Kostenverteilung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 20. Juli 2021

Es wirken mit

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Werner

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Einwohnergemeinde R.___, vertreten durch Rechtsanwalt Peter

Platzer, 4500 Solothurn

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement, Solothurn,

2. A.___

vertreten durch Christoph Mettler,Basel

Beschwerdegegner

betreffend Kostenverteilung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Auf GB R.___ Nr. 4000 befand sich ein

Weiher, der bis Anfang der 1950er-Jahre als Ablagerungsstelle für diverse

Abfälle und für die Einleitung von Kanalisationswasser genutzt wurde. Während

der Jahre 1953-1957 wurde der Weiher mit Aushub- und Abbruchmaterial, Aushub

(vermischt mit Bauschutt) und diversen Abfällen aufgefüllt. Gleichzeitig wurde

am westlichen Ende des Grundstücks eine Mehrzweckhalle gebaut, die heute noch

besteht.

Erwägungen

2.

Im Rahmen von Baugrunduntersuchungen

wurden auf der Parzelle GB R.___ Nr. 4000 in den Jahren 2012/2013 künstliche

Auffüllungen festgestellt. Erste Untersuchungen zeigten, dass diese

Auffüllungen mit Schadstoff belastet sind. Infolgedessen wurde eine historische

Untersuchung nach Altlasten-Verordnung (AltlV; SR 814.680) durchgeführt (act.

1). Erstellt wurde der Bericht «R.___, Gebiet Weier, Parzelle GB Nr. 4000, KbS

Nr. 22.015.0016A, Historische Altlastenuntersuchung» (nachfolgend historische

Untersuchung) am 17. Januar 2014 von der [...] AG. Das kantonale Amt für Umwelt

(AfU) nahm dazu am 21. Januar 2014 Stellung. Sinngemäss sah es sich in seiner

Einstufung bestätigt, wonach es sich beim fraglichen Grundstück um einen

belasteten Standort im Sinne von Art. 2 AltlV handle.

3.

Dem gesetzlichen Vorgehen

entsprechend wurde in der Folge die technische Untersuchung durchgeführt (act.

2). Die [...] AG verfasste am 13. Januar 2015 den «Bericht Ehem. Deponie Weier,

GB R.___ Nr. 4000, Technische Untersuchung, Kataster der belasteten Standorte

Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A» (nachfolgend technische Untersuchung). Aufgrund

der Ergebnisse klassierte das AfU den Standort als sanierungsbedürftigen

belasteten Standort und verlangte von der Einwohnergemeinde R.___ ein

Pflichtenheft zur Detailuntersuchung und einen Vorschlag für Sofortmassnahmen aufgrund

von Luftverunreinigungen in der Mehrzweckhalle.

4.1

Zusammengefasst ergab sich aus der

historischen Untersuchung, dass sich der Perimeter ursprünglich auf die

früheren Grundstücke GB R.___ Nr. 3340 (heutiger Standort der Mehrzweckhalle)

und GB R.___ Nr. 1980 (ehemaliger Standort des Weihers) erstreckte. Die B.___ (als

Rechtsvorgängerin der A.___) erwarb GB Nr. 3340 im Jahr 1945 von C.___. Die

Parzelle Nr. 1980 gehörte zu diesem Zeitpunkt D.___. Hiervon wurde am 23. April

1953.

die neue Parzelle GB R.___ Nr. 3810 abparzelliert und an die B.___

verkauft. Gleichzeitig wurde auf GB R.___ Nrn. 3810 und 3340 ein Bauverbot

zugunsten von GB Nr. 1980 errichtet. Davon ausgenommen war die Errichtung von

Gebäulichkeiten für den Schul- und Turnunterricht durch die Gemeinde. Der Weiher

lag vollständig auf Parzelle Nr. 3810. Die B.___ verschenkte dann die beiden

Grundstücke GB Nrn. 3340 und 3810 am 29. Oktober 1954 an die

Einwohnergemeinde R.___, wobei die beiden Parzellen zur heutigen GB Nr. 4000

vereinigt wurden.

Bis zum Verkauf von GB Nr. 3810 im April

1953.

wurden dort Abfälle von den umliegenden Liegenschaften (u.a. Metzgerei)

abgelagert. Es handelte sich um eher zufällige, wilde Auffüllungen (historische

Untersuchung, S. 10). Noch vor dem Verkauf an die B.___ lieferte die Kiesfirma [...]

offenbar «grosse Quanten Material» gratis an Ort und Stelle (gemäss Protokoll

der Schulhauskommission R.___ vom 30. März 1953, vgl. Anhang 11 der

historischen Untersuchung). Einem weiteren Protokoll der Schulhauskommission

vom 22. April 1953 war offenbar zu entnehmen, dass die Firma [...] Grien und

Schutt geliefert hatte (vgl. Anhang 11 der historischen Untersuchung). In der

Folge trieben im Wesentlichen die Einwohnergemeinde und die B.___ die

Auffüllungen voran. So wurde im Protokoll der Schulhauskommission vom 6. Juli

1953.

vermerkt, der Weiher solle wegen unhygienischer Zustände aufgefüllt

werden, da die Öffentlichkeit «hier allen Unrat nun» ablagere. Der Vorsitzende

wollte Gespräche mit der Baufima [...] und den Kieswerken [...] aufnehmen, um

wegen der Lieferung von Schutt zu verhandeln (Anhang 11 der historischen

Untersuchung). Am 2. Juli 1954 wurde protokolliert, die B.___ habe «bis heute

ein Erkleckliches getan mit der Herbeischaffung des Auffüllmaterials und dessen

Ausebnung mit dem Trax». Ein Jahr später wurde festgehalten, dass im Grossen

und Ganzen genügend Auffüllmaterial zugeführt worden sei. Der Boden erweise

sich als undurchlässig (Protokoll der Schulhauskommission vom 18. Juli 1955).

