Rückstufung / Verwarnung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 12. Januar 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Frey

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Law

In Sachen

A.___ vertreten durch Rechtsanwältin Stephanie Selig,

Beschwerdeführer

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Migrationsamt,

Beschwerdegegner

betreffend Rückstufung

/ Verwarnung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Der 1963 geborene türkische

Staatsangehörige A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer) reiste am 11. März 1989

im Rahmen des Familiennachzuges zu seiner damaligen Schweizer Ehefrau in die

Schweiz ein, woraufhin er eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Freiburg

erhielt. Seit dem 24. November 1998 ist er im Besitze einer

Niederlassungsbewilligung.

2. Der Beschwerdeführer ist seit dem 12.

September 2001 in dritter Ehe mit einer marokkanischen Staatsangehörigen (geb.

1975) verheiratet, die über eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihm

verfügt. Das Ehepaar hat drei Kinder (geb. 2003, 2007 und 2012) und zog

zusammen per 1. Januar 2003 in den Kanton Solothurn.

3. Aufgrund seiner Delinquenz wurde der

Beschwerdeführer mit Schreiben vom 2. Februar 2004 auf die damit

einhergehenden ausländerrechtlichen Konsequenzen hingewiesen. Die Gesuche um

Erteilung einer Niederlassungsbewilligung seiner Ehefrau wurden in den Jahren

2006, 2007, 2011 sowie 2018 allesamt aufgrund der Schulden sowie des

Sozialhilfebezugs abgewiesen. Zudem wurde die Ehefrau im Jahr 2016 wegen der

vorgenannten Gründen ausländerrechtlich ermahnt.

4. Im Rahmen des rechtlichen Gehörs vom

23. Januar 2023 wurde dem Beschwerdeführer und seiner Ehefrau mitgeteilt, dass

erwogen werde, die Niederlassungsbewilligung zu widerrufen bzw. die

Aufenthaltsbewilligung nicht zu verlängern und sie aus der Schweiz wegzuweisen,

resp. die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers auf eine

Aufenthaltsbewilligung zurückzustufen.

5. Am 9. August 2023 widerrief das

Migrationsamt namens des Departements des Innern die Niederlassungsbewilligung des

Beschwerdeführers und erteilte ihm eine Aufenthaltsbewilligung ab Eintritt der

Rechtskraft der Verfügung, befristet auf zwei Jahre nach Bewilligungserteilung.

Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die Bedingungen geknüpft, dass der

Beschwerdeführer inskünftig keine neuen Schulden anhäuft bzw. die bestehenden

Schulden im Rahmen seiner Möglichkeiten abbaut, den Lebensunterhalt weiterhin

ohne Sozialhilfe bestreitet und nicht mehr straffällig wird.

6. Der Beschwerdeführer gelang mit

Beschwerde vom 25. August 2023 ans Verwaltungsgericht und beantragte die

Aufhebung der Ziffern 1 und 2 der Verfügung. Allenfalls sei er zu verwarnen.

Des Weiteren wurde um die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht.

7. In seiner Vernehmlassung vom 18.

September 2023 schloss das Migrationsamt namens des Departements des Innern auf

vollumfängliche Beschwerdeabweisung unter Kostenfolge.

8. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2023

wurde dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege samt unentgeltlicher

Rechtsbeiständin bewilligt.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht

zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS

125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert

und damit zur Beschwerde legitimiert.

Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Nach Art. 63 Abs. 2 des

Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration

(AIG, SR 142.20) in der Fassung ab 1. Januar 2019 kann die

Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung

ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt

sind. Als Integrationskriterien gelten die Beachtung der öffentlichen Sicherheit

und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG), die Respektierung der Werte der

Bundesverfassung (Art. 58a Abs. 1 lit. b AIG), die Sprachkompetenz (Art. 58a

Abs. 1 lit. c AIG) sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von

Bildung (Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG). Die Art. 77a ff. der Verordnung über

Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) konkretisieren

die Integrationskriterien und -vorgaben.

2.2

Mit der Rückstufung haben die

Ausländerbehörden die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und

differenzierter zu handeln, wenn nach Erteilung der bedingungslosen und

unbefristeten Niederlassungsbewilligung die Integrationskriterien nicht (mehr)

gegeben sind (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021

E. 2.3.1). Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der

Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Es soll mit

ihr erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert

und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes

Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu

tragen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober

2021.

E. 2.4). Die Rückstufung setzt sich aus einem Widerruf der

Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung

zusammen; sie erfolgt jedoch als eine Einheit (uno actu; vgl. Urteil des

Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 2.6).

