Zonenplan, Gestaltungsplan und Erschliessungsplan Olten SüdWest 2018

Verwaltungsgericht

Urteil vom

30. August 2022

Es wirken mit:

Präsidentin

Scherrer Reber

Oberrichter

Müller

Oberrichter

Frey

Gerichtsschreiber

Schaad

In Sachen

1.

A.___ vertreten durch Rechtsanwalt Christian Bär,

2.

B.___,

Beschwerdeführer

gegen

1. Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten

durch Bau- und Justizdepartement, Solothurn

2. Einwohnergemeinde der Stadt Olten, Olten,

Beschwerdegegner

betreffend Zonenplan, Gestaltungsplan und

Erschliessungsplan Olten SüdWest 2018

zieht das

Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1.1 Olten ist

die grösste Stadt des Kantons Solothurn und als Eisenbahnerstadt der

Schweizerische Bahnknotenpunkt zwischen Zürich, Basel, Luzern

und Bern. Das Gemeindeareal umfasst 1’149 Hektaren; davon sind 40 %

bewaldet. Olten hatte im Jahr 2020 ca. 19'000 Einwohner. Im Jahr 2019 bestanden

in Olten insgesamt 10'700 Wohnungen. Nun soll ein neues Quartier, quasi eine

neue Stadt gebaut werden: «Olten Süd-West».

1.2 Ursprünglich

lag die ganze Fläche dieses Areals in der Industriezone. In einer ersten Etappe

wurde ein Teil einer Wohnmischnutzung zugewiesen. Vor zehn Jahren wurde ein

Baufeld überbaut. Nun sieht ein neuer Teilzonenplan eine differenzierte

Zuordnung von Nutzungen und Volumina vor. Es werden Baufelder und Grünräume

ausgeschieden. Dazu wurde ein Freiraumkonzept erarbeitet und ein «Gestaltungsbeirat»

geschaffen. Vorgesehen sind hauptsächlich drei-, fünf- und sechsgeschossige

Wohnzonen, eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen und eine Zone für

höhere Bauten (Höhen nach dem Hindernisbegrenzungsflächen-Kataster des Flugplatzes

Gheid. Gebäudehöhe maximal 43 m; vgl. Masterplan 2017, S. 29 und Raumplanungsbericht

2020, S. 44 f.), dies mit Gestaltungsplanpflicht. In der Zone für höhere Bauten

soll zudem ein qualitätssicherndes Verfahren (Wettbewerb, Studienauftrag, Testplanung)

vorgeschrieben werden. Insgesamt umfasst die Planung 3.38 Hektaren Bruttogeschossfläche

(ohne öffentliche Bauten), dies für 2'100 Wohneinheiten und 771 Arbeitsplätze. Die

Erschliessung soll auf den Bahnhof «Hammer» ausgerichtet werden mittels einer

noch zu realisierenden Unterführung für Fussgänger und Velos.

2. Am 2. November

2021 beschloss der Regierungsrat die Änderung des Zonenplans, den

Gestaltungsplan und den Erschliessungsplan (RRB 2021/589). Die dagegen

erhobenen Beschwerden wurden alle kostenfällig abgewiesen und die Pläne mit

einer Anpassung der Sonderbauvorschriften (SBV) genehmigt. Der Regierungsrat

befand, ohne «Personenunterführung Hammer» gälten die Baufelder F bis K als

nicht erschlossen. Wie die Unterführung finanziert werde, bleibe Sache der

Stadt Olten. Die Unterführung unterliege aber dem Grundeigentümeranspruch

gemäss § 101 Abs. 5 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1). §

7 Abs. 2 der SBV zum Gestaltungsplan wurde vom Regierungsrat neu formuliert. Die

Bestimmung lautet nun wie folgt:

«Vor einer Baubewilligung der nächsten Bauein­gabe mit

mindestens 500 m2 Nutzfläche im Perimeter des Gestaltungsplanes muss

die Personenunterführung Hammer finanziell und baurechtlich sichergestellt

sein. Die Rea­lisierung hat innert der 2 Folgejahre nach Rechtskraft der

vorgenannten Bewilligung und bis spätestens Baubeginn im Baufeld A oder

spätestens 2027 (das was zuerst ein­tritt) zu erfolgen. Ohne PU Hammer gelten

die Baufelder F bis K als nicht erschlossen (§ 139 PBG des Kt. SO). Die PU

Hammer unterliegt dem Grundeigentümeranspruch ge­mäss § 101 Abs. 5 PBG.»

Öffentlich

aufgelegen hatte folgender Wortlaut:

«Vor einer Baubewilligung der nächsten Baueingabe mit

mindestens 500 m2 Nutzfläche im Perimeter des Gestaltungsplanes

muss die Personenunterführung Hammer finanziell sichergestellt sein. Die technische

und rechtliche Sicherstellung hat innert der 2 Folgejahre und die Realisierung

bis spätestens Baubeginn Baufeld A oder spätestens 2027 (das was zuerst

eintritt) zu erfolgen. Ohne PU Hammer gelten die Baufelder F bis K als nicht erschlossen

(§ 139 PBG des Kt. SO). Die PU Hammer unterliegt dem

Grundeigentümeranspruch gemäss § 101 Abs. 5 PBG.»

Neu muss also

nicht bloss die Finanzierung sichergestellt, sondern auch eine Baubewilligung für

die Unterführung eingeholt sein, bevor weiter gebaut werden darf. Abs. 1 der

fraglichen Normierung lautet unverändert: «Das Areal wird in Etappen

entwickelt. Die Baufelder A, B, C, D und E sind zuerst und baulich zu nutzen.