In ihrem Antrag an den Kanton für einen Sport-Toto-Beitrag führte die Gemeinde

am 14. Januar 1957 aus, nachdem die Auffüllung des früheren Weiher-Areals

riesige Kubaturen an Material erfordert habe und sich diese ungleich gesetzt

hätten, hätten die Planierarbeiten erst im Sommer und Herbst 1956 beendet

werden können (dazu Anhang 11 der historischen Untersuchung).

4.2

Die technische Untersuchung gelangte

zum Schluss, der ehemalige Weiher sei zum allergrössten Teil mit nicht

reaktivem Material wie Aushub und Bauschutt aufgefüllt worden. Einzig im

westlichen Bereich der Auffüllung, nahe des nördlichen Teils der

Mehrzweckhalle, sei eine Zone mit kehrichtschlackenähnlichem Material

festgestellt worden (techn. Untersuchung S. 15 Ziff. 4.1). Zum vorgefundenen Material

wurde ausgeführt, in sämtlichen Aufschlüssen sei unter der Grasnarbe und dem

Oberboden eine 0.2-1.2 m mächtige Deponieabdeckung vorgefunden worden. Die

Abdeckung unterscheide sich in der Zusammensetzung der Auffüllmaterialien

deutlich von den darunterliegenden künstlichen Auffüllungen des ehemaligen

Weihers. Die Deponieabdeckung bestehe hauptsächlich aus siltigen Sanden und

Kiesen mit wenig bis reichlich Bauschutt (Ziegelbruch, Betonbruch) und

organischen Beimengungen (Wurzel- und Holzreste). Untergeordnet seien auch

Metallbruchstücke, Keramikstücke und Glas vorhanden. Der Anteil an

Fremdkomponenten werde auf ca. 2-5 % geschätzt. Unter der Deponieabdeckung

folgten bis auf eine Tiefe von max. 4.6 m unter Terrain die künstlichen

Auffüllungen des ehemaligen Weihers. Der Deponiekörper sei im zentralen und

nördlichen Bereich des Standorts am mächtigsten (0.2 - 4.2m). Die Mächtigkeit

nehme gegen Süden und Osten deutlich ab. Beim Deponiematerial handle es sich

zum grössten Teil um unverschmutztes Aushub- und Ausbruchmaterial. Stellenweise

enthielten die Auffüllungen Bauschutt wie Ziegel- und Betonbruch und vereinzelt

Metallreste sowie Keramik- und Glasbruchstücke. Der Bauschuttanteil werde in

diesen Auffüllungen auf 1-10 % geschätzt. Einzig im Baggerschacht 10, im

westlichen Bereich der Deponie, sei eine ca. 3 m mächtige, dunkelgraue bis

schwarze Schicht aus kehrichtähnlichem Material aufgeschlossen worden, welche

neben Bauschutt (Ziegelbruch, Gipsbruchstücke, Keramik) und Metallbruchstücken

auch verkohlte Holzstücke und schlackenartige Verbrennungsrückstände enthalten

habe. In den Baggerschächten BS11 und BS14 sei diese Schicht bereits nicht mehr

beobachtet worden. Das Deponiematerial enthalte häufig organische Beimengungen

wie Wurzelreste, Holzschnitzel, Holz- und Rindenstücke. In den eingelagerten

Aushubmaterialien seien teilweise auch rötlich-braune Torfschichten vorhanden

(technische Untersuchung S. 9f).

5.

Mit Eingabe vom 20. Mai 2015 stellte

die Einwohnergemeinde R.___ das Gesuch um eine Kostenverteilungsverfügung und

reichte Rechnungen für die bisher entstandenen Untersuchungskosten ein.

6.

Die [...] AG setzte die vom AfU

geforderten Sofortmassnahmen Ende Mai 2015 um und erstellte am 5. August 2015

das Pflichtenheft für die Detailuntersuchung («Bericht Ehem. Deponie Weier, GB R.___

Nr. 4000, Pflichtenheft für die Detailuntersuchung [Schutzgut Luft], Kataster

der belasteten Standorte Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A»). Gestützt darauf

forderte das AfU die Einwohnergemeinde auf, die erste Etappe der Detailuntersuchung

durchzuführen und danach einen zusammenfassenden Bericht mit dem Vorschlag von

Massnahmen für die zweite Etappe einzureichen.

7.

Die Detailuntersuchung erging mit

Bericht vom 20. September 2016 der [...] AG («Bericht Ehem. Deponie Weier, GB R.___

Nr. 4000, Detailuntersuchung [Schutzgut Luft], Kataster der belasteten

Standorte Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A»). Das AfU beurteilte den

Standort am 24. Oktober 2017 neu als «belastet mit Überwachungsbedarf».

