Baubewilligung / Mobilfunkanlage

Verwaltungsgericht

Urteil vom 29. Januar 2024

Es wirken mit:

Oberrichter Thomann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Oberrichter Frey

Gerichtsschreiber Luder

In Sachen

1. A.___

2. B.___

3. C.___

4. D.___

alle vertreten

durch A.___

Beschwerdeführer

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn,

2. Baukommission

der E.___,

3. Swisscom

(Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Konzernrechtsdienst, 3050

Bern Swisscom,

4. G.___

Beschwerdegegner

betreffend Baubewilligung

/ Mobilfunkanlage

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Die Swisscom (Schweiz) AG reichte am 30.

Juli 2021 bei der Baudirektion [...] ein Baugesuch für den Umbau einer

bestehenden Mobilfunkanlage auf GB [...] Nr. [...] ein. Das Baugrundstück

befindet sich in der Bauzone «Kernrandzone» mit Gestaltungsplanpflicht (genehmigter

Gestaltungsplan [...]). Gemäss Zusatzblatt A1 zum Standortdatenblatt vom 30.

Juni 2021 handelt es sich um eine Anlage mit Antennen der Gruppe OLAH.

2. Mit Entscheid vom 22. November 2021

erteilte die Baukommission der E.___ dem Vorhaben unter Auflagen und

Bedingungen die baurechtliche Bewilligung. Die Einsprache von A.___ und 52

Mitunterzeichnenden wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.

3. Eine am 13. Dezember 2021 dagegen

erhobene Beschwerde von A.___, und sechs Mitunterzeichnenden wies das Bau- und

Justizdepartement (BJD) mit Verfügung vom 14. Dezember 2022 ab. Die Verfahrenskosten

in der Höhe von CHF 2'100.00 wurden den sieben Beschwerdeführern, darunter

auch A.___, B.___, C.___ und D.___, auferlegt.

4. Gegen die eben genannte Verfügung

erhoben A.___, B.___, C.___ und D.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) mit

Schreiben vom 3. Januar 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellten

folgende Anträge:

1. In

Gutheissung der Beschwerde sei der Entscheid des Bau- und Justizdepartements

2021/211 vom 14. Dezember 2022 samt Einspracheentscheid der Baukommission [...]

vom 22. November 2021 und Baubewilligung betreffend Umbau bestehende

Mobilfunkanlage an der [...]strasse [...], [...] aufzuheben.

2. Eventualiter

sei das Verfahren zu sistieren bis das Bundesgericht ein Urteil zu adaptiven

Antennen gefällt hat.

3. Subeventualiter

sei in der Baubewilligung festzuhalten, dass die Mobilfunkanlage keinen

Korrekturfaktor anwenden darf und der Anlagegrenzwert als Effektivwert ohne

Mittelung eingehalten werden muss.

4. Unter

den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Zudem stellten sie unter der Überschrift

«Verfahrensanträge» folgende Begehren:

1. Den

Beschwerdeführenden seien die technischen Datenblätter zu den geplanten

Antennentypen, die original Antennendiagramme des Herstellers für alle beantragten

Frequenzbänder und Antennen als msi-Files sowie die Angaben der Einstellungen

für den realen Betrieb elektronisch zur Verfügung zu stellen.

2. Das

BAKOM sei aufzufordern in einem Bericht darzulegen, wie die Vorgaben des

Kapitels 4 der Vollzugsempfehlung vom 23.2.2021 umgesetzt worden sind durch die

Swisscom und wie dies überprüft worden ist.

3. Das

Bundesamt für Umwelt sei aufzufordern, nachvollziehbar zu begründen, warum die

NIS-Grenzwerte gestützt auf die ICNIRP-Richtlinien noch Gültigkeit haben trotz

umfangreichen wissenschaftlichen Nachweisen für Schäden unterhalb dieser

Grenzwerte.

4. Es

sei eine Stellungnahme des Bundesamts für Umwelt einzuholen zur Frage, gestützt

auf welche vorgängigen Abklärungen und Forschungsergebnisse die Gesundheitsrisiken

adaptiver 5G-Antennen beurteilt wurden.

5. Das

Bundesamt für Umwelt sei aufzufordern, nachvollziehbar zu begründen, weshalb

die stark gepulste und hochvariable, unregelmässige Strahlung von adaptiven

Antennen nicht zu grösseren Gesundheitseffekten führe als die Strahlung

bisheriger konventioneller Antennen.

6. Es

sei seine Stellungnahme des Bundesamts für Umwelt einzuholen zur Frage,

gestützt auf welche Forschungsergebnisse davon ausgegangen werden kann, dass

eine Mittelung der Anlagegrenzwerte keinen Einfluss auf das Schutzniveau hat.

5. Die Baudirektion [...] teilte mit

Schreiben vom 18. Januar 2023 namens der Baukommission mit, dass sie auf eine

Stellungnahme verzichte.

6. Mit Stellungnahme vom 27. Januar 2023

schloss das BJD auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde.

7. Die Swisscom (Schweiz) AG

(nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte mit Beschwerdeantwort vom 16.

Februar 2023 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei. Der Eventualantrag, Subeventualantrag und sämtliche

Verfahrensanträge seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8. Mit Stellungnahme vom 10. März 2023

äusserten sich die Beschwerdeführer hierzu. Sie stellten folgenden zusätzlichen

Verfahrensantrag:

7. Es

sei ein Amtsbericht einzuholen, mit welcher Methode und welchen Geräten die

Resultate von Abnahmemessungen auf unabhängige Art und Weise durch wen

überprüft werden können.

9. Mit Schreiben vom 30. März 2023 und

vom 5. Mai 2023 reichte die Beschwerdegegnerin weitere Eingaben ein.

10. Mit Stellungnahmen vom 21. April

2023 und vom 16. Mai 2023 äusserten sich die Beschwerdeführer hierzu.

11. Die Grundeigentümerin von GB [...]

Nr. [...] liess sich im Verfahren vor Verwaltungsgericht nicht vernehmen.

12. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen

der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich,

ist nachfolgend darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist

frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).

Die Berechnung des Einspracheperimeters

ist dem Zusatzblatt 2 zum Standortdatenblatt vom 30. Juni 2021 zu entnehmen und

beläuft sich auf 779.50 m.

Die Beschwerdeführer haben am

Einsprache- und Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Sie wohnen

allesamt innerhalb des Einspracheperimeters, sind durch die angefochtene

Verfügung beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde

ist im Grundsatz einzutreten.

2.

Das Verwaltungsgericht überprüft den

angefochtenen Entscheid auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des

rechtserheblichen Sachverhalts sowie auf Verletzung von kantonalem oder

Bundesrecht. Die Überschreitung oder der Missbrauch des Ermessens gelten nach §

67bis Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11)

als Rechtsverletzung. Auf Unangemessenheit hin kann der angefochtene Entscheid

nicht überprüft werden (vgl. § 67bis Abs. 2 VRG).

3.1

Die Beschwerdeführer beantragen die

Durchführung einer akzessorischen (konkreten) Normenkontrolle betreffend die

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710).

Die Anlagegrenzwerte seien nicht (mehr) gesetzes- und verfassungsmässig.