Erst nach der Realisierung von 75% der BGF der Baufelder A, B, C, D und E

können die Baufelder F bis K baulich genutzt werden.» Der Gestaltungsplan

sieht wie folgt aus:

Die

Erschliessung wird wie folgt geplant:

3. Gegen den

Regierungsratsbeschluss liess die A.___ Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben

(VWBES.2021.457) mit dem Hauptantrag, es sei der Regierungsratsbeschluss

insoweit aufzuheben als damit Änderungen von § 7 Abs. 2 SBV beschlossen worden

seien. Eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz

zurückzuweisen.

Der ursprüngliche

Wortlaut der Bestimmung sei in der Vorprüfung nicht beanstandet worden.

Gestützt darauf habe man mit der Stadt eine Vereinbarung über die Entwicklung

und Überbauung des Areals geschlossen und darin auch die Sicherstellung der

Personenunterführung geregelt. Die Änderung der Bestimmung sei von Amtes wegen

und ohne Anhörung der Beschwerdeführerin erfolgt. Dies mit der Begründung, die

Unterführung sei für die Erschliessung zentral. Die Änderungen würden für die

Beschwerdeführerin ein Bauverbot auf unabsehbare Zeit bewirken. Es sei nicht

absehbar, wie lange es dauern werde, bis für die Unterführung eine

Baubewilligung oder eine Plangenehmigung vorliege. Die Notwendigkeit der

Änderung der Bestimmung werde nicht ausgeführt. Der Begriff der baurechtlichen

Sicherstellung sei nicht klar. Das Projekt dürfte (zusammen mit dem Vorprojekt

der SBB AG «Substanzerhaltung Olten Hammer») mehrere Jahre in Anspruch nehmen,

zumal mehrere Ausschreibungen durchgeführt werden müssten. Die

Sonderbauvorschrift bewirke ein Bauverbot auf nicht absehbare Zeit. Die finanzielle

Sicherstellung der Unterführung sei bereits erfolgt (Nach der Vereinbarung vom

16. März 2020 über die Entwicklung und Überbauung des Areals waren dafür CHF

16.2 Mio. vorgesehen). Alle Beteiligten seien im Vorfeld davon ausgegangen, die

Baufelder seien auch ohne die Unterführung erschlossen. Man habe mit der

Gemeinde bereits eine Überbauung aufgegleist. Es bestehe die Absicht, eine

weitere Etappe von 100 bis 200 Wohnungen mit Kinderkrippe und einem

Pflegezentrum für alte Menschen zu realisieren.

Mit der von

Amtes wegen beschlossenen Änderung habe der Regierungsrat seine Befugnis

überschritten. Wenn schon, hätte er die Sache an die Gemeinde zurückweisen

müssen. Der Regierungsrat habe die Gemeindeautonomie missachtet; er sei keine

Oberplanungsbehörde. Die Eigentumsgarantie sei verletzt worden, denn der

Eingriff beruhe nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (im formellen

Sinn). Ein öffentliches Interesse sei nicht ersichtlich. Die ursprüngliche

Fassung von § 7 SBV sei recht- und zweckmässig; es gebe kein ausreichendes

Interesse, um eine Änderung zu beschliessen. Das kantonale Amt für Raumplanung

habe die Formulierung nicht bemängelt, sondern mitgeprägt. Es gäbe sicher

mildere Massnahmen als die angefochtene Änderung. Alle Beteiligten seien immer

davon ausgegangen, die Baufelder A bis E seien auch ohne Unterführung

erschlossen. Man habe den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt. Die Änderung

sei völlig überraschend vorgenommen worden ohne die Beschwerdeführerin oder den

Stadtrat von Olten anzuhören. Der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden.

Dieser Anspruch sei formeller Natur. Der RRB durchkreuze den mit Olten

geschlossenen Vertrag über die Entwicklung und Überbauung des Areals. Die Änderung

von § 7 Abs. 2 SBV sei aufzuheben.

4. Das

Begehren, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, wies das

Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 12. Januar 2022 ab. Die Grundeigentümerin

wurde sinngemäss darauf hingewiesen, dass sie ein etwaiges Baugesuch auf

eigenes Risiko ausarbeite.

5. Die Stadt

Olten beantragte am 6. Januar 2022, die Beschwerde der Grundeigentümerin sei

gutzuheissen. Der Regierungsrat habe seine Kompetenzen überschritten und die

Gemeindeautonomie verletzt. Schon die finanzielle Sicherstellung der

Personenunterführung habe eine grosse Hürde dargestellt. Es bestünden bereits

genügend Anreize, das Projekt so schnell als möglich zu realisieren. Der

Regierungsrat dürfe nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des

Gemeinwesens setzen. Nach Auffassung der Stadt hätte der Regierungsrat die

umstrittene Bestimmung der SBV nicht abändern dürfen. Damit habe er § 20 PBG verletzt,

wonach der Regierungsrat den Gemeinderat anhört, wenn er vom Beschluss der

Gemeinde von Amtes wegen abweichen will, und die Stellungnahme der

Raumplanungskommission einholt.