Gleichzeitig verlangte es für die nächsten drei Jahre eine halbjährliche

Analyse von Zimmern in der Mehrzweckhalle auf bestimmte Deponiegase und empfahl

das regelmässige Lüften.

8.

Nachdem die Gemeinde weitere

Rechnungen eingereicht hatte, unterbreitete das Bau- und Justizdepartement

(BJD) den involvierten Parteien – der Einwohnergemeinde R.___ und der A.___

(damals noch nicht in Liquidation) – mit Schreiben vom 3. Dezember 2018 den

Dispositiv

Entwurf zur beabsichtigten altlastenrechtlichen Kostenverteilung. Demnach

sollte die Einwohnergemeinde als Zustands- und Verhaltensstörerin einen

Kostenanteil von 70 % und die A.___ als Verhaltensstörerin einen Kostenanteil

von 30 % übernehmen.

9. Nach mehreren Schriftenwechseln beharrte

die A.___ auf ihrem Standpunkt, wonach sie keine Kosten zu tragen habe. Die

Einwohnergemeinde beantragte, nachdem sie zu Beginn noch mit dem Vorschlag des

BJD einverstanden gewesen war, mindestens 75 % der Kosten seien von Bund

und Kanton zu tragen, im Übrigen seien die Kosten auf D.___ zu überwälzen.

10. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2020

stellte das BJD im Wesentlichen fest, es seien Kosten in der Höhe von CHF

111'183.60 (inkl. MWST) für die historische und technische Untersuchung sowie

die Detailuntersuchungen auf dem Standort KbS Nr. 22.015.0016A anrechenbar und

zu verteilen (Dispositiv-Ziff. 2). Davon habe die Einwohnergemeinde R.___ 65 %

(d.h. CHF 72'269.35), die A.___ 25 % (d.h. CHF 27'795.90) und der Kanton

Solothurn für die Ausfallkosten von D.___ 10 % (d.h. CHF 11'118.35) zu tragen

(Dispositiv-Ziff. 3). Weiter wurden u.a. die vom Kanton an die Gemeinde zurückzuerstattenden

Kosten (Dispositiv-Ziff. 4) und die Kostenanteile für den Erlass der Verfügung

festgelegt (Dispositiv-Ziff. 6).

11. Dagegen gelangte die

Einwohnergemeinde R.___ mit Eingabe vom 7. Januar 2021 an das

Verwaltungsgericht. Noch innert Rechtsmittelfrist stellte sie am 11. Januar

2021 die Begehren, Dispositiv-Ziff. 3, 4 und 6 der angefochtenen Verfügung

aufzuheben. Die Kosten gemäss Dipositiv-Ziff. 2 von CHF 111'183.60 seien zu

77.5 % vom Kanton Solothurn zu übernehmen und im restlichen Umfang zu

verteilen, wobei der Einwohnergemeinde CHF 18'067.335 zu belasten seien. Der

Kanton habe der Einwohnergemeinde R.___ nach Rechtskraft des Urteils CHF

93'116.265 (inkl. MWST) zu erstatten und die Einwohnergemeinde haben an den

Erlass der Departementsverfügung CHF 500.00 zu bezahlen.

Sinngemäss und im Wesentlichen machte

die Einwohnergemeinde eine Verletzung von Art. 32e Abs. 3 lit. b des

Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und § 165 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 des

kantonalen Gesetzes über Wasser, Boden und Abfall (GWBA; BGS 712.15) geltend. Sie

wendet sich gegen die Interpretation des BJD, wonach Baustellenabfälle nicht

als Siedlungsabfälle gälten, und verlangt eine weitgehende Abgeltung von Bund und

Kanton, weil auf der Parzelle eben massgebend Siedlungsabfälle gelagert worden

seien. Aufgrund ihrer Argumentation gelangt sie zum Schluss, der Kanton habe

insgesamt 77.5 % der gesamten anfallenden Kosten zu übernehmen.

12. Die A.___ unterstützte in ihrer

Stellungnahme vom 15. Februar 2021 die Anträge der Beschwerdeführerin

vollumfänglich und stellte eigene Anträge zu ihrem persönlichen Kostenanteil,

den Berechnungen der Beschwerdeführerin folgend.

13. Das BJD schloss am 9. März 2021 auf

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Auf die Anträge der A.___

sei nicht einzutreten.

14. Die Beschwerdeführerin hielt mit

Eingabe vom 19. März 2021 sinngemäss und im Wesentlichen an ihren Anträgen und

deren Begründung fest.

15. Die A.___ führte mit Eingabe vom 24.

März 2021 zusätzlich aus, weshalb sie antragsberechtigte Partei im

Beschwerdeverfahren sei, obwohl sie selber nicht Beschwerde erhoben hatte, und

stützte wiederum die Argumentation der Beschwerdeführerin.

II.

1.1 Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde R.___ ist

als kostenpflichtige Verursacherin durch den angefochtenen Entscheid beschwert,

hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung bzw. Korrektur und ist damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die

Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2 Nicht einzutreten ist dagegen auf

die Anträge der A.___, soweit diese eigene Begehren stellt. Sie hat nicht

innert Rechtsmittelfrist Beschwerde erhoben und damit den vorinstanzlichen

Entscheid akzeptiert. Es ist ihr deshalb verwehrt, nun Rechtsbegehren in

eigener Sache zu stellen. Eine etwaige Gutheissung der Beschwerde könnte zwar

Einfluss auf den Kostenanteil der A.___ haben. Soweit letztere aber (zumindest

sinngemäss) eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt und eine

weitergehende Kostenübernahme durch die öffentliche Hand fordert, hätte die A.___

selber ein Rechtsmittel ergreifen müssen.

