Höchsttaxen 2022

Verwaltungsgericht

Urteil vom 9. Januar 2023

Es wirken mit:

Oberrichter Frey, Vorsitz

Oberrichterin Weber-Probst

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiberin Trutmann

In Sachen

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Gesundheitsamt,

Beschwerdegegner

betreffend Höchsttaxen

2022

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr.

2021/1615 vom 8. November 2021 wurden vom Regierungsrat die

Höchsttaxen für stationäre und teilstationäre Angebote im Bereich Pflege

(Alters- und Pflegeheime) für das Jahr 2022 festgelegt.

2. Mit Gesuch vom 26. November 2021

stellte die Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___ beim Departement des

Innern (nachfolgend DdI genannt) einen Taxantrag betreffend das Jahr 2022.

3. Mit Verfügung vom 16. Dezember

2021 genehmigte das DdI, v.d. das Amt für soziale Sicherheit (heute: Amt für

Gesellschaft und Soziales), die von der Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___

beantragten Taxen (vgl. Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung).

4. Mit Beschwerde vom 23. Dezember 2021

wandte sich die Genossenschaft Alters- und Pflegeheim A.___ (nachfolgend

Beschwerdeführerin genannt) an das Verwaltungsgericht und stellte folgende

Begehren:

1. Ziffer

5.1 der Verfügung vom 16. Dezember 2021 des Amtes für Soziale Sicherheit sei in

Bezug auf die Position der Pflegetaxen aufzuheben und der Genossenschaft

Alters- und Pflegheim A.___ seien die im Taxgesuch vom 26. November 2021

beantragten höheren Pflegetaxen zu genehmigen. Ev. sei die Sache zur

Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

2. Unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen.

5. Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2022

liess sich das DdI, v.d. das Gesundheitsamt, vernehmen und die kostenfällige

Abweisung der Beschwerde beantragen. Eventualiter sei die Beschwerdeführerin

aufzufordern, eine angepasste und erneut durch die BDO geprüfte Kostenrechnung

bei der Beschwerdegegnerin einzureichen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

6. Am 8. Februar 2022 replizierte die

Beschwerdeführerin.

7. Das DdI reichte am 2. März 2022 eine

weitere Vernehmlassung zu den Akten.

8. Auf den Parteistandpunkt wird, soweit

für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen

eingegangen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist rechtzeitig erhoben

und innert Frist begründet worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zuständige gerichtliche Beschwerdeinstanz (§ 49 Abs. 1 Gesetz

über die Gerichtsorganisation [GO], BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist von

der vorinstanzlichen Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung; sie ist daher zur Beschwerde

legitimiert. Auf ihre Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Die Beschwerdeführerin rügt in

formeller Hinsicht zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art.

29.

Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101).

2.2

Im Einzelnen macht sie geltend, sie

habe am 26. November 2021 ein Taxgesuch für das Jahr 2022 beim DdI eingereicht

und Pensionstaxen in der Höhe von CHF 167.55/Bewohnertag sowie

Pflegekosten pro Minute von CHF 1.09 geltend gemacht. Zu jenem Zeitpunkt habe

sie noch keine Gelegenheit gehabt, die von der Revisionsstelle festgestellten

Mängel in der Kostenrechnung zu korrigieren und eine revidierte Kostenrechnung

einzureichen. Auf diese Umstände habe sie im Be­gleitschreiben des Taxgesuches

hingewiesen und die von der revidierten Kosten­rechnung 2020 abweichende

Pflegetaxe begründet. Auf telefonische Aufforderung des DdI habe die

Beschwerdeführerin am 13. Dezember 2021 die geforderten Infor­mationen

betreffend die Pflegekosten nachgeliefert. Die Beschwerdeführerin habe dabei zusätzliche

Pflegekosten von insgesamt CHF 132'153.00 geltend gemacht. Mit Verfügung

vom 16. Dezember 2021 habe das DdI festgestellt, die von der Be­schwerdeführerin

beantragten Taxen lägen innerhalb der vom Regierungsrat festgelegten

Höchsttaxen und könnten genehmigt werden. Vergleiche man jedoch die von der

Beschwerdeführerin mit Taxgesuch vom 26. November 2021 beantrag­ten (Pflege-)Taxen

mit Anhang 1 der Verfügung, sei ersichtlich, dass sich die ent­sprechenden

Positionen Restkosten (Taxgesuch) und Pflege öffentliche Hand (Spalte 9 der

Verfügung) unterscheiden. Konkret bedeute dies, dass die Pflege­kosten gemäss

Taxgesuch von CHF 1.09 pro Minute in Anhang 1 der Verfügung auf CHF 1.01 pro

Minute reduziert worden seien. Daraus resultiere eine Reduktion der Beiträge

der öffentlichen Hand. Entgegen dem Wortlaut in der Verfügung habe das DdI

andere als die von der Beschwerdeführerin beantragten Pflegetaxen geneh­migt. In

der angefochtenen Verfügung gehe die Vorinstanz mit keinem Wort auf das

Taxgesuch der Beschwerdeführerin ein. Insbesondere fehle es somit an einer

Begründung, weshalb das DdI entgegen dem Wortlaut in Ziffer 5.1 der ange­fochtenen