3.2

Die Schweizerische Bundesverfassung

(BV, SR 101) gebietet in Art. 190 dem Bundesgericht und den anderen

rechtsanwendenden Behörden, Bundesgesetze und Völkerrecht unabhängig von einer

allfälligen Verfassungswidrigkeit anzuwenden. Die vorliegend zur Anwendung

gelangenden Bestimmungen der NISV – so auch betreffend die Anlagegrenzwerte – sprengen

den Rahmen der dem Bundesrat delegierten Kompetenz nicht offensichtlich und

erweisen sich auch aus anderen Gründen nicht als gesetzes- oder verfassungswidrig.

Die Verordnungsbestimmungen sind daher unter Berücksichtigung von Art. 190 BV

anzuwenden.

4.1

Die Beschwerdeführer rügen, das BJD

habe das rechtliche Gehör verletzt. Die kurzen Abhandlungen des BJD im

Zusammenhang mit dem Vorsorgeprinzip würden dem umfangreichen Beweismaterial

nicht gerecht. Auf die Vorbringen der Beschwerdeführer unter Ziff. 10 der

Beschwerde vom 13. Dezember 2021 sei das BJD mit keinem Wort eingegangen.

4.2

Das rechtliche Gehör nach Art. 29

Abs. 2 BV dient einerseits der Klärung des Sachverhalts, anderseits stellt es

ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar,

welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat das

Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids

zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten

zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung

wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis

zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1; 127 I 54 E. 2b).

Der Anspruch auf rechtliches Gehör

gebietet auch, dass die Behörde die Vorbringen der betroffenen Person auch

tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Die

Begründung des Entscheids muss so abgefasst sein, dass ihn der Betroffene

gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Sie muss kurz die wesentlichen

Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die

sie ihren Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist, dass sich die Begründung

mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 138 IV 81 E. 2.2; 136 I 184 E. 2.2.1;

133.

III 439 E. 3.3 mit Hinweisen).

4.3

Ziff. 10 (N 173) der Beschwerde vom

13.

Dezember 2021 an das BJD bezieht sich auf die Konkretisierung des

Vorsorgeprinzips. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer hat sich die

Vorinstanz mit deren Vorbringen im Zusammenhang mit der geltend gemachten

Verletzung des Vorsorgeprinzips hinreichend auseinandergesetzt (vgl.

Ziff. 10 der Verfügung des BJD vom 14. Dezember 2022). Die

Beschwerdeführer haben im vorinstanzlichen Verfahren eine Vielzahl von Studien

und Berichten aufgeführt. Weder musste sich die Vorinstanz zu jeder von den

Beschwerdeführern aufgeführten Studie äussern noch diese einzeln widerlegen. Für

die Beschwerdeführer war erkennbar, von welchen Überlegungen sich die

Vorinstanz hat leiten lassen und eine sachgerechte Anfechtung war möglich. Eine

Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.

5.1

Es geht vorliegend nicht um den

Neubau einer Mobilfunkanlage, sondern um den Umbau einer bestehenden Anlage;

neu auch mit adaptiven Antennen. Unter adaptiven Antennen im Sinne der NISV

werden Sendeantennen oder Antennensysteme verstanden, die ihre Senderichtung

und/oder ihr Antennendiagramm automatisch durch Algorithmen in kurzen

zeitlichen Abständen (im Bereich von Millisekunden bis einige Sekunden) ohne

Veränderung der Montagerichtung anpassen (sog. «beamforming»). Diese Anpassung

kann sowohl in horizontaler als auch in vertikaler Senderichtung geschehen.

Konventionelle Antennen hingegen senden im Wesentlichen mit einer immer

gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung (vgl. Adaptive Antennen, Nachtrag

vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk und

WLL-Basisstationen, BUWAL 2022 [nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung

zur NISV], Ziff. 3.1).

5.2

Zu prüfen ist, ob der geplante Umbau

der Mobilfunkantenne der Baubewilligung unterliegt (für eine

baubewilligungsfreie Änderung vgl. VWBES.2022.95). Eine äusserliche Änderung

der Mobilfunkantenne ist kaum auszumachen. Zu prüfen bleibt, ob die mit der

Umrüstung verbundene nutzungsmässige Änderung einer Baubewilligung bedarf.

Hierzu ist das zuletzt bewilligte Standortdatenblatt vom 11. März 2020

demjenigen vom 30. Juni 2021 gegenüberzustellen. Das nun im Beschwerdeverfahren

massgebende, neue Standortdatenblatt vom 30. Juni 2021 weicht insbesondere in

folgenden Punkten vom vormaligen ab: die bisher nur konventionellen Antennen

werden durch neu auch adaptive Antennen mit 16 Sub-Arrays ersetzt. Es sind neue

Frequenzbereiche zu verzeichnen (bisher 700-900 MHz und 1’800-2’600 MHz, neu

700-900 MHz, 1’400-2600 MHz und 3’600 MHz). Die kumulierte Sendeleistung von

Swisscom nimmt von 7'610 WERP auf insgesamt 8'690 WERP zu. Damit steigt der

Anlagenperimeter von 113.09 m auf 116.92 m. Ebenso erfährt die maximale Distanz

für die Einspracheberechtigung eine Vergrösserung (der Einspracheperimeter

wächst von 753.9 m auf 779.5 m). Für den geplanten technischen Umbau wurde

vorliegend somit zu Recht ein ordentliches Baubewilligungsverfahren

durchgeführt.

6.

Das Baugesuch wurde von der

Baudirektion [...] im amtlichen Publikationsorgan [...] vom 19. August 2021 publiziert,

wie dies § 8 Abs. 1 der kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) fordert. Die

Beschwerdeführer wurden nicht daran gehindert, rechtzeitig das Rechtsmittel zu

ergreifen und haben kein schutzwürdiges Interesse an einer weiterführenden

Überprüfung der Rechtmässigkeit der Publikation. Soweit Dritte nicht genügend

orientiert und deshalb vom Einreichen einer Einsprache abgehalten worden sein

sollten, hätten diese die Wiederherstellung der Einsprachefrist verlangen oder

Rechtsmittel ergreifen müssen, sobald sie vom Baugesuch bzw. der Baubewilligung

Kenntnis erhalten hatten (Urteil 1C_478/2008 vom 28. August 2009 E 2.4 mit

Verweisen).

7.

Soweit die Beschwerdeführer

vorbringen, das vorinstanzliche Verfahren sei nicht (wie beantragt) sistiert

worden, ist darauf nicht weiter einzugehen. Gründe, die für eine Sistierung des

vorliegenden Verfahrens sprechen, sind ebenso nicht auszumachen. Die Sache ist

spruchreif und der Ausgang des Verfahrens hängt nicht von einem ausstehenden

Entscheid des Bundesgerichts (zu adaptiven Antennen) ab. Die von den Beschwerdeführern

gerügte ungenügende Feststellung des Sachverhalts ist nicht auszumachen. Auch

sonst sind keine Gründe erkennbar, welche für eine Sistierung sprechen.

