Rechtsverzögerung / Rechtsverweigerung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 25. Oktober 2023

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Frey

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann

In Sachen

A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Camill Droll,

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Migrationsamt,

Beschwerdegegner

betreffend Rechtsverzögerung

/ Rechtsverweigerung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. A.___, geb. am [...], reiste am 17.

November 1992 erstmals als Asylsuchender in die Schweiz ein. Das Asylgesuch

wurde abgelehnt und er verliess die Schweiz wieder im Jahr 1993. Im Rahmen

eines Familiennachzugs wurde ihm zunächst eine Aufenthaltsbewilligung ab

Einreise vom 27. März 2004 und dann ab 1. April 2009 eine

Niederlassungsbewilligung erteilt. In der Folge wurde die Kontrollfrist der

Niederlassungsbewilligung jeweils verlängert.

2. Letztmals stellte A.___ am 8. Februar

2018 das Gesuch um Verlängerung der Niederlassungsbewilligung beim

Migrationsamt des Kantons Solothurn (MISA). Da er in der Vergangenheit

zahlreiche Schulden angehäuft hat und in der Vergangenheit straffällig wurde,

zogen sich die Abklärungen des MISA in die Länge. A.___ erkundigte sich

mehrfach beim MISA nach dem Stand der Abklärungen, wobei ihm bei Bedarf

bescheinigt wurde, dass sich der Ausländerausweis zwecks Verlängerung der

Kontrollfrist beim MISA befinde und er als niedergelassene Person während der

Prüfung der Ausweisverlängerung die gleichen Rechte und Pflichten innehat.

3. Am 5. Dezember 2022 wurde A.___ durch

das MISA im Rahmen des rechtlichen Gehörs eröffnet, dass man gedenke die

Niederlassungsbewilligung zu widerrufen und ihn aus der Schweiz wegzuweisen.

Mit Schreiben vom 3. Januar 2023 zeigte Rechtsanwalt Camill Droll dem MISA an,

dass er fortan die Interessen von A.___ vertrete. Am 24. Januar 2023 wurde dann

die Stellungnahme eingereicht. Es wurde um Verlängerung der

Niederlassungsbewilligung ersucht oder eventualiter im Sinne einer milderen

Massnahme eine Verwarnung auszusprechen. Explizit wurde zusätzlich beantragt,

dass in der zu erwartenden Verfügung festgehalten werde, dass das

Beschleunigungsgebot verletzt worden sei.

4. Mit Verfügung vom 7. März 2023 wurde A.___

schliesslich verwarnt und die Niederlassungsbewilligung verlängert. In Bezug

auf den Antrag wonach eine Verletzung des Beschleunigungsgebotes festzustellen

sei, machte das MISA Bemerkungen in den Erwägungen. Im Verfügungsdispositiv ist

zu diesem Punkt nichts enthalten.

5. Am 20. März 2023 erhob A.___

(nachfolgend Beschwerdeführer), vertreten durch Rechtsanwalt Camill Droll,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des Departements des Innern,

vertreten durch das MISA, vom 7. März 2023. Dabei wurden folgende

Rechtsbegehren gestellt:

1. Es sei festzustellen, dass die

Beschwerdegegnerin zu Unrecht nicht auf den Antrag der Feststellung der

Rechtsverzögerung eingetreten ist bzw. im Urteilsdispositiv nicht einmal das

Nichteintreten verfügt hat.

2. Es sei im Dispositiv festzustellen, dass

sich die Beschwerdegegnerin einer Rechtsverzögerung (Verfahrensdauer) und wegen

Ziff. 1 hiervor einer Rechtsverweigerung schuldig gemacht hat.

3. Dem Beschwerdeführer sei die integrale

unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung des Unterzeichnenden als

unentgeltlichen Rechtsvertreter zu gewähren.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

6. Mit Eingabe vom 19. April 2023 liess

das MISA dem Verwaltungsgericht die Beschwerdeantwort zukommen und beantragte

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.

7. Der Beschwerdeführer liess

schliesslich am 27. April 2023 weitere Bemerkungen mit der Kostennote

einreichen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).

1.1

Vorderhand stellt sich die Frage der

Beschwerdelegitimation, da dem Eventualbegehren von A.___ vor der Vorinstanz entsprochen

wurde und die Kontrollfrist der Niederlassungsbewilligung verlängert worden

ist. Eine materielle Beschwer ist somit nicht auszumachen, weshalb es

grundsätzlich am aktuellen Rechtschutzinteresse fehlt (BGE 125 V 373 E. 1).