6. Das instruierende

Bau- und Justizdepartement (BJD) beantragte am 20. Januar 2022 namens des

Regierungsrats, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen. Mass­gebender

Unterschied sei, dass die finanzielle und baurechtliche Sicherstellung

der Unterführung vorhanden sein müsse. Schon in den Vorprüfungsberichten hätten

sich Ausführungen zur Personenunterführung gefunden. So stehe zum Beispiel im

Bericht des Amts für Raumplanung (ARP) vom 12. August 2019, «dass eine Geneh­migung

der vorliegenden Planung erst dann denkbar ist, wenn die Finanzierung und Realisierung

der Personenunterführung (…) nachweislich gesichert ist.» Im

Nachprüfungsbericht vom 26. November 2019 habe das ARP ausgeführt, zur Geneh­migung

der Pläne müsse «eine verbindliche Regelung der Planung, Realisierung und

Finanzierung der PU Hammer vorliegen.» Die ursprüngliche Formulierung der SBV

hätte die Erschliessung aber nicht garantiert. Anstatt die Pläne nicht zu geneh­migen,

habe der Regierungsrat zu einem milderen Mittel gegriffen. Die Verein­barung

zwischen Stadt und Grundeigentümerin sei nicht Bestandteil der Planung und

deshalb für die Genehmigung irrelevant. Die Beschwerdeführerin könne sich nicht

auf die Gemeindeautonomie berufen. Die Grundeigentümerin habe damit rechnen

müssen, dass die Planänderung möglicherweise nicht vollumfänglich genehmigt

werde. Die Beschwerdeführerin sei nicht befugt, zu rügen, der Anspruch auf

rechtliches Gehör Dritter sei verletzt.

7. Die

Beschwerdeführerin liess replizieren, das Departement bestreite nicht, dass ein

Bauverbot geschaffen werde. Die Baufelder B bis E hätten bereits unter dem

alten Gestaltungsplan als erschlossen gegolten. Die mit dem RRB beschlossene

Änderung habe massive Auswirkungen auf die Stellung der Beschwerdeführerin,

denn es sei nicht möglich, die Unterführung zeitnah zu schaffen. Es handle sich

um schwere Eingriffe in die Eigentumsgarantie und den Grundsatz der

Verhältnismässigkeit. Es liege auch eine Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör vor.

Erwägungen

II.

1.

Auch B.___,

wohnhaft im Kleinholz in Olten, erhob Verwaltungsgerichtsbeschwerde

(VWBES.2021.459). Er beantragte sinngemäss, der Regierungsratsbeschluss sei

aufzuheben. Auf Auf- und Umzonungen sei zu verzichten, sofern der Bedarf nicht

ausgewiesen sei. Auch auf die Personenunterführung Hammer sei zu verzichten.

Wenn man schon nicht vorgängig eine Zonenplanrevision durchführe, müsste die

Personenunterführung einer Volksabstimmung unterworfen werden. Ein Drittel der

in Olten Süd-West erstellten Wohnungen stünden heute leer. Eine weitere

Bauetappe sei nicht angebracht. Wegen des grossen öffentlichen Interesses sei

auf einer vorgelagerten Ortsplanungsrevision zu bestehen. Es brauche eine

politische Mitwirkung der Bevölkerung. Gegen die neu vorgesehenen bis 43 m

hohen Gebäude gebe es ein breites Unbehagen und Widerstand. In der Ortsplanungsrevision

könnte man, in Anbetracht des grossen Leerstands, zum Schluss kommen, Olten

Südwest zurückzustellen. Ein neuer Stadtteil bedinge mehr als eine reine

Bautätigkeit. Der neue Stadtteil müsse an Olten angebunden werden. Die

vorliegenden Pläne seien nicht zweckmässig, um die Probleme von Olten

anzugehen. Die Wohnnutzungen im Stadtteil Südwest würden vom Markt kaum

aufgenommen. Man gehe von Entwicklungszahlen aus, die deutlich zu hoch seien.

Um ein «Schlaf-Ghetto» zu vermeiden, wäre wohl eine stärkere

Nutzungsdurchmischung wünschenswert. Die heutige Mischzone wolle man jedoch

abschaffen. Bei einem weiteren Ausbau bestehe unter Umständen Bedarf an

zusätzlichen Arbeitsplätzen. Für die zuletzt zu überbauenden Baufelder komme ein

noch längerer Planungshorizont zum Tragen. Heute könne darüber nicht sinnvoll

entschieden werden. Den Finanzierungsvertrag für die Personenunterführung habe

er nicht anfechten können, da er zu Corona-Zeiten nur physisch im Stadthaus

aufgelegen sei. Für die Personenunterführung bestehe kein akuter Bedarf aus

städtischer Sicht. Pläne, von denen man wisse, dass sie veraltet seien, bevor

sie angewandt würden, seien zwecklos. Es werde auf Vorrat geplant. Mit dieser

Umzonung werde der vorgesehene Zeithorizont von 15 Jahren nicht eingehalten. Es

würden Reserven für Jahre geschaffen. Die Wohn-Monokultur habe sich nicht

bewährt. Wenn schon, wäre es angebracht, nur den Teil umzuzonen, der innerhalb

der kommenden 25 Jahre benötigt werden könnte.

2.

Die

Grundeigentümerin, die A.___, beantragte am 12. Januar 2022, die Beschwerde sei

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. In der Beschwerdebegründung

habe der Beschwerdeführer seine Anträge zum Teil zurückgezogen. Er gelte

deshalb als unterliegende Partei. Es handle sich nicht um eine Einzonung. Der

Umfang der Bauzone werde nicht vergrössert. Olten sei die grösste Stadt, das

urbane Hauptzentrum im Kanton. Nach den Sonderbauvorschriften werde das Areal

in Etappen entwickelt. Die Baufelder F bis K würden nicht umgezont, um die

Unterführung zu finanzieren. Mit dem Bau der Unterführung erfülle die Stadt

ihre gesetzliche Erschliessungspflicht. Nötigenfalls könnte der

Erschliessungsanspruch klageweise geltend gemacht werden.