2.1 Nach Art. 32d Abs. 1 USG trägt der

Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung

und Sanierung belasteter Standorte. Abs. 3 der zitierten Bestimmung legt die

Kostentragungspflicht des zuständigen Gemeinwesens fest für den Kostenanteil

derjenigen Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder die zahlungsunfähig

sind (sog. Ausfallkosten). Die Marginalie zu Art. 32e USG lautet «Abgabe zur

Finanzierung der Massnahmen». Zum Empfängerkreis hält Abs. 3 lit. b fest, der

Bund verwende den Ertrag aus den Ab­gaben ausschliesslich für die Abgeltung der

Kosten von folgenden Massnahmen: […] Untersuchung, Überwachung und Sanierung

von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr

gelangt sind, wenn: 1. der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder

zahlungsunfähig ist, oder 2. auf den Standort zu einem wesentlichen Teil

Siedlungsabfälle abgelagert worden sind […]. Die Ausführungsvorschriften zur

finanziellen Beteiligung des Bundes finden sich in der Verordnung vom 26.

September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA, SR 814.681).

Auf kantonaler Ebene hält § 165 Abs. 1

lit. c Ziff. 2 GWBA unter Verwendung derselben Begriffe fest, die für die

Gewässernutzung zu leistenden Gebühren und Wasserzinsen wie auch die Erträge

aus den Schiffssteuern sowie die Abfallabgaben seien u.a. zu verwenden für

notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter

Standorte; ist ein Standort zu bearbeiten, auf dem zu einem wesentlichen Teil

Siedlungsabfälle abgelagert worden sind, sind 35 Prozent der Kosten mittels

dieser Gelder zu übernehmen.

2.2 Nach Meinung der Beschwerdeführerin

wurden auf der Deponie Weier R.___ zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle

abgelagert, weshalb Abgeltungen von Seiten des Bundes (Art. 9 ff. VASA) und des

Kantons zu sprechen seien. Sie macht sinngemäss geltend, massgeblich für die

Begründung einer Finanzierungspflicht des Bundes und des Kantons müsse der

Siedlungsabfallbegriff gemäss der Deponie­richtlinie von 19806 sein. Dies löse

eine Mitfinanzierungspflicht des Bundes in der Höhe von 40 % und des Kantons

von 35 % aus. Insgesamt habe der Kanton diese 75 % zu übernehmen, wobei er 40 %

via den VASA-Fonds erhältlich machen könne. Von den verfahrensgegenständlichen

CHF 111'183.60 seien bloss insgesamt 25 % (CHF 27'795.90) nach dem im

Übrigen nicht zu beanstandenden Schlüssel von 65 % (CHF 18'067.335)

zulasten der Einwohnergemeinde, 25% (CHF 6'948.975) zulasten A.___ und 10 %

(CHF 2'779.59) zulasten des Kantons als Ausfallkosten von D.___ zu

verteilen. Der vom Kanton zu übernehmende Anteil betrage damit insgesamt 77.5 %.

2.3 Gemäss Art. 17 VASA vollzieht das

Bundesamt für Umwelt (BAFU) diese Verordnung. Entsprechend sieht Art. 16 Abs. 1

VASA vor, dass das BAFU im Rahmen der verfügbaren Mittel eine Abgeltung

zusichert und den voraussichtlichen Abgeltungsbetrag festlegt, sofern die

Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Insofern kann der Forderung der

Beschwerdeführerin, der Bund habe 40 Prozent der aufgelaufenen Kosten über den

VASA-Fonds zu finanzieren, von vornherein in diesem Verfahren nicht entsprochen

werden. Die Kompetenz für eine derartige Kostengutsprache kam weder dem BJD zu,

noch kann das Verwaltungsgericht verbindlich darüber befinden.

2.4 Unbestritten sind grundsätzlich die

Verhältnisse der einzelnen Verursacheranteile untereinander (Beschwerdeführerin

65 %, A.___ 25 % und D.___ 10 % [durch den Kanton als Ausfallkosten zu

tragen]). Strittig ist jedoch die Definition des Begriffs «Siedlungsabfälle» (vgl.

Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2), käme doch bei einer Siedlungsabfalldeponie

allenfalls eine namhafte finanzielle Beteiligung durch Bund und Kanton in

Betracht. In einem ersten Schritt ist zu klären, was der Gesetzgeber damit

gemeint hat. Danach stellt sich die eng damit zusammenhängende Frage, was «zu

einem wesentlichen Teil» bedeutet.

3.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus

sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu

Grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen

Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom

Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt,

sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz.

Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,

ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das

Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich

ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu

unterstellen. Die Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf

die streitige Frage eine klare Antwort geben (statt vieler: BGE 133 III 175 E.