Insbesondere wird sich nachfolgend auch zeigen, dass sich die Einholung

weiterer Gutachten oder Amtsberichte erübrigt. Der Antrag der Beschwerdeführer

auf Sistierung des Verfahrens ist abzuweisen.

8.1

Gemäss § 66 Abs. 1 VRG ist die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Entscheide und Verfügungen, durch

die eine Sache materiell oder durch Nichteintreten von einer unteren Instanz

erledigt worden ist. Angefochten ist eine vom BJD abschlägig beurteilte

Beschwerde gegen den Umbau einer Mobilfunkanlage. Weder das Bundesamt für

Kommunikation (BAKOM) noch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) sind Vorinstanzen

des Verwaltungsgerichts. Auch hat das Verwaltungsgericht gegenüber Bundesämtern

keine Aufsichtsfunktion inne. Eine Anweisung an das BAFU oder BAKOM steht somit

nicht zur Diskussion. Auf die Verfahrensanträge gemäss Ziff. 2 bis und mit

Ziff. 6 der Beschwerde vom 3. Januar 2023 ist somit nicht einzutreten.

8.2

Die Beschwerdeführer verlangen die digitale

Zustellung der technischen Datenblätter zu den geplanten Antennentypen, die

Antennendiagramme des Herstellers sowie die Angaben der Einstellungen für den

realen Betrieb.

Das AfU erstellt für die Überprüfung der

Angaben in den eingereichten Unterlagen die notwendigen umhüllenden

Antennendiagramme, wobei vorliegend keine relevanten Abweichungen zu den Berechnungen

im eingereichten Standortdatenblatt festgestellt wurden (vgl. Schreiben des AfU

vom 15. März 2022). Es bestehen keine Gründe, an dieser Einschätzung der

Fachbehörde zu zweifeln. Die Beschwerdeführer haben im Rahmen des rechtlichen

Gehörs zwar Anspruch auf Akteneinsicht, nicht aber darauf, dass für sie weitere

Akten «generiert» werden (so auch betreffend die Einstellungen für den realen

Betrieb). Das vorliegende Verfahren stellt auf das Standortdatenblatt ab, welches

alle relevanten Angaben im Zusammenhang mit den Antennen – so auch die

Antennendiagramme – beinhaltet. Das Standortdatenblatt befindet sich in den

Akten und konnte eingesehen werden. Hingegen haben die Beschwerdeführer keinen

Anspruch auf Herausgabe der geforderten digitalen Akten (sofern diese überhaupt

vorhanden sind). Nach dem Gesagten ist der Verfahrensantrag gemäss Ziff. 1 der

Beschwerde vom 3. Januar 2023 abzuweisen.

8.3

Ebenso ist auch der Verfahrensantrag

gemäss Ziff. 7 der Stellungnahme vom 10. März 2023 abzuweisen. Es ist

nicht ersichtlich, inwiefern aus der Einholung eines Amtsberichts ein Mehrwert

resultieren bzw. welche zusätzlichen Erkenntnisse daraus hervorgehen könnten

(zu den Abnahmemessungen vgl. nachfolgend E. II Ziff. 13.4 ff.).

9.

Mit Eingabe vom 10. März 2023 (vgl.

Ziff. 2) haben die Beschwerdeführer die Rüge im Zusammenhang mit dem OMEN 2 des

Standortdatenblatts zurückgezogen (vgl. Ziff. 4 und 4.1 der Beschwerde vom 3.

Januar 2023). Ausführungen hierzu erübrigen sich somit.

10.1

Die Beschwerdeführer machen eine

Verletzung des Vorsorgeprinzips geltend. Unter Bezugnahme auf verschiedene

Studien und Berichte stellen sie die bisherigen Grenzwerte und insbesondere

deren Anwendbarkeit für adaptive Antennen in Frage. Mobilfunkstrahlung sei auch

unterhalb der geltenden Grenzwerte gesundheitsschädlich und die spezifischen

Eigenschaften von adaptiven Antennen führten zu noch verstärkten Effekten. Dem

Anlagegrenzwert der NISV sei die Anwendung zu versagen. Die Beschwerdeführer

rügen, die Empfehlungen der ICNIRP würden nicht zur Feststellung von

schützenden Grenzwerten taugen. Die Frequenz des 1'400 MHz Bandes sei nicht

messbar und sie habe als reine Downlink-Frequenz keinen ständigen

Synchronisationskanal.

Sodann bringen die Beschwerdeführer

unter Bezugnahme auf verschiedene Berichte und Studien vor, von Pulsationen

würden besondere Gefahren ausgehen. Es gebe deutliche Hinweise, dass stark

gepulste, modulierte und variable Strahlung beträchtlich gefährlicher sei als

konstante Strahlung.

10.2.1

Der Immissionsschutz ist

bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz (USG, SR 814.01) und den gestützt

darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 1 USG soll das

Umweltschutzgesetz Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und

Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die

natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten. Einwirkungen, die schädlich

oder lästig werden könnten, sind im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen

(Art. 1 Abs. 2 USG). Die Emission von Strahlung wird durch Massnahmen bei der

Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG); unter anderem

durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 12 Abs. 1 lit. a USG), die

durch Verordnungen oder unmittelbar auf das Gesetz abgestützte Verfügungen

vorgeschrieben werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Im Rahmen der Vorsorge ist die

Emission unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen,

als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art.

11.

Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht

oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der

bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG).

Für die Beurteilung schädlicher oder lästiger Einwirkungen legt der Bundesrat

durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er

berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit

erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13

Abs. 2 USG). Gemäss Art. 14 lit. a USG sind die Immissionsgrenzwerte so

festzulegen, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der

Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften

und Lebensräume nicht gefährden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom

14.

Februar 2023 E. 5.3.1 mit Hinweisen).

10.2.2

Für den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird,

hat der Bundesrat die NISV erlassen. Diese sieht zum Schutz vor den

wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die

von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung

(ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich

Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 E. 3b). Das

Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkretisierte die NISV mit Vollzugsempfehlungen

und Nachträgen (vgl. insbesondere Vollzugsempfehlung zur NISV und Nachtrag zur

Vollzugsempfehlung zur NISV).

Die in der NISV (Anhang 1 und 2)

festgelegten Immissions- und Anlagegrenzwerte variieren je nach Frequenz der

Strahlung, sind aber nicht von der Mobilfunktechnologie abhängig und gelten

damit unabhängig davon, ob es sich um 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) oder 5G

(New Radio) handelt (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren

Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender

Strahlung [NISV], 23. Februar 2021 [nachfolgend: Erläuterungen zu adaptiven

Antennen], S. 5]).

10.2.3

Zur Konkretisierung des

Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG setzte der

Bundesrat ausserdem Anlagegrenzwerte fest, welche unterhalb der

Immissionsgrenzwerte liegen. Die Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug

zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden nach Massgabe der

technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen

Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst

vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen; Urteil 1C_627/2019 vom 6. Oktober 2020 E. 3.1).