2.3

Die Rückstufung muss beim Widerruf

einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren

Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie

wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht

aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen (vgl. Urteil

2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.2, 5.3, E. 6.3 sowie 6.4; Alexander

Suter, Integration und Ausschluss: Folgen von Sozialhilfebezug für

Ausländerinnen und Ausländer, in: Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für

Migrationsrecht 2020/2021, S. 3 ff., 20); nur dann besteht ein hinreichendes

öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter

Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen Recht

(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_96/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.3). Die

Migrationsbehörden haben ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und auf nach

dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen

Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten

Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen (vgl. Anne

Kneer / Benjamin Schindler, Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die

Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in:

Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, 2020, S. 35

ff.; Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.3). Sie

dürfen dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente

mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und

in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits

umfassend klären zu können (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_667/2020 vom 19.

Oktober 2021 E. 5.3).

2.4

Die Rückstufung muss, wie jedes

staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit, Erforderlichkeit,

Zumutbarkeit), was jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen ist.

3.1

Der Beschwerdeführer stellt im

Wesentlichen die massive Verschuldung sowie sein wiederholt straffälliges

Verhalten nicht in Abrede. Dennoch sei zu berücksichtigen, dass die letzte

strafrechtliche Verurteilung Taten von 2012 bis 2016 betreffe. Seit geraumer

Zeit bestünden Tilgungsbemühungen der Schulden, indem der Beschwerdeführer im

Rahmen von Pfändungen monatlich rund CHF 450.00 beim Betreibungsamt

abliefere. Ergänzungsleistungen würden dem Beschwerdeführer nicht grundlos

ausgerichtet werden, zumal er zu 58 % invalid sei. Diesem Umstand trüge Art.

58a Abs. 2 AIG explizit Rechnung. Der Beschwerdeführer weise positive

Integrationsmerkmale auf, so beherrsche er die deutsche Sprache und habe die

Kinder zu fleissigen, anständigen und vorbildlich integrierten Menschen

erzogen. Zumal der Beschwerdeführer während seines 34-jährigen Aufenthaltes nur

ein einziges Mal, allein wegen der Straffälligkeit und nicht wegen der Schulden

verwarnt [recte: hingewiesen] wurde, sei lediglich eine Verwarnung angemessen. Es

gehe nicht an, den Beschwerdeführer sogleich zurückzustufen, zumal er sich bis

zum Erhalt des rechtlichen Gehörs nicht einmal darüber bewusst gewesen sei,

dass seine Niederlassungsbewilligung einer Prüfung unterzogen werde.

3.2

Die Vorinstanz bringt hingegen vor,

dass der Beschwerdeführer über erhebliche Integrationsdefizite verfüge. Zwar

habe er bereits vor Inkrafttreten des neuen Rechts Schulden angehäuft, jedoch

habe er seine finanzielle Situation in den letzten Jahren und namentlich auch

nach Einführung des AIG nachweislich nicht verbessern können. Seine Schulden hätten

kontinuierlich und stark zugenommen. Die Pfändungsquoten seien in Anbetracht

der gleichzeitigen Schuldenzunahme marginal und würden keinen effektiven

Schuldenabbau bewirken. Aufgrund der massiven und anhaltenden Verschuldung sei

bei ihm das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und

Ordnung nach Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG nicht erfüllt. Zudem schöpfe der

Beschwerdeführer seit Jahren seine Restarbeitsfähigkeit nicht aus und beziehe

dadurch in höherem Umfang als erforderlich Ergänzungsleistungen. Er hege

keinerlei Absichten für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Deshalb sei auch

das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nicht erfüllt. Die Voraussetzungen

für eine Rückstufung seien somit grundsätzlich gegeben. Eine Wegweisung aus der

Schweiz sei vorliegend aufgrund des Überwiegens der privaten Interessen noch

nicht verhältnismässig, hingegen eine Rückstufung, zumal dem Beschwerdeführer

seine prekäre finanzielle Situation nicht hinreichend bewusst sei.

3.3

Vorliegend ist zu prüfen, ob die

Rückstufung durch ein gewichtiges Integrationsdefizit gerechtfertigt und

verhältnismässig ist. Konkret ist zu entscheiden, ob die Verschuldung des

Beschwerdeführers einer mutwilligen Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher oder

privatrechtlicher Verpflichtungen im Sinn von Art. 58a Abs. 1

lit. a AIG i.V.m. Art. 77a Abs. 1 lit. b VZAE gleichkommt.