Verfügung die beantragten Taxen nicht im verlangten Umfang geneh­migt habe. Ebenfalls

mangle es an einer Begründung, weshalb die mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 geltend

gemachten zusätzlichen Pflegekosten unberücksichtigt geblieben seien.

2.3

Der Anspruch auf rechtliches Gehör

gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits

stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines

Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu

gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine

Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche

Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisan­trägen

gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken

oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist,

den Entscheid zu beeinflussen (statt vieler: BGE 133 I 270 E.3.1 S. 277).

2.4

Auch ein Mindestanspruch auf

Begründung einer Verfügung folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach

Art. 29 Abs. 2 BV. Die Begründung einer Verfügung entspricht den Anforderungen

von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn die Betroffenen dadurch in die Lage versetzt

werden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis

der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Es genügt, wenn ersichtlich

ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde leiten liess. An die

Begründungspflicht werden höhere Anforderungen gestellt, je weiter der den

Behörden durch die anwendbaren Normen eröffnete Entscheidungsspielraum und je

komplexer die Sach- und Rechtslage ist. Im streitigen Verwaltungsverfahren muss

die Begründung sodann sorgfältiger sein als im nichtstreitigen (vgl. Ulrich

Häfelin et al., Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2020, N 1070

ff. mit Hinweisen).

2.5

Die Wahrnehmung des (Akteneinsichts-

und) Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt eine

Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den

Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 124 V 372 E. 3b). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte

Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV für alle Verfahrensarten

gelten. Es entspricht denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten

allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und

Ergebnisse schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur

Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen (vgl. BGE 130 II 473,

E. 4.1 f. mit Hinweisen).

2.6.1

Weder aus der angefochtenen

Verfügung noch aus den Vernehmlassungen vom 21. Januar 2022 und vom 2.

März 2022 lässt sich nachvollziehen, aus welchen Gründen die von der

Beschwerdeführerin geltend gemachten Pflegetaxen betreffend das Jahr 2022 von

der Vorinstanz nicht in vollem Umfang genehmigt worden beziehungsweise unberücksichtigt

geblieben sind. So werden in Ziffer 5.1 der angefochtenen Verfügung die mit

Gesuch vom 26. November 2021 beantragten Pflegetaxen zwar genehmigt, in Anhang

1.

indes unbegründet eine tiefere Pflegetaxe festgesetzt. Aus der Vernehmlassung

vom 21. Januar 2022 lässt sich diesbezüglich lediglich entnehmen, es handle

sich dabei um einen formellen Fehler. In Anhang 1 der Verfügung seien die

Zahlen gemäss der von der BDO bestätigten Kostenrechnung ausgewiesen. Diese

seien korrekt. In der zweiten Vernehmlassung vom 2. März 2022 führte die

Vorinstanz sodann aus, dem Bericht der BDO vom 14. Juli 2021 könne in

Anhang 2.2 entnommen werden, dass die Beschwerdeführerin über 80 verfügbare

Betten für den Langzeitaufenthalt verfüge. Diese Zahl stimme mit der Heimliste

gemäss Regierungsratsbeschluss 2019/1817 überein. Die Eingabe der

Beschwerdeführerin habe fälschlicherweise zunächst nur 70 Bewohner enthalten.

Durch die Korrektur von 70 auf 80 Betten habe sich auch das Total der Anzahl

Mitarbeiter und Bewohner erhöht, was direkte Auswirkungen auf die

dienstleistenden Kostenstellen habe. Letztlich sei es ein «Nullsummenspiel».

Die BDO habe dem Kanton gestützt auf ihre Prüfungshandlung die KVG-Pflegekosten

pro Minute in der Höhe von CHF 1.0096 übermittelt. Dieser Wert sei korrekt. Das

Gesundheitsamt habe sich genau an die übermittelten Werte der BDO gehalten. Nachvollzogen

können die Ausführungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, den

Vernehmlassungen und der dem Verwaltungsgericht zur Verfügung gestellten

Aktenlage indes nicht.

2.6.2

Ebenfalls nicht ersichtlich ist,

aus welchen Gründen die von der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember

2021.

geltend gemachten zusätzlichen Pflegekosten in der angefochtenen Verfügung

unerwähnt blieben. In der Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 äusserte sich

die Vorinstanz dahingehend, dass das Amt für Gesundheit nach Einreichung des Taxgesuchs

zur weiteren Abklärung des Sachverhalts mit der Heimleitung telefoniert habe.