Unter Umständen behandelt das Bundesgericht eine solche Beschwerde aber auch

bei einem fehlenden aktuellen Interesse. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der

Beschwerdeführer hinreichend substantiiert und in vertretbarer Weise eine

Verletzung der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

(EMRK, SR 0.101) rügt («grief défenable»). Mit der Behandlung der Beschwerde

kann zudem Art. 13 EMRK in jedem Fall Genüge getan werden. Wird eine

unzulässige Rechtsverzögerung bejaht, so kann dem Rechtsunterworfenen die

gerichtliche Feststellung, dass das Beschleunigungsgebot im kantonalen Verfahren

verletzt wurde, eine Art Genugtuung verschaffen (BGE 129 V 411 E. 1.3, Urteil

Bundesgericht 5A_903/2012 vom 26. Februar 2013 E. 3). So hat das Bundesgericht

in E. 2.1 von BGE 138 I 256 auch schon festgehalten, dass das kantonale

Verwaltungsgericht eine formelle Rechtsverweigerung begangen habe, indem es das

Begehren des Beschwerdeführers nicht behandelt habe.

1.2

Innert der Frist von 10 Tagen hat A.___

das ordentliche Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.

Dispositiv

Insbesondere geht es ihm demnach um die Feststellung einer Rechtsverzögerung

bzw. Rechtsverweigerung im Verwaltungsverfahren. Der Beschwerdeführer hat nicht

in dem Sinne Rechtsverweigerungsbeschwerde nach § 32 Abs. 3 des Gesetzes über den

Rechtschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS

124.11) erhoben, die Vorinstanz verzögere ihren Entscheid in ungebührlicher

Weise und habe nunmehr auf Geheiss der übergeordneten Instanz einen Entscheid

zu treffen. Er hat vielmehr in allgemeiner Weise eine Verletzung des Anspruchs

auf ein Verfahren innert angemessener Frist gerügt und um eine entsprechende

Feststellung ersucht. Aus dem Anspruch nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung

der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) ergibt sich ohne Weiteres

eine entsprechende Berechtigung, ohne dass darüber hinaus ein spezifisches

Interesse nachzuweisen wäre (BGE 135 II 334, Urteil des Bundesgerichtes

1C_439/2011 vom 25. Mai 2012 E. 2 ff). Die Verletzung des Anspruchs auf

Beurteilung innert angemessener Frist kann mit dem Antrag auf förmliche

Feststellung selbständig gerügt werden. Die Rüge ist nicht abhängig von der

Beurteilung oder vom aktuellen Interesse in der Sache selbst (Gerold Steinmann

in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar, Die

schweizerische Bundesverfassung, St. Gallen 2014, Art. 29 N 27). A.___ (nachfolgend

Beschwerdeführer) hat entsprechende Begehren gestellt und begründet. Er ist somit zur Beschwerde legitimiert. Auf die

Beschwerde ist einzutreten.

2. Im Rahmen einer ordentlichen

Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird geltend gemacht, die Behörde hätte im

Verfahren auf Erlass der konkreten Verfügung bestimmte Verfahrensregeln (z.B.

Behandlungsfristen) missachtet. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Rüge der

Rechtsverzögerung ist daher unter diesem Aspekt zu prüfen.

3. Jede Person hat in Verfahren vor

Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener

Frist (Art. 29 Abs. 1 BV, BGE 137 I 305 E. 2.4 S. 314 f.; 130 I 174 E. 2.2 S.

177 f.). Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn es eine Behörde ausdrücklich

ablehnt, eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet ist. Um

eine Rechtsverzögerung handelt es sich dagegen, wenn sich die zuständige

Behörde zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen

der Frist fällt, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der

übrigen Umstände als angemessen erscheint. Keine Rolle spielt, auf welche

Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörde oder auf andere

Umstände - die Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist

ausschliesslich, dass die Behörde nicht fristgerecht handelt (Urteile

2C_442/2011 vom 7. Juli 2011 E. 3.1; 8C_1012/2010 vom 31. März 2011 E.

3.1; das Ganze zitiert aus Urteil des Bundesgerichts 2C_647/2014 vom

19. März 2015, E. 2.2; vgl. auch Allgemeines Verwaltungsrecht, Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Zürich/St. Gallen 2016, N 1045 f.).

3.1 Inhaltlich bemängelt der

Beschwerdeführer die Verfahrensdauer vom Februar 2018 bis März 2023 für die

Verlängerung der Kontrollfrist als Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV. Er

verweist hierbei auf die Urteile des hiesigen Verwaltungsgerichtes vom 11.

Januar 2023 und 19. Oktober 2021.