Die untergeordnete Delinquenz des Beschwerdeführers und die allfällige Gefahr

eines neuerlichen Sozialhilfebezugs sind mitzuberücksichtigen (Art. 58a

Abs. 1 lit. a und d AIG). Der Beschwerdeführer stellt seine massive

Verschul­dung zu Recht nicht in Abrede. Ungeachtet des im Jahr 2018

abgeschlossenen Ehevertrages häufte der Beschwerdeführer allein ab dem selben Jahr

Schulden in Höhe von CHF 213'800.65 an. Nach Einführung des neuen AIG und unter

der Möglichkeit der Rückstufung hat der Beschwerdeführer rund die Hälfte der

Gesamtschulden von damals CHF 470'267.66 angehäuft. Notabene kann im Gegensatz

zum Widerruf der Niederlas­sungsbewilligung, welche erst bei grossen Beträgen

von Betreibungen und Verlust­scheinen allenfalls möglich wird, eine Rückstufung

grundsätzlich bereits bei kleineren Schuldbeträgen oder bei längerfristigem

Bestehen von Schulden, ohne dass der Schuldbetrag zwar anwächst, aber auch

keine Anstrengungen zur Schuldensanierung unternommen werden, möglich sein

(Kneer Anne / Schindler Benjamin, a.a.O., S. 45). Es ist offensichtlich, dass

der Beschwerdeführer grosse Mühe hat, seinen öffentlich-rechtlichen und

privatrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Dem Beschwer­deführer musste die

ausländerrechtliche Bedeutung der Schulden bewusst gewesen sein, zumal seiner

Ehefrau aufgrund der Verschuldung wiederholt die Niederlas­sungsbewilligung

nicht erteilt und sie deswegen auch ermahnt wurde. Trotz mehrmaliger

ausländerrechtlichen Konsequenzen für die Ehefrau hat sich der Beschwerdeführer

erst im Jahr 2021 um eine Abtragung der Schuldenlast bemüht, indem er im Rahmen

von Pfändungen monatlich CHF 450.00 zur Schuldensanierung aufwendet (AS

399, Beilage 9). Somit häufte er trotz Wissen um die Tragweite der

Schuldenwirtschaft jahrelang konstant Schulden an und bezog gleichzeitig

Sozialhilfe. Damit ist von Mutwilligkeit auszugehen, da durch die

Sozialhilfeunterstützung die Lebensunterhaltskosten gedeckt werden und

gleichzeitige Schulden darauf hindeuten, dass entweder die Unter­stützungsgelder

anderweitig verwendet wurden oder dass die betroffene Person über ihren

Verhältnissen lebte (vgl. dazu Lara Bensegger, Die Rückstufung im Ausländer-

und Integrationsgesetz, in: Jusletter 2. August 2021, S. 7 - 9). Die

seit rund drei Jahren andauernden Schuldensanierungsbemühungen stellen zur

Schuldenlast vergleichs­weise minimale Bemühungen dar und vermögen keinen

raschen Schuldenabbau zu realisieren. Dem Beschwerdeführer ist negativ

anzulasten, dass er wiederholt Vermögen verheimlicht hat und deshalb auch wegen

Pfändungsbetrug verurteilt wurde. Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit der

Schuldensituation lässt der Beschwerdeführer somit missen, wodurch klar ein

Integrationsdefizit vorliegt. Die im Jahr 2006 festgestellte Restarbeitsfähigkeit

von 42 % (AS 252) verwertet der Beschwerdeführer seit Jahren nicht ansatzweise,

sondern belässt er bei den Gegebenheiten. Der Beschwerdeführer ist gemäss Akten

letztmals im Jahr 1999 ein Arbeitsverhältnis eingegangen (AS 252). Danach war

er vereinzelt als Restaurantbetreiber selbständig erwerbstätig, hat aller­dings

dadurch Schulden angehäuft und delinquiert, indem er wegen Übertretung des

Spielbankengesetzes verurteilt wurde. Aufgrund der fehlenden Erwerbstätigkeit

musste der Beschwerdeführer während rund acht Jahren mit Sozialhilfe von insgesamt

CHF 220'000.00 unterstützt werden (AS 278, 379). Nun bestreitet er seinen Lebens­unterhalt

mit Ergänzungsleistungen von monatlich CHF 4'152.00 (Beilage 8) und konnte

sich dadurch, und nicht durch eigene Anstrengung, von der Sozialhilfe lösen. Das

Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nach Art. 58a Abs. 1

lit. d AIG ist somit nicht erfüllt. Durch Nichterfüllen der

Integrationskriterien ist die Anordnung der Rückstufung – unter Vorbehalt der

Verhältnismässigkeit – gerechtfertigt.