Daraufhin habe die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 eine

Kostenaufstellung eingereicht. Das heutige Gesundheitsamt habe daraus indes keine

substantiierten Angaben entnehmen können. Insbesondere habe es an einer

angepassten Kostenrechnung oder aussagekräftigen Belegen gefehlt. Infolgedessen

habe man sich in der angefochtenen Verfügung auf die von der BDO übermittelten

Werte gestützt. Das Amt habe sich bei allen Alters- und Pflegeheimen bei der

individuellen Taxfestsetzung an den von der BDO geprüften Kostenrechnungen

orientiert. Vorliegend habe die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 13. Dezember

2022.

zusätzliche Pflegekosten von CHF 132'153.00 geltend gemacht. Diese

seien aufgrund einer fehlerhaften Kostenrechnung im Taxgesuch nicht

berücksichtigt worden. Bei der summarischen Durchsicht der Kostenstellenauszüge,

die zwar nicht dem Gericht, aber dem Gesundheitsamt eingereicht worden seien,

habe festgestellt werden können, dass einige Positionen nicht markiert worden

seien. Diese könnten mutmasslich nicht vollumfänglich auf die Pflege umgelegt

werden, sondern auf den Kostenträger der Betreuung. Zu den zusätzlich geltend

gemachten Pflegekosten äusserte sich die Vorinstanz in der zweiten

Vernehmlassung vom 2. März 2022 indessen nicht und Aktenstücke, die Belegen

würden, welche Unterlagen der Vorinstanz konkret fehlten sowie die von der

Vorinstanz genannten «Kostenstellenauszüge» sind ebenfalls nicht in den

Vorakten vorhanden. Die Aktenführungspflicht und das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführerin sind dadurch verletzt.

2.7

Der Anspruch auf rechtliches Gehör

ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten

der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides

(BGE 135 I 187; 127 V 431; 126 V 130). Nach der Rechtsprechung kann eine –

nicht besonders schwerwiegende – Verletzung des rechtlichen Gehörs

ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält,

sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, welche die von der

Gehörsverletzung betroffenen Aspekte mit derselben Kognition überprüfen kann

wie die Vorinstanz, auch wenn dies zwangsläufig zum Verlust einer Instanz

führt. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung

des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem

formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die

mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung

der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2).

2.8

Vorliegend erweisen sich die

dargelegten Gehörsverletzungen (Ziff. II./E. 2.6.1 und 2.6.2 hiervor)

gesamthaft betrachtet als schwerwiegend. Die Beschwerdeführerin erhielt vor

Verwaltungsgericht zwar Gelegenheit, zu den in den Vernehmlassungen dargelegten

Begründungen der Vorinstanz Stellung zu nehmen. Wie sie in ihren

Rechtsmitteleingaben indes zutreffend ausführt, lässt sich auch im

Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht nicht konkret nachvollziehen,

weshalb die im Taxgesuch geltend gemachten Pflegetaxen nicht beziehungsweise

nicht im beantragten Umfang genehmigt wurden. Eine Heilung des rechtlichen

Gehörs fällt somit von vornherein ausser Betracht. Die Verfügung des DdI vom

16.

Dezember 2021 ist damit schon aus formellen Gründen aufzuheben.

3.1

Eine Aufhebung der angefochtenen

Verfügung ist aber auch aus den nachfolgenden materiell-rechtlichen

Überlegungen angezeigt.

3.2

Gemäss § 51 Abs. 1 Sozialgesetz (SG,

BGS 831.1) stellen die Gemeinwesen und die anerkannten sozialen Institutionen

ihre an Einzelpersonen erbrachten Leistungen gestützt auf eine von ihnen

festgelegte Taxordnung in Rechnung. Die Taxen berücksichtigen die vollen Kosten

der erbrachten Leistungen. Nach § 52 Abs. 1 und § 144quater

Abs. 1 SG legt der Regierungsrat für anerkannte Institutionen Höchsttaxen

und bei der stationären Pflege auch die jeweiligen Anteile der

Patientenbeteiligung, der Pflegekosten und der Betreuungskosten fest. Ambulante Dienstleister und Heime legen zur Ermittlung der Finanzierungsanteile

dem Departement nach Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen

Details offen (§ 144quater Abs. 4 SG). Das Departement

bewilligt sodann die massgebenden individuellen Taxen oder legt in streitigen

Fällen die individuellen Taxen behördlich fest (§ 52 Abs.2 und 3 SG).