3.

Die Stadt

Olten stellte am 14. Januar 2022 den Antrag, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen,

soweit darauf eingetreten werden könne. Der Beschwerdeführer habe zum Teil neue

Begehren gestellt, was nach § 31bis Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegesetzes (VRG; BGS 124.11) nicht zulässig sei. Es handle

sich um eine qualitätsvolle innere Verdichtung. Namentlich mit der Zone für

öffentliche Bauten und Anlagen und den Grünzonen würden öffentliche Bedürfnisse

abgedeckt. Wenn die heutige Sondernutzungszone A nicht umgezont würde, würde

die gesamte Planung hinfällig. Die Bauzonenfläche sei nicht überdimensioniert,

zumal die Entwicklung in den Städten stattfinden solle. Es handle sich um keine

unnötige Planung auf Vorrat. Einer Ghettoisierung solle entgegengewirkt werden.

4.

Das BJD

schloss namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten-

und Entschädigungsfolge. Am angefochtenen Beschluss werde festgehalten.

III.

1.1

Die beiden

Beschwerden VWBES.2021.457 und VWBES.2021.459 sind frist- und formgerecht

erhoben worden. Sie sind zulässiges Rechtsmittel, und das Verwaltungsgericht ist

zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS

125.12). Da sie denselben Sachverhalt betreffen, rechtfertigt sich eine

Vereinigung der Beschwerden und deren gleichzeitige Behandlung in einem Urteil.

1.2

Der Rechtsschutz vor Verwaltungsgericht ist zumindest im selben Umfang

zu gewährleisten wie vor Bundesgericht (vgl. Art. 33 Abs. 3 des eidgenössischen

Raumplanungsgesetzes, RPG, SR 700). Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der

Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme

erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist

(lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung

besitzt (lit. c). Verlangt ist neben der formellen Beschwer, dass ein Beschwerdeführer

über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen

praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids

zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten

insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (BGE 137 II 30 E. 2.2.2

S. 34). Liegt diese besondere Beziehungsnähe vor, braucht das

Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die

vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (Urteil

1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E. 1.4). Ein Beschwerdeführer kann die

Überprüfung eines Vorhabens im Licht aller Rechtssätze verlangen, die sich

rechtlich oder tatsächlich so auf seine Stellung auswirken, dass ihm im Falle

des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht. Nicht zulässig ist hingegen das

Vorbringen von Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches

Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem

Beschwerdeführer im Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht (BGE 141 II 50). B.___

hat von seiner Wohnung aus freie Sicht auf die künftige Baustelle, das künftige

Quartier, wie die Vorinstanz festgehalten hat. Das Vorhaben tangiert zumindest seine

Aussicht. Nachdem sowohl die kommunale als auch die kantonale Vorinstanz die

Legitimation des Beschwerdeführers bejaht haben, ist die hinreichende

Beziehungsnähe zum Streitgegenstand auch vor Verwaltungsgericht zu bestätigen.

Die

Beschwerdeführerin A.___ ist als Grundeigentümerin durch den angefochtenen

Entscheid beschwert, hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und ist

damit ebenfalls zur Beschwerde legitimiert.

Auf die beiden

Beschwerden ist einzutreten.

1.3

B.___ hat

in seiner Beschwerde explizit den Antrag gestellt, auf Umzonungen sei zu

verzichten, und die Sache sei zusammen mit einer «vorgelagerten Ortsplanungsrevision»

zu behandeln. Dies beantragte er schon vor dem Regierungsrat. Diese Anträge

wurden in der ergänzenden Beschwerdebegründung nicht «zurückgezogen». Werden

gestellte Anträge nicht wiederholt, kommt dies keinem impliziten Rückzug

gleich.

2.1

Art. 33

Abs. 3 lit. b RPG verlangt die volle Überprüfung der Verfügungen und

Nutzungspläne im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG durch mindestens eine

Beschwerdebehörde. Diese volle Überprüfung schliesst nicht aus, dass sich die

Rechtsmittelbehörde auch bei umfassender Kognition Zurückhaltung auferlegt,

soweit über die Zweckmässigkeit planerischer Massnahmen zu befinden ist. Sie

darf nicht unter mehreren zweckmässigen Lösungen wählen bzw. ihr eigenes

Ermessen an die Stelle des zuständigen Gemeinwesens setzen, sondern hat sich

lediglich mit dem Nachweis zu begnügen, dass überhaupt angemessen verfügt

worden ist. Eine derartige Zurückhaltung ist insbesondere bei der Überprüfung

von Nutzungsplänen geboten, wo den Planungsbehörden von Gesetzes wegen ein

Ermessensspielraum zusteht (Art. 2 Abs. 3 RPG). Eine entsprechende

Zurückhaltung drängt sich vor allem auf, wenn es um die Würdigung lokaler

Verhältnisse geht, Fachwissen eine entscheidende Rolle spielt oder

Zukunftsprognosen anzustellen sind sowie bei Fragen im Grenzbereich zwischen

Recht und Ermessen (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Bern

2006, Art. 33 N. 64 und 66 mit zahlreichen Hinweisen zur bundesgerichtlichen

Rechtsprechung und Literatur; ebenso Heinz Aemisegger/Stephan Haag in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,

Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 33 N 83 ff.). Insofern belässt

das Verwaltungsgericht der Planungsbehörde bei der Überprüfung in fachlicher

Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum; es ist nicht selber

Planungsbehörde.

