Pachtlandvergabe

Verwaltungsgericht

Urteil vom 2. August 2023

Es wirken mit:

Präsident

Thomann

Oberrichterin Hunkeler

Ersatzrichter Vögeli

Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

1. Volkswirtschaftsdepartement,

2. Bürgergemeinde

B.___,

3. C.___

4. D.___

Beschwerdegegner

betreffend Pachtlandvergabe

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit Beschluss vom 21. März 2022 entschied

die Bürgergemeinde B.___ über die Zuteilung von drei Parzellen Allmendland

rückwirkend per 1. November 2021. Insgesamt wurden drei Parzellen jeweils an [...],

C.___ und D.___ zugeteilt. A.___ erhielt keine Parzelle zugeteilt. Dies mit der

Begründung der Bürgergemeinde B.___, dass er die §§ 3 und 6 des

Allmendreglementes der Bürgergemeinde B.___ (nachfolgend Allmendreglement) für

eine Pachtlandzuteilung nicht erfülle.

2. Gegen diesen Beschluss der

Bürgergemeinde B.___ vom 21. März 2022 erhob A.___ mit Schreiben vom 31. März

2022 Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement und verlangte, dass ihm die

Bürgergemeinde B.___ gemäss seiner Bewerbung vom 11. März 2022 Pachtland zuzuteilen

habe.

C.___ und D.___ wurden in der Folge als Parteien in das

Verfahren aufgenommen. Nach umfangreichen Stellungnahmen, Vernehmlassungen und

weiteren Eingaben der Parteien wies das Volkswirtschaftsdepartement die

Beschwerde mit Verfügung vom 16. Januar 2023 ab. Begründet wurde die Abweisung

der Beschwerde damit, dass der Beschwerdeführer § 9 des Allmendreglementes der

Bürgergemeinde B.___ nicht erfülle, weshalb im konkreten Fall kein Anspruch auf

Zuteilung von Pachtland bestehe.

3. Gegen die Verfügung des

Volkswirtschaftsdepartementes vom 16. Januar 2023 erhob A.___ mit Einschreiben

vom 24. Januar 2023 beim Volkswirtschaftsdepartement «Beschwerde» und

beantragte eine Fristverlängerung für die Einreichung der Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Das Volkswirtschaftsdepartement leitete die Eingabe in der

Folge zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht weiter, welches dem

Beschwerdeführer seinerseits Frist zur Verbesserung und Begründung seiner

Beschwerde setzte. Mit seiner fristgemässen Eingabe vom 6. Februar 2023

verlangt der Beschwerdeführer sinngemäss die Aufhebung des abweisenden

Entscheides des Volkswirtschaftsdepartementes und die Anweisung an den

Bürgerrat B.___, ihm sei als Landwirt und als Bürger von B.___ Pachtland gemäss

seiner Bewerbung vom 11. März 2022 zu verpachten.

4. Das Volkswirtschaftsdepartement

beantragte in seiner Stellungnahme vom 28. Februar 2023, die Beschwerde sei

unter Kostenfolge und ohne Auferlegung von Parteientschädigungen abzuweisen.

Auch die Bürgergemeinde B.___ schloss in ihrer Stellungnahme vom 20. März 2023

auf Beschwerdeabweisung (unter Kosten- und Entschädigungsfolgen). Mit Eingabe

vom 18. April 2023 liess der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht weitere

Bemerkungen zukommen. Auch die Bürgergemeinde B.___ liess sich am 2. Mai 2023

ein weiteres Mal vernehmen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer A.___ ist

durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

Auf die weiteren Ausführungen und

Beweismittel der Parteien in ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit

notwendig, eingegangen.

2.

Die Bürgergemeinde B.___ ist

Eigentümerin von Allmendland, welches sie seit vielen Jahrzehnten entsprechend

ihrem Allmendreglement Landwirten zur Verfügung stellt. Das Allmendreglement

regelt die Vergabe von Pachtland der Bürgergemeinde B.___. Im Jahr 2018 wurde

eine Totalrevision in Angriff genommen. Die Gemeindeversammlung hat das heute

gültige Allmendreglement der Bürgergemeinde B.___ am 11. Juni 2019 genehmigt

und gleichzeitig in Kraft gesetzt.

Gemäss § 9 Abs. 1 des Allmendreglementes

gilt:

§ 9 Pachtberechtigung

1.

Pachtberechtigt sind Bürgerinnen

und Bürger mit Wohnsitz in B.___, welche folgende Voraussetzungen erfüllen:

a) Sie

bewirtschaften einen anerkannten Landwirtschaftsbetrieb gemäss Art. 6 LBV

b) Sie

sind zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt

c) Die

Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens 0.75 SAK. Massgebend ist der

Durchschnitt der letzten 3 Jahre vor der Zuteilung von Pachtland oder der

Verlängerung eines bestehenden Pachtvertrages.

d) Neupächter haben eine

Ausbildung zum Landwirt mit eidg. Fähigkeitszeugnis oder höherem Fachausweis

vorzuweisen.

