Baubewilligung / Reklametafel

Verwaltungsgericht

Urteil vom 12. Juni 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Frey

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Law

In Sachen

A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Michael Grimm,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn,

2. B.___

AG[...], vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Wehrlin,

3. C.___

AG,

Beschwerdegegner

betreffend Baubewilligung

/ Reklametafel

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Am 21. April 2021 reichte die B.___

AG [...] bei der Baudirektion A.___ ein Baugesuch für das Aufstellen einer

unbefristeten Alu-Traversenkonstruktion für Veranstaltungs- und Fremdreklame

auf dem Grundstück GB A.___ Nr. [...] (Grundeigentümerin: C.___ AG) ein.

2. Am 3. Mai 2021 verlangte die

Baudirektion A.___ von der B.___ AG […] innovativ werben ein Ausnahmegesuch für

die Reklametafel, welches in der Folge am 24. Juni 2021 nicht gutgeheissen

wurde.

3. Nachdem der Gemeinderat A.___ am 31.

August 2021 eine Planungszone beschloss, verfügte die Baudirektion am 14.

September 2021 die Sistierung des Baugesuchs der B.___ AG [...] bis zur Auflage

der Ortsplanungsrevision A.___ oder bis zum Ablauf der beschriebenen

Planungszone. Dagegen erhob die B.___ AG [...] Beschwerde beim Bau- und

Justizdepartement (BJD). Währenddessen lag die Planungszone vom 21. Oktober

2021 bis 19. November 2021 öffentlich auf. Mit Verfügung vom 3. Februar

2022 schrieb das BJD die Beschwerde ab, weil mit der öffentlichen Auflage der

Planungszone die Sistierung dahinfiel.

4. Am 14. April 2022 bewilligte die

Baudirektion A.___ das Baugesuch der B.___ AG [...] nicht, weil dieses der

rechtskräftigen Planungszone widerspreche. Dagegen erhob die B.___ AG [...]

Beschwerde beim BJD.

5. Mit Verfügung des BJD vom 17. Oktober

2023 wurde die Beschwerde der B.___ AG [...] gutgeheissen.

6. Am 27. Oktober 2023 erhob die

Einwohnergemeinde A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin)

Verwaltungsgerichtsbeschwerde und präzisierte am 22. Januar 2024 die Beschwerde

dahingehend, als dass die Verfügung des BJD vom 17. Oktober 2023

aufzuheben und die Verfügung der Baudirektion der A.___ vom 14. April 2022 zu

bestätigen sei.

7. Mit Stellungnahmen vom 8. sowie 22.

Dezember 2023 beantragten das BJD und die rechtlich vertretene B.___ AG [...]

(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde

unter Kostenfolge. Die Beschwerdeführerin nahm am 22. Januar 2023 Stellung zur

Beschwerdeantwort.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz,

GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin wird durch den angefochtenen Entscheid

als Trägerin der kommunalen Nutzungsplanung in ihren hoheitlichen Befugnissen

betroffen und kann sich als Trägerin der Planungshoheit auf ihre Autonomie

berufen (Art. 45 Abs. 2 der Kantonsverfassung, KV, BGS 131.211 und § 9 Abs. 1

und 2 des Planungs- und Baugesetzes, PBG, BGS 711.1). Damit ist die

Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert.

Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Müssen Nutzungspläne angepasst

werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau

bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszone darf

nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27

Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, RPG, SR 700). Auf kantonaler

Ebene finden sich die entsprechenden Regelungen in § 23 ff. PBG. Nach § 23 Abs. 1 PBG kann der Gemeinderat bis zum Erlass oder während der Änderung von

Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festlegen, in denen

keine baulichen Veränderungen oder sonstige Vorkehren getroffen werden dürfen,

die der laufenden Planung widersprechen. Der Gemeinderat hat die Festlegung der

Planungszone während 30 Tagen öffentlich aufzulegen (§ 23 Abs. 3 PBG).

Planungszonen dürfen für drei Jahre, ausnahmsweise für höchstens fünf Jahre

verfügt werden (Abs. 4). Die Planungszonen werden mit der Publikation der

Auflage wirksam (Abs. 5). Dies bezweckt die Sicherung der Entscheidungsfreiheit

der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften wird durch den

Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem

Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene

Neuordnung nicht erschwert wird (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_358/2020 vom

9.

