Gesamtrevision der Ortsplanung A.___

Verwaltungsgericht

Urteil vom 23. September 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiber Luder

In Sachen

Einwohnergemeinde

A.___ vertreten

durch Rechtsanwalt und Notar Harald Rüfenacht,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und

Justizdepartement,

Beschwerdegegner

betreffend Gesamtrevision

der Ortsplanung A.___

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Die Einwohnergemeinde A.___ legte vom

10. März 2022 bis 8. April 2022 die Gesamtrevision der Ortsplanung öffentlich

auf. Das Ziel der Revision bestand namentlich in der Siedlungsentwicklung nach

innen. Zudem wurde das Siedlungsgebiet bereinigt. Dagegen gingen bei der

Einwohnergemeinde A.___ acht Einsprachen ein.

2. In der Folge wurde die

Nutzungsplanung teilweise angepasst und vom 5. September bis 4. Oktober 2022

fand die zweite öffentliche Auflage der Anpassungen der Ortsplanungsrevision statt.

Dagegen gingen wiederum zwei Einsprachen bei der Einwohnergemeinde A.___ ein.

3. Nach einer weiteren Überarbeitung der

Nutzungspläne kam es vom 11. November bis 12. Dezember 2022 zur dritten

öffentlichen Auflage der Anpassungen der Ortsplanungsrevision. Hiergegen erhoben

bisherige Einsprecher abermals Einsprache bei der Einwohnergemeinde A.___.

4. Mit Beschluss des Gemeinderates der

Einwohnergemeinde A.___ vom 9. Dezember 2022 (eröffnet mit Verfügung vom 13.

Dezember 2022) wurden die Einsprachen zur ersten öffentlichen Auflage behandelt

und teilweise gutgeheissen. Die Ortsplanung wurde mit

den Änderungen gemäss der zweiten und der dritten öffentlichen Auflage

beschlossen.

Ebenso mit Beschluss des Gemeinderates

der Einwohnergemeinde A.___ vom 9. Dezember 2022 (eröffnet mit Verfügung

vom 13. Dezember 2022) wurden die Einsprachen zur zweiten öffentlichen Auflage

behandelt und abgewiesen. Die Ortsplanung wurde mit den Änderungen gemäss der

zweiten öffentlichen Auflage beschlossen.

Schliesslich wurde mit Beschluss des

Gemeinderates der Einwohnergemeinde A.___ vom 19. Januar 2023 (eröffnet mit

Verfügung vom 25. Januar 2023) die Einsprachen zur dritten öffentlichen Auflage

behandelt und abgewiesen. Die Ortsplanung wurde mit den Änderungen gemäss der

dritten öffentlichen Auflage beschlossen.

5. Gegen die beiden Beschlüsse bzw.

Verfügungen wurden Beschwerden beim Regierungsrat erhoben.

6. Dem Regierungsrat wurden vom

Gemeinderat der Einwohnergemeinde A.___ der Bauzonenplan Ortsteil [...] und

Ortsteil [...], der Gesamtplan Ortsteil Nord und Süd, sechs Erschliessungspläne

mit Baulinien und Strassenklassierung, ein Naturgefahrenplan sowie das

Zonenreglement zur Genehmigung unterbreitet.

7. Mit Beschluss Nr. 2024/460 vom 26.

März 2024 (nachfolgend RRB) genehmigte der Regierungsrat die Gesamtrevision der

Ortsplanung der Einwohnergemeinde A.___; unter Vorbehalt der nicht genehmigten Bestandteile

gemäss RRB Ziff. 5.2 sowie der verlangten Anpassungen und Ergänzungen des

Zonenreglements (RRB Ziff. 5.9 - Ziff. 5.9.4). Die Beschwerden wurden

allesamt abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (vgl. RRB Ziff. 5.3.ff.

und Ziff. 5.7).

8. Am 16. April 2024 gelangte die

Einwohnergemeinde A.___ an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

1. Der Beschluss des Regierungsrates Nr.

2024/460 vom 26.03.2024 sei aufzuheben.

2. Die von der Einwohnergemeinde A.___ dem

Regierungsrat unterbreitete Gesamtrevision der Ortsplanung sei zu genehmigen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Mit Eingabe vom 17. Mai 2024 reichte die

Einwohnergemeinde A.___, nun vertreten durch Rechtsanwalt Harald Rüfenacht

(nachfolgend Beschwerdeführerin) eine Beschwerdebegründung mit folgenden Rechtsbegehren

ein:

1. Ziff. 5.9.1 des

Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 sei aufzuheben (ÜZ für

untergeordnete Bauten).

2. Eventualiter sei Ziff. 5.9.1 des

Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 durch folgende

Formulierung zu ersetzen:

Ǥ 5 Abs. 2 nZR ist wie

folgt anzupassen bzw. es sind die nachfolgenden Streichungen vorzunehmen:

2

Zusätzlicher Anteil für untergeordnete 1-geschossige Bauten

Für 1-geschossige (max.

