Baubewilligung / Umnutzung Büroräume in Wohnung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 24. Mai 2023

Es wirken mit:

Vizepräsident Müller

Oberrichter Frey

Oberrichter Thomann

Rechtspraktikant Vecchié

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

1. Bau-

und Justizdepartement,

2. Baukommission

der Einwohnergemeinde B.___,

Beschwerdegegner

betreffend Baubewilligung

/ Umnutzung Büroräume in Wohnung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer

genannt) sind Eigentümer des Grundstückes GB Nr. [...] in B.___, welches in der

Industriezone liegt. Auf diesem Grundstück betreiben sie ein Einzelunternehmen

mit dem Zweck zur Liquidationen von Waren aller Art sowie Handel mit

Occassionsfahrzeugen und –maschinen. Nachdem die Baukommission B.___ im

Frühjahr 2021 die Umnutzung der Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten in

Wohnräumlichkeiten feststellte, forderte sie die Beschwerdeführer auf, ein

nachträgliches Baugesuch einzureichen. Am 9. März 2022 reichten die

Beschwerdeführer ein Baugesuch ohne weitere Beilagen ein und beantragten die

Umnutzung der vormaligen Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten in eine

Abwartswohnung. Am 20. März 2022 reichten die Beschwerdeführer die Begründung

zur beantragten Umnutzung nach. Seit November 2020 wird der im Jahr 2014

bewilligte Innenumbau (Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten) der Liegenschaft

als Wohnung benutzt und vermietet.

2. Das Baugesuch wurde in der Folge am

23. Juni 2022 publiziert und lag bis am 8. Juli 2022 öffentlich auf. Es

sind keine Einsprachen gegen das geplante Bauvorhaben eingegangen.

3. Mit Verfügung vom 6. Oktober 2022

erachtete die Baukommission B.___ die Abwartswohnung als nicht

betriebsnotwendig und wies das Baugesuch entsprechend ab. Gleichzeitig hielt

sie fest, dass ein Rückbau unverhältnismässig wäre und die bereits erstellten

Räume daher als Aufenthaltsräume zu betrieblichen Zwecken (keine Wohnnutzung)

benutzt werden können. Der bestehende Mietvertrag sei auf den 31. März 2023 zu

kündigen und die Kündigung sei der Baukommission als Kopie zuzustellen.

4. Das Bau- und Justizdepartement des

Kantons Solothurn (BJD) wies die von den Beschwerdeführern gegen den Entscheid

der Baukommission B.___ erhobene Beschwerde vom 20. Oktober 2022 ab, ordnete

die Kündigung des bestehenden Mietvertrages auf den nächstmöglichen

Kündigungstermin ab Rechtskraft der Verfügung an und wies die Beschwerdeführer

an, eine Kopie der Kündigung der Baukommission B.___ zur Kenntnisnahme zukommen

zu lassen. In ihrer Beschwerde an das BJD hatten die Beschwerdeführer im

Wesentlichen darauf hingewiesen, dass sie bereits im Jahr 2014 ein Baugesuch

zwecks Versetzen des Stromkastens, Einbau eines zusätzlichen Fensters sowie den

Innenausbau des oberen Stockwerkes eingereicht hätten, welches in der Folge

auch bewilligt worden sei. Im Jahr 2020 hätten sie zudem sämtliche Türen und

Fenster ersetzt. Ende August 2022 sei ihnen die Bewilligung zur Umnutzung als

Abwartswohnung mündlich erteilt worden, jedoch gebe es gewisse Auflagen.

Entsprechend enttäuschend sei der negative Bauentscheid gewesen. In der

Vergangenheit seien sie wiederholt mit Vandalismus konfrontiert gewesen und

hätten sich aus diesem Grund entschieden, die Wohnung zu einem bescheidenen

Preis zu vermieten, damit der Mieter die Aufsicht übernehmen und sich zudem um

die unzeitigen Materialausgaben kümmern könne. Sie seien sehr viel unterwegs,

weshalb es von Bedeutung sei, ihre Kundschaft auch während der Abwesenheit

bedienen zu können.

5. Gegen die Verfügung des Bau- und

Justizdepartements vom 15. Februar 2023 erhoben die Beschwerdeführer mit

Eingabe vom 27. Februar 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und ersuchten

um Bewilligung der Wohnung.