Mit der Festsetzung der Anlagegrenzwerte

hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine

Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. BGE 128 II 378 E. 6.2.2; Urteile 1C_627/2019

vom 6. Oktober 2020 E. 3.1; 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.5.1, in:

URP 2018 S. 713 ff.). Auch wenn dabei auf wissenschaftliche Gewissheit verzichtet

wird, folgt daraus nicht, dass lediglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte

Befunde den Massstab für die Bestimmung der konkreten Höhe des Anlagegrenzwerts

abgeben. Ein Abstellen auf vorläufige Erkenntnisse hätte auch eine beträchtliche

Rechtsunsicherheit zur Folge (vgl. Urteile 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010 E.

4.2.3, in: URP 2010 S. 871 f.; 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 2.2.3; je mit

Hinweisen). Die entsprechende internationale Forschung sowie die technische

Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten

Grenzwerte zu beantragen, ist in erster Linie Sache der zuständigen

Fachbehörden und nicht der Gerichte.

Das Bundesgericht hält im Urteil

1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 fest, dass das BAFU als Umweltfachstelle des

Bundes dieser Aufgabe bisher nachgekommen sei. Das BAFU hat in seiner damaligen

Eingabe an das Bundesgericht ausgeführt, es verfolge die Forschung zu den

gesundheitlichen Auswirkungen von hochfrequenter nichtionisierender Strahlung

weiterhin aufmerksam, prüfe die weltweit von internationalen Expertengruppen

oder Fachbehörden von Regierungen erstellten Übersichtsberichte, informiere

darüber und reagiere bei entsprechenden Hinweisen. Insbesondere werde es die

erwarteten Einschätzungen internationaler Gremien auf ihre Relevanz für die

Grenzwerte der NISV eingehend prüfen. Weiter hat sich das BAFU dahingehend

vernehmen lassen, dass es im Jahr 2014 die Beratende Expertengruppe NIS (=

nichtionisierende Strahlung; BERENIS) zur fachlichen Unterstützung einberufen

habe, die schweizweit führende Forschende auf diesem Gebiet vereine. Diese

Expertengruppe sichte laufend die publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum

Thema und wähle diejenigen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht

für den Schutz des Menschen von Bedeutung seien oder sein könnten. So sollten

potenzielle Risiken frühzeitig erkannt und möglichst kein Hinweis auf eine

mögliche Schädlichkeit, die ein Handeln erfordern würde, übersehen werden. Die

Evaluationen der BERENIS würden vierteljährlich als Newsletter publiziert. Die

BERENIS folge dem wissenschaftlichen Grundsatz, dass die Festlegung von

Grenzwerten für Umweltbelastungen nicht aufgrund einer einzelnen Studie

erfolge, sondern dafür jeweils die gesamte publizierte Literatur berücksichtigt

werde. Eine umfassende Gesamtschau sei sehr aufwändig und sollte von einem

breit abgestützten – d.h. international zusammengesetzten – Expertengremium

vorgenommen werden. Auf internationaler Ebene seien die Weltgesundheitsorganisation

(WHO) und deren auf Krebs spezialisierte Agentur, die Internationale

Krebsforschungsagentur (IARC), oder die ICNIRP solche Gremien (Urteil des

Bundesgerichts 1C_100/2021 vom

14.

Februar 2023 E. 5.4.1).

10.2.4

Da die Immissionsgrenzwerte von

ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen beruhen, lassen

sie keinen Raum für die Berücksichtigung von Studien, die wissenschaftlichen Massstäben

nicht zu genügen vermögen oder auf ihre Zuverlässigkeit bisher nicht überprüft

worden sind (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023,

mit Verweis auf BGE 126 II 399 E. 3b).

Die NISV begrenzt die von

Mobilfunkanlagen ausgehende Strahlung, nicht aber diejenige von Mobiltelefonen

als solche. Studien, die sich im Wesentlichen mit den Auswirkungen der

Strahlung von Mobiltelefonen befassen, können daher zur Beurteilung der

Grenzwerte der NISV – wenn überhaupt – höchstens indirekt herangezogen werden

(BGer 1C_340/2013 vom 4. April 2014 E. 3.4.1).

10.3

Das Bundesgericht hat sich im

Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 vertieft mit zahlreichen Publikationen

auseinandergesetzt. Einige hiervon wurden auch vorliegend von den

Beschwerdeführern herangezogen. Dies betrifft namentlich folgende

Veröffentlichungen: Bericht Mobilfunk und Strahlung, herausgegeben von der

Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des UVEK, 18. November 2019; die

Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021; Martin L. Pall, 5G als ernste

globale Herausforderung; The National Academies of Sciences, Engineering and

Medicine, An Assessment of Illness in U.S. Government Employees and Their

Families at Overseas Embassies, 2020. Dabei gelangte das Bundesgericht zum

Ergebnis, der Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 sei als

Schlussfolgerung zu entnehmen, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als

die Hälfte der Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch

HF-EMF und NF-MF (= niederfrequente Magnetfelder) gebe, auch im Bereich der

Anlagegrenzwerte. Es sei zu erwarten, dass bei Individuen mit Vorschädigungen

wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodegenerative Erkrankungen)

vermehrt Gesundheitseffekte auftreten. Zudem zeigten die Studien, dass sehr

junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress

reagieren könnten, was selbstverständlich auch für andere Stressoren gelte, die

oxidativen Stress hervorriefen. Das BAFU halte in seiner Vernehmlassung

diesbezüglich indessen fest, aus den Studien lasse sich nicht ableiten, ob

damit auch langfristige oder gesundheitliche Auswirkungen für den Menschen

verbunden seien. Gemäss der BERENIS seien weitere Untersuchungen erforderlich,

um diese Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen. Es handle sich

dabei nicht um eine die Ergebnisse der Studien ignorierende Sichtweise des

BAFU. Vielmehr habe die BERENIS selber abschliessend festgehalten, dass

weiterführende Untersuchungen notwendig seien, um diese Phänomene und

Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen. Wenn geltend gemacht

werde, mit diesem Newsletter bestehe die «Gewissheit, dass das Risiko für

Schäden unterhalb der heutigen Immissionsgrenzwerte extrem gross» sei, könne

dem nicht gefolgt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom

14.

Februar 2023 E. 5.5.1). Entsprechendes ergebe sich auch nicht aus dem

im Auftrag des BAFU erstellten Bericht von Mevissen/Schürmann (Gibt es Hinweise

auf vermehrten oxidativen Stress durch elektromagnetische Felder? – Eine Zusammenfassung

neuerer relevanter Tier- und Zellstudien in Bezug auf gesundheitliche

Auswirkungen, Mai 2021) oder aus den anderen zitierten Veröffentlichungen. Das

Bundesgericht hat die Beurteilung seither mehrfach bestätigt (vgl. Urteil des

Bundesgerichts 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4 mit Verweisen).

10.4

Nichts anderes ergibt sich im

vorliegenden Verfahren. Die Beschwerdeführer vermögen weder mit den oben

aufgeführten und im Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023

diskutierten noch anhand weiterer Publikationen eine Gesundheitsgefährdung – im

Rahmen der geltenden Grenzwerte – nach-zuweisen. Das Bundesgericht sah keinen

Anlass, an der Vorgehensweise und der Einschätzung des BAFU zu zweifeln.