3.00 m Fassadenhöhe), untergeordnete Bauten wie Garagen, Geräteschuppen,

Garten- und Gewächshäuser, Pavillons und Ähnliches, die der Hauptbaute angebaut

oder freistehend sind und nur Nebennutzungsflächen enthalten (keine Wohn- bzw.

oder gewerbliche Nutzung enthalten), kann die max. Überbauungsziffer

(oberirdischer Anteil) in den Wohnzonen um das ausgewiesene Mass gemäss § 51

dieses Reglements überschritten werden.

In der Tabelle in § 51

ist der Begriff «untergeordnete» entsprechend durch «1-geschossige» zu

ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 steht: «Anteil für

1-geschossige Bauten, vgl. § 5».

3. Subeventualiter sei Ziff. 5.9.1 des

Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 durch folgende

Formulierung zu ersetzen:

Ǥ 5 Abs. 2

nZR ist wie folgt anzupassen:

2

Zusätzlicher Anteil für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3ter

Abs. 1 lit. b KBV)

Für

einzelne unbeheizte Bauten mit einer überdeckten Fläche bis 10 m2

(inkl. Dachvorsprünge) und einer Fassadenhöhe bis 2.50 m, soweit sie weder

bewohnt noch gewerblich genutzt werden (gemäss § 3ter Abs. 1 lit. b

KBV) kann die max. Überbauungsziffer (oberirdischer Anteil) in den

zweigeschossigen Wohnzonen um das ausgewiesen Mass gemäss § 51 dieses

Reglements überschritten werden.

In der

Tabelle in § 51 ist der Begriff «untergeordnete Bauten» entsprechend zu

streichen und durch «einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3ter Abs.

1 lit. b KBV)» zu ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 steht: «Anteil

für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3ter Abs. 1 lit. b KBV),

vgl. § 5».

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

9. Mit Stellungnahme vom 19. August 2024

schloss das Bau- und Justizdepartement, namens des Regierungsrates, auf

kostenfällige Abweisung der Beschwerde.

10. Die Beschwerdeführerin liess sich

mit Schreiben vom 10. September 2024 vernehmen.

11. Für die Parteistandpunkte und die

Erwägungen der Vorinstanzen wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit

erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 des Gerichtsorganisationsgesetzes,

GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist als Trägerin der Planungshoheit (die

Ortsplanung ist nach § 9 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG, BGS 711.1]

Sache der Einwohnergemeinde) durch den angefochtenen Beschluss beschwert, hat

ein schützenswertes eigenes Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung und ist

damit zur Beschwerde legitimiert (vgl. § 12 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes,

VRG, BGS 124.11). Die Rechtsbegehren wurden in der Beschwerdebegründung nicht

erweitert, sondern im Gegenteil enger gefasst, was ohne Weiteres zulässig ist. Auf

die Beschwerde ist einzutreten.

2.1

Die Gemeinden haben das Bauen in

Zonenplänen gemäss § 14 PBG und in weiteren Nutzungsplänen zu regeln. Zudem

können sie gemäss § 133 PBG kommunale Bauvorschriften erlassen. Bei der

Erarbeitung der Planungen hat ein Gemeinwesen gemäss Art. 2 Abs. 3 des

Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen

Beurteilungsspielraum. Es ist im Beschwerdeverfahren eine gewisse Zurückhaltung

geboten. Neue Anordnungen können keine getroffen werden (Peter Hänni:

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S. 596). Der

Spielraum wird bei kommunalen Plänen begrenzt durch die Befugnis des

Regierungsrates, der diese auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die

Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig

oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen

widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG).

2.2

Der Regierungsrat hat die Revision

der Ortsplanung der Einwohnergemeinde A.___ auf seine Recht- und

Zweckmässigkeit und die Übereinstimmung mit den übergeordneten Plänen

überprüft. Bei der nachfolgenden Beurteilung der materiellen Fragen geht das

Überprüfungsrecht des Verwaltungsgerichts weniger weit als dasjenige des

Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen

frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus (§ 67bis VRG). Es

achtet die Gemeindeautonomie und belässt den Planungsbehörden in fachlicher

Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum. Dies ergibt sich schon aus Art.

2.

Abs. 3 RPG: Nachgeordneten Behörden ist der Ermessensspielraum zu belassen,

den sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Aufgabe des Gerichts ist es zu

prüfen, ob die Ortsplanungsrevision rechtmässig ist. Die Grenze des

Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als

Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten

lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und Art. 3 RPG

räumlich nicht mehr als folgerichtig erscheinen (Hänni, a.a.O., S. 113).