3.3

Im Hinblick

auf die behördliche Sachverhaltsermittlung im erstinstanzlichen,

Verwaltungsverfahren gilt § 14 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG,

Dispositiv

BGS 124.11). Demnach nehmen die Verwaltungsbehörden – soweit nichts

anderes bestimmt – die zur Abklärung des Sachverhalts notwendigen Erhebungen

selbständig vor. Die Parteien trifft eine Mitwirkungspflicht, soweit dies

notwendig und zumutbar ist (§ 26 Abs. 1 VRG). Die Behörde hat den Sachverhalt

dort weiter abzuklären, wo Unsicherheiten und Unklarheiten bestehen und sie hat

allenfalls unbeholfenen Rechtssuchenden auf die Angaben hinzuweisen, welche sie

zur Beurteilung und der Festsetzung Taxen benötigt. Vorliegend ersuchte die Beschwerdeführerin

mit Taxgesuch vom 26. November 2021 um Genehmigung der geltend gemachten

Pflegetaxen betreffend das Jahr 2022. Ihrem Begleitschreiben lässt sich

Folgendes entnehmen: «[…] auch eine Kostenrechnung, bei der die Kostenarten

nach betriebswirtschaftlicher Sichtweise auf die Kostenträger verteilt werden,

steht uns seit Jahren zur Verfügung, und die BDO hat uns diesen Sommer

anlässlich der Prüfung der Kostenrechnung bestätigt, dass die prozentualen

Zuteilungen der direkten Kosten plausibel sind. Weil der Revisionsbericht der BDO

gleichzeitig darauf aufmerksam macht, dass es bei der Zuteilung der direkten

Kosten diverse Abweichungen zu den vorgeschriebenen prozentualen Zuteilungen

gemäss den Vorgaben des Reglements über die Rechnungslegung sowie

Kostenrechnung und Leistungsstatistik für Alters- und Pflegeheime im Kanton

Solothurn gibt, haben wir eine detaillierte Analyse der Kostenverrechnungen

vorgenommen und dabei festgestellt, dass unsere errechneten Pflegekosten für

das Jahr 2020 im Gesuch zu tief ausgewiesen werden.» Wie unter Ziff. II./E. 2.6.1

f. hiervor festgestellt, wurde die beantragte Pflegetaxe in Ziffer 5.1 der

angefochtenen Verfügung zwar genehmigt, in Anhang 1 indes eine Pflegetaxe in

einem tieferen Umfang festgelegt. Die mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 beantragten

zusätzlichen Pflegekosten blieben gänzlich unberücksichtigt. Mit Vernehmlassung

vom 21. Januar 2022 führte die Vorinstanz diesbezüglich zusammenfassend aus,

im Rahmen der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung sei die Heimleitung

nach Eingang des Taxgesuchs telefonisch aufgefordert worden, ihre Aussagen zu

belegen. Mit E-Mail vom 13. Dezember 2021 habe die Beschwerdeführerin beim

Gesundheitsamt eine Aufstellung von zusätzlichen Pflegekosten eingereicht.

Diese Angaben seien indessen nicht rechtsgenüglich belegt worden. Infolgedessen

sei in der angefochtenen Verfügung auf die übermittelten Werte der BDO

abgestellt worden. Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin wurde von

der Vorinstanz keine Nachfrist gesetzt, die fehlenden Unterlagen nachzureichen

oder ihre Angaben nachträglich zu begründen. Auch der massgebende Sachverhalt

wurde demnach unvollständig festgestellt.

4. Zusammenfassend erweist sich die

Beschwerde somit als begründet, sie ist gutzuheissen. Ziffer 5.1 der

angefochtenen Verfügung ist aufzuheben und die Sache zur Vervollständigung des

Sachverhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat

der Kanton die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese werden auf CHF 1'000.00

festgesetzt. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von CHF

1'000.00 wird ihr von der Gerichtskasse vollumfänglich zurückerstattet. Die Beschwerdeführerin

ist auch im Verwaltungsgerichtsverfahren nicht anwaltlich vertreten. Die

geltend gemachte Entschädigung (Rechtsbegehren Ziff. 2 der Beschwerde) wird nicht

begründet (vgl. Art. 95 Abs. 3 lit. c Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO,

SR 272] i.V.m. § 77 Abs. 1 VRG). Eine Umtriebsentschädigung wird deshalb nicht

zugesprochen.

Demnach wird erkannt:

1. In Gutheissung der Beschwerde wird die

Verfügung des Departements des Innern vom 16. Dezember 2021 aufgehoben und im

Sinne der Erwägungen und zum neuen Entscheid zurückgewiesen.

2. Der Kanton Solothurn trägt die Kosten

des Verfahrens von CHF 1'000.00.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Das präsidierende Mitglied Die

Gerichtsschreiberin

Frey Trutmann