Gründe, weshalb im vorliegenden Verfahren eine andere Beurteilung angezeigt wäre,

sind nicht dargetan und liegen auch nicht auf der Hand. Schliesslich verlangt

das Vorsorgeprinzip auch nicht, dass jeder nur denkbare biologische Effekt

wissenschaftlich untersucht wird (vgl. BGer 1A. 106/2005 vom 17. November 2005

E. 4).

Die im technischen Bericht des METAS

«Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz» (Version

2.1

vom 20. April 2020) erläuterten Messmethoden umfassen den Frequenzbereich

von 450 MHz bis 6 GHz (Ziff. 1.5) und gelangen daher auch für die Strahlung im

1'400 MHz-Band zur Anwendung (für die Messmethoden vgl. Urteil des

Bundesgerichts 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 5.1). Die Beschwerdeführer

vermögen nicht zu belegen, dass die Messmethoden beim Signal im 1'400

MHz-Frequenzband versagen, weil es sich um einen ausschliesslichen

Downlink-Kanal handle (Kommunikation von der Mobilfunkanlage zum Mobiltelefon).

Ebenso vermögen die Beschwerdeführer mit ihrer Kritik an der ICNIRP nichts zu

ihren Gunsten abzuleiten.

Das AfU hat in der Stellungnahme vom 9.

August 2021 festgehalten, dass die Berechnungen der Beschwerdegegnerin im

eingereichten Standortdatenblatt korrekt seien und die Immissionsprognose

zeige, dass die Grenzwerte der NISV eingehalten würden. Die Rüge der

Beschwerdeführer, die Anlagegrenzwerte stellten eine Beeinträchtigung der

Dispositiv

Gesundheit dar, erweist sich demnach als unbegründet. Eine Verletzung des

Vorsorgeprinzips liegt nach dem Gesagten nicht vor.

10.5 Im Zusammenhang mit der Pulsation

hat sich das BAFU als Umweltfachstelle des Bundes im bundesgerichtlichen

Verfahren 1C_100/2021 dahingehend vernehmen lassen, dass sich der Begriff

«Pulsation» im Zusammenhang mit Mobilfunkstrahlung auf Verschiedenes beziehen

könne. Einerseits könne damit die Signalübertragung (Pulsmodulation) gemeint

sein. Im Vergleich zu 3G und 4G habe 5G ähnliche Eigenschaften in Bezug auf die

Signalübertragung. Die Aussage im Briefing des Wissenschaftlichen Diensts des

Europäischen Parlaments vom Februar 2020 entspreche nicht einem wissenschaftlichen

Konsens. So werde beispielsweise in den ICNIRP-Richtlinien von 2020 erläutert,

es gebe keine Evidenz dafür, dass kontinuierliche (z.B. sinusförmige) und diskontinuierliche

(z.B. gepulste) elektromagnetische Strahlung unterschiedliche biologische

Effekte verursache. Es sei noch zu wenig systematisch evaluiert und die Evidenz

noch unzureichend, um beurteilen zu können, ob bestimmte Signalformen

biologisch besonders wirksam seien. Andererseits könnten mit «Pulsation» auch

zeitlich schwankende Strahlungsintensitäten bezeichnet werden. Diesen seien

Mobiltelefonbenutzerinnen und -benutzer auch bei den bisherigen

Mobilfunktechnologien ausgesetzt. Bei adaptiven Antennen, die ihr Signal

gezielt auf Endgeräte fokussierten, könnten solche Intensitätsunterschiede noch

etwas stärker ausgeprägt sein. Aus der Wissenschaft gebe es keine genügenden

Hinweise darauf, dass Intensitätsunterschiede als solche bei Einhaltung der

geltenden Grenzwerte negative gesundheitliche Auswirkungen verursachten (Urteil

des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.6.2).

10.6 Diese Ausführungen des BAFU

betreffend die Pulsation im Zusammenhang mit Mobilfunkstrahlung wurden im

bundesgerichtlichen Verfahren als zutreffend bezeichnet und können ohne

Weiteres auch im vorliegende Verfahren herangezogen werden. Inwiefern es sich

mit den vom hiesigen Beschwerdeführer vorgebrachten Behauptungen und

Publikationen anders verhalten sollte, ist weder ersichtlich noch dargetan.

Dass es aus der Wissenschaft keine genügenden Hinweise darauf gebe, dass

Intensitätsunterschiede als solche bei Einhaltung der geltenden Grenzwerte

negative gesundheitliche Auswirkungen verursachten, vermögen die

Beschwerdeführer auch vorliegend nicht zu widerlegen. Die Beschwerde ist auch

in diesem Punkt abzuweisen.

10.7 Nach dem Gesagten wurden die

geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV vorliegend zu Recht

angewandt. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor.

11.1 Weiter bringen die Beschwerdeführer

unter Bezugnahme auf verschiedene Studien und Berichte vor, Reflexionen würden

je nach Situation zu höheren Immissionen bzw. Doppelbelastungen führen. Dadurch

komme es zu Grenzwertüberschreitungen. Vorliegend würden sich auf der

gegenüberliegenden Strassenseite der Hammerallee mehrere ebenfalls hohe Gebäude

mit reflektierender Fassade befinden. Es sei daher naheliegend, dass

Reflexionen genutzt würden. Ein Hinweis darauf sei ebenso, dass die adaptiven

Antennen rund zwei Meter tiefer als die konventionellen Antennen installiert

werden sollen.

11.2 Das Bundesgericht hat im Verfahren

1C_100/2021 vom BAFU eine zusätzliche Vernehmlassung zu Fragen betreffend Reflexionen

bei adaptiven Antennen verlangt und sich dabei (gestützt auf die Antwort vom

21. Oktober 2022) eingehend mit der Frage der Auswirkungen von Reflexionen beim

Einsatz von adaptiven Antennen auseinandergesetzt. Es hält fest, die Strahlung

von adaptiven und konventionellen Antennen würden genau gleich an Oberflächen

reflektiert; vorausgesetzt, sie treffe aus derselben Richtung auf die

Oberfläche auf und habe auch sonst dieselben Eigenschaften (Frequenz,

Polarisation). Eine konventionelle Antenne strahle dauerhaft – ihrem

Antennendiagramm entsprechend – in die Umgebung. Demzufolge seien auch

Reflexionen dauerhaft vorhanden. Eine adaptive Antenne hingegen erzeuge nur dann

eine Reflexion an dieser Oberfläche, wenn einer ihrer Beams auf diese

auftreffe. Sowohl bei konventionellen als auch bei adaptiven Antennen könne es

sein, dass das beste Signal via eine Reflexion zu einem Endgerät (oder einem

OMEN [Ort mit empfindlicher Nutzung]) gelange und nicht auf gerader Linie

direkt von der Antenne. Letzteres wäre ohnehin nur bei Sichtkontakt zur Antenne

der Fall. Der einzige diesbezügliche Unterschied zwischen konventionellen und

adaptiven Antennen sei der, dass eine adaptive Antenne ihr Abstrahlungsmuster

auf die beste Signalübertragung – auch unter Ausnutzung von Reflexionen –

ausrichten könne. Solche Reflexionen liessen sich aber nicht voraussehen und

berechnen. Es seien höchstens statistische Aussagen aus wissenschaftlichen

Modellen möglich, worauf letztlich der Korrekturfaktor für adaptive Antennen

basiere. Anschliessend befasste sich das Bundesgericht mit der Frage, ob den

Reflexionen bei adaptiven Antennen im Rahmen der rechnerischen Prognose

Rechnung getragen werden soll und stellte sodann fest, das BAFU habe

Unterschieden zwischen konventionellen und adaptiven Antennen im Rahmen der

Vollzugsempfehlung Rechnung getragen und diese gelte es in der Praxis

umzusetzen (Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.2.2

ff.). Was schliesslich die künftige rechnerische Prognose betreffe, dürften

jedoch zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen nicht unberücksichtigt

bleiben bzw. sei die Prognosemethode – soweit technisch und im Rahmen eines

verhältnismässigen Aufwands möglich – weiterzuentwickeln und neuen

Gegebenheiten anzupassen (E. 7.2.4). Mit dem Identifizieren der drei

höchstbelasteten OMEN gemäss Vollzugsempfehlung des BUWAL (Art. 11 Abs. 2 lit.

