Bauen ausserhalb der Bauzone / Sanierung Stützmauern

Verwaltungsgericht

Urteil vom 25. Januar 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Oberrichter Frey

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Helvetia nostra

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement,

2. Volkswirtschaftsdepartement,

3. Bürgergemeinde

Grenchen,

Beschwerdegegner

betreffend Bauen

ausserhalb der Bauzone / Sanierung Stützmauern

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Nordwestlich von Grenchen erhebt sich

der Grenchenberg bis auf ca. 1’300 m. ü. M. Er ist Teil der ersten Jurakette.

Vom Bahnhof Grenchen Nord aus führt seit 1915 ein ca. 8,5 km langer, enger einspuriger

Bahntunnel der heutigen BLS AG nordwestwärts nach Moutier. Die beiden Tunnelportale

liegen auf ca. 500 m. ü. M. Der Tunnel ist schnurgerade und weist kaum ein

Gefälle auf. Während des Tunnelbaus wurden zahlreiche Quellen angebohrt. Deren 17

wurden gefasst; 16 liegen tief im Berg auf dem Gebiet der Stadt Grenchen. Die

erste Quelle befindet sich ca. 1,5 km vom Tunnelportal Grenchen Nord entfernt;

etwa 470 m unter Tag.

2. Die Bürgergemeinde der Stadt Grenchen

ist Eigentümerin der Strasse, die (durch den Wald) auf den Grenchenberg führt.

Die Strasse liegt in der Juraschutzzone, im Gewässerschutzbereich Au

sowie in Grundwasserschutzzonen. Die Gemeinde beabsichtigt, Stützmauern der

Strasse zu sanieren. Es wurden fünf Einsprachen erhoben. Die

Sanierungsabschnitte 1 bis 5 waren nicht Gegenstand der Einsprachen. Es wurde indessen

beantragt, für die Abschnitte 6 und 7 (beim sogenannten «Bettlachrank») sei

keine Bewilligung zu erteilen.

Die Departemente Bau- und

Volkswirtschaft weigerten sich, den Schutzzonenplan der Tunnelquellen

akzessorisch zu überprüfen. Er sei am 8. August 2008 genehmigt worden. Er sei

nach § 15 PBG aufgelegen. Die Einsprecher hätten sich damals gegen den Plan

wehren können. Die Rechtslage habe sich seit August 2008 nicht verändert. Auch

die tatsächlichen Verhältnisse hätten keine Veränderung erfahren. Die

Quellfassungen seien nicht verschoben worden, und es lägen keine weiteren äusseren

Einwirkungen vor. Es sei auch nicht zu prüfen, ob die Strasse um die

Grundwasserschutzzone S1 herum verlegt werden könne. Die Oberfläche des

Terrains befinde sich nur in der S2. Eine Verlegung wäre im steilen Gelände

kaum möglich. Die Strasse bestehe mindestens seit 1950. Es wäre mithin auch

eine Bestandesgarantie in Betracht zu ziehen. Die Strasse erschliesse drei

Berghöfe und die Bergrestaurants. Sie diene dem Busbetrieb und der

Waldwirtschaft. Nach starkem Regen im Juni 2019 habe die talseitige Stützmauer

versagt. Man habe sieben prekäre Schwachstellen gefunden. Das Bauvorhaben solle

die Erschliessung des Grenchenbergs sichern. Die Strasse werde aber weder

verbreitert noch ausgebaut. Bereits aus technischer Sicht sei das Vorhaben an keinem

anderen Ort realisierbar.

Die Einsprachen wurden abgewiesen,

soweit darauf einzutreten war. Dem Bauvorhaben «Sanierung der Stützmauern», das

eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erfordert, wurde die Zustimmung unter

Auflagen erteilt. Es ging namentlich um die Steinschlaggefahr. Die

gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 19 GSchG wurde ebenfalls

erteilt (in besonders gefährdeten Bereichen bedürfen die Erstellung und die

Änderung von Bauten und Anlagen sowie Grabungen, Erdbewegungen und ähnliche

Arbeiten einer kantonalen Bewilligung, wenn sie die Gewässer gefährden können).

Es wurde bestimmt, das mit der Baueingabe eingereichte Konzept zum

Grundwasserschutz bilde Bestandteil der Bewilligung und sei strikt einzuhalten.