Nicht

pachtberechtigt sind Verwalterbetriebe.

2.

…

3.

Die Bürgergemeinde B.___ hat einen

letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie getroffen. Die

Vorinstanz hat die Überprüfungsbefugnis der Beschwerdeinstanzen in Ziffer 2.1.3

der angefochtenen Verfügung korrekt umschrieben, weshalb auf diese verwiesen

werden kann. Die Überprüfungsbefugnis beschränkt sich im Autonomiebereich der

Dispositiv

(Bürger-) Gemeinden demnach auf Rechtswidrigkeit und Willkür.

4. Strittig gemäss Entscheid der

Vorinstanz ist die Auslegung von § 9 Abs. 1 lit. c Allmendreglement.

Die Bürgergemeinde B.___ interpretiert

die Bestimmung so, dass der SAK-Wert (Standardarbeitskraft) in jedem der drei

vergangenen Jahre jeweils mindestens einen Wert von 0.75 erreichen müsse (und

da der Beschwerdeführer diesen nicht in all den drei Jahren erreicht habe,

erfülle er die Vergabekriterien nicht). Der Beschwerdeführer stellt sich

demgegenüber auf den Standpunkt, es entspreche dem allgemeinen

Sprachverständnis, dass der genannte Artikel nicht von einem jederzeitigen

Minimalwert, sondern eben von einem Durchschnittswert in den vergangenen drei

Jahren spreche. Für die Vorinstanz lässt sich nicht klar beantworten, was ein

SAK-Wert von mindestens 0.75 bedeute (jährlich, im Jahresdurchschnitt oder aber

ob der Gesamtdurchschnitt über drei Jahre hinreichend ist). Daher sei zu

entscheiden, welches Ergebnis dem wahren Sinn der Norm am besten entspreche. Zu

prüfen ist daher, welche Auslegung von § 9 Abs. 1 lit. c Allmendreglement die

Richtige ist.

5.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus

sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm

zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen

Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom

Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt,

sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz.

Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,

ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das

Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich

ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu

unterstellen (BGE 141 V 25 E. 8.2; 140 V 8 E. 2.2.1 mit Hinweisen).

5.2 Aus dem Wortlaut ergibt sich, dass

jederzeit ein SAK-Mindestwert von 0.75 erreicht werden muss, wenn man lediglich

den ersten Satz von § 9 Abs. 1 lit. c für sich alleine betrachtet («Die

Bewirtschaftung des Betriebs erfordert mindestens 0.75 SAK»). In diesem Fall würde

jedoch der zweite Satz der Gesetzesbestimmung von § 9 Abs. 1 lit. c keinen Sinn

mehr machen; der zweite Satz dürfte nach Interpretation von Bürgergemeinde und

Vorinstanz gar nicht mehr im Gesetz stehen. Betrachtet man jedoch beide Sätze

von § 9 Abs. 1 lit. c zusammen, wird klar, dass der zweite Satz den Inhalt des

ersten Satzes präzisiert. Der zweite Satz erklärt, wie der Begriff

«Mindestwert» des ersten Satzes zu verstehen ist, namentlich dass der

Mindestwert von 0.75 als Durchschnittswert aus insgesamt drei Einzelwerten

erreicht werden muss. Die dahinterstehende mathematische Logik bedeutet, dass

die Summe der SAK-Werte der letzten drei Jahre 2.25 (3 x 0.75) ergeben muss.

Ein einzelner Jahreswert kann daher durchaus geringer ausfallen als der bloss

im Durchschnitt mindestens zu erreichende Mittelwert von 0.75.

5.3 Die Vorinstanz hat erwogen, dass der

Mindest-SAK-Wert von 0.75 «jährlich, im Jahresdurchschnitt» erreicht werden

müsse. Diese Überlegung geht fehl, da die Bezugnahme auf den Jahresdurchschnitt

im Begriff einer SAK-Einheit (Standardarbeitskraft) bereits enthalten ist.

Der Gesetzgeber verwendet den Begriff

der Standardarbeitskraft vielfach, definiert ihn jedoch nirgends. Das Bundesamt

für Landwirtschaft umschreibt ihn jedoch folgendermassen: Die

Standardarbeitskraft SAK ist eine Einheit zur Bemessung der Betriebsgrösse,

berechnet anhand von standardisierten Faktoren. Über arbeitswirtschaftlich

ermittelte Faktoren werden die verschiedenen landwirtschaftlichen Aktivitäten

(Pflanzenbau, Tierhaltung) vergleichbar und vor allem addierbar

gemacht. (…) Die arbeitswissenschaftlichen Grundlagen für die SAK-Faktoren

werden von Agroscope bereitgestellt. Diese Grundlagen basieren auf Messungen

der Arbeitszeit auf landwirtschaftlichen Betrieben der Schweiz. Dabei

werden nicht nur die Feld- und Stallarbeiten, sondern auch Sonder- und

Betriebsführungsarbeiten berücksichtigt. Auf Basis dieser Daten wird die

Arbeitszeit bei landesüblicher Bewirtschaftung und Mechanisierung für eine

landwirtschaftliche Aktivität berechnet, z.B. die Arbeitszeit für die

Bewirtschaftung von einem Hektar Weizen. Diese Arbeitszeit wird dann durch

2600 Stunden geteilt, um sie in SAK umzurechnen (Bundesamt für

Landwirtschaft BLW, www.blw.admin.ch/blw/de/home/instrumente/grundlagen-und-querschnittsthemen/sak.html).