6. Mit Eingabe vom 18. März 2023

verzichtete die Baukommission B.___ auf eine Vernehmlassung und verwies auf

ihre vorinstanzliche Stellungnahme zuhanden des BJD vom 12. Januar 2023. Das

BJD schloss am 20. März 2023 auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.

7. Mit Eingabe vom 6. Mai 2023 liessen

sich die Beschwerdeführer erneut vernehmen und beantragten sinngemäss eine

mündliche Verhandlung oder einen Augenschein.

8. Auf die Vorbringen der Parteien wird,

soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen eingegangen. Im Übrigen wird auf die Akten und die Rechtsschriften

verwiesen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht

zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS

125.12). Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid beschwert

und damit zur Beschwerde legitimiert.

An eine Laienbeschwerde, wie sie hier vorliegt, sind keine allzu hohen

Anforderungen zu stellen. Die Eingabe der Beschwerdeführer ist nach Treu und

Glauben als Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und Erteilung

einer Baubewilligung aufzufassen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführer beantragen

sinngemäss, es sei eine mündliche Verhandlung oder ein Augenschein anzuordnen,

da die Vorkommnisse der letzten Jahre zu umfangreich seien, um diese

schriftlich anbringen zu können.

Gemäss § 52 Abs. 1 des Gesetzes über den

Rechtschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11) sind die

Verwaltungsgerichtsbehörden nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden.

Nach § 71 VRG finden mündliche Verhandlungen nur bei Disziplinarbeschwerden

statt. In allen übrigen Fällen entscheiden die Verwaltungsgerichtsbehörden

aufgrund der Akten; sie können jedoch, auf Antrag oder von Amtes wegen, eine

Verhandlung anordnen, sofern dies als notwendig erachtet wird und Sinn macht.

Im vorliegenden Fall wurden die Vorakten beigezogen und die Beschwerdeführer

konnten ihren Standpunkt bei der Vorinstanz ausführlich aufzeigen sowie mit

diversen Unterlagen belegen. Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen

relevanten Erkenntnisse das Gericht durch eine Parteibefragung oder einen Augenschein

gewinnen könnte. Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern die pauschal geltend

gemachten und nicht näher begründeten Vorkommnisse der letzten Jahren entscheidrelevant

sein sollen. Der Antrag ist deshalb abzuweisen.

3.

Nach Art. 22 Abs. 1 des

Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur

mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung unterstehen grundsätzlich auch reine

Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht. Eine ohne

bauliche Vorkehren auskommende Zweckänderung unterliegt der Bewilligungspflicht

nur dann nicht, wenn auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone

zuzulassenden Nutzung entspricht und sich die Änderung hinsichtlich ihrer

Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist (BGE

113.

Ib 219 E. 4d S. 223 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 139

f.). Die Erteilung einer Baubewilligung setzt nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG voraus,

dass das Bauvorhaben dem Zweck der Nutzungszone entspricht, mithin zonenkonform

ist.

3.1

Das betroffene Grundstück liegt

gemäss dem gültigen Zonenplan der Einwohnergemeinde B.___ vom 5. Mai 1997 (vom

Regierungsrat genehmigt mit RRB Nr. 1468 vom 29. Juli 1998) vollumfänglich in

der Industriezone. Gemäss § 4 Abs. 1 des Zonenreglements der Einwohnergemeinde B.___

vom 13. Januar 1977 richtet sich die zulässige Nutzung der Zonen nach dem

kantonalen Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1). Nach § 33 PBG sind in Industriezonen

nur Industriebetriebe und betriebsnotwendige Wohnungen zulässig. Im

vorliegenden Fall stellt sich also die Frage, ob die in § 33 PBG geforderte

Betriebsnotwendigkeit für die Abwartswohnung gegeben sei.