2.2

Der

Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen («iura novit curia») verpflichtet

das Gericht, die massgebenden Normen selber zu ermitteln und anzuwenden.

Zusammen mit dem Untersuchungsgrundsatz wird so die materielle Rechtmässigkeit

des Verwaltungshandelns sichergestellt. Der Grundsatz gilt in allen

Verfahrensordnungen (Kiener/Rütsche/Kuhn: Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich

2021, Rz 99 ff.; Wiederkehr/Plüss: Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,

Bern 2020, Rz 1408 ff.). Zu beachten ist zwar auch das Rügeprinzip, wonach eine

Beschwerdeinstanz nicht zu prüfen hat, ob sich die angefochtene Verfügung unter

wirklich allen Aspekten als korrekt erweist. Im vorliegenden Fall werden die

wichtigsten Rügen (Stichworte Planungshorizont, Koordination mit der Revision

der Zonenplanung) jedoch ohnedies vorgetragen.

3.

Die

Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil der

Regierungsrat die SBV abgeändert habe, ohne sie bzw. die Gemeinde vorab dazu

anzuhören. Aufgrund des formellen Charakter des Gehörsanspruchs, ist diese Rüge

zuerst zu prüfen, würde doch eine Gutheissung zur Aufhebung des RRB führen.

3.1

Das

rechtliche Gehör dient einerseits der Klärung des Sachverhalts, anderseits stellt

es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids

dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat

das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden

Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht

in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an

der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum

Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu

beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56).

3.2

Kommunale

Nutzungsplanung (Ortsplanung) ist grundsätzlich Sache der Einwohnergemeinde (§ 9 PBG), auch wenn Gestaltungpläne meist auf Initiative der Grundeigentümerin und

in enger Zusammenarbeit mit dieser ausgearbeitet werden. Die Gemeinde kann

einen Gestaltungsplan auch gegen den Willen einer Grundeigentümerin festsetzen

oder ändern. Ob sich die Beschwerdeführerin in Zusammenhang mit der vom

Regierungsrat beschlossenen Änderung von § 7 SBV auf die Gemeindeautonomie

berufen kann, ohne dass die Gemeinde selber Beschwerde erhoben hat, kann mit

Blick auf die nachstehenden Erwägungen offen bleiben.

3.3

Der

Kreisplaner hatte die Baudirektion Olten bereits mit seinem Schreiben vom 26.

November 2019 darauf hingewiesen, für eine Plangenehmigung müsse eine

«verbindliche Regelung der Planung, Realisierung und Finanzierung der PU Hammer

vorliegen». Schon im Vorprüfungsbericht vom 12. August 2019 war mit Nachdruck

auf die Problematik hingewiesen worden. Der Kreisplaner hatte sinngemäss

dargelegt, der Gestaltungsplan sehe vor, die Erschliessung konsequenter als

vorher auf die Altstadt und in Richtung Bahnhof Olten Hammer auszurichten. Der

Zugang zum Areal sei daher für die Anbindung des neuen Quartiers an die Stadt

Olten entscheidend. Der bestehende Zugang durch die Rötzmattunterführung sei

für den Fuss- und Veloverkehr angesichts der Bedeutung des Quartiers heute

absolut unbefriedigend. Um das neue Quartier als Teil der Stadt Olten erlebbar

zu gestalten, sei die neue Anbindung durch die Personenunterführung am Bahnhof

Olten Hammer zwingend. Unter dem Titel «Strassenverkehr und übergeordnete

Verkehrsplanung» wurde die Personenunterführung als Schlüsselmassnahme

bezeichnet zur Erreichung der Mobilitätsziele. Insbesondere aufgrund des

beachtlichen, neu induzierten motorisierten Verkehrs, der sich u.a. aus der

Dimension des Entwicklungsgebietes ergebe, seien Bedingungen zur verkehrlichen

Verlagerung zugunsten des öffentlichen Verkehrs wie auch hin zum Fuss- und

Veloverkehr unabdingbar. Mittlerweile sei die erste Überbauungsetappe Olten

Südwest realisiert und es zeichne sich eine auf die Strasse ausgerichtete

Mobilität ab. Eine erste Folge davon seien Kapazitätsengpässe bei den Knoten (v.a.

Rötzmatt) zum übergeordneten Strassennetz. Ohne korrigierende Massnahmen beim

motorisierten Individualverkehr akzentuiere jeder weitere Ausbauschritt die

Verkehrsproblematik zusätzlich. Wörtlich wurde im Fazit des Berichts

ausgeführt: «Wir wiederholen daher unsere Aussage; der Personenunterführung

kommt eine derart grundlegende Bedeutung zu, dass eine Genehmigung der

vorliegenden Planung erst dann denkbar ist, wenn die Finanzierung und

Realisierung der Personenunterführung im Sinne des inzwischen vorliegenden

Wettbewerbsergebnisses nachweislich gesichert ist».

Diese Bedenken

wurden im Nachprüfungsbericht des ARP vom 26. November 2019 nochmals bestätigt.