Juli 2021 E. 4.2). Diese Vorwirkung dient dazu, die Entscheidungsfreiheit

der Behörden bei der Anpassung bzw. neuen Festlegung der Bauzonen zu wahren

(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_577/2019 vom 4. November 2020 E. 3.3;

1C_530/2021 vom 23. August 2022 E. 5.2; je mit Hinweisen). Unzulässig ist

dagegen die positive Vorwirkung, d.h. die Anwendung des künftigen, noch nicht

in Kraft getretenen Rechts unter Nichtmehranwendung des geltenden Rechts (vgl. BGE 136 I 142 E. 3.2 mit Hinweisen).

2.2

Gemäss § 9 Abs. 1 der Kantonalen

Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) hat die Baubehörde, sobald bei ihr alle für die

Beurteilung notwendiger Unterlagen eingegangen sind, dem Bauherrn ihren

Entscheid innert zwei Monaten unter Angabe des Rechtsmittels schriftlich

mitzuteilen. Die Baubehörde kann ein Baugesuch, das dem Erlass oder der

Änderung eines Nutzungsplanes hinderlich sein könnte, sistieren (§ 137 Abs. 1 PBG). Die Sistierung fällt dahin, wenn die für die Planauflage

zuständige Behörde nicht innert drei Monaten einen Nutzungsplan oder eine

Planungszone öffentlich auflegt. Die örtliche Baubehörde kann die Sistierung

ausnahmsweise, auf begründetes Gesuch der Planungsbehörde, um drei Monate

verlängern (§ 137 Abs. 3 PBG). Die festgelegte Dreimonatsfrist erlaubt es

einerseits den Planungsbehörden, ein ihre Planungsabsichten durchkreuzendes

Baugesuch durch Auflage der Planungszone vorläufig zu sistieren, während

andererseits der Bauwillige nach deren Ablauf grundsätzlich Anspruch auf

Fortführung des Verfahrens nach geltendem Recht hat (vgl. Urteil des

Bundesgerichts 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 2.5).

2.3

Nach der bundesgerichtlichen Praxis

ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten (einschliesslich Baubewilligungen)

mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage

im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (vgl. BGE 135 II 384 E. 2.3, S. 390;

BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598; je mit Hinweisen). Dies entspricht der

herrschenden Lehre (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 70 f. Rz. 325 ff.; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl.

2009, S. 190 f. Rz. 18 ff.).

2.4

Vorbehältlich zwingender

öffentlicher Interessen (BGE 119 Ib 174 E. 3 S. 177) ist auf das alte, der

Bauherrschaft günstigere Recht abzustellen, wenn die Baubehörde den Entscheid

unnötig verzögert oder ein Nachbar in querulatorischer Weise

Verfahrensverzögerungen herbeiführt, um so die Anwendung strengeren Rechts zu

erwirken (BGE 112 Ib 39 E. 1c).

3.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor,

dass sich aus den Gesetzesbestimmungen ergebe, dass zwischen der Einreichung

eines Baugesuchs und dem Erlass der Planungszone bis zu acht Monate

(Behandlungsfrist nach § 9 KBV von zwei Monaten + maximale Sistierungsdauer von

zwei x drei Monaten nach § 137 PBG) vergehen könnten. Im vorliegenden Fall

seien sechs Monate zwischen Baueingabe und Auflage der Planungszone vergangen, was

also noch im Rahmen des Gesetzes läge. In dieser Zeit sei das Baugesuch nicht

liegen gelassen worden, sondern die Beschwerdeführerin habe mit E-Mail vom

3.

Mai 2021 von der Beschwerdegegnerin Anpassungen des Baugesuchs

verlangt. Am 16. Juni 2021 habe alsdann die Beschwerdegegnerin ein

Ausnahmegesuch eingereicht. Es treffe zwar zu, dass die Baubehörde das

Baugesuch erst am 14. September 2021 formell sistiert habe. Eine Sistierung

dürfe jedoch in einem späteren Stadium des Bewilligungsverfahrens angeordnet

werden. Zudem hätte die Sistierung problemlos bis zur Auflage der Planungszone

aufrecht erhalten werden können. Es sei nicht haltbar, der Baudirektion eine

Rechtsverzögerung vor dem Hintergrund vorzuwerfen, das Baugesuch hätte bereits

am 23. Juni 2021 und nicht am 14. September 2021 formell sistiert werden müssen.