Vor Baubeginn sei das Trinkwasser derjenigen Quellen zu verwerfen, die im hydrogeologischen

Einflussbereich der Bauarbeiten lägen. Man dürfe diese Quellen erst wieder in

das Trinkwassernetz einspeisen, wenn die Schlussbeprobung nach Abschluss der

Bauarbeiten die Einhaltung der Anforderungen an Trinkwasser nachweise. Zudem

wurde eine befristete Rodungsbewilligung erteilt (Verfügung Bau- und

Justizdepartement und Volkswirtschaftsdepartement vom 6. April 2023, eröffnet

mit Beschluss der Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen vom

12. Juni 2023).

3. Dagegen führte Helvetia nostra

Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Der Entscheid der Departemente sei samt der

kommunalen Bewilligung aufzuheben. Die Beschwerde richte sich nur gegen die Sanierungsabschnitte

sechs und sieben. Die Tunnelquellen würden seit 1915 existieren. In den Jahren

1998 bis 2006 habe man Ausscheidungen von Schutzzonen erarbeitet. Direkt über

den Quellfassungen befinde sich der sog. «Bettlachrank» der Grenchenbergstrasse.

Es bestehe eine direkte hydraulische Verbindung. Nötig sei dort eine

Grundwasserschutzzone S1. Da die Behörden entscheidrelevante Tatsachen

unterdrückt hätten, habe im Jahr 2008 kein Anlass bestanden, die

Schutzzonenausscheidung zu rügen. Sie müsse akzessorisch angefochten werden

können. Die Strasse befinde sich materiell in einer S1. Dies sei in den Akten

von 2008 nicht enthalten. Die Fassungen der Grenchner Tunnelquellen befänden

sich direkt unter dem «Bettlachrank». Das Gebiet gehöre in die S1. Dort dürften

keine Bauten errichtet werden. Auch in einer S2 seien Projekte nur in

Ausnahmefällen erlaubt. Das Wasser decke einen grossen Teil des

Trinkwasserbedarfs von Grenchen. Die Quellen lägen im Innern eines

Karstgebirges mit hohen Durchlässigkeiten und Fliessgeschwindigkeiten. Im Karst

nehme die Gefahr einer Verschmutzung nicht generell mit zunehmender Entfernung

ab. Nach einem Ölunfall könnten die Tunnelquellen viele Jahre nicht benutzt

werden. Die Flächen über den Tunnelquellen seien im Gelände markiert. Es

bestünden Schluckstellen mit einer offenkundigen Gefährdung der

Grundwassernutzung. Man habe «doppelstöckige» Schutzzonen ausgewiesen. 1993 sei

es noch zulässig gewesen, die S1 für die Tunnelquellen nur im Untergrund zu

errichten. Wäre die Grenchenbergstrasse der S1 zugeteilt worden, hätte sie

zurückgebaut werden müssen. Doppelstöckige Schutzzonen seien nur am Col de

Pierre Pertuis bekannt. Dort sei die S1 rund 60 m unter der Oberfläche. Ein

Unfall mit wassergefährdenden Flüssigkeiten hätte dort aber keine unmittelbaren

Folgen für die Quellen. Es bestehe keine Rechtsgrundlage für zweigeschossige

Schutzzonen. Die S2 an der Oberfläche sei ursprünglich für die

«Limmersmattquelle» eingerichtet worden, die mittlerweile verworfen worden sei.

Auch in der weiteren Umgebung sei die Schutzzonen-Ausscheidung auf dem

Grenchenberg nicht ausschliesslich nach wissenschaftlichen Kriterien erfolgt.

Entlang der Grenchenbergstrasse habe man keine EPIK-Ausscheidung vorgenommen

(scil: Epikarst, Protektion, Infiltrationsverhältnisse, Karströhrennetz:

Kartierung der Vulnerabilität von Fassungen in Karstgebieten, Praxishilfe,

hrsg. vom BUWAL 1998). Man habe die ursprünglich f. die Limmersmattquelle

ausgeschiedene S2 leicht vergrössert und für alle Tunnelquellen übernommen. Die

S2 für die Tunnelquellen sei willkürlich entstanden. Man müsse davon ausgehen,

dass die hydraulische Verbindung so schnell sei, dass an der Oberfläche

dieselbe Schutzzone gelten müsse wie im Tunnel. Bei einem Ölunfall würden die

Quellen sofort verschmutzt. Raumplanungsrechtliche Pläne hätten eine

Bestandesdauer von 15 Jahren; dann seien sie zu überprüfen. Die Pläne seien

hier 2005 aufgelegt worden und somit bereits 18 Jahre alt. Die Beschwerde sei

auch nach den Vorschriften zur Wiedererwägung von Verfügungen gutzuheissen. Die

Beschwerdeführerin habe neue erhebliche Tatsachen vorgebracht, die bei der

ursprünglichen Schutzzonenfestlegung unterdrückt worden seien.