Erneut wurde darauf hingewiesen, es sei noch keine verbindliche Regelung der

Personenunterführung getroffen worden. Bis zur Genehmigung der Pläne müsse eine

solche bezüglich Planung, Realisierung und Finanzierung vorliegen. Die Stadt

und die Grundeigentümerin wussten also frühzeitig, dass der Kanton dem Bau

der Unterführung eine zentrale Bedeutung beimisst. Der Regierungsrat war nicht

gehalten, den Parteien vor Erlass des angefochtenen Beschlusses die neue

Formulierung von § 7 SBV zur Stellungnahme zuzustellen, nachdem die

Personenunterführung offenbar ständiges Thema im gesamten Planverfahren war. Der

Regierungsrat ist denn auch nicht i.S.v. § 20 PBG grundlegend vom aufgelegten

Plan abgewichen, sondern hat in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips

eine Bedingung verschärft, die vor Baubeginn erfüllt sein muss. Die Alternative

wäre die Nichtgenehmigung der vorgelegten Planung gewesen. Eine Verletzung des

rechtlichen Gehörs ist zu verneinen. Selbst wenn eine solche stattgefunden

hätte, wäre sie nun im Verfahren vor Verwaltungsgericht geheilt worden, zumal

das Gericht in Planungssachen über die gleiche Kognition verfügt wie der

Regierungsrat.

4.1

Der

Planungshorizont in der Nutzungsplanung beträgt gemeinhin 15 Jahre, her­geleitet

aus Art. 15 RPG, wonach Bauzonen so festzulegen sind, dass sie dem vor­aussichtlichen

Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Bei der Richtplanung ist der Horizont

etwas länger. Übergrosse Bauzonen sind von Gesetzes wegen zu redimensionieren (vgl.

Art. 15 Abs. 2 RPG; Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.]: Praxiskommentar RPG, Nutzungspla­nung,

Zürich 2016, N 8 ff. zu Art. 15 RPG). Nutzungspläne sollten ein einigermassen

realistisches Bild davon vermitteln, welche Bau- und Realisierungschancen im

entsprechenden Gebiet bestehen. Unrealistische Planungen dürfen nicht festge­setzt

werden (Christoph Fritzsche et al.: Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1,

Zürich 2019, S. 144). Die im Gesetz genannten 15 Jahre sind ein Indikator, der

darauf hinweist, dass Bauzonen weder auf einen kurz- oder mittelfristigen (fünf

bis zehn Jahre) noch auf einen langfristigen (20-30 Jahre) Zeithorizont hin zu

bemessen sind (Aemisegger/Kissling, a.a.O., N 48 zu Art. 15).

4.2

Die

vorliegende Planung etappiert zwar, was grundsätzlich positiv hervorzuheben ist;

sie reicht nach dem Raumplanungsbericht (S. 35) aber bis ins Jahr 2055. Der planerische

Horizont ist deutlich zu weit gesteckt. Dies ist schon deshalb nicht angängig,

weil man Entwicklungen so weit in die Zukunft nicht einmal erahnen kann. Aber

auch, weil kommende Generationen nicht um Gestaltungsmöglichkeiten gebracht

werden sollten. Mit dem vorliegenden Plan wäre die Stadt «gebaut» oder

zumindest geplant. Auf lange Zeit bestünden keinerlei Alternativen mehr für

andere Entwicklungsschwerpunkte. Es ist denn auch naheliegend, dass die

städtische Bauzone dadurch überdimensioniert wird, was in Widerspruch zu Art.

15.

Abs. 2 RPG steht.

5.1

Das

Verwaltungsgericht hat die letzte Zonenplanung der Stadt Olten im Jahr 2008 behandelt.

Es steht nun wieder eine Revision an. Indessen wurde dazu erst das räumliche

Leitbild verabschiedet (vgl. https://www.olten.ch/ortsplanung,

zuletzt abgerufen am 23. August 2022). Es steht noch ein langer Weg bevor. Es

fragt sich, ob rechtmässig ist, einen derart umfangreichen Teilzonenplan

vorgängig zur Gesamtrevision zu genehmigen.

5.2

Nutzungsplanung

hat das ganze Planungsgebiet vollständig zu erfassen und soll aus einer

Gesamtsicht heraus erfolgen (BGE 118 Ia 172), dies unter umfassender Abwägung

und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Interessen und Gesichtspunkte (BGE

116.

Ia 341 f.). Es gilt ein Gebot der umfassenden Planung. Der unkoordinierte

Erlass von Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets widerspricht

der Planungspflicht von Art. 2 Abs. 1 RPG. Die für die raumwirksamen

Aufgaben nötigen Planungen sind aufeinander abzustimmen (so schon Urteil

des Bundesgerichts 1P.670/1991 E. 7a, in: ZBl 1994 S. 140; Aemisegger/Moor/Ruch/

Tschannen [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich

2009, N 43 f. zu Art 2 RPG).

Werden

Sondernutzungsplanungen während einer Gesamtrevision der kommunalen

Zonenplanung vorgezogen, müssen sie sich in deren planerisches Gesamtkonzept

einordnen, d.h. sie dürfen nicht ohne Bezug zur übrigen Ortsplanung erlassen werden

(Urteil 1A.79/1996 des Bundesgerichts in: ZBl 1997 S. 231). Das Bundesgericht

hielt eine vorgezogene Teilplanung für eine Fraktion (im Rahmen der

Totalrevision des kommunalen Zonenplans) nur für zulässig, wenn sich die

Teilplanung ins planerische Gesamtkonzept der Gemeinde einfüge und die weitere

Planung für den Rest des Gemeindegebiets nicht präjudiziere (Urteil 1P.14/2001 E.