3.1

Im vorliegend angefochtenen

Beschluss genehmigte der Regierungsrat den Bauzonenplan Ortsteil [...] und

Ortsteil [...], den Gesamtplan Ortsteil Nord und Süd, sechs Erschliessungspläne

mit Baulinien und Strassenklassierung sowie das Zonenreglement. Der

Regierungsrat gelangte zum Ergebnis, § 5 Abs. 2 des neuen Zonenreglements (nZR)

sowie die entsprechende Zeile «Überbauungsziffer, Anteil für untergeordnete

Bauten» in §§ 51 und 51 nZR seien ersatzlos zu streichen (RRB Ziff. 3.3.2.2).

3.2

Die Beschwerdeführerin stellt das

Hauptbegehren, Ziff. 5.9.1 des RRB (ÜZ für untergeordnete Bauten) sei

aufzuheben. Der Bonus für untergeordnete Bauten solle nur in den

zweigeschossigen Wohnzonen gelten. § 51 nZR definiere für die W2a und die W2b

entsprechend einen ÜZ-Bonus von zusätzlich 10 %. Der Regierungsrat habe im

Entscheid nicht begründet, inwiefern die Bestimmung von § 5 Abs. 2 nZR

nicht dem übergeordneten Recht entspreche.

Die Beschwerdeführerin habe die

Fassungen von § 5 Abs. 2 nZR gestützt auf die Vorprüfungsberichte vom 27. Juni

2019.

und 26. März 2020 abgeändert. Die Beschwerdeführerin habe diese

dahingehend interpretiert, dass es einer Gemeinde einerseits nicht gestattet

sei, in der KBV definierte Begriffe anders zu definieren und andererseits in

der KBV vorkommende, aber dort nicht definierte Begriffe auf Gemeindeebene

selbst zu definieren. Die Beschwerdeführerin habe § 5 Abs. 2 nZR geändert und

den Begriff «An- und Nebenbaute» durch den gemeindeeigenen Begriff der

«untergeordneten Baute» ersetzt. Die Gemeinde sei der Überzeugung gewesen,

damit den Anforderungen des höherrangigen Rechts und den beiden

Vorprüfungsberichten zu genügen.

Einer Gemeinde sei es kraft ihrer

Planungs- bzw. Gemeindeautonomie erlaubt, eigene Baubegriffe zu verwenden,

welche die KBV nicht verwende, solange sie damit nicht höherrangiges Recht

verletzte. Gemeinden würden in ihren Zonenreglementen und in

Sondernutzungsplanungen zahlreiche Begriffe und Differenzierungen verwenden,

welche weder die KBV noch die IVHB (Interkantonale Vereinbarung über die

Harmonisierung der Baubegriffe, BGS 711.64) kenne. Solche Baubegriffe und deren

Definitionen würden vom Regierungsrat jeweils anstandslos genehmigt. Es seien

namentlich Differenzierungen bei den Gebäude- bzw. Fassadenhöhen zulässig

(hangseitige/talseitige Fassadenhöhe). Zudem lasse der Regierungsrat

beispielsweise Baumäquivalente (Bäume anstelle von Grünfläche) zu, wenngleich

es sich bei Bäumen nicht um eine Bodenfläche gemäss 36 Abs. 2 KBV handle. Die

Bonusregelung für «untergeordnete Bauten» gehe viel weniger weit und müsste

unter diesem Aspekt erst recht zulässig sein. Es sei nicht ersichtlich,

inwiefern mit dem gemeindeeigenen Begriff der «untergeordneten Baute» gegen die

KBV verstossen werde; es werde kein Begriff der KBV umdefiniert.

Ebenso sei es einer Gemeinde erlaubt,

bei der Festlegung der ÜZ nach einzelnen Gebäudetypen zu differenzieren. Die

IVHB kenne keine Differenzierung der ÜZ je Gebäudeart. Es gebe aber mindestens

einen IVHB-Kanton, der solche Differenzierungen in das Baugesetz aufgenommen

habe. Der Kanton Luzern erlaube separate ÜZ mit einer geringeren als der

zulässigen Gesamthöhe, für Kleinbauten und Anbauten und für Unterniveaubauten

(§ 25 Abs. 2 PBG-LU; § 13 PBV-LU). Nach § 25 PBG-LU könnten verschiedene ÜZ für

ganze Zonen, für bestimmte Nutzungen, aber auch für einzelne Gebäude festgelegt

werden. Es sei davon auszugehen, dass solche Differenzierungen nicht per se

IVHB-widrig seien. Auch der Regierungsrat des Kantons Solothurn bzw. das BJD hätten

die Probleme bei der Anwendung der ÜZ erkannt und halte deshalb eine

gemeindeeigene Differenzierung nicht per se für unzulässig, obschon die KBV

keine einschlägige Regelung wie der Kanton Luzern kenne. Der Regierungsrat habe

immer schon Zonenbestimmungen der Gemeinden genehmigt, welche eine separate ÜZ

für Unterniveaubauten vorsehen, so auch vorliegend. Vor diesem Hintergrund sei

es widersprüchlich, wenn der Kanton, ohne Grundlage in der KBV oder IVHB, eine

Differenzierung für Unterniveaubauten zulasse, aber eine Differenzierung für

genau definierte «untergeordnete Bauten» mit dem Argument ablehne, dass diese

Differenzierung keine Grundlage in der KBV bzw. IVHB finde. Beide

Differenzierungen wiesen dieselbe sachliche Begründung auf und hätten ihre

gesetzliche Grundlage ausschliesslich im kommunalen Zonenreglement. Dass der Begriff

