Sonderpädagogik / Kostenbeteiligung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 24. Februar 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Zimmermann

In Sachen

Gemeinde A.___,

Beschwerdeführerin

gegen

Departement für Bildung und Kultur,

vertreten durch Volksschulamt,

Beschwerdegegnerin

betreffend Sonderpädagogik

/ Kostenbeteiligung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Am 10. Juli 2024 befand das

Volksschulamt (VSA) namens des Departements für Bildung und Kultur (DBK) über

die Kostentragung für den Besuch des Heilpädagogischen Schulzentrums [...] von B.___

(geboren am [...] 2017). Unter anderem wurde die Einwohnergemeinde A.___

verpflichtet, für die Periode vom 1. August 2024 bis 31. Juli 2026 einen

Erwägungen

Beitrag an den Unterricht in der Sonderschule zu bezahlen, konkret im Jahr 2024

CHF 1'000.00 / Monat und im Jahr 2025 CHF 500.00 / Monat. Wörtlich hiess

es in der nicht unterzeichneten Verfügung, die der Kindsmutter, der Beiständin,

der Finanzverwaltung A.___, der Leitung Schuladministration HPSZ Volksschulamt,

der Schulleitung der Schule A.___, der Standortleitung des heilpädagogischen

Schulzentrums [...] sowie dem Schulpsychologischen Dienst (SPD) eröffnet wurde:

«Gestützt auf §§ 34 ff. des

Volksschulgesetzes (VSG) vom 26. Januar 2022 (BGS 413.111) und § 5 Abs. 1 Buchstabe e Ziffer 4 der Verordnung über die Delegation der

Unterschriftsberechtigung in den Departementen vom 25. Mai 2004 (BGS 122.218)

Dispositiv

wird verfügt:

1. Für B.___ wird folgende sonderschulische

Massnahme angeordnet:

Angebot: Unterricht in Sonderschulen

Dauer: 01.08.2024 – 31.07.2026

Durchführung: Heilpädagogisches

Schulzentrum [...]

2. Der Beitrag der Eltern bzw.

Erziehungsberechtigten an die Verpflegungskosten und die ausserschulische

Betreuung beträgt Fr. 50.- / Monat.

3. Der Beitrag der Einwohnergemeinde

beträgt im Jahr 2023 Fr. 1'500.- / Monat, im Jahr 2024 Fr. 1'000.- / Monat und

im Jahr 2025 Fr. 500.- / Monat.»

2. Gegen diese Kostenbeteiligung

gelangte die Gemeinde A.___ am 18. Juli 2024 (Posteingang) ans

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Kostenbeteiligung der

Gemeinde A.___. Die Beschwerdeführerin machte geltend, B.___ habe zusammen mit

seiner Mutter einen stationären Aufenthalt in der Institution [...], A.___.

Mutter und Kind hätten in A.___ keinen Aufenthaltsstatus. Die Wohnsitzadresse

sei in [...]. Weiter wurde bemängelt, dass der Gemeinderat A.___ als

aufsichtsrechtliche Behörde nicht angehört worden sei, wie es § 35 Abs. 3 VSG

vorsehe.

3. Das VSA schloss am 16. August 2024

auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. B.___ halte sich seit Oktober

2023 bei seiner Mutter auf, die stationär in der Institution [...], A.___,

untergebracht sei. Er habe kurze Zeit den Kindergarten in A.___ besucht. Als

sich gezeigt habe, dass die Beschulung in der Regelschule aufgrund seiner

Verhaltensauffälligkeiten problematisch gewesen sei, sei er von seiner

Beiständin und der Schulleitung der Schule A.___ zur Abklärung beim SPD angemeldet