3d, in: ZBl 2002 S. 579; Urteil des Bundesgerichts 1C_573/2015 E. 2.3). Im

Urteil 1C_843/2013 vom 22. April 2015 E. 2.4 erachtete das Bundesgericht es als

zweckmässig und jedenfalls nicht bundesrechtswidrig, die Anpassung eines

Gestaltungsplans an die geplante Änderung der Grundordnung vorzubereiten und

gleichzeitig mit der Revision der Bau- und Zonenordnung zu beschliessen. Indessen

dürfe die Anpassung nicht in Kraft treten, bevor die revidierte Zonenordnung

rechtskräftig geworden sei, sondern müsse mit dieser koordiniert werden, um

widersprüchliche Entscheide zu verhindern.

5.3

Im

vorliegenden Fall wird ein ganzer zusätzlicher Stadtteil neben der bestehenden

Stadt geplant. Bezug zur laufenden Revision der Zonenplanung besteht in diesem

Verfahren keiner. Dass dies nicht angängig ist, liegt auf der Hand. Der

Planperimeter ist viel zu gross, die planerischen Präjudizien für die Ortsplanung

offensichtlich: Der verbleibende Spielraum ist klein, wenn dermassen viel

Entwicklungspotential bzw. Wohnraum an einem Ort konzentriert wird (dazu

sogleich).

6.1

Nach Art.

19.

Abs. 1 RPG ist erforderlich, dass eine für die betreffende Nutzung hinreichende

Zufahrt besteht. Dies ist der Fall, wenn die Zugänglichkeit sowohl für die

Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste

gewährleistet ist. Zufahrten sollen verkehrssicher sein und sich nach den

zonenkonformen Baumöglich­keiten jener Flächen richten, die sie erschliessen

sollen. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt von der Nutzung des

Grundstücks und von den (namentlich örtlichen) Umstän­den des Einzelfalls ab.

Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein Grundstück hinreichend erschliesse,

steht den kantonalen und kommunalen Behörden ein erhebliches Ermessen zu

(Urteil des Bundesgerichts 1C_226/2019 vom 24. April 2020). Es sind nicht bloss

die vorhandenen Wohnungen massgeblich; es ist auf die in absehbarer Zeit zu

erwartende Überbauungsdichte abzustellen; dies bei einem sinnvollen

Planungshorizont (Christoph Fritzsche et al: Zürcher Planungs- und Baurecht,

Bd. 2, Zürich 2020, S. 725).

6.2

Der

Verkehr aus dem Quartier mit ca. 2'200 Parkplätzen fliesst nach dem

Erschliessungsplan entweder über die Entlastungsstrasse Region Olten (ERO) auf

den bereits heute überlasteten Sälikreisel, oder über den Rötzmattweg durch

eine recht schmale Unterführung in die Schützenmatte, einen Parkplatz südlich

der kleinen Altstadt. Auf dem Rötzmattweg wären in den Abendspitzenstunden

(ASP) markante Rückstaulängen zu erwarten. Dies ist unbefriedigend. Deshalb

wird in § 39 SBV die Zufahrt über den Rötzmattweg für den motorisierten

Individualverkehr begrenzt.

Auch nach dem

Verkehrsgutachten vom 12. September 2018 scheint die verkehrsmässige

Erschliessung prekär zu sein. Offenbar ging man schon bei der Planung 2008 von

unzulänglichen Angaben aus, wurden doch der Verkehr für Güterumschlag,

Anlieferung sowie Ver- und Entsorgung nicht berücksichtigt. Das

Verkehrsgutachten spricht ausdrücklich von «tiefen und unvollständigen Annahmen

der Verkehrserzeugung» schon bei der früheren Planung in diesem Perimeter. Noch

deutlicher ist die Aussage: «Die Kapazitätsengpässe [beim Knoten Rötzmatt und

dem Sälikreisel] wurden bereits 2008 erkannt und im Rahmen des Gestaltungsplans

bewilligt» (Verkehrsgutachten Ziff. 2.4). Der zusätzliche Verkehr, der durch

die Nutzung in Olten Südwest entsteht, kann nur zum Teil verkraftet werden. Abhilfe

soll ein Mobilitätsplan schaffen, mit dem das motorisierte Verkehrsaufkommen

verlagert werden soll. Entscheidend sei dafür die Personenunterführung Hammer.

6.3

Die

Planung setzt auf die Minimierung des motorisierten Individualverkehrs: Ohne

Personenunterführung gelte eine ganze Reihe von Baufeldern (F bis K) als nicht

erschlossen, wird im angefochtenen Entscheid (S. 17) dargelegt. Die

Sonderbauvorschriften fordern in § 37 zwingend ein Mobilitätskonzept und einen

Nachweis über ein Fahrtenmonitoring und Controlling über das Verkehrsaufkommen

des Perimeters des Gestaltungsplans.

6.4

Dass eine

Unterführung für Velos und Fussgänger zum Bahnhof Hammer an dieser Verkehrssituation

viel zu ändern vermag, ist indessen stark zu bezweifeln. Die Erschliessung mit

dem öffentlichen Verkehr ist auch nicht sehr komfortabel. Regionalzüge und

Busse verkehren ab dem Bahnhof Hammer gegenwärtig bloss im Halbstundentakt

(Raumplanungsbericht S. 53).