c Ziff. 2 NISV), deren Abbildung im Standortdatenblatt und Beurteilung durch

die Fachbehörde ist dem Schutzgedanken der NISV genügend Rechnung getragen.

Dass diese Empfehlungen untauglich wären, vermochten die Beschwerdeführenden nicht

aufzuzeigen (für die Messmethode der METAS vgl. nachfolgen E. II Ziff. 13.5

f.). Nach dem Gesagten sind die Immissionsprognosen im Zusammenhang mit der

Reflexion im Standortdatenblatt hinreichend abgebildet. Auch aus der Anordnung

der neu geplanten Antennen vermögen die Beschwerdeführer nichts zu ihren

Gunsten abzuleiten: Antenne 1 wird nicht tiefer angesetzt als die bisherige;

Antenne 2 wird mit der bisherigen unten bündig ersetzt, ist aber weniger hoch

als die bisherige. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.

12.1 Die Beschwerdeführer sind der

Auffassung, die Einführung des Korrekturfaktors beruhe auf nicht

nachvollziehbaren Grundlagen und das Schutzniveau werde dadurch deutlich

gesenkt. Die Privilegierung adaptiver Antennen sei in keiner Weise

gerechtfertigt. Auch die Höhe des Korrekturfaktors sei technisch nicht

begründbar. Der Korrekturfaktor liege weit über demjenigen eines realistischen

Nutzungsszenarios. Eine Sicherheitsmarge bestehe nicht.

12.2 Aus dem Zusatzblatt 2 zum

Standortdatenblatt vom 30. Juni 2021 geht hervor, dass für die zu beurteilende

Mobilfunkanlage auch adaptiv betriebene Antennen vorgesehen sind. Der

massgebende Betriebszustand sowie die Anwendung des Korrekturfaktors (auf die

maximale ERP [effective radiated power; Sendeleistung]) richten sich nach

Ziff. 63 Anhang 1 NISV. Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale

Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Abs. 1). Bei adaptiven

Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten

(Sub-Arrays) kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor angewendet werden,

wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet

werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte

ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet (Abs. 2). Der Korrekturfaktor hat

in der zur Diskussion stehenden Beurteilung Anwendung gefunden. Im Gegensatz

zur sogenannten «worst case»-Betrachtung wird bei den adaptiven Antennen dem

Umstand Rechnung getragen, dass diese nicht gleichzeitig in alle Richtungen die

maximal mögliche Sendeleistung abstrahlen können (Adaptive Antennen, Nachtrag

vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk und

WLL-Basisstationen, BUWAL 2022 [nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung

zur NISV], Ziff. 3.2; vgl. auch nachfolgend Ziff. II E. 8.3 ff.).

12.3 Die Einführung adaptiver Antennen

erforderte eine Anpassung der NISV. Der Bundesrat nahm diese Anpassung in zwei

Schritten vor: Mit der Änderung vom

17. April 2019 (Inkrafttreten am 1. Juni 2019; AS 2019 1491) verankerte er

unter anderem in Ziff. 63 Anhang 1 NISV den Grundsatz, dass die Variabilität

der Senderichtungen und Antennendiagramme von adaptiven Antennen bei der

Festlegung des massgebenden Betriebszustands (in dem die Anlagegrenzwerte nach

Anhang 1 Ziff. 64 NISV eingehalten werden müssen) zu berücksichtigen sind. Mit

der Änderung vom 17. Dezember 2021 (Inkrafttreten am 1. Januar 2022; AS 2021

901) führte er den erwähnten Grundsatz in detaillierter Form aus, indem er

einen Korrekturfaktor für die maximale ERP (effective radiated power, dt.

äquivalente Strahlungsleistung) definierte, der angewendet werden darf, wenn

die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet

werden. Diese Leistungsbegrenzung muss sicherstellen, dass im Betrieb die über

6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet (Urteil des

Bundegerichts 1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 3.3).

Das BUWAL (heute: BAFU) hat im Jahr 2002

eine Vollzugsempfehlung zur NISV herausgegeben. Bis zum 23. Februar 2021

bildete diese die Grundlage für die Berechnung der Strahlung. Für adaptive Antennen

empfahl das BAFU den Kantonen bzw. den kantonalen und städtischen

NIS-Fachstellen, deren Strahlung bis zum Vorliegen einer angepassten

Vollzugsempfehlung BAFU wie bei nicht-adaptiven Antennen nach dem maximalen

Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung zu beurteilen, d.h.

basierend auf Antennendiagrammen, die für jede Senderichtung den maximal

möglichen Antennengewinn berücksichtigen (Urteil des Bundesgerichts 1C_153/2022

vom 11. April 2023 E. 7.1 mit Verweis auf Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar

2023 E. 6.2.1). Dies stellte eine Beurteilung nach der worst case»-Betrachtung

dar. Die Strahlung wird dabei – wie bei konventionellen Antennen – unter der

Annahme beurteilt, dass für jede Senderichtung gleichzeitig die maximale

Sendeleistung abgestrahlt wird (BAFU, Erläuterungen zur Änderung der Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], 17. Dezember 2021, S.

4). Das heisst, dass die Strahlung nach dem maximalen Gesprächs- und

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen

beurteilt wird, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn

berücksichtigen (sog. «umhüllendes Antennendiagramm»; BAFU, Informationen an

die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen zu adaptiven Antennen und 5G

[Bewilligung und Messung], 31. Januar 2020, S. 2). Am 23. Februar 2021

veröffentlichte das BAFU den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV. Dieser

Nachtrag empfiehlt, wie die adaptiven Antennen rechnerisch auf ihre Konformität

mit der NISV überprüft werden sollen und beinhaltet namentlich Ausführungen zum

Korrekturfaktor für adaptive Antennen (vgl. Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur

NISV, Ziff. 2 und 3.3.2).

12.4 Im Gegensatz zur «worst

case»-Betrachtung wird bei den adaptiven Antennen dem Umstand Rechnung

getragen, dass diese nicht gleichzeitig in alle Richtungen die maximal mögliche

Sendeleistung abstrahlen können (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV,

Ziff. 3.2). Mit dem Korrekturfaktor soll - gerade entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführer - sichergestellt werden, dass adaptive Antennen gegenüber

konventionellen Antennen nicht benachteiligt werden (Erläuterungen zu adaptiven

Antennen, S. 12).