worden. Am 4. Januar 2024 habe der SPD beim DBK den Antrag auf «Unterricht

an Sonderschulen» gestellt. Die Mutter sei mit der Sonderschulmassnahme

einverstanden und der Unterricht in Sonderschulen mit Verfügung vom 10. Juli

2024 angeordnet worden. Das Volksschulgesetz lege fest (§ 48 Abs. 1), dass die

Schulpflicht beim Schulträger des Aufenthaltsortes zu erfüllen sei. Der

Aufenthaltsort befinde sich in der Regel dort, wo das Kind unter der Woche

übernachte. B.___ lebe bei seiner Mutter, die sich stationär in der Institution

[...] A.___, aufhalte. Die Schulpflicht sei damit am Aufenthaltsort A.___ zu

erfüllen, auch wenn sich der eigentliche Wohnsitz der Mutter im Kanton [...]

befinde. In Bezug auf die Kostentragung müsse zwischen den Kosten für den

stationären Aufenthalt der Mutter (Zuständigkeit Kanton […]) und der Beschulung

von B.___ unterschieden werden. Die Institution [...], A.___, sei eine von der

Interkantonalen Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich der

Sonderpädagogik (IVSE) vom 13. Dezember 2002 (BGS 837.33) anerkannte

Institution. Die IVSE bilde daher auch die rechtliche Grundlage für die

Kostentragung. Für den Besuch einer Tagessonderschule sei gemäss Art. 5 Abs. 2

IVSE derjenige Kanton für die Finanzierung zuständig, in welchem sich der

Schüler oder die Schülerin aufhalte. Diese Regelung in der IVSE lehne sich an

Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 (SR 101) an, wonach das Kind Anspruch

auf ausreichenden Grundschulunterricht am Wohnort/Aufenthaltsort habe. Darunter

sei derjenige Ort zu verstehen, an dem sich das Kind unter der Woche aufhalte

und ständig übernachte. Der Aufenthaltskanton bzw. die Aufenthaltsgemeinde

müsse also für die Finanzierung der Schulungskosten aufkommen. Der Grundsatz,

dass Schülerinnen und Schüler beim Schulträger des Aufenthaltsorts

schulpflichtig seien, sei – wie sich mit dem Kindergarteneintritt letzten

Herbst gezeigt habe – denn auch nicht bestritten worden. Schliesslich stellte

das VSA in Frage, ob überhaupt ein kommunales schutzwürdiges Interesse bei

einem einzelnen Schüler bestehe. Die Anhörung gemäss § 35 Abs. 3 VSG betreffe

den fachlichen Inhalt und nicht die Finanzierung.

4. Die Gemeinde A.___ hielt denn auch am

3. September 2024 an ihrer Beschwerde fest, unter anderem mit der

Argumentation, dass es sich bei der Institution [...], A.___, um die einzige

therapeutische Institution dieser Art im Kanton Solothurn handle, weshalb es

auch als kantonaler Sonderfall zu behandeln sei. Kinder, welche sich aufgrund

der Therapie ihrer Mütter in der Institution [...], A.___, aufhielten, könnten

aufgrund der entsprechenden Vorgeschichten gewisse Auffälligkeiten aufweisen,

was verständlich und erklärbar erscheine. Im vorliegenden Fall sei der

Gemeinderat A.___ als kommunale Schulaufsicht nicht involviert worden. Eine

finanzielle Beteiligung der Gemeinde A.___ an den Sonderschulkosten von B.___

ausserhalb der Schule in A.___ erachte der Gemeinderat aufgrund des kantonalen

Sonderfalls als nicht gerechtfertigt. Dies um so mehr, als eine Kostenfolge für

die Gemeinde A.___ rein hypothetisch für max. zehn Kinder möglich wäre.

II.

1.1 Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 114 Abs. 2 VSG, § 49 des Gesetzes

über die Gerichtsorganisation [GO, BGS 125.12]).