3.3.1 S. 178).

3.2.1 Abfälle sind gemäss der

Legaldefinition in Art. 7 Abs. 6 USG bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber

entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist. Eine

Umschreibung der Siedlungsabfälle fehlt zwar im USG. Und auch Art. 3 der

Technischen Verordnung über Abfälle (TVA; SR 814.600), wonach Siedlungsabfälle

die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere Abfälle vergleichbarer

Zusammensetzung sind, ist nicht mehr in Kraft. Die TVA wurde abgelöst durch die

Verordnung über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen vom 4. Dezember

2015 (VVEA; SR 814.600). Dort findet sich als Definition für Siedlungsabfälle

folgende Umschreibung: «aus Haushalten stammende Abfälle (Art. 3 lit. a VVEA

Ziff. 1); aus Unternehmen mit weniger als 250 Vollzeitstellen stammende

Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse

mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist (Ziff. 2); aus öffentlichen

Verwaltungen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe

und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist (Ziff. 3)».

In sämtlichen drei Ziffern wird der Bezug zum aus Haushalten stammenden Abfall

gemacht. Dass Bauschutt und verunreinigtes Erdreich nicht darunter zu

subsumieren sind, liegt eigentlich auf der Hand. Auch in Art. 31b und 32a USG

werden Bauschutt und verunreinigtes Erdreich sicher nicht vom Begriff des

Siedlungsabfalls mitumfasst: Nach Art. 31b Abs. 1 USG werden Siedlungsabfälle,

Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen

Abwasserreinigung sowie Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder

zahlungsunfähig ist, von den Kantonen entsorgt. Und Art. 32a USG, der im 3.

Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel «Finanzierung der Entsorgung» zu finden

ist, bestimmt unter der Marginalie «Finanzierung bei Siedlungsabfällen», dass

die Kantone dafür sorgen, dass die Kosten für die Entsorgung der

Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen

Abgaben den Verursachern überbunden werden (Abs. 1 Satz 1).

3.2.2 Pierre Tschannen führt dazu in

seinem Kommentar (Kommentar USG, 2. Auflage, Zürich Mai 2000, Art. 31b N 9) mit

Verweis auf die Botschaft und die damals geltende TVA aus, als Siedlungsabfälle

gälten Abfälle, die aus Haushalten stammen sowie andere Abfälle vergleichbarer

Zusammensetzung. Der Begriff sei bundesrechtlicher Natur und dürfe durch

kantonales Recht nicht abgeändert werden. Er diene dazu, die Entsorgungspflicht

des Gemeinwesens zu bestimmen und bilde das Gegenstück zu den übrigen Abfällen,

deren Entsorgung nach Art. 31c USG dem Inhaber obliege. Aus Haushalten

stammende Abfälle seien Abfälle, die von Privatpersonen bei der Verwendung von

Gütern des täglichen Bedarfs und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck

erzeugt würden. Dazu gehörten etwa der Hauskehricht (d.h. die vermischten

brennbaren Abfälle aus dem Haushalt), Sperrgut (z.B. ausrangierte Möbel,

Einrichtungsgegenstände, Haushaltgeräte), Altmaterialien (z.B. Altpapier,

Altmetall, Altglas, Alttextilien) und kompostierbare Abfälle aus Küche und

Garten.

3.2.3 Im gleichen Sinne legt Ursula

Brunner (Kommentar zum USG, 2. Auflage, Zürich Januar 2003, Art. 32a N 16) dar,

Art. 32a USG knüpfe an die Regelung der Entsorgungspflicht für Siedlungsabfälle

in Art. 31b USG erster Satz an. Die Kostenanlastungsregel erfasse deshalb die

Abfälle, die aus Haushalten stammten, sowie andere Abfälle vergleichbarer

Zusammensetzung.

3.3 Zweck der Abgeltungen nach Art. 32e

Abs. 3 und 4 USG ist es, der Gefahr zu begegnen, dass notwendige Sanierungen

bestehender Altlasten wegen der drohenden hohen Kosten nicht an die Hand

genommen werden (vgl. Botschaft vom 7. Juni 1993 zur Änderung des USG, BBl 1993

II 1445, 1499 f.; siehe auch Sibylle Dillon/Siegfried Lagger, Aktuelle Rechts-

und Vollzugsragen bei der Anwendung der VASA, URP 2011 S. 633 ff., 646). Aus

den Materialien ergeben sich aber keine wesentlichen Erkenntnisse zum Begriff

der «Siedlungsdeponien» in diesem Zusammenhang. Im Amtlichen Bulletin des

Ständerats von 1994 (S. 478) äusserte sich der Berichterstatter, Ständerat Kurt

Schüle, folgendermassen: «An umweltgerechte Sanierungen von vor dem Erscheinen

der Botschaft geschlossenen Deponien werden Beiträge von höchstens 40 Prozent

ausgerichtet, sofern der Verursacher nicht ermittelt werden kann». In den

weiteren Beratungen wurde – soweit ersichtlich – nichts Wesentliches zur hier

interessierenden Frage diskutiert (vgl. AB N 1995 1296 ff und 2413; AB S 1995

838).