«Unterniveaubauten» in der KBV definiert werde und die «untergeordnete Baute»

nicht, tue nichts zur Sache, zumal die Unterniveaubaute in der KBV im Kapitel

der Überbauungsziffer überhaupt keine Rolle spiele. Mit der A.___er

«Bonus-Regelung» werde weder in die Definition der ÜZ gemäss KBV eingegriffen

noch werde die Definition der anrechenbaren Gebäudefläche oder deren Messweise

gemäss KBV angetastet.

Untergeordnete Bauten zählten auch in

der W2a/W2b von A.___ zur anrechenbaren Gebäudefläche, bloss solle für diese

ein Bonus von zusätzlich 10 % gelten. In A.___ sei der Anteil von

eingeschossigen Nebengebäuden im Verhältnis zur Gesamt-ÜZ relativ hoch; er

betrage 30-40 %. Die Gemeinde sehe in der W2b eine ÜZ für oberirdische Bauten

von 20 % vor, was bei einer Parzelle von 500 m2 einem Hauptgebäude

von max. 100 m2 Grundfläche sowie Nebengebäuden von max. 50 m2

entspreche. Würde die Gemeinde die ÜZ generell bei 30 % ansetzen, könnte die

Parzelle ebenso mit einem Haupthaus von 100 m2 sowie Nebengebäuden

von 50 m2 überbaut werden. Der entscheidende Unterschied liege

darin, dass bei einer ÜZ von generell 30 % auch ein Haupthaus (Bauklotz) mit

einer Grundfläche von 150 m2 realisiert werden könnte, was

städtebaulich auf einer Parzelle von 500 m2 in der zweigeschossigen

Wohnzone nicht mehr quartierverträglich wäre. Aus der Siedlungsanalyse der

Gemeinde ergehe, dass 25 % aller Liegenschaften in der W2b in A.___ heute eine

ÜZ von über 22 % aufwiesen. Gestützt auf den RRB würden über 25 % der

Liegenschaften unter den Bestandesschutz fallen, zumal der Bonus für

«untergeordnete Bauten» entfiele. Dadurch hätte die Gemeinde A.___ die

kantonsweit kleinste ÜZ in einer zweigeschossigen Wohnzone und die bauliche

Entwicklung werde bei über 25 % der Liegenschaften verunmöglicht. Es würden

zwei separate ÜZ gelten: eine für Universalbauten und eine solche für die

übrigen Bauten, inklusive die untergeordneten Bauten.

3.3

Der Regierungsrat verweigerte die

Genehmigung von § 5 Abs. 2 nZR mit der Begründung, für Neubauten werde damit

ein Bonus festgelegt, der nicht dem übergeordneten Recht entspreche. In der Vernehmlassung

vom 19. August 2024 führte das BJD namens des Regierungsrates aus, mit der von

der Beschwerdeführerin vorgesehenen Regelung würden drei separate ÜZ in ihrer

Gemeinde gelten (eine für untergeordnete Bauten, eine für Universalbauten [§ 5 Abs. 1 ZR] und eine für den Rest bzw. sämtliche anderen Bauten, welche an die

ÜZ anrechenbar seien und die Voraussetzungen der vorgenannten zwei Kategorien

nicht erfüllten). Die von der Beschwerdeführerin genannte Genehmigung von

Zonenreglementen durch den Regierungsrat bedeute nicht zwingend, dass deren

Inhalt bis ins letzte Detail zulässig sei.

Mit der Schaffung der IVHB sei der

Zersplitterung und der Schaffung eines bundesrechtlichen Baugesetzes

entgegengewirkt worden. Kern und Regelungsziel der IVHB finde sich in Art. 2,

wonach die Gesetzgebung nicht durch Baubegriffe und Messweisen ergänzt werden

darf, welche den vereinheitlichten Regelungsgegenständen widersprechen. Die von

der Beschwerdeführerin anbegehrte ÜZ widerspreche nicht nur dem interkantonalen

Recht, sondern führe sogar zu einer innerkantonalen Zersplitterung mit

unterschiedlichen ÜZ. Die Definition der Begriffe «Kleinbauten» und «Anbauten»

sei dem kantonalen Gesetzgeber vorbehalten, weshalb eine kommunale Definition

hiervon – gleich wie bei Nebenbauten oder Nebengebäuden – unzulässig wäre.