3.2

Für die Beurteilung der

Zonenkonformität der Nutzung der Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten als

Abwartswohnung ist massgebend, ob am Standort des Unternehmens aus

betrieblichen Gründen eine dauernde Anwesenheit notwendig ist. Wie die

Vorinstanz zutreffend ausführt, ist vorliegend nicht ersichtlich, inwiefern die

Voraussetzung der Betriebsnotwendigkeit zwecks Abwehr von Vandalismus und

Erreichbarkeit für Kunden in der Industriezone gegeben sein soll. Die Behauptung

der Beschwerdeführer, jemand werde vor Ort als Aufsichtsperson zwecks Vermeidung

von Vandalismus benötigt, verfängt nicht. Es ist der Vorinstanz beizupflichten,

dass zur Verhinderung von Einwirkungen wie Diebstahl, Vandalismus und Deponie

von Abfällen keine Wohnpräsenz auf dem Betriebsgelände erforderlich ist und

allfällige Einwirkungen bereits durch einfache aber wirkungsvolle Massnahmen

wie die Umzäunung des Grundstückes abgewehrt werden können. Allein der geltend

gemachte Umstand, dass ein Kundenbedürfnis bestehe, die gekaufte Ware so

schnell wie möglich und somit auch ausserhalb der Öffnungszeiten zu erhalten,

führt nicht dazu, dass eine dauernde Anwesenheit aus betrieblichen Gründen

notwendig erscheint. Es kann grundsätzlich auf die Ausführungen der Vorinstanz

verwiesen werden. Ergänzend ist anzufügen, dass gemäss § 5 Abs. 1 des

Wirtschafts- und Arbeitsgesetz (WAG; BGS 940.11) Geschäfte grundsätzlich von

05:00 Uhr bis 18:30 Uhr, resp. einen Werktag pro Woche bis höchstens 21:00 Uhr,

geöffnet sein dürfen. Daran, dass eine dauernde Anwesenheit nicht

betriebsnotwendig ist, ändern die Einwände der Beschwerdeführer nichts. Die

Nutzung der Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten als Wohnung ist gemäss § 33 PBG

nicht zonenkonform. Nach dem Ausgeführten ist nicht zu beanstanden, dass die

Vorinstanz die Erteilung einer Bewilligung für die zonenwidrige Nutzung der

Aufenthalts- und Büroräumlichkeiten auf der Liegenschaft der Beschwerdeführer

als Abwartswohnung ausgeschlossen hat. Schliesslich gebietet jedenfalls das

Interesse an der richtigen Anwendung des Planungs- und Baurechts, die

Bewilligung für die ersuchte Nutzungsänderung zu verweigern. Selbst die Vorbringen

der Beschwerdeführer, ihr Mieter sei an der besagten Adresse seit November 2020

wohnhaft und in unmittelbarer Nachbarschaft zu ihrer Liegenschaft seien in der

Industriezone ebenfalls Räumlichkeiten zu Wohnzwecken bewilligt worden, vermögen

an der fehlenden Betriebsnotwendigkeit nichts zu ändern.

4.

Die Beschwerdeführer machen geltend,

die Baubewilligung sei ihnen bereits mündlich in Aussicht gestellt worden, wenn

auch mit gewissen Auflagen. Eine Auflage ist eine Verpflichtung zu einem Tun,

Dulden oder Unterlassen, die mit einer Verfügung verbunden ist. Es geht oft

darum, den Mangel eines Projekts zu «heilen», zu erreichen, dass ein Vorhaben

rechtskonform wird und damit bewilligungsfähig ist (Alain Griffel et al.

[Hrsg.]: Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz 2.42). Die Wohnung

befindet sich in der Industriezone. Eine Heilung durch Auflagen, damit das

Vorhaben rechtskonform wird und damit bewilligungsfähig ist, ist bei fehlender

Betriebsnotwendigkeit somit nicht möglich.

5.

Die Beschwerdeführer bringen weiter

vor, ihnen sei in einem persönlichen Gespräch mit dem Präsidenten der

Baukommission Ende August 2022 die Baubewilligung im Rahmen einer

Ausnahmebewilligung erteilt worden.