3.4 Hilfreich ist eher ein Blick in die

kantonalen Materialien. So wurde in der Botschaft des Regierungsrats an den

Kantonsrat zur damaligen Verordnung über den Abwasser- und Altlastenfonds (RRB

1999/1549 vom 10. August 1999, S. 10/11) zu § 22 ausgeführt: «Die

jeweiligen Anteile an den Gesamtkosten, welche der Inhaber und/oder der

Verursacher übernehmen müssen, werden mittels Verfügung festgelegt. Sind der

Inhaber oder der Verursacher zahlungsunfähig oder kann der Verursacher nicht

ermittelt werden, muss der Kanton deren jeweilige Anteile an den Kosten

übernehmen. Bei belasteten Standorten, auf welchen zu wesentlichen Teilen

Siedlungsabfälle abgelagert worden sind […], handelt es sich um die typische

Kehricht- oder Gemeindedeponie, bei welcher sich ein allfälliger

Sanierungsbedarf dadurch ergibt, dass Siedlungsabfälle abgelagert wurden». Der

fragliche § 22 wurde bei der Änderung des GWBA in § 165 Abs. 1 lit. c Ziff. 2

überführt (vgl. RRB 2017/786 vom 2. Mai 2017, S. 24).

3.5 Tschannen (Kommentar zum USG, 2.

Auflage, Zürich 2003, Art. 32e N 34) bringt den hinter der bundesrechtlichen

Regelung stehenden Gedanken auf den Punkt: Er führt aus, mit dieser Formel

ziele das Gesetz in erster Linie auf die kommunalen und regionalen Kehrichtdeponien

früherer Jahre. Bei solchen Deponien, die oft für jedermann offen zugänglich

gewesen seien, liessen sich die ursprünglich verantwortlichen Verursacher von

vornherein nicht mehr ermitteln, denn hier seien Abfälle von einer

Vielzahl individuell nicht bestimmbarer Personen unkontrolliert weggeworfen

worden. Soweit das Gemeinwesen ein organisiertes Abfuhrwesen gekannt habe, wäre

ohnehin die öffentliche Hand als Hauptverursacherin kostenpflichtig. In beiden

Fällen würden dem Gemeinwesen die vollen Sanierungskosten erwachsen, sodass zum

Nachweis der Abgeltungsberechtigung keine Kostenverteilungsverfügung

erforderlich sei.

Selbst wenn das Gesetz im Bereich der

Altlastenbearbeitung seit dieser Kommentierung verschiedentlich revidiert

worden ist, hat diese Überlegung nichts an ihrer Aktualität eingebüsst. Die

Privilegierung solcher Art belasteter Standorte bei Abgeltungen aus

öffentlichen Mitteln ist vom Gedanken getragen, dass auf diesen Deponien der

Kehricht (im umgangssprachlichen Sinn) aller Einwohnerinnen und Einwohner – zum

Teil wild – abgelagert wurde und sich einzelne Verursacher nicht mehr eruieren

lassen. Die Deponierung von Abfällen aus dem Haushalt (dazu gehörten auch

Fahrräder, Pneus, Altmetall etc.) wurde geduldet und/oder oft auch von der

Gemeinde selber betrieben. Kostenpflichtig für altlastenrechtliche Massnahmen

wäre in der Regel die Gemeinde (entweder als Zustandsverursacherin, als Betreiberin

oder weil sich die ursprünglichen Verursacher nicht mehr ermitteln lassen, Art.

32d Abs. 3 USG), es sei denn, ein Privater habe die Deponie betrieben. Da die

vorbeschriebene Praxis bis 19801 schweizweit vorherrschte (dazu auch E. 3.7

hiernach), wollte der Gesetzgeber dem Gemeinwesen mit der Abgeltung aus dem

eidgenössischen Fonds finanziell zur Seite stehen, um die Altlastenbearbeitung

voranzutreiben.

3.6 Etwas aktueller ist der Kommentar

von Alain Griffel und Heribert Rausch (Kommentar zum USG, Ergänzungsband zur 2.

Auflage, Zürich 2011) zu dieser Thematik. Beim Abgeltungstatbestand

Siedlungsabfälle (lit. b Ziff. 2) habe der Gesetzgeber das zentrale

Tatbestandselement – «zu einem wesentlichen Teil» Siedlungsabfälle – mit einem

unbestimmten Rechtsbegriff umschrieben. Der Verordnungsgeber habe dies nicht

näher konkretisiert, beispielsweise mittels Festlegung einer Mindestquote. Dies

möge unbefriedigend erscheinen, sei aber wohl nicht zu vermeiden. Auch die

generell-abstrakte Festlegung eines bestimmten Mengenverhältnisses würde nach

Meinung der Autoren nichts daran ändern, dass die genaue Zusammensetzung der

Ablagerungen auf gemischten Deponien in der Regel nicht eruiert werden könne.

Das BAFU lege den Begriff Siedlungsabfälle nicht im Sinne der Legaldefinition

von Art. 3 Abs. 1 TVA aus («die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere

Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung»), sondern im Sinne der

Deponierichtlinien von 19806, weil der Abgeltungstatbestand auf altrechtliche

Deponien ausgerichtet sei. Demzufolge zähle es auch Schlacke aus Kehrichtverbrennungsanlagen,

belastete Bauabfälle oder verunreinigtes Erdreich zu den Siedlungsabfällen.

Diese unterschiedliche Verwendung des Begriffs Siedlungsabfälle im gleichen

Kapitel des Gesetzes (vgl. Art. 31b und Art. 32a USG) bedürfte aus Sicht der

Autoren qualifizierter Gründe und vermag ihrer Meinung nach nicht zu

überzeugen. Sie dränge sich umso weniger auf, als der Gesetzeswortlaut mit dem

unbestimmten Rechtsbegriff «zu einem wesentlichen Teil» (Siedlungsabfälle) sehr

viel Spielraum lasse (Griffel/Rausch, a.a.O., S. 591 f.).