3.4

Nach § 5 Abs. 1 nZR wird die

Überbauungsziffer in einen oberirdischen Anteil (alle Vollgeschosse gemäss § 16ter

KBV) und einen Anteil für Unterniveaubauten (gemäss § 21bis

Abs. 3 KBV) aufgeteilt. Die minimal und maximal zulässigen Überbauungsziffern

sind zonenspezifisch und in § 51, § 52 und § 53 nZR aufgeführt. Der vom

Regierungsrat nicht genehmigte § 5 Abs. 2 nZR besagt, dass für 1-geschossige

(max. 3.00 m Fassadenhöhe), untergeordnete Bauten wie Garagen, Geräteschuppen,

Garten- und Gewächshäuser, Pavillons und Ähnliches, die der Hauptbaute angebaut

oder freistehend sind und nur Nebennutzflächen enthalten (keine Wohn- bzw.

gewerbliche Nutzung) die max. Überbauungsziffer (oberirdischer Anteil) in den

Wohnzonen um das ausgewiesene Mass gemäss § 51 nZR überschritten werden kann.

Die Überbauungsziffer (ÜZ) ist das

Verhältnis der anrechenbaren Gebäudefläche (aGbF) zur anrechenbaren

Grundstücksfläche (ÜZ = aGbF/aGS, vgl. § 35 KBV sowie Anhang I, Ziff. 8.4 der

interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe [IVHB, BGS

711.64]). Die Gemeinde kann neben maximalen auch minimale Überbauungsziffern

festlegen (§ 35 Abs. 3 KBV). Den Kantonen und Gemeinden steht bei ihrer

Gesetzgebung ein erheblicher Spielraum zur Verfügung, welche Nutzungsziffer sie

in welcher Nutzungszone zur Anwendung bringen wollen (Beat Stalder, Nicole

Tschirky in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Allgemeine

Voraussetzungen der Bewilligungsfähigkeit von Bauten und Anlagen / V. Bau- und

Nutzungsvorschriften / A. – C, N 3.367).

Die Beschwerdeführerin vertritt die

Auffassung, die A.___er Regelung ändere nichts am Baubegriff und der Messweise

der ÜZ. Eine Differenzierung erfolge lediglich im Bereich der Bezifferung bzw.

des Masses. Die Parteien sind sich darüber einig, dass es der Gemeinde,

gestützt auf ihre Planungs- und Gemeindeautonomie, grundsätzlich erlaubt ist,

eigene Baubegriffe zu verwenden, welche die KBV nicht vorsieht, solange sie

damit nicht übergeordnetes Recht verletzt. Die IVHB vereinheitlicht zwar

Baubegriffe und Messweisen, enthält aber keine Masse. Es wird mittels der IVHB

somit keine materielle, sondern eine formale Harmonisierung des öffentlichen

Baurechts angestrebt. Bei der Festlegung der ÜZ steht es der Einwohnergemeinde A.___

offen, ein Mass festzulegen. Das planerische Ermessen kann der Gemeinde in

diesem Zusammenhang nicht abgesprochen werden; ihre Autonomie ist zu achten. Hingegen

kann sie sich nicht über zwingende Bestimmungen hinwegsetzen. In diesem

Zusammenhang gilt es zu klären, ob der Regierungsrat § 5 Abs. 2 nZR die

Genehmigung zu Recht verweigert hat bzw. ob es der Gemeinde erlaubt ist, bei

der Festlegung der ÜZ auf verschiedene Gebäudetypen abzustellen.

3.5

Nach Art. 2 Abs. 2 IVHB darf die

Gesetzgebung nicht durch Baubegriffe und Messweisen ergänzt werden, welche den

vereinheitlichten Regelungsgegenständen widersprechen.

Die von der Beschwerdeführerin ins Recht

gelegte Bestimmung des Kantons Luzern (§ 25 Abs. 2 PBG-LU) besagt, dass

die ÜZ für Zonen, Nutzungen und Gebäude sowie innerhalb einer Zone

differenziert nach Gesamthöhen festgelegt werden. Nach § 13 PBV-LU kann

die Gemeinde im Bau- und Zonenreglement oder im Bebauungsplan für folgende

Bauten eine zusätzliche, nur für diese Bauten verwendbare Überbauungsziffer

festlegen: Bauten mit einer geringeren als der zulässigen Gesamthöhe (lit. a),

Kleinbauten und Anbauten (lit. b) sowie Unterniveaubauten (lit. c). Nach

§ 112 a Abs. 1 PBG-LU regelt der Kanton die Anwendbarkeit der Baubegriffe

und Messweisen der IVHB abschliessend.