5.1

Nach § 138 Abs. 1 PBG kann die

Baubehörde bei ausserordentlichen Verhältnissen Ausnahmen von einzelnen

Vorschriften gewähren, wenn ihre Einhaltung eine unverhältnismässige Härte

bedeutet und die öffentlichen Interessen gewahrt werden können. Eine

Ausnahmebewilligung bezweckt, im Einzelfall Härten und offensichtliche

Unzweckmässigkeiten zu beseitigen, die mit dem Erlass der Regel nicht

beabsichtigt waren. Es geht um offensichtlich ungewollte Wirkungen einer

Regelung. Sie darf daher nicht dazu eingesetzt werden, generelle Gründe zu

berücksichtigen, die sich praktisch immer anführen liessen und im Ergebnis auf

eine Änderung des Gesetzes hinauslaufen (BGE 117 Ib 125 E. 6d S. 134). Nur in

Ausnahmefällen soll von der Anwendung von Bauvorschriften dispensiert werden,

um besonderen Verhältnissen Rechnung zu tragen. Das Vorliegen besonderer

Verhältnisse bzw. wichtiger Gründe ist zentrale Voraussetzung für jede

Ausnahmebewilligung. Die Gründe für eine Ausnahme müssen objektiver Natur sein

wie zum Beispiel Lage und Form der Parzelle oder Beschaffenheit des Baugrunds.

Persönliche oder finanzielle Gründe wie der individuelle Raumbedarf

rechtfertigen eine Ausnahmebewilligung nicht (Alain Griffel et al., a.a.O, Rz

3.504

f.). Ob eine Ausnahmebewilligung vorliegt, ist eine Rechtsfrage, die von

einem Verwaltungsgericht überprüft werden kann. Hingegen ist die Regelung des

Ausnahmefalles (Mass der Abweichung, Inhalt der Bewilligung) dem

pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde anheimgestellt, das im

Allgemeinen keiner richterlichen Kontrolle unterliegt (vgl. Ulrich Häfelin /

Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich

2020, Rz. 2675). Das Verwaltungsgericht verfügt demzufolge in dieser Frage über

eine beschränkte Kognition.

5.2

Vorliegend resultiert weder eine

unverhältnismässige Härte noch ein ungewolltes Ergebnis, wenn für die

standortgebundene Wohnnutzung in der Industriezone keine Ausnahmebewilligung

erteilt wird. Insbesondere führt die geltend gemachte Abwehr von Vandalismus

und Erreichbarkeit für Kunden ausserhalb der Öffnungszeiten nicht zu einer für

eine Ausnahmebewilligung sprechenden Ausnahmesituation.

6.

Weiter monieren die Beschwerdeführer,

sie hätten nach ihrer Ansicht in der Auskunft des Präsidenten der Baukommission

Ende August 2022 die verbindliche Zusicherung erblicken dürfen, dass ihnen die

beantragte Nutzungsänderung bewilligt werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie

die Vorinstanz unter Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung

zutreffend zum Schluss gelangt, können die Beschwerdeführer keinen Anspruch aus

Treu und Glauben geltend machen. Beizupflichten ist der Vorinstanz, wenn sie

ausführt, dass dem genauen Wortlaut des Gesprächs resp. dessen Inhalt

zweitrangige Bedeutung zukommt. Entscheidend wäre, dass sämtliche

Voraussetzungen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfüllt sind. Dies

ist vorliegend nicht der Fall. Die Beschwerdeführer haben aufgrund der

erteilten Auskunft des Präsidenten der Baukommission keine Dispositionen

getroffen, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden könnten. Vielmehr

wurden die Umbauarbeiten bereits im Verlaufe des Jahres 2020 vorgenommen, zumal

nach Angaben der Beschwerdeführer seit November 2020 die Räumlichkeiten als

Wohnung vermietet wird. Ein entsprechendes nachträgliches Baubewilligungsgesuch

ist hingegen erst am 9. März 2022 eingereicht worden. Die Beschwerdeführer

haben den rechtswidrigen Zustand mithin selbst herbeigeführt. Weder das

Verhalten der Behörden noch die Duldung dieser Nutzung sind geeignet, bei den

Beschwerdeführern einen entsprechenden Vertrauenstatbestand zu schaffen.

7.

Die Nutzung der Räumlichkeiten als

Wohnung erfolgte, wie ausgeführt, ohne rechtsgültige Bewilligung und kann

infolge materieller Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden. Es

bleibt zu prüfen, ob die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands

anzuordnen ist.

7.1

Die Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands kann unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur

unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse

liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm

ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre

Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE.

132.