4. Das Bau- und Justizdepartement

beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Bürgergemeinde Grenchen liess

wissen, die Stützmauern seien 100 Jahre alt. Wer die Arbeiten an den

Sanierungsabschnitten 1 bis 5 befürworte, müsse folgerichtig auch zum Rest ja

sagen. Eine sichere Grenchenbergstrasse diene letztlich auch der sicheren

Wasserversorgung.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch

den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Art. 19 des Gewässerschutzgesetzes

(GSchG) verpflichtet die Kantone, das gesamte Gebiet nach der Gefährdung der

ober- und unterirdischen Gewässer in Gewässerschutzbereiche einzuteilen. Diese

umfassen die Gewässerschutzbereiche Au und Ao zum Schutz

unterirdischer und oberirdischer Gewässer und ferner die Zuströmbereiche Zu

und Zo zum Schutz der Einzugsgebiete. Weiter haben die Kantone zum

Schutz der im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und –

anreicherungsanlagen Grundwasserschutzzonen (S1 bis S3) auszuscheiden und die

dafür nötigen Eigentumsbeschränkungen festzulegen. In die Zone S1 gehört der

Fassungsbereich. Dort sind bloss bauliche Eingriffe und andere Tätigkeiten

zulässig, die der Trinkwasserversorgung dienen; Mähgut darf liegengelassen

werden. In der S2 sind alle Anlagen ausgeschlossen, sofern nicht wichtige

Gründe eine Ausnahme rechtfertigen und eine Gefährdung der Trinkwassernutzung

ausgeschlossen werden kann. In der S3 sind schliesslich bloss noch industrielle

und gewerbliche Betriebe untersagt (Heribert Rausch / Arnold Marti / Alain

Griffel: Umweltrecht, Zürich 2004, S. 127).

2.2

Vorab sei festgehalten, dass die

planerische Darstellung im solothurnischen geografischen Informationssystem (SOGIS)

und in der Baueingabe etwas verwirrend sein könnten. Massgebend ist folgender

Plan zum Bettlachrank der Grenchen­bergstrasse wo die strittigen Abschnitte der

Sanierung liegen:

Im Tunnel wurde für jede der Quellen

eine S1 und eine S2 ausgeschieden. An der Erdoberfläche besteht eine grosszügig

bemessene S2. Der Plan stammt vom 12. August 2008 (RRB Nr. 2008/1252).

2.3

Die Beschwerdeführerin verlangt eine

akzessorische Überprüfung der für die Quellen geschaffenen rechtlichen

Grundlagen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden Nutzungspläne

prozessual wie Verfügungen behandelt. Sie müssen bei Erlass angefochten werden,

ansonsten werden sie grundsätzlich bestandeskräftig. Die akzessorische

Überprüfung von Nutzungsplänen ist aus Gründen der Rechtssicherheit nur

ausnahmsweise zulässig (vgl. BGE 135 II 209 E. 5.1). Dies kann der Fall sein,

wenn die Betroffenen sich bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten

Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie somit im damaligen Zeitpunkt,

bei Erlass keine Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen (vgl. BGE

123.

II 337; Urteile

1C_25/2019; 1C_290/2019). Dasselbe gilt, wenn sich die tatsächlichen

Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich

geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das

Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen

der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG)

überwiegt (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.3; BGE 145 II 83; 144 II 41; Urteil

1C_287/2021).

Die Behauptung, die Behörden hätten

seinerzeit entscheidrelevante Tatsachen unterdrückt, wird nicht näher

ausgeführt und nicht ansatzweise belegt. Die Beschwerdeführerin hätte sich ohne

weiteres schon bei Festlegung des Schutzzonenplans (2008) für die alten Quellen

wehren können. Es geht hier zudem um keinen Plan nach RPG, bei dem eine

periodische Überprüfung tunlich und geboten ist, sondern um Gewässerschutz. Hier

ändern sich die tatsächlichen Gegebenheiten nicht rasch. Der Sachverhalt ändert

sich bloss in geologischen Zeiträumen. Dies jedenfalls, soweit und solange der

Mensch nicht eingreift.