Im Kanton Luzern besteht mit der PBV

somit eine Rechtsgrundlage, welche eine zusätzliche Unterteilung der ÜZ

zulässt. In welchem Verhältnis die eben genannte luzernische Regelung zum Konkordat

steht, gilt es vorliegend nicht zu beurteilen (es ist denn auch zulässig, dass

die Kantone nur einen Teil der Begriffe der IVHB übernehmen). Immerhin – und

dies im Unterschied zur solothurnischen Regelung – hat der Kanton Luzern eine

rechtliche Grundlage, welche die genannte Differenzierung zulässt. Gestützt auf

diesen Umstand vermag die Beschwerdeführerin nichts Verbindliches zu ihren

Gunsten abzuleiten, so auch nicht, dass die Regelung von § 5 Abs. 2

nZR deswegen zu genehmigen wäre. Dass die Umsetzung des

Konkordats nicht in jedem Fall konkludent zwischen den Kantonen erfolgt und die

interkantonale Vereinheitlichung teilweise auch Schwierigkeiten birgt, ist

hinzunehmen.

3.6

In den Erläuterungen der IVHB finden

sich unter Ziff. 8.4 Ausführungen zur ÜZ (abrufbar unter: https://www.bpuk.ch/fileadmin/Dokumente/bpuk/public/de/konkordate/ivhb/

Erlaeuterungen_IVHB_vom_03.09.2013.pdf, letztmals aufgerufen am 6. Juni

2025). Für die Beantwortung der sich hier stellenden Fragen, insbesondere

betreffend die Zulässigkeit einer gemeindeeigenen Definition von

untergeordneten Bauten bzw. eines ÜZ-Bonus, ist den Erläuterungen jedoch nichts

Weiterführendes zu entnehmen. Der Beschwerdegegner hat einen Entwurf der durch

das Interkantonale Organ über die Harmonisierung der Baubegriffe (IOHB) überarbeiteten

Erläuterungen zur IVHB (Ziff. 8.4) zu den Akten gereicht. Dieser lautet wie

folgt:

«Bei der Festlegung der

zulässigen ÜZ können die Kantone nach den Gebäudetypen des Konkordats

differenzieren (Gebäude, Kleinbauten, Anbauten, Unterniveaubauten), aber nicht

nach Haupt- und Nebenbauten, da diese beiden Begriffe im Konkordat nicht

vorgesehen sind.»

Gemäss eigenen Angaben des Beschwerdegegners

ist die Einführung dieser Passage umstritten. Auch wenn das tatsächliche

Inkrafttreten der Anpassungen der Erläuterungen der IVHB ungewiss ist, gilt es

die im Kanton Solothurn angewandte Praxis des Regierungsrates zu beachten. Der

Beschwerdegegner liess hierzu ausführen, der Kanton Solothurn sei bereits seit

längerem dem voranstehenden Anpassungsvorschlag gefolgt. So würden

Zonenreglemente, die eine Unterteilung der ÜZ auf Unterniveaubauten vorsehen,

genehmigt. Irrelevant seien Kleinbauten und Anbauten, da der Kanton Solothurn

diese beiden Begriffe (trotz der in der IVHB vorhandenen Möglichkeit) nicht

definiert habe.

Im Zusammenhang mit der geltenden Praxis

zieht die Beschwerdeführerin die Zonenreglemente der Einwohnergemeinden Bellach,

Rickenbach, Starrkirch-Will, Riedholz, Niederbuchsiten sowie der Gemeinde

Feldbrunnen-St. Niklaus heran. Ein Blick auf diese Zonenreglemente zeigt, dass

oftmals Unterniveaubauten – deren Begriff in Anhang I, Ziff. 2.5 IVHB

i.V.m. § 21bis Abs. 3 KBV definiert ist – von den genannten

Regelungen betroffen sind. Es ist unbestritten, dass die

Unterteilung der ÜZ auf einen oberirdischen Anteil und einen Anteil für Unterniveaubauten

grundsätzlich genehmigungsfähig ist. Es gilt zu beachten, dass einerseits der

Begriff der Unterniveaubaute definiert ist und andererseits eine klare

Abgrenzung der ÜZ zwischen einem oberirdischen Anteil und einem Anteil für

Unterniveaubauten problemlos möglich ist. Die Beschwerdeführerin vermag im

Zusammenhang mit der ÜZ für Unterniveaubauten nichts zu ihren Gunsten

abzuleiten.

Das Zonenreglement der Einwohnergemeinde

Rickenbach beinhaltet hingegen in der Tat Überbauungsziffern für «Nebenbauten»

(vgl. § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 und 4, § 5 Abs. 3, § 6 Abs. 3, § 7 Abs.

3, § 8 Abs. 3 des ZR). Die Prüfung der Rechtmässigkeit des Zonenreglements der

Gemeinde Rickenbach vom 29. August 2019 ist jedoch nicht Gegenstand des hier

strittigen Verfahrens. Vorliegend blieb jedenfalls grundsätzlich unbestritten,

dass es der Beschwerdeführerin nicht erlaubt ist, die von der KBV verwendeten,

aber nicht definierten Begriffe (so auch der Begriff der «Nebenbaute») selbst

zu definieren.