3.7 Ursula Brunner und Adrian Strütt legen

in ihrem Aufsatz «Zur Verwendung der Gelder des VASA-Fonds bei Deponien» (URP

2009 S. 603ff, 609) dar, bis in die Sechzigerjahre des letzten Jahrhunderts

seien Abfälle verschiedenster Art in weiten Teilen des Landes mehr oder weniger

unkontrolliert abgelagert worden. Erst das Gewässerschutzgesetz (GSchG) von 1971

habe die wilden Deponien verboten und von den Kantonen Sanierungen verlangt. In

der Folge habe der Bund mit den Deponierichtlinien von 1976, die bis zum Erlass

der TVA massgeblich geblieben seien, erstmals Anforderungen an die Ablagerung

von Abfällen formuliert. Nach diesen Richtlinien seien Siedlungsabfälle auf

Standorten der Deponieklasse III abzulagern gewesen; zulässig seien auf diesen

Standorten auch Verbrennungsschlacke und schwach ölverschmutztes Erdreich

gewesen. Auf diese Richtlinien habe das BAFU in seinem Entscheid zu

VASA-Abgeltungen für die Sondermülldeponie Kölliken (SMDK) Bezug genommen und

ausgeführt, zu den Siedlungsabfällen hätten – gestützt auf die während des

Betriebs der SMDK massgebende Eidg. Deponierichtlinie – auch Schlacke aus

Kehrichtverbrennungsanlagen, belastete Bauabfälle oder verunreinigtes Erdreich

gehört. Diese Praxis ist aus Sicht der Autoren dogmatisch nicht befriedigend,

da der Begriff der Siedlungsabfälle im gleichen Gesetzesabschnitt

unterschiedlich ausgelegt werde. Aber für die Ausrichtung von Abgeltungen sei

letztlich nicht entscheidend, ob der Begriff Siedlungsabfall wie vom Bundesamt

angewendet, von Art. 3 TVA konkretisiert oder im Sinne der detaillierten

Bundesgerichtspraxis – entwickelt für die Abgrenzung der Entsorgungspflicht –

verstanden werde. Massgeblich sei vielmehr die Auslegung der Wendung, dass «zu

einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle» abgelagert worden sein müssen, damit

Abgeltungen ausgerichtet werden könnten.

4.1 Es ist nicht einzusehen, weshalb der

Begriff des Siedlungsabfalls je nach Anwendungsfall unterschiedlich

interpretiert werden sollte. Das ist weder dogmatisch überzeugend noch

anwenderfreundlich. Im vorliegenden Fall wäre eine weite Auslegung, wie sie das

BAFU etwa bei der Sondermülldeponie Kölliken vorgenommen hat, umso stossender,

weil sie der Intention des Gesetzgebers zuwiderlaufen würde. Vorab war die

Deponierichtlinie 1976 im Zeitpunkt der hier interessierenden Vorgänge noch gar

nicht in Kraft. Diese Richtlinie regelte nach dem Inkrafttreten des GSchG von 1971

die Anforderungen an damals zugelassene Deponien, kam mithin zur Anwendung bei Deponien,

die 1976 in Betrieb waren oder damals bewilligt wurden. Insofern macht das

Vorgehen des BAFU auch Sinn: Wer in jener Zeit eine Siedlungsdeponie nach den

geltenden Richtlinien betrieb, dem soll nicht entgegengehalten werden, die Schlacke

aus der Kehrichtverbrennung oder der belastete Bauschutt stelle keinen

Siedlungsabfall dar.

Hier aber haben die massgeblichen

Auffüllungen stattgefunden, um den Weiher zuzuschütten und das Gelände der

Überbauung (mit der Mehrzweckhalle) zugänglich zu machen. Kommt hinzu, dass

sich gemäss dem Kataster der belasteten Standorte auf dem Gemeindegebiet R.___

fünf klassische Kehrichtdeponien (Kehrichtdeponien Rain, Inseli und Gartenweg,

Kehrichtablagerung Hinter-R.___ und ehemalige Kehrichtdeponie Bännli) befinden.

Dies stimmt auch mit den Aussagen eines Zeitzeugen überein, der im Rahmen der

historischen Untersuchung am 18. November 2013 mündlich angab, der Weiher sei

nicht als Grube für Siedlungsabfälle verwendet worden, da im Zeitraum der

Auffüllung eine andere bekannte Grube mit Siedlungsabfällen aufgefüllt worden

sei (historische Untersuchung Anhang 11).

4.2 Die technische Untersuchung brachte

– wie in I. 4.2 hiervor aufgezeigt – eine 0.2-1.2 m dicke Deponieabdeckung zu

Tage, die vorwiegend aus siltigen Sanden und Kiesen, mit wenig bis viel

Bauschutt bestand und nebst viel organischem Material auch Metall- und

Keramikbruchstücke sowie Glas enthielt. Der Anteil an Fremdkomponenten wurde

auf 2-5 % geschätzt. Unter der Deponieabdeckung liegt bis zur Weihersohle

aufgeschüttetes Deponiematerial, dessen Mächtigkeit zwischen 0.2 und 4.2 m

variiert. Dabei handelt es sich vorwiegend um tolerierbares, verschmutztes

Aushub- und Abbruchmaterial mit 1-10 % Fremdmaterial (Bauschutt, Ziegel-,

Betonbruch, wenig Metallreste, Keramik- und Glasbruchstücke). Nur im westlichen

Teil, beim Baggerschlitz 10, wurde eine rund 3m mächtige, dunkelgraue bis

schwarze Schicht mit kehrrichtähnlichem Material gefunden. Die [...] AG

schätzte in ihrer E-Mail vom 8. November 2018 an den zuständigen Sachbearbeiter

des AfU den Anteil der Siedlungsabfälle am gesamten Volumen auf ca. 15 %.