2.3

Im Tunnel jeweils eine kleine S1 und

eine S2 vorzusehen, ist nicht zu beanstanden. Der Tunnel ist so eng, dass dort ohnedies

keinerlei Bauten und Anlagen errichtet werden können, zumal dem

Eisenbahnverkehr Priorität zukommt.

In der oberirdischen S2 herrscht wie in einer

S1 ebenfalls grundsätzlich ein Bauverbot. Das Bundesamt für

Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen verbietet in dieser Zone zudem die

Anwendung bestimmter Pflanzenschutz-Chemikalien. Die S2 dient gerade dazu, zu

verhindern, dass die Grundwasserfassung und deren unmittelbare Umgebung

verunreinigt wird. Zwischen der oberirdischen S2 und der unterirdischen S1

besteht eine Distanz von knapp 500 m. Dies allerdings nicht in horizontaler,

sondern in vertikaler Richtung. Mindestens 100 m sind vorgeschrieben (Arnold

Brunner in: Hettich / Jansen / Norer: Kommentar GSchG WBG, Zürich 2016, N 18 zu

Art. 20 GSchG). Gehen von bestehenden Anlagen, wie hier der Strasse, potenziell

Gefährdungen für eine Grundwasserfassung aus, so müssen alle nach dem Stand der

Technik möglichen und objektiv in Frage kommenden Massnahmen ergriffen werden,

um die Gefährdung zu beseitigen. Dem Quellschutz wurde im vorliegenden Fall mit

einem Schutzzonenreglement Rechnung getragen.

Im hier umstrittenen Gebiet, an der

Grenchenbergstrasse, im «Bettlachrank», sieht das Reglement folgende Massnahmen

vor:

-

Aufhebung aller möglichen

Parkplätze

-

Parkverbot

-

Anbringen einer Leitplanke

-

Informationstafel zur

Schutzzone

-

Sperrung der im Bettlachrank

nach Osten abzweigenden Ebnismattstrasse, die zum Restaurant Bettlacherberg

führt

-

Informations- und

Alarmkonzept mit dem Strassenunterhaltsdienst

Zum heutigen Baugesuch besteht ein

umfangreiches Schutzkonzept vom 30. September 2021 der Gysi Leoni und Mader AG.

Die Installationsflächen liegen allesamt in der S3 mit ausreichenden Abständen

zu der S2 und der S1. Bei Arbeitsunterbrüchen sind die Baumaschinen in

Auffangvorrichtungen zu platzieren. Die Bohrungen für die Verankerung der

Stützmauern werden verrohrt mit Druckluftspülung vorgenommen. Vor Baubeginn

wird ein Alarm- und Bereitschaftsdispositiv erstellt. Es wird ein

Quellmonitoring durchgeführt, und die Arbeiten werden durch einen Hydrogeologen

begleitet, überwacht und dokumentiert. Nach Ziffer 4.1 der

Departementalverfügung vom 6. April 2023 ist der Bericht/das Konzept

Bestandteil der Bewilligung.

Mehr ist bei einer seit hundert Jahren

bestehenden Strasse weder tunlich noch geboten (2023 feierte man für die

Strasse ein Jubiläum). Selbst eine geringfügige Verlegung der Bergstrasse kommt

topografisch kaum in Betracht. Die geschützten Quellen sind zwar ergiebig und

damit wichtig, aber nicht unverzichtbar (vgl. Beatrice Wagner Pfeifer:

Umweltrecht, Basel 2021, S. 315 f.).

2.4

Tunnelwasser ist in der Schweiz

keine Seltenheit. Im Gotthard-Strassentunnel, im Gotthard- und im

Lötschberg-Basistunnel, im Furka-Basistunnel und im Hauenstein existieren

ebenfalls Tunnelquellen. Sie sind zum Teil sehr ergiebig und verfügen über eine

beträchtliche geothermische Energie. Ist, was meist der Fall sein dürfte, die

Hydrogeologie nicht vollständig bekannt, kann es nicht in Betracht kommen, das gesamte

Terrain an der Oberfläche vorsichtshalber kurzerhand in die S1 einzuteilen. Die

von der Beschwerdeführerin genannte Quelle der Birs am Col de Pierre Pertuis

(Tavannes) ist übrigens keine solche Tunnelquelle (https://de.wikipedia.org/wiki/Tunnelwasser;

www.schweizerfluss.ch).