II 21 E. 6 S. 35). Eine Berufung auf den guten Glauben fällt nur in

Betracht, wenn die Bauherrschaft bei zumutbarer Aufmerksamkeit und Sorgfalt

annehmen durfte, sie sei zu Bauausführung oder Nutzung berechtigt (BGE 136 II 359 E. 7.1). Auf die Verhältnismässigkeit berufen kann sich auch ein Bauherr,

der nicht gutgläubig gehandelt hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die

Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der

Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung

des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn

allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse

berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4).

7.2

Die Aufenthalts- und

Büroräumlichkeiten der Beschwerdeführer wurden zur Wohnung umgenutzt, ohne dass

vorgängig ein Baugesuch gestellt worden ist. Dass es sich bei diesem Vorgang um

eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung handelt, wussten die

Beschwerdeführer oder hätten es bei der gebotenen Sorgfalt wissen müssen. Unter

diesen Umständen können sich die Beschwerdeführer im Verfahren zur

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nicht auf den guten Glauben

berufen. Die Anordnung von Massnahmen zur Wiederherstellung des gesetzmässigen

Zustands liegt im Ermessen der zuständigen Behörde. Die Bauvorschriften dürfen

aber durch einen Verzicht nicht faktisch ausser Kraft gesetzt werden (Bernhard

Waldmann in: Alain Griffel et al. [Hrsg.]: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht

Expertenwissen für die Praxis, 2016, S. 590, mit Hinweisen). Die Anordnung der

Baukommission, wonach die erstellte Wohnung nicht als solche benutzt werden

darf, ist geeignet, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Ein Rückbau stuft

sie allerdings als nicht verhältnismässig ein, was in ihrem pflichtgemässen

Ermessen liegt und nicht zu beanstanden ist. Damit steht fest, dass die Behörde

grundsätzlich das Nutzungsverbot der bereits erstellten Wohnung verlangen

konnte, da es sich um einen rechtswidrigen Zustand gemäss § 151 PBG handelt.

8.

Ziffer 2 des Dispositives der

Vorinstanz verpflichtet die Beschwerdeführer das bestehende Mietverhältnis

aufzulösen und der Baukommission eine Kopie des Kündigungsschreibens

zuzustellen. Es ist nicht Sache der kommunalen und kantonalen Baubehörden, über

das privatrechtliche Mietverhältnis zu befinden. Ihnen steht es nur zu, ein

baupolizeiliches Nutzungsverbot für Wohnzwecke auf dem Grundstück GB Nr. [...] auszusprechen.

Nichts anderes ergibt sich aus den Erwägungen der Baukommission und der

Vorinstanz; zielen diese doch grundsätzlich auf ein Nutzungsverbot und nicht

auf die Auflösung eines privatrechtlichen Vertragsverhältnisses. Das

Verwaltungsgericht präzisiert Ziffer 2 des Dispositives der Vorinstanz

ausnahmsweise selber. Dies führt jedoch nicht zur Gutheissung der Beschwerde,

da die Beschwerdeführer in materiell-rechtlicher Hinsicht ohnehin vollkommen

unterliegen. Ziffer 2 des Dispositives lautet neu wie folgt:

2.

Auf dem Grundstück GB Nr. [...] besteht

ein Nutzungsverbot zu Wohnzwecken. Das Verbot tritt 60 Tage nach Rechtskraft

des vorliegenden Urteils in Kraft.

9.

Die Beschwerde erweist sich insgesamt

als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

unter solidarischer Haftbarkeit zu bezahlen, die einschliesslich der

Entscheidgebühr auf CHF 1'800.00 festzusetzen und mit dem geleisteten

Kostenvorschuss zu verrechnen sind.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Ziffer 2 des Dispositives der Vorinstanz

wird aufgehoben und lautet neu wie folgt:

«Auf dem

Grundstück GB Nr. [...] besteht ein Nutzungsverbot zu Wohnzwecken. Das Verbot

tritt 60 Tage nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils in Kraft.»

3. A.___ haben die Kosten des Verfahrens

vor Verwaltungsgericht unter solidarischer Haftbarkeit von CHF 1'800.00 zu

bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident Der

Rechtspraktikant

Müller Vecchié