1.2 Indes fragt sich, ob die Gemeinde

tatsächlich i.S.v. § 12 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen

(VRG, BGS 124.11) zur Beschwerde legitimiert ist. Durch den angefochtenen

Entscheid werden ihr keine weitergehenden Pflichten auferlegt, sie wird

«lediglich» zur Kostenbeteiligung verpflichtet. Das Bundesgericht hat mehrfach

entschieden, dass finanzielle Interessen in der Regel keine besondere Betroffenheit

des Gemeinwesens begründen. Ist das Gemeinwesen in seiner Eigenschaft als

Hoheitsträger betroffen, ist praxisgemäss erforderlich, dass es in

qualifizierter Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen

ist. Eine derartige Betroffenheit wird in der Regel bejaht, wenn die streitigen

finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung

der Streitfrage eine über den Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung

für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller

Belastung hat (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_760/2016 E. 2.2). Da die

Gemeinde A.___ als Standortgemeinde der Institution [...], A.___, auch künftig

zu Zahlungen verpflichtet werden könnte, ist ein Präjudiz von hinreichender

Bedeutung zu bejahen. Im Übrigen können auch Parallelen zur Eigenschaft des

Erbringers von Sozialhilfe gezogen werden, weshalb auf die Beschwerde

einzutreten ist.

1.3 Festzuhalten ist vorab, dass einzig

die Kostenbeteiligung der Gemeinde strittig ist. Die Massnahme an sich –

nämlich die Zuweisung von B.___ an das Heilpädagogische Schulzentrum [...] –

ist nicht Verfahrensgegenstand und von keiner Seite bestritten.

2.1. Die Beschwerdeführerin rügt eine

Verletzung des rechtlichen Gehörs. Aufgrund des formellen Charakters des

Gehörsanspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen, da eine Gehörsverletzung per se

zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen würde.

2.2 Das rechtliche Gehör dient

einerseits der Klärung des Sachverhalts, andererseits stellt es ein

persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar,

welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat das

Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids

zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten

zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung

wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum

Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu

beeinflussen (BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56).

2.3 Gemäss § 35 Abs. 1 VSG klärt die vom

Kanton bezeichnete Fachstelle den Anspruch auf Sonderschulung ab. Das

Departement ordnet die Sonderschulung auf Antrag der Fachstelle an, wobei das

Departement zuvor die kommunale Aufsichtsbehörde, die Schulleitung und die

Eltern bzw. Erziehungsberechtigten anhört (§ 35 Abs. 2 und 3 VSG).

2.4 Die Beschwerdeführerin bringt vor,

ihr sei keine Anhörung im Sinne des genannten § 35 Abs. 3 VSG gewährt worden. Das

VSA macht geltend, die Anhörung gemäss § 35 Abs. 3 VSG betreffe den

fachlichen Inhalt und nicht die Finanzierung. Die Anmeldung zur Abklärung sei

auf Antrag der Schulleitung erfolgt, womit die kommunalen Stellen in den

Prozess involviert und somit darüber informiert gewesen seien. Diese angebliche

Involvierung des Gemeinderates A.___ als kommunale Schulaufsicht verneinte die

Beschwerdeführerin wiederholt. So findet sich auch in den Akten kein Hinweis,

auf eine Anhörung der Beschwerdeführerin. Es ist unverständlich, weshalb die

Beschwerdeführerin nicht angehört wurde. Entgegen der Behauptung des VSA

bezieht sich die Anhörung nach § 35 Abs. 3 VSG nicht nur auf den fachlichen

Inhalt, sondern auch auf die Finanzierung. Dies zeigt sich in früheren

Entscheiden des Verwaltungsgerichts, in welchen die Entscheide des VSA aufgrund

der fehlenden Anhörung der kommunalen Aufsichtsbehörde aufgehoben wurden (vgl.

VWBES.2014.141, VWBES.2019.83). Für die Begründung, weshalb diese

Gehörsverletzung im vorliegenden Fall dennoch folgenlos bleibt, wird auf E. II.

/ 2.6 verwiesen.

2.5 Im Übrigen vermag die angefochtene

Verfügung den Ansprüchen an eine hinreichende Begründung kaum zu genügen (Art.