Der Korrekturfaktor für adaptive

Antennen mit aktiver automatischer Leistungsbegrenzung ist abhängig von der

Anzahl separat ansteuerbarer Antenneneinheiten (Sub-Arrays) und wird auf die

maximale Sendeleistung angewendet. Die Höhe des Korrekturfaktors hat das BAFU

gestützt auf Simulations- und Messstudien eruiert (vgl. Erläuterungen zu

adaptiven Antennen, S. 15 ff). Der Korrekturfaktor muss im

Qualitätssicherungssystem (QS-System) hinterlegt sein (vgl. nachfolgend E. II

Ziff. 13.1 ff.).

12.5 Nach dem Gesagten kann den

Beschwerdeführern nicht gefolgt werden, wenn sie behaupten, die Anwendung des

Korrekturfaktors führe zu einer unzulässigen Privilegierung der adaptiven

Antennen. Sie vermögen insbesondere auch nicht schlüssig aufzuzeigen, warum es

nicht zulässig wäre, auf den Mittelwert abzustellen (vgl. Nachtrag zur

Vollzugsempfehlung zur NISV, Ziff. 3.3.3). Zudem verkennen die

Beschwerdeführer, dass im Standortdatenblatt (Zusatzblatt 5) ein Verzeichnis

aufgeführt ist, welches (allfällige) weitere Sendeantennen im Perimeter

aufführt. Es ist somit nicht dargetan, inwiefern das Vorsorgeprinzip mit der

Anwendung des Korrekturfaktors nicht vereinbar sein solle. Vielmehr ist dem

Vorsorgeprinzip auch unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors hinreichend

Rechnung getragen. Die Beschwerde ist in diesem Punkt unbegründet.

13.1 Die Beschwerdeführer bemängeln

sodann das QS-System. Auch hier nehmen die Beschwerdeführer Bezug auf

verschiedene Studien und Berichte. Das QS-System überwache nicht in Echtzeit,

was insbesondere bei adaptiven Antennen ein grosses Gefahrenrisiko darstelle.

Die Vollzugsbehörden hätten keine Möglichkeit objektiv zu überprüfen, ob die

Selbstanzeige der Mobilfunkbetreiber korrekt sei. Zudem sei eine Änderung der

Konfiguration durch die Mobilfunkbetreiber unbemerkt möglich, was durch das

QR-System unerkannte Grenzwertüberschreitungen zur Folge haben könne. Wie die

Vorgaben im QS-System von der Beschwerdegegnerin umgesetzt würden, sei

unbekannt. Es sei nicht gewährleistet, dass sich die Antenne jederzeit

innerhalb der Bewilligung gemäss Standortdatenblatt bewege. Es sei möglich,

mehr als nur in die Hauptsenderichtung die maximal bewilligte Sendeleistung

abzugeben und es seien nicht alle möglichen «Beams» vom umhüllenden

Antennendiagramm umfasst. Es sei ausgeschlossen, dass das QS-System der

Beschwerdegegnerin die bewilligten adaptiven Antennen kontrollieren könne.

Schliesslich sei auch eine Manipulation der Software möglich.

Die Beschwerdeführer hegen zudem Zweifel

an der Tauglichkeit der Messmethoden des Eidgenössischen Instituts für Metrologie

(METAS). Es sei anhand dieser Messmethode faktisch unmöglich, objektiv

festzustellen, ob die Mobilfunkanlage die Grenzwerte einhalte oder nicht.

13.2 Die QS-Systeme für Mobilfunkanlagen

sollen sicherstellen, dass die Mobilfunkanbieter ihre Sendeanlagen

bewilligungskonform betreiben und die Grenzwerte der NISV einhalten

(https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html).

Das BAFU empfiehlt für die Ermittlung und Kontrolle der Immissionen geeignete

Mess- und Berechnungsmethoden (vgl. Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 NISV).

Bei adaptiven Antennen müssen die im Rundschreiben «Qualitätssicherung zur

Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und

drahtlose Teilnehmeranschlüsse» des BAFU vom 16. Januar 2006

(Rundschreiben QS) empfohlenen QS-Systeme mit zusätzlichen Parametern, welche

einen Einfluss auf die Sendeleistung und das Abstrahlvermögen haben,

dokumentiert und überwacht werden. Dies umfasst namentlich den Status, ob die

Antenne adaptiv betrieben wird und den Korrekturfaktor (vgl. Nachtrag zur

Vollzugsempfehlung zur NISV, Ziff. 4).

Der im QS-System hinterlegte

Korrekturfaktor darf nur angewendet werden, wenn das QS-System und die

automatische Leistungsbegrenzung von einer unabhängigen, externen Prüfstelle

auditiert wurden (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, Ziff. 3.3.2).

13.3 Mit Erteilung der Baubewilligung

wurde die Beschwerdegegnerin verpflichtet, die vom AfU in der Stellungnahme vom

9. August 2021 erwähnten Auflagen einzuhalten (vgl. Beschluss der Baukommission

der E.___ vom 22. November 2021, Ziff. 2). Diese Auflagen umfassen u.a. die

Integration der geplanten Anlage in das QS-System sowie die Bedingung, dass der

Korrekturfaktor nur angewendet werden darf, wenn das QS-System und die

automatische Leistungsbegrenzung von einer unabhängigen, externen Prüfstelle

auditiert wurden.

13.4 Das Bundesgericht sah bis anhin

keine Anhaltspunkte, die Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen (vgl. Urteil

1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 7 mit Hinweisen). Im genannten Urteil erwog

es, dass die in einem Kanton bei Mobilfunkantennen festgestellten Abweichungen

von bewilligten Einstellungen keine genügende Grundlage schufen, um auf das

generelle Versagen der QS-Systeme zu schliessen. Das Ausmass der Abweichungen

sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch nichtionisierende Strahlung an

OMEN seien nicht bekannt und entsprechende Feststellungen bezüglich anderer

Kantone fehlten. Damit bestehe zurzeit keine Veranlassung, bezüglich der Höhe

und Senderichtung von Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche

Massnahmen (Plombierungen) zu verlangen (Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021

vom 14. Februar 2023 E. 9.4, mit Verweis auf Urteil 1C_97/2018 vom 3. September

2019 E. 8.3).

Das Bundesgericht hat sich im Urteil

1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 auch mit der Manipulation im Zusammenhang mit

Abnahmemessungen und QS-Systemen bei Mobilfunkanlagen auseinandergesetzt. Das

BAFU hat sich im eben genannten bundesgerichtlichen Verfahren dahingehend

vernehmen lassen, es könne nicht gänzlich ausgeschlossen werden, dass die

Abnahmemessungen und die Kontrollen durch die QS-Systeme aufgrund unrichtiger

Angaben oder Manipulationen der Betreiberinnen verfälscht würden. Jedoch hat

das BAFU ebenso ausgeführt, dass das bei Mobilfunkanlagen angewendete

Kontrollinstrumentarium (Dokumentation und Überprüfung der rechnerischen Prognose

mithilfe des Standortdatenblatts, Vornahme von Abnahmemessungen und laufende

Betriebskontrollen mittels QS-System) aus seiner Sicht sehr gut ausgebaut sei.

