Aufsichtsbeschwerde / Ehevorbereitungsverfahren

Verwaltungsgericht

Urteil vom 4. Oktober 2022

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Thomann

Oberrichterin Weber-Probst

Gerichtsschreiberin Gottesman

In Sachen

A.___ vertreten durch Rechtsanwalt Ange Sankieme Lusanga,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Volkswirtschaftsdepartement,

2. Zivilstandsamt

Thal-Gäu,

Beschwerdegegner

betreffend Aufsichtsbeschwerde

/ Ehevorbereitungsverfahren

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Am 9. Dezember 2019 sprach B.___

(geb. 1991) beim Zivilstandsamt Thal-Gäu vor, um sich zu erkundigen, welche

Dokumente er und seine Verlobte, A.___ (geb. 1991), für eine Eheschliessung in

der Schweiz bräuchten. B.___ wurde vom Zivilstandsamt eine Liste der

notwendigen Dokumente zugestellt, welche von den Beschwerdeführern beizubringen

seien, damit auf ihr Gesuch um Vorbereitung der Eheschliessung eingetreten

werden könne.

2. Am 7. Oktober 2021 erschienen A.___

und B.___ zusammen mit ihrem Rechtsvertreter, Rechtsanwalt Ange Sankieme

Lusanga, auf dem Zivilstandsamt Thal-Gäu, um das Ehevorbereitungsverfahren

einzuleiten. B.___ ebrachte gegenüber dem Zivilstandsamt mittels gültiger

Dokumente sowohl den Identitäts-, den Wohnsitz- als auch den

Aufenthaltsnachweis. A.___ habe dem Zivilstandsamt die massgebenden

kongolesischen Zivilstandsdokumente in aktueller Ausführung vorgelegt

(Geburtsurkunden, Zivilstandsnachweis, Staatsangehörigkeitsbescheinigung). Ihre

Identität konnte sie indessen weder mit einem Reisepass noch mit dem blauen

Reiseausweis für anerkannte Flüchtlinge nachweisen. Der Aufenthalt in der

Schweiz von A.___ war damals noch bis zum 19. Oktober 2021 geregelt. Das

Zivilstandsamt teilte den beiden Gesuchstellern und ihrem Rechtsvertreter vor

Ort mündlich mit, man könne aus Gründen des fehlenden Identitätspapiers und dem

ablaufenden Aufenthalt auf das Ehevorbereitungsgesuch nicht eintreten.

3. Am 8. Oktober 2021 stellte das

Zivilstandsamt beim Staatssekretariat für Migration (SEM) den Antrag auf

Einsicht in das Asyldossier von A.___. Den Asylunterlagen zufolge habe A.___

beim SEM weder einen Reisepass noch eine qualifizierte Identitätskarte

hinterlegt.

4. B.___ wurde am 12. November 2021

seitens des Zivilstandsamtes telefonisch mitgeteilt, dass für die Einleitung

des Ehevorbereitungsverfahrens – auch wenn die Migrationsbehörde in der

Zwischenzeit den Aufenthalt verlängert habe – A.___ ihre Identität mittels

Identifikationsdokument belegen müsse.

5. Mit E-Mail vom 15. November 2021

gelangte Rechtsanwalt Ange Sankieme Lusanga im Namen von A.___ und B.___ an das

Zivilstandsamt und bemängelte darin den übermässigen Formalismus und die

Verzögerung im Zusammenhang mit der Durchführung des

Ehevorbereitungsverfahrens. Er forderte das Zivilstandsamt auf, die

verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien einzuhalten und die Situation so

schnell wie möglich zu klären. Es seien konkrete Massnahmen zu ergreifen, sonst

werde er bei der zuständigen Behörde gegebenenfalls eine «Klage» wegen

Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung einreichen.

6. Am 16. November 2021 nahm das

Zivilstandsamt ebenfalls auf elektronischem Weg Stellung zum E-Mail von

Rechtsanwalt Ange Sankieme Lusanga und wies unter anderem daraufhin, dass im

jetzigen Zeitpunkt noch das Identitätspapier und der Wohnsitzausweis von A.___

fehlten. Aus diesem Grund habe man auf das Gesuch um Vorbereitung der

Eheschliessung nicht eintreten können – dies habe man mündlich mitgeteilt. Bei

Vorliegen aller Unterlagen würden sie auf das Gesuch eintreten.

7. Mit E-Mail vom 19. November 2021

erhoben A.___ und C.___, v.d. Rechtsanwalt Ange Sankieme Lusanga, Beschwerde

bei der Aufsichtsbehörde im Zivilstandswesen gegen das Zivilstandsamt Thal-Gäu wegen

formeller Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung, weil sich das

Zivilstandsamt weigere, das Datum der Eheschliessung festzulegen bzw. einen

formellen Entscheid mit Rekursmöglichkeit zu fällen. Die Angelegenheit sei an

das Zivilstandsamt zurückzuweisen, damit dieses ein Datum für die

Eheschliessung festlege oder eine Verfügung erlasse. A.___ habe während ihres

Asylverfahrens ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz und ihre Identität sei nicht

umstritten.

8. Mit verfahrensleitender Verfügung vom

1. Dezember 2021 stellte die Aufsichtsbehörde im Zivilstandswesen fest,

dass die elektronische Beschwerde vom 19. November 2021 im vorliegenden

Verwaltungsverfahren nicht möglich sei und den formalen Anforderungen einer

Beschwerde nicht genüge. Die Vertretungsrechte müssten zudem nachgewiesen sein.

9. Nach Eingang der den

Formerfordernissen entsprechenden Beschwerde und der Vernehmlassung des

Zivilstandsamtes Thal-Gäu wies das Volkswirtschaftsdepartement die Beschwerde

mit Entscheid vom 25. Februar 2022 ab und auferlegte die Verfahrenskosten

von CHF 600.00 A.___ und B.___.

10. Gegen diesen Entscheid gelangte A.___

(nachfolgend Beschwerdeführerin genannt), vertreten durch Rechtsanwalt Ange

Sankieme Lusanga, an das Verwaltungsgericht und beantragte, die vorliegende «Klage»

sei für zulässig zu erklären, der Entscheid vom 25. Februar 2022 sei für

nichtig zu erklären und von Amtes wegen die Eheschliessung anzuordnen, alle

anderen widersprechenden oder gegenteilige Anträge seien abzuweisen, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen.

11. Das Zivilstandsamt Thal-Gäu äusserte

sich mit Eingabe vom 24. März 2022 zur Beschwerde.

12. Das Volkswirtschaftsdepartement

schloss am 28. März 2022 auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.

13. Für die weiteren Ausführungen der

Parteien wird auf die Akten verwiesen; soweit erforderlich, ist im Folgenden

darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 19 Abs. 2 Verordnung

über den Zivilstandsdienst [VZD; BGS 212.11] i.V.m. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS 125.12]). A.___ ist durch den

angefochtenen Entscheid beschwert und damit

zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Das Verbot der Rechtsverweigerung und

Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der Verfahrensgarantie von

Art. 29 Abs. 1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR

101). Danach hat jede Person vor Gerichts- und Verfahrensinstanzen Anspruch auf

gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist

(sog. Beschleunigungsgebot).

Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn

eine Behörde sich weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund

der einschlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist eine

abgeschwächte Form; sie ist anzunehmen, wenn behördliches Handeln zwar nicht

grundsätzlich infrage steht, aber nicht binnen gesetzlicher oder - falls eine

solche fehlt - angemessener Frist erfolgt, und für das «Verschleppen» keine

objektive Rechtfertigung vorliegt. Die Angemessenheit der Dauer eines

Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu

beurteilen. In Betracht zu ziehen sind namentlich die Komplexität der Sache,

die Bedeutung der Angelegenheit für den Betroffenen, dessen Verhalten, und

schliesslich auch einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen

BGE 130 I 312 E. 5.1 und 5; Markus Müller, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.),

Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008,

Rz. 6 zu Art. 46a). Gemäss § 18 Abs. 2 Verfassung des Kantons Solothurn (KV,

BGS 111.1) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör vor Gericht,

Behörden und Verwaltung und auf einen begründeten Entscheid innert angemessener

Frist.

3.

Ob das Verhalten des Zivilstandsamtes

Dispositiv

eine Rechtsverweigerung darstellt, hängt demnach davon ab, ob ein Anspruch der

Beschwerdeführerin auf Erlass einer Verfügung besteht. Eine Verfügung ist

Voraussetzung dafür, dass sie ihre Parteistellung wirksam geltend machen kann (vgl.

§ 11bis Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]) und

berechtigt ist, einen negativen Entscheid anzufechten (Beschwerdebefugnis; § 12 Abs. 1 VRG). Das gilt sowohl für Leistungs- und Gestaltungsverfügungen als auch

für Feststellungsverfügungen (vgl. Urteil des VGer BE VGE 100.202016.163

vom 8. August 2017 in BVR 2018 S. 310 ff.).

4. Die Vorinstanz führte im

angefochtenen Entscheid namentlich aus, zum Anlass für die vorgebrachte Rüge

der Rechtsverweigerung würden die Gesuchsteller das nicht ihrem Sinn

entsprechende Agieren des Zivilstandsamtes auf ihr elektronisches Schreiben vom

15. November 2021 nehmen. Die Zivilstandsbeamtin habe die Gesuchsteller am

16. November 2021 via E-Mail kontaktiert. Im E-Mail habe sie chronologisch

aufgelistet, welche Beratungen ihrerseits erfolgt seien, welche

zivilstandesamtlichen Handlung sie vorgenommen habe und welche Dokumente für

die definitive Entgegennahme und Prüfung des Gesuchs um Durchführung des

Ehevorbereitungsverfahrens fehlten. Von einem mehrmonatigen Schweigen oder gar

einem Untätigsein der Zivilstandsbeamtin und einem unfairen Verfahren könne

nicht die Rede sein. Vielmehr habe die Zivilstandsbeamtin stets, das heisst

seit der ersten Kontaktaufnahme Ende 2019, in der Angelegenheit der Gesuchsteller

zeitnah agiert. Es liege noch kein vollständiges Gesuch vor. Wenn das

Zivilstandsamt bei dieser Ausgangslage keinen Trautermin zusichere, könne dies dem

Amt weder als übermässiger Formalismus noch als Rechtsverweigerung ausgelegt

werden. Die ehewilligen Gesuchsteller seien gehalten mitzuwirken; das heisse,

sie seien in Eigenregie für die Beschaffung ihrer Identitäts- und Personenstandsurkunden

beziehungsweise des Nachweises der Unmöglichkeit verantwortlich. Somit liege

die Ursache, dass das Zivilstandsamt den Gesuchstellern keinen definitiven

Ehetermin erteile, bei den Gesuchstellern selbst. Diese befänden sich im

Irrtum, wenn sie davon ausgingen, dass sie vor mehreren Monaten ordnungsgemäss

ein Gesuch auf Eheschliessung beim Zivilstandsamt eingereicht hätten.

Das Zivilstandsamt sei nach einem

Beratungsgespräch im Zusammenhang mit einer Eheschliessung, bei welchem sich

herausstelle, dass die Eheunterlagen unvollständig seien, nicht gehalten,

darauf einzutreten, beziehungsweise wie es die Gesuchsteller darlegten, wegen

Nichteintretens eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen. Das Gesetz

kodifiziere in diesem beratenden Vorverfahrensstadium – im Gegensatz zu Art. 67

Abs. 4 Zivilstandsverordnung (ZStV, SR 211.112.2) – den Brautleuten keinen allgemeinen

Anspruch auf eine Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung. Es genüge die mündliche,

allenfalls schriftliche Information und Instruktion. Die Zivilstandsbeamtin

könne in dieser Situation nach Treu und Glauben davon ausgehen, dass die

Verlobten mitwirkten und die fehlenden Unterlagen nachreichten. Seien die

Verlobten mit der Weigerung, auf das Gesuch um Durchführung des

Vorbereitungsverfahrens einzutreten, nicht einverstanden, sei diese Haltung von

ihnen schriftlich darzulegen und explizit der Erlass einer beschwerdefähigen

Verfügung zu verlangen.

5. Zur Vorbereitung der Eheschliessung

stellen die Verlobten das Gesuch um Durchfüh­rung des

Ehevorbereitungsverfahrens beim Zivilstandsamt des Wohnortes der Braut oder des

Bräutigams (Art. 98 Abs. 1 Schweizerisches Zivilgesetzbuch [ZGB, SR 210]). Art.

99 ZGB legt fest, was das Zivilstandsamt zu prüfen hat. U.a. hat es – wie bei

der Vorbereitung jeder anderen Beurkundung – abzuklären, ob seine Zuständigkeit

gegeben ist, die Identität der Verlobten nachgewiesen ist (Art. 99 Abs. 1

Ziff. 2 ZGB) und diese handlungsfähig sind, und ob die im System abrufbaren

Daten und die zu beurkundenden Angaben richtig, vollständig und auf dem neusten

Stand sind (siehe auch Art. 66 Abs. 1 Zivilstandsverordnung [ZStV, SR 211.112.2]

i.V.m. Art. 16 Abs. 1 ZStV). Auf das Gesuch um Durchführung des

Vorbereitungsverfahrens ist nicht einzutreten, solange die Identität der oder

des Verlobten nicht feststeht (Michel Montini/Cora Graf-Gaiser in: Thomas

Geiser/Christiana Fountoulakis [Hrsg.], Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 6.

Auflage, Basel 2018, Art. 99 ZGB N 1 mit Hinweis).

6. Die Information und die rechtlichen

Ausführungen im Vorbereitungsverfahren zur Eheschliessung und Trauung erfolgen laut

GER 4/2012 E. 2.10 zum grössten Teil mündlich zwischen dem Zivilstandsbeamten

bzw. der Zivilstandsbeamtin und den Brautleuten. Des Weiteren haben die

Brautleute gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. a ZStV eine Mitwirkungspflicht. Nichtsdestotrotz

hätte das Zivilstandsamt das Gesuch der Brautleute, dessen Erledigung klar in

seine Kompetenz fällt, behandeln müssen. Dies entspricht im Übrigen auch der

Praxis des Zivilstandsamtes selbst (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des

Kantons Solothurn VWBES.2019.77 vom 15. Juli 2019 sowie GER 4/2012). Der

Rechtsvertreter der Brautleute ersuchte mit E-Mail vom 15. November 2021 –

wenn auch mit dem Einsatz einer Übersetzungshilfe – zumindest sinngemäss um den

Erlass einer begründeten Verfügung. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz

erweist sich als aktenwidrig. Der Unmut der Beschwerdeführerin ist jedenfalls

in gewisser Weise verständlich. Das Zivilstandsamt brachte in seinem E-Mail vom

16. November 2021 zum Ausdruck, dass es aufgrund der nicht vorhandenen

Unterlagen auf das Gesuch der Brautleute nicht eintreten bzw. diesem nicht

entsprechen könne, ging aber (noch) nicht von einem Anspruch auf Erlass einer

Verfügung aus. Entgegen dem, was die Vorinstanzen anzunehmen scheinen, handelt

es sich vorliegend um einen individuell-konkreten Hoheitsakt, dem die

Rechtsnatur einer Verfügung zukommen muss und der in der entsprechenden Form zu

ergehen hat. Besteht nach Auffassung einer Behörde kein Anspruch auf

Beurteilung im Rahmen einer materiellen Verfügung, so hat die Behörde eine

Nichteintretensverfügung zu erlassen und ihre Auffassung darin zu begründen

(vgl. dazu René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen

Verwaltungsrechts, Bern 2020, N 57 mit Hinweis auf BGE 130 II 521 E 2.5).

Sodann argumentiert die Vorinstanz auch widersprüchlich, wenn sie einerseits

davon ausgeht, es bestehe kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung und

andererseits unter Verweis auf das Interesse der Brautleute schliesslich beurteilt,

ob von diesen ein Reisepass oder ein Schweizer Reiseausweis für anerkannte

Flüchtlinge zwecks Feststellung ihrer Identität verlangt werden dürfe.

7. Dem Zivilstandsamt ist nach dem

Gesagten Rechtsverweigerung vorzuwerfen, indem es über das Gesuch der

Brautleute nicht mittels Verfügung befunden hat. Die Beschwerde ist daher

teilweise gutzuheissen und die Rechtsverweigerung im Dispositiv des

vorliegenden Urteils festzustellen. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, würde eine

Rückweisung an das Zivilstandsamt bei der vorliegenden Sachlage indes zu einem prozessualen

Leerlauf führen.