29 Abs. 2 BV, zum Begriff siehe statt vieler: BGE 133 III 439 E. 3.3 S. 445).

Und ist auch in weiterer Hinsicht mangelhaft. Mit Ausnahme der

Kostenaufstellung lässt sich dem Entscheid so gut wie nichts entnehmen. Welche

Gemeinde eigentlich für das Schulgeld aufkommen soll, ergibt sich nur im

Zusammenhang mit der Adressatenliste. Da die Finanzverwaltung der

Beschwerdeführerin ein Exemplar erhielt, musste sie davon ausgehen, direkt

betroffen zu sein. Dass der betroffene Schüler in der Institution [...], B.___,

bei seiner Mutter untergebracht ist und sich daraus die Zahlungspflicht der

Gemeinde ergeben soll, geht mit keinem Wort aus der Verfügung hervor.

Schliesslich ist die Verfügung auch nicht unterzeichnet.

2.6 Obschon eine Gehörsverletzung

aufgrund der fehlenden Anhörung der Beschwerdeführerin i.S.v. § 35 Abs. 3 VSG

vorliegt, rechtfertigt dies nicht die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Gemäss

§ 67bis VRG überprüft das Verwaltungsgericht sowohl den Sachverhalt

als auch die Rechtsanwendung frei. Die Beschwerdeführerin erhielt im

vorliegenden Beschwerdeverfahren die Möglichkeit sich umfassend zu äussern,

womit die Gehörsverletzung des vorinstanzlichen Verfahrens geheilt wurde.

3.1 Die Interkantonale Vereinbarung für

soziale Einrichtungen (IVSE, BGS 837.33) bezweckt die Aufnahme von Personen mit

besonderen Betreuungs- und Förderungsbedürfnissen in geeigneten Einrichtungen

ausserhalb ihres Wohnkantons ohne Erschwernisse zu ermöglichen (Art. 1 Abs. 1

IVSE). Die Kantone Solothurn und […] sind der Vereinbarung in sämtlichen

Bereichen per 1. Januar 2006 beigetreten. Die IVSE bezieht sich unter anderem auf

Einrichtungen der externen Sonderschulung (Art. 2 Abs. 1 Bereich D IVSE). Insbesondere

auf Sonderschulen für Unterricht, Beratung und Unterstützung inklusive

integrativer Sonderschulung sowie für die Tagesbetreuung, sofern diese Leistung

von der Einrichtung erbracht wird (Art. 2 Abs. 1 Bereich D lit. a IVSE). Gemäss

Art. 5 Abs. 2 IVSE hat für Vergütungen von Leistungen der externen

Sonderschulung derjenige Kanton die Kostenübernahmegarantie zu leisten, in dem

sich der Schüler oder die Schülerin aufhält. Gemäss der Datenbank IVSE handelt

es sich beim Heilpädagogischen Schulzentrum HPSZ [...] um eine im Rahmen der

IVSE anerkannte soziale Einrichtung im Bereich D (vgl.

https://www.sodk.ch/de/ivse/ivse-datenbank[...], zuletzt besucht am 18. Februar

2025).

3.2 Gemäss KRB Nr. SGB 0133/2021 vom 9.

November 2021 gilt § 44quater Abs. 1bis VSG bis am 31.

Juli 2026 weiter. Dieser lautet wie folgt: Die Einwohnergemeinden beteiligen

sich mit einem Schulgeld an den Angeboten gemäss § 37bis VSG. § 37bis

VSG bezieht sich auf das Sonderschulangebot. Gemäss RRB 2021/1871 vom 14.

Dezember 2021 betragen die Schuldgeldbeiträge der Einwohnergemeinden CHF

2'000.00 monatlich bei externer und interner Sonderschulung. Ab 2023 bis 2026

werden die Schulgeldbeiträge, welche die Einwohnergemeinden zu entrichten haben,

linear reduziert. Unter Berücksichtigung der linearen Reduktion sind im Jahr

2024 50 % des bisher geltenden Schulgeldbeitrages, im Jahr 2025 25 % des bisher

geltenden Schulgeldbeitrages und ab 2026 kein Schulgeldbeitrag mehr zu leisten.