Es stelle mit zumutbarem Aufwand sicher, dass Mobilfunkanlagen rechtskonform

bewilligt und betrieben würden und sowohl die Betreiberinnen im Rahmen ihrer

Eigenverantwortung als auch die Vollzugsbehörden Fehler und andere Abweichungen

entdeckten und solche schnell korrigiert würden. Das Bundesgericht gelangte

auch hier zum Ergebnis, dass im heutigen Zeitpunkt keine Veranlassung besteht,

die Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen (Urteil des Bundesgerichts

1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 9.5.5). In diesem Zusammenhang hat das

Bundesgericht auch nicht gefordert, dass die momentane Sendeleistung der

adaptiven Antennen permanent an die Steuerzentrale übermittelt werden bzw. dass

ein ununterbrochener Datenfluss bestehen muss.

13.5 Zudem hat sich das Bundesgericht im

Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 mit den Messmethoden des METAS befasst

und diese für tauglich erklärt. Das BAFU hat sich im eben genannten

bundesgerichtlichen Verfahren dahingehend vernehmen lassen, dass eine

Unterschätzung der elektrischen Feldstärke nicht möglich sei. Die Angaben

würden von den Betreiberinnen geliefert, weil sie über die entsprechenden

Informationen verfügten. Die Abnahmemessungen würden sodann von fachkundigen

Messfirmen durchgeführt, die in aller Regel bei der Schweizerischen

Akkreditierungsstelle (SAS) akkreditiert seien. Anschliessend würden die

Messberichte den Vollzugsbehörden eingereicht. Die von METAS und vom BAFU

empfohlene Messmethode entspreche dem aktuellen Stand der Technik und sei tauglich

(Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 8.3; Urteil des

Bundesgerichts 1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 5.2).

13.6 Nichts anderes ergibt sich im

vorliegenden Verfahren. Hinweise auf eine Verletzung der Anforderungen an die

Qualitätssicherung der geplanten Anlage liegen folglich nicht vor und die

Beschwerdeführer vermögen die grundsätzliche Tauglichkeit der QS-Systeme nicht

in Zweifel zu ziehen. Sodann können die Beschwerdeführer nicht überzeugend

aufzeigen, inwiefern die Messmethoden des METAS untauglich sein sollen. Auf

einzelne weitere Punkte der Beschwerdeführer hierzu ist nicht einzugehen. Im

Übrigen ist das BAFU momentan daran, eine schweizweite Kontrolle des

ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchzuführen (vgl. Urteil des

Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 9.4, mit Verweis auf Urteil

1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 8.3). Die Beschwerde erweist sich auch

in diesen Punkten als unbegründet.

14. Die übertragenen Datenmengen nehmen

international und auch in der Schweiz stetig zu (vgl.

https://www.5g-info.ch/warum-braucht-es-immer-mehr-antennen/). Im Gegensatz zu

Wohnungen, Büros und Produktionsstätten, welche mit einem Glasfasernetz

versorgt werden können, sind im Freien und unterwegs Mobilfunknetze für die

Übermittlung von Daten erforderlich (vgl.

Die Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen liegt im öffentlichen Interesse

(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_403/2010 vom 31. Januar 2011 E. 4.3).

Darunter fällt ohne Weiteres auch die Erneuerung der Mobilfunkanlage nach dem

Stand der Technik.

Gestützt auf die Ausführungen der

Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den technischen Möglichkeiten zur

vorsorglichen Begrenzung (Ziff. 10.2 ff. der Beschwerde) vermögen sie nichts zu

ihren Gunsten abzuleiten. In diesem Zusammenhang ist vorliegend denn auch keine

Interessensabwägung vorzunehmen.

15.1 Die Beschwerdeführer führen mit

Bezug auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung aus, der Heilung einer

Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren müsse bei der Kostenregelung für das

Beschwerdeverfahren Rechnung getragen werden. Das BJD habe nicht berücksichtigt,

dass die Beschwerdeführer nur deshalb vollständig unterlegen seien, weil eine

Gehörsverletzung geheilt worden sei. Das BJD hätte eine reduzierte

Kostenauflage vornehmen müssen.

15.2 Entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführer ist das BJD in der Verfügung vom 14. Dezember 2022 nicht zum

Ergebnis gelangt, dass der Baukommission der E.___ ein grober Verfahrensfehler

angelstet werden könne. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass Ziff. 13. der

Verfügung nicht leicht verständlich formuliert ist; Theorie und Subsumtion

werden vermischt. Die Verfügung ist aber so zu verstehen, dass sich der Satz

«Es sind im vorliegenden Fall keine Gründe ersichtlich, von diesem Grundsatz

abzuweichen» darauf bezieht, dass den am Beschwerdeverfahren beteiligten

Behörden in der Regel keine Verfahrenskosten und keine Parteienschädigung

auferlegt werden. Weiter hat das BJD ausgeführt, dem Antrag der

Beschwerdeführer auf Zustellung des Berichts des AfU vom 4. November 2021 und

der Stellungnahme der Bauherrschaft vom 19. Oktober 2021 sei stattgegeben

worden und die Beschwerdeführer hätten sich dazu äussern können (Ziff. 5

letzter Abs. der Verfügung; vgl. auch Verfügung des BJD vom 5. April 2022

Ziff. 3 und 4). Das BJD ist hierbei zu Recht zum Ergebnis gelangt, dass die

gerügte Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geheilt wurde und es

sich um keine schwere Gehörsverletzung handelte (Ziff. 13 Abs. 2 der

Verfügung).

Dem BJD kommt bei der Auferlegung der

Verfahrenskosten (und Parteikosten) ein weiter Spielraum zu. Es ist nicht

ersichtlich, dass den Beschwerdeführern Kosten entstanden sind, die ihnen ohne

die Verletzung des Gehörsanspruchs nicht entstanden wären. Die Rügen der

Beschwerdeführer haben sich denn auch nicht auf die Geltendmachung der

Verletzung des rechtlichen Gehörs beschränkt. Zudem war der Beschluss der

Baukommission der E.___ vom 22. November 2021 kostenlos. Die nur leichte und umgehend

(bereits vor Erlass der Verfügung des BJD vom 14. Dezember 2022) vollständig

geheilte Gehörsverletzung führt somit nicht zwingend zu einer Reduktion der

auferlegten Verfahrenskosten, was im Gesamtkontext der angefochtenen Verfügung

auch nicht als willkürlich erscheint. Die vorinstanzliche Kostenregelung ist

daher nicht abzuändern.

16. Die Beschwerde erweist sich somit

als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem

Ausgang haben die Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF

3'000.00 festzusetzen sind. Bei der Erhebung des Kostenvorschusses war der zu

erwartende Kostenrahmen zu erheben. Durch die äusserst umfangreichen Eingaben

der Beschwerdeführer hat sich der Umfang des Verfahrens übermässig erhöht.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf einzutreten ist.

2. A.___, B.___, C.___ und D.___ haben die

Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3’000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Der

Gerichtsschreiber

Thomann Luder