3.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

ist das Kontrollverfahren als solches grundsätzlich ein administrativer Vorgang

und dient den zuständigen Migrationsbehörden dazu, die Personendaten zu

aktualisieren und festzustellen, ob sich die ausländische Person noch in der

Schweiz befindet (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_499/2020 vom

25. September 2020 E. 3.5.1). Mit der Verlängerung der Kontrollfrist sei

nicht zwingend eine materielle Prüfung der Voraussetzungen der

Bewilligungserteilung verbunden. Die Verlängerung der Kontrollfrist sei deshalb

grundsätzlich nicht geeignet, ein berechtigtes Vertrauen zu schaffen, dass die

materiellen Voraussetzungen für eine (neue) Niederlassungsbewilligung geprüft

worden wären (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_1060/2020 vom 19. Februar

2021 E. 3.3 mit Hinweisen).

3.3 Vorliegend hat sich die Vorinstanz

dazu entschieden, eine materielle Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen

vorzunehmen. Die Prüfung der finanziellen und persönlichen Voraussetzungen bzw.

der entsprechenden Widerrufsgründe wurden im Februar 2018 begonnen. Dass die

Behörde ab diesem Zeitpunkt über eine längere Dauer rechtswidrig untätig

geblieben ist, kann nicht behauptet werden. So haben vom Mai 2018 bis Ende 2018

umfangreiche Abklärungen mit Eingang diverser Unterlagen (Strafanzeige/laufendes

Strafverfahren/Strafregister [pag. 138, 147], Betreibungsregisterauszüge [pag.

145, 149, 159], Abklärungen beim Sozialamt [pag. 154] und der IV-Stelle [pag.

148, 154, 160]) stattgefunden. Stand 31. Oktober 2018 wies der Beschwerdeführer

einen Negativsaldo beim Sozialamt von CHF 178'455.50 (pag. 154) und

Verlustscheine gegenüber Dritten von CHF 99'023.85 (Stand 16. Juli 2018; pag.

145) auf. Das IV-Verfahren war damals rechtshängig (pag. 148).

3.4 Am 6. November 2018 wurde der Vorinstanz

telefonisch mitgeteilt, dass der ablehnende IV-Entscheid noch nicht

rechtskräftig und beim Bundesgericht hängig sei (pag. 160). Bei der IV-Stelle

wurde am 27. August 2019 in Erfahrung gebracht, dass wieder ein Gesuch hängig

sei und Abklärungen laufen würden (pag. 182). Am 25. August 2021 teilte der

Beschwerdeführer dem MISA mit, dass in den nächsten 1-2 Monaten mit einem

Entscheid der IV gerechnet werden könne. Telefonisch orientierte er dann am 30.

November 2021, dass er den IV-Entscheid erhalten habe und er eine ganze Rente

erhalte. Den Vorbescheid der IV-Stelle vom 25. November 2021 mit einem

Invaliditätsgrad von 100% stellte er dem MISA dann am Folgetag zu (pag. 226).

Die definitive Verfügung mit Rentenfestsetzung erfolgte am 5. April 2022. Es

wurde dem Beschwerdeführer ab 1. Februar 2020 eine ganze Rente zugesprochen.

Die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn teilte dann dem MISA am 28. Oktober

2022 mit, dass der Beschwerdeführer Anspruch auf Ergänzungsleistungen habe

(pag. 272). Schliesslich gewährte das MISA dem Beschwerdeführer mit Mitteilung

vom 5. Dezember 2022 das rechtliche Gehör, woraufhin nach Eingang der

Stellungnahme die Verfügung vom 7. März 2023 erlassen wurde.

3.5 Die vorliegende Angelegenheit

erscheint auf den ersten Blick überlang. Jedoch lässt sich die Sachlage nicht

mit den vom Beschwerdeführer erwähnten Urteilen des Verwaltungsgerichts

vergleichen. Zum einen wurde damals verfahrenswidrig die Rechtskraft von

laufenden Strafverfahren abgewartet und zum anderen wurden damals während 3

Jahren keine Verfahrensschritte verzeichnet. Vorliegend ist jedoch relevant,

dass sich durch die zugesprochene IV-Rente am 5. April 2022 die Sachlage

deutlich zu Gunsten des Beschwerdeführers wendete. So argumentierte er in

seiner Stellungnahme vom 24. Januar 2023 an das MISA auch damit, dass er

aufgrund dessen keine weiteren Schulden mehr anhäufen und keine Sozialhilfe

mehr beziehen müsse. Damit sei in prospektiver Hinsicht der Widerrufsgrund von

Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG nicht mehr erfüllt. Hätte die Vorinstanz somit zu einem

Zeitpunkt vor Erlass der IV-Verfügung vom 5. April 2022 entscheiden müssen, ob

die Voraussetzungen zur Verlängerung der Kontrollfrist der

Niederlassungsbewilligung noch gegeben sind, wäre die Gefahr eines Entzugs der

Bewilligung (nach summarischer Prüfung) im Raume gestanden, zumal die

objektiven Kriterien eines Widerrufs erfüllt schienen. Die entsprechenden

IV-rechtlichen Gesundheitsabklärungen und Rechtsmittelverfahren wurden zu Recht

abgewartet. Ein alternatives Vorgehen hat der Vorinstanz nicht zur Verfügung

gestanden.