Die im Kanton Solothurn geltende Praxis

des Regierungsrates ergeht namentlich aus dem Beschluss des Regierungsrates Nr.

2022/1660 vom 7. November 2022, in welchem die Ausgangslage und die sich

stellenden Fragen vergleichbar sind. Im eben genannten RRB wurde unter Ziff.

3.4.1

einer gemeindeeigenen Definition von Nebenbauten bzw. ein Bonus für

Nebenbauten die Genehmigung ebenso untersagt. Dieser RRB kann mit Bezug auf

Aspekte der geltenden Praxis durchaus herangezogen werden.

3.7

Nach § 2 Abs. 2 IVHB darf die

Gesetzgebung nicht durch Baubegriffe und Messweisen ergänzt werden, welche den

vereinheitlichten Regelungsgegenständen widersprechen. Die IVHB (vgl. Anhang I,

Ziff. 2) kennt folgende Typisierung von Gebäuden: Kleinbauten, Anbauten,

unterirdische Bauten und Unterniveaubauten. Die Begriffe «Kleinbauten» und

«Anbauten» werden in der KBV – im Gegensatz zu den «unterirdischen Bauten» und

«Unterniveaubauten» – nicht definiert (vgl. § 21bis KBV). Die

Beschwerdeführerin verwendet keinen der genannten, nicht definierten Begriffe.

Sie hat den Begriff der «untergeordneten Baute» geschaffen, welcher sich nicht

in der KBV findet.

Zu prüfen ist, ob es der

Beschwerdeführerin erlaubt ist, bei der Festlegung der Überbauungsziffer auf

verschiedene Gebäudetypen – so auch auf denjenigen der «untergeordneten Bauten»

– abzustellen. Die ÜZ bestimmt den Anteil des Grundstücks, welcher durch

Gebäude beansprucht werden darf. Wie voranstehend bereits erwähnt, ist die ÜZ

das Verhältnis der anrechenbaren Gebäudefläche zur anrechenbaren

Grundstücksfläche (vgl. § 35 Abs. 1 KBV sowie Anhang I, Ziff. 8.4 IVHB. Die

IVHB und analog dazu die KBV) legt sodann fest, was als anrechenbare

Gebäudefläche gilt: Als anrechenbare Gebäudefläche gilt die Fläche innerhalb

der projizierten Fassadenlinie (vgl. § 35 Abs. 2 und Anhang I, Figur 15 KBV

sowie Anhang I, Ziff. 8.4 und Figur 8.4 IVHB). Die anrechenbare Gebäudefläche

wurde damit definiert. Die IVHB bezweckt, durch die Harmonisierung der

Baubegriffe eine schweizweit einheitliche Bauordnung zu erreichen. Sowohl bei

der ÜZ als auch bei der anrechenbaren Gebäudefläche handelt es sich um

Begriffe, die durch die IVHB harmonisiert wurden. Indem die Beschwerdeführerin

nun «untergeordnete Bauten» und für diese nach § 51 nZR eine ÜZ von zusätzlich

10.

% in den zweigeschossigen Wohnzonen W2a und W2b – und dadurch indirekt nicht

voll anrechenbare Gebäudeflächen – definiert, läuft dies den eben genannten

Bestimmungen zuwider. Es ist somit nicht mit der IVHB vereinbar, wenn überbaute

Flächen anhand unterschiedlicher Gebäudetypen weiter unterteilt werden, mit dem

Ziel, die ÜZ dadurch – einzig für diese weiteren Unterkategorien von Gebäuden –

zu erweitern bzw. anders festzusetzen. Der Begriff der anrechenbaren

Gebäudefläche wird dadurch verwässert und die direkte Vergleichbarkeit

(Vereinheitlichung) ist nicht mehr gegeben. Die im Kanton Solothurn angewandte

Praxis des Regierungsrates ist damit nachvollziehbar und es besteht kein Grund,

korrigierend einzugreifen. Nach dem Gesagten ist es der Beschwerdeführerin

nicht erlaubt, eine weitere ÜZ einzig für untergeordnete Bauten zu schaffen. Im

Zusammenhang mit anderslautenden ausserkantonalen Regelungen gilt es die im

Kanton Solothurn vorhandenen (bzw. eben nicht vorhandenen) Rechtsgrundlagen zu

beachten und die geltende Praxis des Regierungsrates – auch wenn diese

u.U. nicht durchgehend stringent ist – zu wahren. Die Beschwerdeführerin müsste

ihre Anliegen anhand einer (allgemein gültigen) höheren ÜZ bewerkstelligen; mit

dem von ihr genannten Nachteil (je nach Sichtweise), dass diese höhere ÜZ dann

für alle Gebäude in der entsprechenden Zone Geltung hat. Wenn sich abzeichnet,

dass eine beabsichtigte ÜZ generell nicht quartierverträglich ist, so ist sie

entsprechend tiefer anzusetzen (falls die Gemeinde einer übermässig homogenen

Bauweise nicht mittels anderer Regelungen entgegenwirken kann). Die Bestimmung (das

Mass) der ÜZ liegt, so auch vorliegend, im Kompetenzbereich der Gemeinde. In

ihre Autonomie wird nicht eingegriffen. Diese darf bei der Festsetzung, wie

voranstehend dargelegt, aber nicht auf unterschiedliche Gebäudetypen abstellen.