Der Faktor der Standardarbeitskraft (SAK) definiert die Grösse eines

Landwirtschaftsbetriebs aufgrund des gesamtbetrieblichen Arbeitszeitbedarfs.

Durch die Division durch 2600 (Jahres-) Stunden wird der Bezug zur

Jahresarbeitszeit hergestellt bzw. ein SAK-Wert von x entspricht dem Anteil

eines zeitlichen Jahresaufwandes, den eine durchschnittlich effiziente

Fachperson aufbringen muss, um eine bestimmte Leistung zu erbringen. Ein Wert

von 1 bedeutet, dass ein Landwirt während eines Jahres die volle (gewichtete)

Arbeitsleistung im Landwirtschaftsbetrieb erbringen muss, um einen Betrieb

solcher Grösse bewirtschaften zu können.

5.4 Die Vorinstanz hat weiter die «Materialien»

beigezogen und erwogen, es könne dem Protokoll des Bürgerrates der

Bürgergemeinde B.___ vom 21. Januar 2018 entnommen werden, dass für Pächter ein

Landwirtschaftsbetrieb (ohne Pachtland) ständig 0.75 SAK «beanspruchen»

müsse. Die Auslegung durch die Bürgergemeinde, wonach der minimale SAK-Wert in

allen drei relevanten Jahren erreicht werden müsse, sei daher nachvollziehbar

und vertretbar.

Vorab ist festzuhalten, dass es sich bei

einem Protokoll des Bürgerrates vom Januar 2018 nicht um Materialien zu

einem Allmendreglement handelt, welches unbestrittenermassen anderthalb Jahre

später, am 11. Juni 2019, unter dem Titel einer Totalrevision an einer Gemeindeversammlung

beraten, beschlossen und gleichentags in Kraft gesetzt worden ist. So oder so

trägt das neue Reglement den oben in E. II 2. aufgeführten Wortlaut.

Dieser kann – als Ganzes betrachtet – wie gezeigt nicht anders ausgelegt

werden, als dass lediglich der Durchschnittswert (und nicht jeder Einzelwert)

die Grösse 0.75 erreichen muss. Die entsprechende Bestimmung im

Allmendreglement kann nur so verstanden werden. Die Vorinstanzen haben diese

Bestimmung nicht richtig angewendet.

5.5 Die Beschwerde erweist sich somit als

begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements

vom 16. Januar 2023 ist aufzuheben.

6. Hebt die Verwaltungsgerichtsbehörde

den Entscheid oder die Verfügung auf, so entscheidet sie selber in der Sache.

Ausnahmsweise kann sie die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die

Vorinstanz zurückweisen (§ 72 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS

124.11).

Die Vorinstanz hat den ablehnenden

Entscheid einzig mit dem nicht erreichten SAK-Wert von 0.75 im Jahr 2020 begründet.

Weitere Abklärungen zu den von den Parteien gemachten Vorbringen sind nicht

erfolgt. Welcher Durchschnittswert in den massgeben­den vergangenen drei Jahren

erreicht worden ist, ist nicht abgeklärt und entschieden worden. Auch die

weiteren im Allmendreglement aufgeführten Kriterien für eine allfällige

Zuteilung von Pachtland (insb. die §§ 3 und 6) sind nicht geprüft worden.

Ebenso sind strittige, aber für eine allfällige Pachtlandzuteilung massgebende

Sachverhaltsaspekte, offengelassen worden. Der rechtserhebliche Sachverhalt ist

somit in wesentlichen Teilen nicht erstellt. Das Verwaltungsgericht kann daher

die Sache lediglich an die Vorin­stanzen zur Neubeurteilung unter

Berücksichtigung obiger Erwägungen zurückgeben. Da elementare Sachfragen auf

Stufe Bürgergemeinde zu klären sein werden und das Pachtland allenfalls neu zu

verteilen sein wird, hat die Vorinstanz allenfalls eine Rück­weisung an die

Bürgerge­meinde zu prüfen. Das VWD wird dabei auch über die Kosten­regelung neu

zu befinden haben.

7. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn

die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2’000.00 zu tragen. Parteientschädigungen

werden nicht geltend gemacht und sind nicht zu sprechen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der

Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements vom 16. Januar 2023 wird aufgehoben.

2. Das Verfahren wird im Sinne der

Erwägungen an das Volkswirtschaftsdepartement zurückgewiesen.

3. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des

Verfahrens von CHF 2'000.00 vor Verwaltungsgericht zu tragen.

4. Parteientschädigungen sind keine

auszurichten.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Blut-Kaufmann