3.3 In Art. 4 IVSE werden in der IVSE

verwendete Begriffe definiert. Darunter auch der Begriff «Wohnkanton». Nach

Art. 4 Abs. 1 lit. d IVSE ist der Wohnkanton derjenige Kanton, in dem die

Person, welche die Leistungen beansprucht, ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hat.

Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass der Wohnkanton von B.___ […] ist.

Art. 5 Abs. 2 IVSE bezieht sich betreffend die Kostenübernahmegarantie für

Vergütungen von Leistungen der externen Sonderschulung jedoch nicht auf den

Wohnkanton, sondern auf den Kanton, in dem sich der Schüler aufhält. Es stellt

sich demnach die Frage, ob es sich beim Aufenthalt von Mutter und Sohn in der

Institution [...], A.___, um einen Aufenthalt i.S.v. Art. 5 Abs. 2 IVSE

handelt. In GER 1997 Nr. 9 erkannte das damalige Erziehungs-Departement (heute

DBK), dass als Aufenthaltsort der Ort gelte, an dem das Kind in der schulfreien

Zeit weilt und übernachtet (GER 1997 Nr. 9). Das Verwaltungsgericht hat sich

bereits in früheren Entscheiden auf diese Meinung des Departements gestützt

(vgl. VWBES.2014.141, VWBES.2019.83). Der vorliegende Fall unterscheidet sich

jedoch im Übrigen massgeblich von den beiden vorgenannten Fällen des

Verwaltungsgerichts aus den Jahren 2014 und 2019, zumal es vorliegend um einen

interkantonalen Fall (Wohnsitz: Kanton […], Aufenthaltsort: A.___) und nicht um

einen innerkantonalen Fall handelt. Den unbestritten gebliebenen Feststellungen

des VSA zufolge hält sich B.___ seit Oktober 2023 und damit seit über einem

Jahr bei seiner Mutter in A.___ in der Institution [...], A.___, auf. B.___

weilt und übernachtet demnach in der schulfreien Zeit in A.___ und hat folglich

seinen Aufenthaltsort in A.___. § 48 Abs. 1 VSG hält ausserdem fest, dass die

Schulpflicht beim Schulträger des Aufenthaltsortes zu erfüllen ist. Die

Einschulung von B.___ erfolgte zunächst in A.___. Dies zeigt, dass auch die

Beschwerdeführerin zunächst von einem Aufenthaltsort in A.___ ausgegangen war.

Demzufolge wurde die Beschwerdeführerin zu Recht zur Kostenbeteiligung gemäss

Verfügung des VSA vom 10. Juli 2024 verpflichtet. Es bleibt anzumerken, dass

die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte «Sonderfall-Thematik» (einzige

therapeutische Institution dieser Art im Kanton Solothurn) ab 2026 nicht mehr

zum Tragen kommen wird, da ab 2026 die Beitragspflicht der Einwohnergemeinden

nicht mehr besteht (vgl. RRB 2021/1871 vom 14. Dezember 2021)

4. Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Das DBK wurde bereits mehrfach darauf

hingewiesen, dass den kommunalen Aufsichtsbehörden das rechtliche Gehör i.S.v.

§ 35 Abs. 3 VSG zu gewähren ist. Ferner wurde in bereits vorangegangenen

Entscheiden auf die mangelhafte Begründung und die fehlende Unterschrift

hingewiesen (vgl. VWBES.2014.141, VWBES.2019.83). Es ist nicht nachvollziehbar,

weshalb die damaligen Urteile des Verwaltungsgerichts nicht (auch für künftige

Fälle) umgesetzt wurden. Aus diesen Gründen sind die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht vom Kanton Solothurn zu tragen. Diese sind einschliesslich

der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Zimmermann