3.6 Gemäss Art. 41 des Bundesgesetzes

über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG, SR 142.20)

erhalten Ausländerinnen und Ausländer mit der Bewilligung in der Regel einen

entsprechenden Ausweis (Abs. 1). Der Ausweis für Personen mit

Niederlassungsbewilligung wird zur Kontrolle für fünf Jahre ausgestellt (Abs.

3). Die Ausweise gelten als Bestätigung für das Bestehen einer Bewilligung

(vgl. Art. 71 Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und

Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). Wenn sich der Beschwerdeführer auf den

Standpunkt stellen sollte, der Ausweis C hätte ihm früher wieder ausgehändigt

werden sollen, ist er nicht zu hören. Solches hat er weder beschwerdeweise

vorgebracht noch begründet. Vor dem Hintergrund, dass sich die

Ausländerausweise während der Kontrolle durch die zuständige Migrationsbehörde

nicht im Besitz ihrer Inhaber befänden, erhielten diese praxisgemäss eine

schriftliche Bestätigung, dass sie nach wie vor niederlassungsberechtigt seien.

Während dem behördlichen Kontrollverfahren bestehe zudem die Möglichkeit, für

allfällige Auslandreisen ein Rückreisevisum zu beantragen (vgl. Urteil des

Bundesgerichts 2C_499/2020 vom 25. September 2020 E. 3.5.1). Das Bundesgericht

führte weiter aus, der vorübergehende Nichtbesitz des Ausländerausweises sei

innerstaatlich für den Beschwerdeführer mit keinem Rechtsnachteil verbunden

(vgl. a.a.O., E. 3.5.2). Dies wurde in der vorliegenden Angelegenheit auch so

gehandhabt.

3.7 Damit kann auch offen bleiben, ob

die Verwaltungsbehörde für sich selbst eine Rechtsverzögerung festzustellen

hat, da die Verfahrensdauer in der vorliegenden Angelegenheit sachlich

erklärbar ist.

4. Die Beschwerde ist somit unbegründet

und entsprechend abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

5. Mit Beschwerdeschrift vom 20. März

2023 stellte der Beschwerdeführer Antrag um unentgeltliche Rechtspflege unter

Einsetzung seines Vertreters als unentgeltlichen Rechtsbeistand. Die Beschwerde

erschien zum damaligen Zeitpunkt nicht aussichtslos und die finanzielle

Bedürftigkeit des Beschwerdeführers ist ausgewiesen. Dem Gesuch ist

stattzugeben.

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat

der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens zu bezahlen, die einschliesslich

der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Zufolge unentgeltlicher

Rechtspflege trägt sie der Staat Solothurn. Vorbehalten bleibt der

Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren gemäss Art. 123

Zivilprozessordnung (ZPO, SR 273), sobald der Beschwerdeführer zur Zahlung in

der Lage ist.

7. Rechtsanwalt Camill Droll macht einen

Aufwand von 5.0833 Stunden geltend, was angemessen erscheint. Die Stunde ist

indessen bei unentgeltlicher Rechtspflege mit CHF 190.00 zu entschädigen. Dies

führt inklusive Auslagen von CHF 54.80 und der Mehrwertsteuer von 7,7 % zu

einer Entschädigung von CHF 1'099.20, zahlbar durch den Staat. Vorbehalten

bleiben auch hier der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren

sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistandes im Umfang

von CHF 438.00 (Differenz zum Stundenansatz von CHF 270.00, inkl. MwSt.),

beides, sobald der Beschwerdeführer zur Nachzahlung in der Lage ist (Art. 123

ZPO).

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf eingetreten wird.

2. Dem Beschwerdeführer wird die

unentgeltliche Rechtspflege unter Einsetzung von Rechtsanwalt Camill Droll als

unentgeltlichem Rechtsbeistand gewährt.

3. Die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

Zufolge unentgeltlicher Rechtspflege trägt sie der Staat Solothurn; vorbehalten

bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren, sobald der

Beschwerdeführer zur Zahlung in der Lage ist (Art. 123 ZPO).

4. Die Entschädigung des unentgeltlichen

Rechtsbeistandes, Rechtsanwalt Camill Droll, wird auf CHF 1'099.20 (inkl.

Auslagen und MwSt.) festgesetzt und ist zufolge unentgeltlicher Rechtspflege

vom Staat zu bezahlen. Vorbehalten bleiben der Rückforderungsanspruch des

Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen

Rechtsbeistands im Umfang von CHF 438.00, beides, sobald der Beschwerdeführer

zur Nachzahlung in der Lage ist (Art. 123 ZPO).

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des

Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Blut-Kaufmann