Dies sei überspitzt formalistisch. Dennoch sei man sich einig, dass für eine

Beurteilung des Baugesuchs grundsätzlich die Rechtsvorschriften im Zeitpunkt

des Bauentscheids anwendbar seien. Es stelle sich also lediglich die Frage, ob

sich die Beschwerdegegnerin auf einen Ausnahmegrund berufen könne. Ein

Ausnahmegrund läge nur vor, wenn kumulativ das alte Recht für den Gesuchsteller

günstiger sei, keine zwingenden öffentlichen Interessen die Anwendung des neuen

Rechts gebieten und das Verfahren vor der örtlichen Baubehörde ungewöhnlich und

unnötig lange gedauert habe. Die Vorinstanz habe die kumulative Voraussetzung

nicht abschliessend geprüft.

3.2

Dagegen führt die Beschwerdegegnerin

aus, dass innert zwei Monaten über das Baugesuch hätte entschieden werden

müssen. Eine Rechtsverzögerung habe die

Vorinstanz mittels Verfügung vom 3. Februar 2022 festgestellt. Aufgrund der

Rechtsverzögerung liege ein Ausnahmefall vor, wonach nicht das neue strengere

Recht angewendet werden dürfe.

3.3

Das BJD begründet ihren Entscheid

damit, dass sie bereits mit Entscheid vom 3. Februar 2022 festgestellt

habe, dass die Beschwerdeführerin das Bauverfahren rechtswidrig verzögert habe.

Erst nach fünf Monaten habe die Beschwerdeführerin das Baubewilligungsverfahren

sistiert. Hätte die Beschwerdeführerin das Verfahren nicht rechtswidrig

verzögert, wäre die Planungszone noch nicht anwendbar gewesen. Für die

Beschwerdegegnerin wäre so ihr Baugesuch ohne Planungszone günstiger gewesen.

4.1

Das BJD hat in der Begründung des Entscheids

vom 3. Februar 2022 zwar eine Rechtsverzögerung thematisiert, eine solche

jedoch nicht im Dispositiv festgehalten. Der Beschwerdeführerin war es somit nicht

möglich, die bloss in den Erwägungen erwähnte Rechtsverzögerung anzufechten,

weshalb das Verwaltungsgericht nicht an die entsprechende Feststellung des BJD

gebunden ist. Der knappe Verweis des BJD auf die festgestellte Rechtsverzögerung

als Legitimation für die Anwendung des alten Rechts greift somit zu kurz. Demgegenüber

ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass es sich bei der Frist von § 9 KBV um eine Ordnungsfrist handelt (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich

VB.2020.00058 vom 30. April 2020 E. 5), welche mit keinen Verwirkungsfolgen

verbunden ist. In casu reichte die Beschwerdegegnerin am 23. April 2021

das Baugesuch ein, woraufhin die Baudirektion das Baugesuch am 14. September

2021.

sistierte. Am 21. Oktober 2021 wurde die Planungszone öffentlich aufgelegt

und dadurch rechtswirksam. Zwischenzeitlich verlangte die Baudirektion von der

Beschwerdegegnerin Anpassungen am Baugesuch, woraufhin am 16. Juni 2021 die

Beschwerdegegnerin ein Ausnahmegesuch einreichte. Am 13. August 2021

informierte die Baudirektion die Beschwerdegegnerin über die beabsichtigte Sistierung

des Baugesuchs und die Auflage der Planungszone. Da es sich bei der

Bearbeitungsdauer für einen Entscheid über ein Baugesuch um eine Ordnungsfrist

handelt und die Baudirektion bis zur Sistierung des Baugesuchs nicht untätig

geblieben ist, kann nicht von einer Rechtsverzögerung ausgegangen werden. Die

Planungszone erging denn – wie die Beschwerdeführerin in ihrer

Beschwerdeschrift zutreffend aufzeigt – auch innert der gesetzlichen Frist. Im

vorliegenden Fall liegt weder eine überlange Verfahrensdauer vor noch kam es zu

einer unnötigen Verfahrensverzögerung, welche die Anwendung des alten Rechts

zur Folge haben könnte.

4.2

Zur Frage, ob zwingende öffentliche

Interessen die Anwendung des neuen Rechts gebieten, äussert sich die Vorinstanz

nicht. Eine Interessenabwägung ist jedoch vorzunehmen, zumal auch das Baugesetz

des Kantons Solothurn die Frage nicht regelt, ob eine Planungszone, welche erst

nach Einreichung des Baugesuchs erlassen wird, auch für das entsprechende

Bauvorhaben wirksam ist. Ohne kantonalrechtliche Grundlage betreffend Anwendung

der Planungszone in einem pendenten Baugesuchsverfahren ist unbedingt eine

Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.539/2003 vom

22.

April 2004 E. 2.2.). Es müssen die privaten Interessen des Bauherrn an

der Baurealisierung und die öffentlichen Interessen an der Planänderung

gegeneinander abgewogen werden.