Der Bahnhof

Hammer ist ein Vorstadtbahnhof. Olten ist (dank des Eisenbahnknotenpunkts) eine

Stadt von Zu- und Wegpendlern. Im Jahr 2014 gab es in Olten ca. 5'400

Wegpendler und 1'600 Zupendler. Die meisten Pendler arbeiten in den Kantonen

Aargau, Zürich und Bern. Sie bräuchten wohl eher eine gute Verbindung zum Hauptbahnhof,

wo die Intercity-Züge halten. Immerhin könnte man mit der Personen-Unterführung

leichter mit dem Velo in die Stadt fahren, um einzukaufen. Zusammengefasst

ergibt sich – auch mit Blick auf die in E. 3.3 zitierte Kritik von Seiten des

ARP – aber klar: Olten Süd-West ist gegenwärtig verkehrsmässig ungenügend

erschlossen. Es kann nicht angehen, dass die im Verkehrsgutachten vom 12.

September 2018 aufgezeigten planerischen Fehler nun wiederholt werden.

7.1

Die

Anordnung einer Nebenbestimmung, einer Bedingung oder Auflage, stellt einen

Mittelweg zwischen der Zulassung eines Vorhabens und dessen Ablehnung dar. Eine

Nebenbestimmung behebt einen Projektmangel. Ob ein Bauherr die Bedingungen und

Auflagen erfüllen kann, kann dabei durchaus auch von Dritten abhängen. So ist

es zum Beispiel gängige Praxis, bei Bedarf zu fordern, dass ein Näher- oder

Grenzbaurecht errichtet wird. Soll ein Gebäudeabstand unterschritten werden,

wird die (feuerpolizeiliche) Zustimmung der Gebäudeversicherung gefordert. Die

Nebenbestimmung über die Personenunterführung ist darum grundsätzlich zulässig.

Allein deren Finanzierung sicherstellen zu wollen, würde nicht ausreichen, denn

die verkehrsmässige Erschliessung ist ungenügend. Die Alternative hätte darin

bestanden, die Planung gar nicht zu bewilligen (siehe E. 3.3 hiervor; Andreas

Baumann et al. [Hrsg.:]: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Zürich

2013, S. 870 f.)

7.2

Die

Personenunterführung Hammer würde unter der Linie der SBB AG gebaut, die dem

Jura-Südfuss entlang von Olten nach Neuenburg führt. Dies ist keine

unbedeutende Linie. Entsprechend schwierig wird es sich gestalten, während des

laufenden Bahnbetriebs das Trassee zu unterfangen, um einen Tunnel zu bauen.

Die Unterführung (unter den Bahngeleisen auf GB Olten Nr. 1063) ist in der

städtischen Erschliessungsplanung nicht vorgesehen. Es besteht folglich noch kein

Enteignungstitel. Für die Grundeigentümerin wäre es (vorläufig) nutzlos, gegen

die Stadt auf Erschliessung zu klagen.

Ohne

Zustimmung und Mitwirkung der SBB AG ist nichts zu bewerkstelligen. Da die Bahn

aus der Unterführung kaum einen konkreten Nutzen zöge, wird deren Bereitschaft,

beim Bau mitzuhelfen, faktisch wohl eher gering sein. Planung und Bau der

Unterführung könnten zu einem langwierigeren Unterfangen werden. Nun aber

möchte die SBB AG ihren Bahnhof im Hammerquartier ohnedies sanieren. Dies für

ca. CHF 100 Mio. wie sich der Solothurner Zeitung vom 23. November 2021

entnehmen liess. Das städtische Bauprojekt liesse sich hier integrieren. Im

besten Fall könnte eine Inbetriebnahme der Unterführung schon 2028 erfolgen

(Terminplan, eingereicht von der Beschwerdeführerin). Die Sanierung des

Bahnhofs sollte 2030 abgeschlossen sein. Eine «PU-Hammer» ist bei positiver

Dispositiv

Prognose demnach mittelfristig realisierbar.

8.1

Zusammengefasst ergibt sich Folgendes: Der Planungshorizont bis ins Jahr 2055 ist

zu lang und widerspricht den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes, insbesondere

Art. 15 RPG. Eine Koordination mit der anstehenden Revision der städtischen Ortsplanung

fehlt, und die verkehrsmässige Erschliessung des Quartiers mit Blick auf die

vorgesehene Nutzung ist heute ungenügend. Auch wenn es grundsätzlich zulässig

ist, mit einer Nebenbestimmung den Bau einer Unterführung sicherstellen zu

wollen, erweist sich die Gesamtplanung aufgrund der aufgezeigten Mängel

(Planungshorizont, fehlende Koordination, ungenügende Erschliessung) trotz der

gesamten Auflagen als nicht genehmigungsfähig.

8.2 Die

Beschwerde der A.___ ist folglich unbegründet und abzuweisen. Die Beschwerde

von B.___ dagegen ist gutzuheissen und der Regierungsratsbeschluss aufzuheben. Bei

diesem Ausgang hat die A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00

festzusetzen sind. Parteientschädigung ist keine auszurichten, da der

Beschwerdeführer B.___ durch keinen Anwalt vertreten war.

Demnach wird erkannt:

1.

Die Beschwerde der A.___ wird abgewiesen.

2.

Die A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von

CHF 2'000.00 zu bezahlen.

3.

Die Beschwerde von B.___ wird gutgeheissen, und der Regierungsratsbeschluss

Nr. 21/1589 vom 2. November 2021 wird aufgehoben.

4.

Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.

Rechtsmittel:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten

Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer

Reber Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_530/2022

vom 23. November 2023 insoweit aufgehoben, als die Beschwerde des B.

gutgeheissen und der RRB vom 2.11.2021 aufgehoben wurde.