Von einer Vereinheitlichung der Masse kann – entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin – somit keine Rede sein.

Die Beschwerdeführerin vermag nicht

schlüssig aufzuzeigen, inwiefern der Regierungsrat seine Kognitions-Befugnisse

überschritten haben soll. Ein unerlaubter Eingriff in die Gemeinde- und

Planungsautonomie ist nicht auszumachen.

4.1

Die Beschwerdeführerin stellt den

Eventualantrag, Ziff. 5.9.1 des Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26.

März 2024 sei dahingehend anzupassen, dass das Wort «untergeordnet» gestrichen

wird (für den exakten Wortlaut des Antrags vgl. voranstehend Ziff. I E. 8). In

der Tabelle in § 51 sei der Begriff «untergeordnete» entsprechend durch

«1-geschossige» zu ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 stehe:

«Anteil für 1-geschossige Bauten, vgl. § 5». Diese Formulierung sei zulässig

und zu wählen, falls das Verwaltungsgericht wider Erwarten zum Schluss gelange,

dass entscheidend sei, dass die KBV/IVHB den Begriff der «untergeordneten

Baute» nicht kenne. So formuliert enthalte § 5 Abs. 2 nZR keinen einzigen

Baubegriff mehr, den die KBV nicht auch kenne.

4.2

Mit Blick auf die voranstehenden

Ausführungen (vgl. insbesondere Ziff. II E. 3.7) verfängt auch der

Eventualantrag nicht, denn die IVHB steht auch einer solchen Regelung entgegen.

Es handelt sich auch hier um eine weitere Unterteilung der überbauten Fläche

anhand eines weiteren Gebäudetyps. Durch die gewählte Formulierung bleibt der

Widerspruch im Zusammenhang mit der IVHB bzw. der anrechenbaren Gebäudefläche

noch immer bestehen. Der Eventualantrag ist damit unbegründet.

5.1

Schliesslich stellt die

Beschwerdeführerin den Subeventualantrag, Ziff. 5.9.1 des

Regierungsratsbeschlusses Nr. 2024/460 vom 26. März 2024 sei durch

folgende Formulierung zu ersetzen:

Ǥ 5 Abs. 2

nZR ist wie folgt anzupassen:

2.

Zusätzlicher Anteil für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3ter

Abs. 1 lit. b KBV)

Für

einzelne unbeheizte Bauten mit einer überdeckten Fläche bis 10 m2

(inkl. Dachvorsprünge) und einer Fassadenhöhe bis 2.50 m, soweit sie weder

bewohnt noch gewerblich genutzt werden (gemäss § 3ter Abs. 1 lit. b

KBV) kann die max. Überbauungsziffer (oberirdischer Anteil) in den

zweigeschossigen Wohnzonen um das ausgewiesen Mass gemäss § 51 dieses

Reglements überschritten werden.

In der

Tabelle in § 51 ist der Begriff «untergeordnete Bauten» entsprechend zu

streichen und durch «einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3ter Abs.

1.

lit. b KBV)» zu ersetzen, so dass in der ersten Spalte in Zeile 12 steht:

«Anteil für einzelne unbeheizte Bauten (gemäss § 3ter

Abs. 1 lit. b KBV), vgl. § 5».

Mit dieser Formulierung könne der

Gemeinde auch nicht mehr vorgeworfen werden, dass sie gemeindeeigene

Baubegriffe verwende, welche in der KBV/IVHB nicht vorgesehen seien.

5.2

Auch der Subeventualantrag läuft gestützt

auf die voranstehenden Ausführungen (vgl. insbesondere Ziff. II E. 3.7) ins

Leere, denn die IVHB steht auch einer solchen Regelung entgegen. Die

Beschwerdeführerin verkennt, dass auch mit dem Begriff der «einzelne unbeheizte

Bauten» (als weiterer Gebäudetyp) der Widerspruch im Zusammenhang mit der IVHB

bzw. der anrechenbaren Gebäudefläche noch immer bestehen bleibt.

6.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat die Einwohnergemeinde A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 3'500.00 festzusetzen

sind. Die auferlegten Kosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der

Höhe von CHF 5'000.00 verrechnet; CHF 1'500.00 werden der Beschwerdeführerin

zurückerstattet. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens besteht kein Anspruch

auf Entrichtung einer Parteientschädigung.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Einwohnergemeinde A.___ hat die

Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3'500.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Der

Gerichtsschreiber

Thomann Luder