4.2.1

Die Beschwerdegegnerin selbst bringt

vor Verwaltungsgericht keine privaten Interessen vor, welche bei der

Interessenabwägung zu berücksichtigen wären. Durch das Verhindern der

Fremdreklame könnten die privaten Interessen der Beschwerdegegnerin in

finanzieller Hinsicht betroffen sein. Zudem sind in casu die Interessen an der

Rechtssicherheit und des Vertrauensgrundsatzes zu berücksichtigen. Auch wenn

die Planungsabsichten des Gemeinderates gemäss Beschwerdeführerin bereits vor

Einreichung des Baugesuchs ersichtlich gewesen sein sollten, ändert dies jedoch

nichts daran, als dass die Planungszone erst nach Einreichen des Baugesuchs

erlassen wurde.

4.2.2

Die öffentlichen Interessen

bestehen im vorliegenden Fall darin, dass das allfällig gutzuheissende

Baugesuch der Beschwerdegegnerin den zukünftigen Zielvorgaben der Stadt bzgl. des

Umgangs mit Reklametafeln widerspricht. Somit liegt ein öffentliches Interesse

vor: Das Baugesuch der Beschwerdegegnerin betreffend der unbefristeten

Fremdreklame präjudiziert die künftige Planung der Beschwerdeführerin negativ. Ein

Wildwuchs an Plakaten jeder Grösse, welche das A.___ Stadtbild prägen würden,

soll laut der Ortsplanrevision verhindert werden. Dadurch soll der bestehende

Grünraum und das Ortsbild geschützt werden. Die letzte Ortsplanrevision der A.___

fand im Jahr 2003 statt, welche somit über zwei Jahrzehnte zurückliegt und von

einem gewissen Alter ist. Ungeachtet davon, dass die Beschwerdeführerin die

Ortsplanrevision im Jahr 2018 bereits plante, die Planungszone aber erst im

Jahr 2021 auflegte, konnte die Beschwerdegegnerin aufgrund des Alters der

Ortsplanrevision nicht auf die Beständigkeit desselben vertrauen. Im

vorliegenden Fall war zudem zu befürchten, dass ohne Planungszone private

Nutzungen durch die Fremdreklame der Beschwerdeführerin hätten bewilligt werden

müssen, welche die tatsächlichen Verhältnisse grundlegend verändern würden.

Dadurch würde die Beschwerdeführerin in ihrer Autonomie und Freiheit, die

geltende Ordnung sachgemäss zu revidieren, in nicht vertretbarer Weise

eingeschränkt werden. Die umstrittene Planungszone dient einer genügend

konkretisierten Planungsabsicht. Die öffentlichen Interessen sind in casu

namhaft und überwiegen die privaten Interessen der Beschwerdegegnerin. Gemäss §

9.

des Entwurfs des Baureglements der A.___ ist eine Fremdreklame nicht zulässig.

5.1

Die Beschwerde erweist sich somit

als begründet, sie ist gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung des BJD ist

aufzuheben. Damit entfallen auch die vor dem Departement erhobenen

Verfahrenskosten und die dort der Beschwerdegegnerin zugesprochene

Parteientschädigung von CHF 2'081.05. Der Beschwerdeführerin sind die Kosten

zurückzuerstatten.

5.2

Bei diesem Ausgang hat die

Beschwerdegegnerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu

bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2’000.00

festzusetzen sind.

5.3

Die A.___ hat sich durch einen

Rechtsanwalt vertreten lassen. Den am verwaltungsgerichtlichen

Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine

Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen (§ 77

Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]). Eine Ausnahme wird für

kleinere und mittlere Gemeinden gemacht, die weniger als 10‘000 Einwohner

aufweisen und daher wohl über keinen eigenen Rechtsdienst verfügen und sich in

komplexeren Angelegenheiten durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen müssen

(vgl. SOG 2010 Nr. 20; Urteile des Bundesgerichts 1P.651/2004 vom 17. Januar

2004, E. 6 und 1P.297/2002 vom 26. November 2002, E. 6). Eine solche Ausnahme

liegt hier nicht vor. Der Einwohnergemeinde A.___ wird somit keine

Parteientschädigung zugesprochen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die

Verfügung des BJD vom 17. Oktober 2023 wird aufgehoben.

2. Die Verfahrenskosten der Vorinstanz von

CHF 1'000.00 gehen zu Lasten der B.___ AG [...].

3. Die B.___ AG [...] hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'000.00 zu bezahlen.

4. Der Einwohnergemeinde A.___ wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Law