2.5

Zur Änderung der

Gewässerschutzverordnung 2015 sind folgende Erwägungen anzustellen: Der Jura (ob

Grenchen) ist ein Karstgebiet. Die S2 wird in Karstleitern nur noch mit einer

minimalen Ausdehnung zum direkten Schutz der Fassung ausgeschieden.

Zum Grundwasserschutz in stark

heterogenen Karst-Grundwasserleitern hat das Bundesamt für Umwelt 2022 ein

Modul zum Vollzug herausgegeben. Die S1 umfasst nur die Fassungsanlage und die

unmittelbare Umgebung. Die S2 wird nur als enger Bereich um die Fassung

ausgeschieden. Für Gebiete hoher Vulnerabilität wird eine Zone Sh,

und für Gebiete mittlerer Vulnerabilität eine Zone Sm ausgeschieden.

Die Sh entspricht der S2. Es ist insbesondere auf die Ausbringung

von Düngern zu achten. Strassen sind (fallweise) zulässig.

Die Zonen Sh und Sm

sollen verhindern, dass: das Grundwasser durch Bau und Betrieb von Anlagen und

das Ausbringen von Stoffen verunreinigt und die Hydrodynamik des Grundwassers

durch bauliche Eingriffe beeinträchtigt wird. Im Bettlachrank stehen weder das

Ausbringen von Stoffen noch der Bau von (weiteren) Anlagen zur Diskussion. Man kann

bloss in Betracht ziehen, die südliche Gruppe von Tunnelquellen während der Bauarbeiten

im Bettlachrank vorsorglich zu verwerfen. Dies wurde aber bereits angeordnet. Die

kommunale Baubewilligung sieht in Ziffer 4.2.4.1 vor, dass ein Quellmonitoring

mit automatischer Verwerfsteuerung durchgeführt wird. Dazu sei nebenbei bemerkt,

dass die städtischen Werke die südlichsten Quellen problemlos verwerfen können.

Für die Stadt besteht eine Gruppenwasserversorgung: Die Förderung des

Grundwassers erfolgt mit drei Pumpwerken im Wasseramt. Diese befinden sich in

Kyburg, Obergerlafingen und Recherswil. Das Wasser wird zuerst ins Reservoir

Bucheggberg gepumpt und fliesst von dort in einer 19 km langen Transportleitung

nach Grenchen ins Reservoir Hohlen. Der Gruppenwasserversorgung Grenchen sind

neun Gemeinden angeschlossen. Die Städte Grenchen und Solothurn sind zudem über

eine Transportleitung miteinander verbunden. Bei Bedarf können sich die beiden

Wasserversorgungen gegenseitig mit Wasser beliefern

(www.swg.ch/de/energie-wasser/wasser/).

Nach der Übergangsbestimmung für die

Verordnungsänderung 2015 gilt Folgen­des: Für Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen

in stark heterogenen Karst und Kluft-Grundwasserleitern müssen die Zonen Sh

und Sm gemäss Anhang 4 Ziffer 125 GSchV nicht ausgeschieden werden,

wenn wie hier die Grundwasser­schutzzonen und Zuströmbereiche nach bisherigem

Recht ausgeschieden wurden und wenn diese nicht in wesentlichem Umfang

angepasst werden. Es braucht hier folglich nichts unternommen zu werden, denn

weder der Sachverhalt noch die massgebliche Rechtslage haben sich geändert. Die

an der Oberfläche bestehende S2 ist reichlich dimensioniert. Eine «Umzonung»

des Bettlachranks kommt nicht in Betracht.

3.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00

festzusetzen sind. Der Bürgergemeinde ist keine Entschädigung auszurichten,

denn sie war durch keinen Anwalt vertreten.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Beschwerdeführerin hat die Kosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Der

Gerichtsschreiber

Thomann Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom

Bundesgericht mit Urteil 1C_128/2024 vom 18. März 2025 aufgehoben.