(act. 59). Dass dies keinen wesentlichen Anteil an der gesamten

Aufschüttung ausmacht, bedarf keiner weiteren Erläuterungen. In einer vierseitigen

Aktennotiz vom 12. Dezember 2019 zuhanden der Beschwerdeführerin vertrat die [...]

AG dann unter Verweis auf die Deponierichtlinie von 19806 die Auffassung, es

handle sich um einen Ablagerungsstandort, der wesentliche Anteile an

Siedlungsabfällen enthalte (act. 61). Die [...] AG schreibt dazu, dass die

anfänglichen Auffüllungen (bis Anfang/Mitte 50er–Jahre) eindeutig die Kriterien

für Siedlungsabfall erfüllten. Dies ist unbestritten. Sodann zeigt sie aber in

der nämlichen Aktennotiz noch einmal auf, dass, um den negativen Auswirkungen

dieser Auffüllungen entgegenzuwirken und die spätere Nutzung des Areals als

Sportplatz zu ermöglichen, der gesamte Bereich des ehemaligen Weihers mit

chemisch schwach verschmutztem Aushub-, Ausbruch- und Bauschuttmaterial aus

Baustellen der B.___ aufgefüllt und mit einer bauschutthaltigen

Deponieabdeckung überdeckt wurde. Es kann nicht die Absicht des Gesetzgebers

gewesen sein, derartige Ablagerungsstandorte – die der Ausebnung des Bodens

dienen und die es zuhauf gibt – per se bei den Abgeltungen zu privilegieren. Im

Übrigen handelt es sich bei der Beurteilung der [...] AG um die Einschätzung

von Fachleuten aus dem Bereich der Geologie, nicht um ein juristisches

Gutachten.

4.3 Daran ändert nichts, dass das BAFU

in seiner Publikation «Abgeltung bei Untersuchung, Überwachung und Sanierung

von belasteten Standorten» (2. Ausgabe, Bern 2016) wiederum darlegt, bei

Standorten, auf denen zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert

wurden, handle es sich in der Regel um Deponien, deren Abfallzusammensetzung

derjenigen der ehemaligen Deponieklasse III entspreche (a.a.O., S. 10 mit

Verweis auf Anhang 1 Deponierichtlinien vom März 19806 des damaligen

Bundesamtes für Umweltschutz). Da der Erlass der Deponierichtlinie im Zeitpunkt

der hier massgeblichen Ablagerungen in weiter Zukunft lag, kann es sich auch

nicht um eine Siedlungsdeponie handeln, die in Beachtung der Richtlinie

betrieben wurde. Selbst wenn das BAFU diese Praxis grundsätzlich so handhabt,

liegt hier eben kein solcher Regelfall vor.

5. Zusammenfassend ist festzuhalten,

dass die Absicht bei Schaffung von Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2 USG war, die

Gemeinden bei der Sanierung ihrer Siedlungsdeponien finanziell zu unterstützen,

um die Altlastenbearbeitung voranzutreiben. Im Fokus standen die (oft wilden)

Siedlungsdeponien, die bis zum Inkrafttreten des GSchG 1971 in jeder Gemeinde

vorzufinden waren, die oft jedermann zugänglich waren und deren Verursacher

sich im Nachhinein nicht mehr eruieren lassen. Gestützt auf Art. 32d Abs. 1 USG

hätte die Gemeinde die Kosten für die altlastenrechtlichen Massnahmen sowohl

als Zustandsverursacherin, allenfalls als Verhaltensverursacherin (so sie die

Deponie selber unterhalten hat) und als Trägerin der Ausfallkosten (Art. 32d

Abs. 3 USG) zu tragen. Im vorliegenden Fall wurde zwar der Weiher bis Anfang

der 50-er Jahre des letzten Jahrhunderts zur Ablagerung von Kehricht benutzt.

Danach aber fanden auf der Parzelle im grossen Stil Aufschüttungen mit Kies der

Firma […] und Bauschutt der B.___ statt, die den wesentlichen Teil der gesamten

Deponie ausmachen. Dies zeigen auch die Ergebnisse der technischen

Untersuchung. Die Deponierichtlinie 19806 war noch nicht in Kraft und darum

auch nicht zu berücksichtigen. Dogmatisch überzeugt die unterschiedliche

Auslegung des Begriffs des Siedlungsabfalls nicht. Der vorinstanzliche

Entscheid ist infolgedessen zu bestätigen.

6. Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die

Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich

der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00 festzusetzen sind. Der restliche

Kostenvorschuss ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.

Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen, zumal die A.___ denselben

Standpunkt vertreten hat wie die Beschwerdeführerin.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf eingetreten wird.

2. Die Einwohnergemeinde R.___ hat die

Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad