Anordnung von Auflagen

Verwaltungsgericht

Urteil vom 18. Januar 2023

Es wirken mit:

Vizepräsident Müller

Oberrichter Frey

Oberrichter Thomann

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

Bau- und Justizdepartement, vertreten durch

Motorfahrzeugkontrolle,

Beschwerdegegner

betreffend Anordnung

von Auflagen

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. A.___ ist gesundheitlich angeschlagen

unter anderem leidet er unter Diabetes. Er besitzt den Führerausweis für

Fahrzeuge der 1. (A, A1, B, BE, B1, F, G und M) sowie der 2. medizinischen

Gruppe (D1, D1E) gemäss Anhang I der Verkehrszulassungsverordnung (VZV, SR 741.51).

2. Gestützt auf das Resultat einer

ärztlichen Fahreignungsuntersuchung und nach Gewährung des rechtlichen Gehörs,

bejahte die Motorfahrzeugkontrolle des Kantons Solothurn (nachfolgend: MFK) die

Fahreignung von A.___ mit Verfügung vom 3. Juni 2022 mit folgenden Auflagen

(Bezifferung gemäss Verfügung):

1.1 Sie haben sich zur Behandlung der

diabetischen Erkrankung in regelmässige ärztliche Kontrollen beim Hausarzt zu

begeben und dessen Weisungen zu befolgen.

1.2 Sie haben die Regeln für

insulinbehandelte Autofahrer gemäss Merkblatt «Fahrzeuglenker mit Diabetes

mellitus» der SGRM strikte einzuhalten und insbesondere vor Antritt der Fahrt

Ihren Blutzucker zu messen.

1.3 Sie haben jährlich, erstmals per 31. Mai

2023, einen Arztbericht eines Spezialarztes für Diabetologie einzureichen,

welcher Ihnen im Hinblick auf die Diabetes-Erkrankung Fahreignung attestiert.

1.4 Sie haben sich in regelmässige ärztliche

Kontrollen bei einem Spezialarzt für Ophthalmologie zu begeben.

1.5 Sie haben jährlich, erstmals per 31. Mai

2023, einen Arztbericht eines Spezialarztes für Ophthalmologie einzureichen,

welcher Ihnen im Hinblick auf die ophthalmologische Erkrankung Fahreignung

attestiert.

Ferner wurde verfügt, A.___ habe die

Kosten für die ärztliche Untersuchung sowie für die Erstellung der Arztberichte

selbst zu bezahlen.

3.1 Dagegen erhob A.___ (nachfolgend:

Beschwerdeführer) am 16. Juni 2022 (Postaufgabe 17. Juni 2022) Beschwerde an

das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit den Anträgen, dass auf die

zusätzlichen Atteste der Spezialisten für Diabetologie und Ophthalmologie und

auf die jährliche Konsultation eines MFK-Vertrauensarztes sowie auf die

Gebührenpflicht zu verzichten sei. Er begründet dies hauptsächlich damit, dass

der Diabetes gut eingestellt sei, weil er die entsprechenden Medikamente

regelmässig einnehme. Er verzeichne keine zuckertypischen Krankheitssymptome.

Die behandelnden Ärzte hätten ihn gut «eingestellt». Er sei kein Gegner von

altersabhängigen Gesundheitstests, seine Opposition richte sich ausschliesslich

gegen die offenbar gängige Praxis der MFK. Die jährlich verlangten Berichte von

Spezialärzten seien (sinngemäss) unverhältnismässig. Er wolle ein ausgewogenes

Verhältnis zwischen Recht, Gerechtigkeit und Vernunft finden.

3.2 Mit Vernehmlassung vom 29. Juli 2022

schloss die MFK auf Beschwerdeabweisung.

4. Für die Parteistandpunkte und die

Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit

erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und formgerecht

erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur

Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___

ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die

Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Strittig und zu klären ist, ob die

von der MFK verfügten Auflagen rechtens sind.

2.2

Die Auflage ist eine Nebenbestimmung

einer Verfügung. Nebenbestimmungen einer Bewilligung ermöglichen es, die

verwaltungsrechtlichen Pflichten und Rechte entsprechend den konkreten

Umständen auszugestalten. Mit der Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder

Unterlassen verbundene Auflagen sind selbständig erzwingbar. Wird der Auflage

nicht nachgelebt, so berührt das zunächst zwar nicht die Gültigkeit der

Bewilligung; das Gemeinwesen kann aber die Auflage mit hoheitlichem Zwang

durchsetzen. In diesem Rahmen kann die Nichterfüllung einer Auflage auch einen

Grund für den Widerruf einer Verfügung bzw. den Entzug der Bewilligung

darstellen (Häfelin / Müller / Uhlmann in: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.

Auflage, Zürich 2020, Rz 906 f.).

2.3

Unzulässig sind alle

Nebenbestimmungen, die sachfremd sind. Eine Bewilligung kann insbesondere dann

mit einer Nebenbestimmung verbunden werden, wenn sie auf Grund der gesetzlichen

Bestimmung überhaupt verweigert werden könnte. Den Bewilligungsbehörden steht

somit ein weiter Entscheidungsspielraum zu. Nebenbestimmungen müssen dem

Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen, d.h. geeignet und erforderlich

sein und dem Gebot der Angemessenheit zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung

entsprechen (Häfelin / Müller / Uhlmann, a.a.O., Rz. 926 und 929). Nach dem Grundsatz der

Gesetzmässigkeit der Verwaltung bedürfen auch die einem Verwaltungsakt beigefügten

Bedingungen und Auflagen (Nebenbestimmungen) einer gesetzlichen Grundlage (BGE 121 II 88 E. 3.a). Indessen ist nicht in allen Fällen erforderlich, dass die

Nebenbestimmungen ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sind. Die

Zulässigkeit der Nebenbestimmungen kann sich vielmehr auch aus dem mit dem

Gesetz verfolgten Zweck ergeben und damit aus einem mit der Hauptanordnung in

einem engen Sachzusammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Eine

Bewilligung kann insbesondere dann ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage mit

einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie im Lichte

der gesetzlichen Bestimmungen verweigert werden könnte (vgl. BGE 140 II 233 E.

3.1.3

und 121 II 88 E. 3.a mit Hinweisen).

3.1

Nach Art. 14 Abs. 1 des

Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) müssen Motorfahrzeugführer über

Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Die Fahreignung umschreibt die körperlichen und

geistigen Voraussetzungen, um ein Fahrzeug im Strassenverkehr sicher lenken zu

können. Die Fahreignung muss grundsätzlich dauernd vorliegen (BGE 133 II 384

E. 3.1). Nach Art. 14 Abs. 2 SVG verfügt über Fahreignung, wer

das Mindestalter erreicht hat, die erforderliche körperliche und psychische

Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen hat, frei von einer

Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt, und nach

seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die

Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen. Nach

Art. 7 Abs. 1 VZV müssen die medizinischen Mindestanforderungen nach

Anhang 1 der VZV (Nervensystem, Sehschärfe und Gesichtsfeld, Gehör, Brustkorb

und Wirbelsäule, Atmungsorgane, Herz und Gefässe, Bauch- und Stoffwechselorgane

sowie Gliedmassen) erfüllt sein.

3.2

Im Anhang 1 zur VZV werden die

medizinischen Mindestanforderungen beim Vorliegen einer Zuckerkrankheit

aufgelistet: Für die 1. medizinische Gruppe (Führerausweis-Kategorien A und B,

Führerausweis-Unterkategorien A1 und B1, Führerausweis-Spezialkategorien F, G

und M) wird eine stabile Blutzuckereinstellung ohne verkehrsrelevante Unter-

oder Überzuckerungen vorausgesetzt. Für die 2. medizinische Gruppe gilt

Folgendes: Beim Vorliegen einer Zuckerkrankheit, bei der als Therapie-Nebenwirkung

eine Unterzuckerung auftreten oder bei der Allgemeinsymptome einer

Überzuckerung vorkommen können, ist die Fahreignung für die Kategorie D oder

die Unterkategorie D1 ausgeschlossen.

3.3

Führerausweise können aus besonderen

Gründen mit Auflagen verbunden werden. Dies ist nicht nur bei der

Ausweiserteilung, sondern auch in einem späteren Zeitpunkt möglich, um

Schwächen hinsichtlich der Fahrtauglichkeit zu kompensieren. Solche Auflagen

zur Fahrberechtigung sind somit im Rahmen der Verhältnismässigkeit stets

zulässig, wenn sie der Verkehrssicherheit dienen und mit dem Wesen der

Fahrerlaubnis im Einklang stehen. Erforderlich ist, dass sich die Fahreignung

nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt (BGE 130 II 25 E. 4). Zudem müssen die Auflagen erfüll- und kontrollierbar

sein (BGE 131 II 248 E. 6.2 mit Hinweisen).

4.1

Der Beschwerdeführer leidet auch

gemäss eigenen Angaben unter Diabetes. Eine derartige Erkrankung ist grundsätzlich

ein medizinischer Grund, welcher die Fahreignung beeinträchtigen oder

ausschliessen kann. Der rechtlich relevante Sachverhalt ist jedoch in

vorliegender Angelegenheit in keinster Weise genügend abgeklärt. Es ist nicht

einmal bekannt, an welcher Form von Diabetes der Beschwerdeführer leidet, ob er

in regelmässiger Behandlung ist, welche Medikamente er einnimmt und ob die

Medikation gut eingestellt ist. Gemäss Angaben des Beschwerdeführers selbst,

fühle er sich seit der Medikamenteneinstellung von vor ca. drei Jahren

«vögeliwohl». Bei einem Spitalaufenthalt im Herbst 2021 seien täglich

«Diabetes-Tests» vorgenommen worden. Weder damals noch kürzlich beim Hausarzt

machten sich Anomalitäten bemerkbar.

4.2

Aus dem an die Vorinstanz

gerichteten Schreiben des Augenzentrums Laufen, Dr. med. B.___, vom 24. Februar

2022.

geht hervor, dass trotz einem Ausfall im oberen Bereich des linken Auges,

das Gesichtsfeld den Mindestanforderungen nach Anhang 1 VZV der Gruppe 1

entspricht und keine einschränkenden Doppelbilder bestehen würden.

4.3

Die MFK stützt sich bei ihrer

Beurteilung einzig auf den Formularbericht von Dr. med. C.___ vom 10. Mai 2022.

Dieser sieht den Diabetes als verkehrsmedizinisch relevante Erkrankung und

empfiehlt die Anordnung von Auflagen in Form von regelmässigen ärztlichen

Kontrollen bei einem Diabetologen und (unter sonstiges) «Augenarztzeugnis».

Daneben ist noch eine Telefonnotiz vom 20. Mai 2022 aktenkundig, worin bei Dr. C.___

betreffend den Bericht des Augenzentrums Laufen nachgefragt wird. Hierbei gibt

er (telefonisch) zur Auskunft, dass der Beschwerdeführer unbedingt jährliche

Berichte einreichen müsse, da die Augen aufgrund der Diabetes-Erkrankung

regelmässig augenärztlich kontrolliert werden müssten.

4.4

Wie oben beschrieben, sind ärztliche

Kontrolle sowie allfällig verfügte Auflagen notwendig, um von Krankheiten

ausgehende mögliche Gefahren im Strassenverkehr zu begegnen bzw. zu minimieren.

Der damit verbundene Eingriff in die Persönlichkeitsrechte muss

verhältnismässig und im Interesse der Verkehrssicherheit gerechtfertigt sein. Aufgrund

der Aktenlage ist aber eine solche Beurteilung gar nicht möglich (vgl. E. 4.1).

Es ist nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer unter dem erhöhten Risiko

einer Hypoglykämie leidet, zumal er nach eigenen Angaben «gut eingestellt» sei

und er sich seit drei Jahren «vögeliwohl» fühle. Es ist nicht zu beurteilen, ob

gemäss dem Merkblatt Richtlinien bezüglich Fahreignung und Fahrfähigkeit bei

Diabetes mellitus (Schweizerische Gesellschaft für Endokrinologie und

Diabetologie; SGED; Stand 4. Mai 2017) die verfügten Auflagen sachgerecht oder

verhältnismässig sind. So können beispielsweise bei einer Behandlung mit tiefem

Hypoglykämierisiko die Blutzuckermessungen vor Antritt der Fahrt und bei

längeren Fahrten weggelassen werden (S. 3 unten des Merkblattes). Erst bei

erhöhtem Hypoglykämierisiko ist die Fahreignung erst dann gegeben, wenn eine

spezielle Beurteilung durch eine Fachkraft Endokrinologie/Diabetologie erfolgt

ist. Eine solche Risikoabschätzung ist erst möglich, wenn bekannt ist, an

welcher Form von Diabetes der Beschwerdeführer überhaupt leidet, wie der

Krankheitsverlauf war, welche Medikamente er einnimmt, und so weiter. Dem

Merkblatt der SGED ist unter anderem ein Formularfragebogen angehängt, wonach

sich die entsprechenden Abklärungen richten. Es ist nicht bekannt, ob Dr. C.___

diesen Fragebogen oder aber die entsprechende Risikoabschätzung überhaupt

berücksichtigt hat, jedenfalls ist ein solcher nicht aktenkundig. Eine

abschliessende Beurteilung der Verhältnismässigkeit der verhängten Auflagen ist

somit nicht möglich, wobei hier unter anderem auch die Regelmässigkeit einer

allfälligen Berichterstattung oder ob diese zwingend von einem Facharzt

erfolgen muss, interessiert.

4.5

Da der rechtserhebliche Sachverhalt

somit in wesentlichen Teilen nicht erstellt ist, rechtfertigt sich die

Rückweisung an die Vorinstanz für (allfällige) weitere Abklärungen. Mit

Sicherheit muss ein eigentliches ärztliches Zeugnis des behandelnden Arztes zur

Diabetes-Erkrankung eingeholt werden, um zuverlässige Angaben zum Risiko einer

Unterzuckerung während des Autofahrens zu erhalten.

5.

Die Beschwerde erweist sich somit als

begründet, sie gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben. Bei

diesem Ausgang hat der Kanton

Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die

einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00 festzusetzen sind. Der

geleistete Kostenvorschuss ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die

Verfügung des BJD vom 3. Juni 2022 wird aufgehoben.

2. Die Angelegenheit wird für weitere

Abklärungen im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3. Die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht von CHF 800.00 hat der Kanton Solothurn zu tragen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident Der

Gerichtsschreiber

Müller Schaad