3.4

Der Beschwerdeführer besitzt zwar

Deutschkenntnisse und hat sich nach der letzten strafrechtlichen Verurteilung

klaglos verhalten. Hierin liegt jedoch keine besondere Leistung, welche seine Integrationsdefizite

in einer Gesamtwürdigung auszugleichen vermögen. Es bestehen keine anderen

Kriterien, welche die fehlende Teilnahme am Wirtschaftsleben und die hohe

Verschuldung des Beschwerdeführers aufwiegen würden, sofern es überhaupt

möglich ist, ein bestimmtes Integrationsdefizit durch andere

(überdurchschnittlich gut erfüllte) Integrationselemente auszugleichen (vgl.

hierzu Marc Spescha, in: Spescha/Zünd/Bolzli/Hruschka/de Weck [Hrsg.],

Kommentar Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N. 1 zu Art. 58a

AIG). Aufgrund der gewichtigen Integrationsdefizite ist eine Rückstufung

geeignet und erforderlich, um den Beschwerdeführer zu einer Verhaltensänderung

zu veranlassen. Zumal die bisherigen ausländerrechtlichen Konsequenzen keine

nennenswerten Auswirkungen auf sein Verhalten zeitigten, kommt eine Verwarnung

nicht in Betracht. Die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers kann – anders

als die Niederlassungsbewilligung – mit klaren Bedingungen verbunden und dem

Beschwerdeführer dadurch eine hiesige Integration ermöglicht werden. Der

Beschwerdeführer erhält die Chance, seine fehlende Integration aufzuarbeiten

und zu zeigen, dass er sich insbesondere um eine anhaltende Schuldensanierung

bemüht, indem er den Schuldenabbau weiter vorantreibt sowie sich weiterhin

klaglos verhält. Allein die seit rund drei Jahren bestehenden geringfügigen

Schuldensanierungsbemühungen sind vorliegend nicht ausreichend, um auf eine

Rückstufung verzichten zu können. Die

Verschlechterung der Rechtsstellung des Beschwerdeführers erscheint geeignet

und erforderlich, um ihn zur Verbesserung seiner Integrationsdefizite, resp. zur

Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten. Das private Interesse des

Beschwerdeführers, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der

Niederlassung zu behalten, ist geringer zu gewichten als das öffentliche

Interesse, dass er seine Integrationsdefizite bereinigt, zumal er trotz der

Rückstufung im Land verbleiben und hier sein Familienleben weiter pflegen kann.

Die Vorinstanz knüpft die zukünftige Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung

des Beschwerdeführers an die Bedingungen, dass er inskünftig seine finanziellen

Verpflichtungen erfüllt, ernsthafte Sanierungsbemühungen tätigt und sich in

strafrechtlicher Hinsicht einwandfrei verhält. Diese Bedingungen erscheinen

sinnvoll und verhältnismässig.

4.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf

CHF 1'500.00 festzusetzen sind. Aufgrund der Gewährung der unentgeltlichen

Rechtspflege trägt sie der Staat Solothurn. Vorbehalten bleibt der

Rückforderungsanspruch des Staats während zehn Jahren, sobald der

Beschwerdeführer zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123 Schweizerische

Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Der Antrag auf Ausrichtung einer

Parteientschädigung wird abgewiesen.

5.

Die unentgeltliche Rechtsbeiständin,

Rechtsanwältin Stephanie Selig, macht mit Kostennote vom 22. November 2023

einen Aufwand von 13 Stunden geltend. Davon sind 1.75 Stunden als vorprozessualer

Aufwand einzustufen, welcher nicht berücksichtigt werden kann. Die Stunde ist

indessen bei unentgeltlicher Rechtspflege mit CHF 190.00 zu entschädigen (§ 160

Abs. 3 des Gebührentarifs [GT, BGS 615.11] i.V.m. Beschluss der

Gerichtsverwaltungskommission betreffend Festlegung Stundenansätze nach § 156 und 160 GT vom 19. Dezember 2022). Dies führt inklusive Auslagen von CHF 119.00

und der MwSt. zu einer Entschädigung von CHF 2'430.25, zahlbar durch den

Staat. Vorbehalten bleiben auch hier der Rückforderungsanspruch des Staates

während zehn Jahren, sowie der Nachzahlungsanspruch der unentgeltlichen

Rechtsbeiständin von CHF 486.65 (Differenz zum Stundenansatz von CHF 230.00,

inkl. MwSt.), beides, sobald der Beschwerdeführer zur Nachzahlung in der Lage

ist (vgl. Art. 123 ZPO).

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht von CHF 1'500.00 werden A.___ zur Bezahlung auferlegt, sind

aber zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege durch den Staat Solothurn

zu übernehmen; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates

während 10 Jahren, sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist (vgl. Art. 123

ZPO).

3. Die Entschädigung der unentgeltlichen

Rechtsbeiständin, Rechtsanwältin Stephanie Selig, wird auf CHF 2'430.25 (inkl.

Auslagen und MwSt.) festgesetzt und ist zufolge unentgeltlicher Rechtspflege

vom Staat Solothurn zu bezahlen; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch

des Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch des unentgeltlichen

Rechtsbeistandes im Umfang von CHF 486.65, sobald A.___ zur Nachzahlung in der

Lage ist.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Law