8. Die Vorinstanz hat den Entscheid in

der Sache selbst vorweggenommen. Die Auffassung der Vorinstanz entspricht der

Praxis des hiesigen Verwaltungsgerichts (VWBES.2019.77 vom 15. Juli 2019 und VWBES.2021.80

vom 13. Juli 2021). Im Urteil VWBES.2021.80 vom 13. Juli 2021 wird festgehalten,

dass für den dort geforderten Reisepass eine gesetzliche Grundlage existiere

und sich die Forderung im Sinne der Registerwahrheit im öffentlichen Interesse

und verhältnismässig erweise (vgl. insb. E. 7). Hier verhält es sich nicht

anders. Es kann auf die entsprechenden umfangreichen Ausführungen der

Vorinstanz verwiesen werden (E. 2.7 ff. des angefochtenen Entscheids). Weshalb

es der Beschwerdeführerin nicht möglich und zumutbar sein sollte, bei ihrer

Heimatvertretung einen Passantrag zu stellen – zumal sie über beglaubigte

Personenstandsurkunden aus dem Kongo verfügt – ist weder ersichtlich noch

rechtsgenüglich dargetan. Damit erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführerin

in der Sache selbst als unbegründet. Die Beschwerde ist in dieser Hinsicht

abzuweisen.

9.1 Die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht sind einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1‘500.00 festzusetzen.

Laut § 77 VRG werden die Prozesskosten in sinngemässer Anwendung der Artikel

106 -109 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) auferlegt. Nach

Art. 106 ZPO werden die Prozesskosten der unterliegenden Partei auferlegt (Abs.

1). Hat keine Partei vollständig obsiegt, so werden die Prozesskosten nach dem

Ausgang des Verfahrens verteilt (Abs. 2).

9.2 Im Ergebnis erweist sich die

Beschwerde insoweit als teilweise begründet, als festzustellen ist, dass das

Zivilstandsamt Thal-Gäu eine Rechtsverweigerung begangen hat. Die

Beschwerdeführerin ist mit ihren Anträgen etwa zur Hälfte durchgedrungen, zumal

sie vor Verwaltungsgericht auch einen Entscheid in der Sache verlangt. Die

Kosten des Verfahrens sind daher je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und dem

Kanton Solothurn aufzuerlegen. Die Verfahrenskosten der Vorinstanz von

CHF 600.00 sowie diejenigen vor Verwaltungsgericht (CHF 1’500.00)

sind nach dem Gesagten im Umfang von CHF 1’050.00 von der

Beschwerdeführerin zu tragen; die restlichen Kosten trägt der Kanton Solothurn.

9.3 Wegen des teilweisen Obsiegens der

Beschwerdeführerin ist ihr eine reduzierte Parteientschädigung auszurichten.

Rechtsanwalt Sankieme Lusanga macht eine Entschädigung von total CHF 3’500.00

(22 Stunden à CHF 150.00 + CHF 200.00 Auslagen) geltend. Die einzelnen

Aufwandpositionen werden nicht ausgewiesen. Da die Beschwerdeführerin in ihren

Eingaben umfangreiche allgemeine rechtliche Ausführungen zur Sache macht, ist

die Honorarforderung entsprechend zu kürzen und auf pauschal CHF 2'800.00

(inkl. Auslagen) festzulegen. Diese Parteientschädigung ist ausgangsgemäss auf

die Hälfte, d.h. auf CHF 1'400.00 zu reduzieren und dem Kanton Solothurn

aufzuerlegen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen:

Es wird festgestellt, dass das Zivilstandsamt Thal-Gäu eine Rechtsverweigerung

begangen hat.

2. Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

3. Die Beschwerdeführerin hat an die

Verfahrenskosten vor dem Volkswirtschaftsdepartement CHF 300.00 und vor

dem Verwaltungsgericht CHF 750.00 zu zahlen.

4. Der Kanton Solothurn hat A.___ für die

Verfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement und dem Verwaltungsgericht insgesamt

eine reduzierte Parteientschädigung von CHF 1'400.00 (inkl. Auslagen)

auszurichten.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in Zivilsachen eingereicht werden (Adresse: 1000

Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen

Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die

Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des

Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren

Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Gottesman

Auf eine gegen

das vorliegende Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil

5A_829/2022 vom 31. Oktober 2022 nicht ein.