Bonus-Malus-Ausgleich zur Ausbildungsverpflichtung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 23. Mai 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Zimmermann

In Sachen

Bürgergemeinde A.___, Alters- und

Pflegeheim B.___,

vertreten durch Rechtsanwältin Sophie

Balz,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Departement

des Innern,

vertreten durch

Rechtsdienst Departement des Innern,

2. Stiftung C.___,

Beschwerdegegner

betreffend Bonus-Malus-Ausgleich

zur Ausbildungsverpflichtung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Im Kanton Solothurn sind u.a. Alters-

und Pflegeheime verpflichtet, sich angemessen an der Aus- und Weiterbildung der

nicht-universitären Gesundheitsberufe zu beteiligen. Erfüllt ein zur Aus- und

Weiterbildung verpflichteter Betrieb die festgelegte Ausbildungsleistung nicht,

wird eine Ersatzvornahme angeordnet und die entsprechenden Leistungen

eingekauft. Der säumige Betrieb hat die entstandenen Kosten zu tragen.

Erwägungen

2.

Am 15. Juni 2023 erliess die Stiftung

C.___ folgende Verfügung:

Gestützt auf § 22bis SG, 3bis

Abs. 1 und § 3ter SV sowie das Reglement der C.___ vom 5. September

Dispositiv

2019 wird verfügt:

4.1 Alters- und Pflegeheim B.___ hatte für

2022 im Rahmen der Ausbildungsverpflichtung folgendes Schlussergebnis erzielt:

-29'116.06 Punkte.

4.2 Es wird festgestellt, dass Alters- und

Pflegeheim B.___ seiner Ausbildungsverpflichtung für 2022 nicht vollumfänglich

nachgekommen ist.

4.3 Alters- und Pflegeheim B.___ hatte die

Möglichkeit bis zum 5. Mai 2023 29'116.06 Ausbildungspunkte von einer anderen

Trägerschaft einzukaufen (Punktehandel).

4.4 Alters- und Pflegeheim B.___ wurde eine

Ausnahmefrist bis 16. Mai 2023, 20.00 Uhr gewährt, um von einer anderen

Trägerschaft Punkte einzukaufen.

4.5 Entsprechende Transfers waren von der

Alters- und Pflegeheim B.___ bis zum 5. Mai 2022 [recte: 2023], respektive dem

16. Mai 2023, 20.00 Uhr mitzuteilen.

4.6 Alters- und Pflegeheim B.___ hat nach

dem Punktehandel ein Schlussergebnis von -29'116.06 IST-Punkte.

4.7 Alters- und Pflegeheim B.___ hatte für

2022 im Rahmen der Ausbildungsverpflichtung fehlende Ausbildungspunkte von

-29'116.06.

4.8 Pro fehlenden Ausbildungspunkt muss

Alters- und Pflegeheim B.___ CHF 3.00 an den Ausgleichsfonds der C.___

bezahlen. Die Gesamtsumme beträgt CHF 87'348.18 und wird von der C.___ in

Rechnung gestellt.

4.9 Die Rechnung muss innert 30 Tagen

bezahlt werden.

4.10 Es werden Verfahrenskosten erhoben.

4.11 Beträge unter CHF 20.00 werden gemäss

Protokoll der 18. Sitzung der Steuerungskommission Ausbildungsverpflichtung vom

22. Juni 2022 weder in Rechnung gestellt noch ausbezahlt.

3. Gegen die Verfügung der C.___ vom 15.

Juni 2023 erhob die Bürgergemeinde A.___ am 26. Juni 2023 Beschwerde beim

Departement des Innern und beantragte die Feststellung deren Nichtigkeit,

eventualiter die Aufhebung.

4. Mit Beschwerdeentscheid vom 16. Juli

2024 entschied das Departement des Innern Folgendes:

1. Die Verfügung der C.___ vom 15. Juni

2023 wird betreffend die Parteibezeichnung im Sinne der Erwägungen berichtigt.

2. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde

vom 26. Juni 2023 werden die Dispositiv-Ziffern 4.8 und 4.9 der Verfügung der C.___

vom 15. Juni 2023 aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

3. Die Angelegenheit wird dem

Gesundheitsamt, Departement des Innern, zur Festsetzung der Ersatzabgabe im

Sinne der Erwägungen überwiesen.

4. Die Verfahrenskosten von CHF 700.00

werden der Beschwerdeführerin zu einem Drittel (CHF 233.35) und dem Kanton

Solothurn zu zwei Dritteln (CHF 466.65) auferlegt.

5. Der Kanton Solothurn hat der

Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschädigung von CHF 5'502.40 (inkl.

Auslagen und MwSt.) auszurichten.

5. Am 29. Juli 2024 erhob die

Bürgergemeinde A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde gegen den

Entscheid des Departements des Innern (nachfolgend: Vorinstanz) und stellte

folgende Rechtsbegehren:

1. Es sei der Entscheid der Vorinstanz vom

16. Juli 2024 vollumfänglich aufzuheben und die Nichtigkeit der Verfügung der

Stiftung C.___ vom 15. Juni 2023 betreffend Schlussergebnis und Bonus-Malus

Ausgleich zur Ausbildungsverpflichtung des Alters- und Pflegeheim B.___

festzustellen.

2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zzgl. MwSt. zu Lasten der Beschwerdegegnerin und/oder der Vorinstanz.

6. Mit Eingabe vom 30. September 2024

ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Begründung.

7. Am 30. Oktober 2024 beantragte die C.___

sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.

8. Mit Eingabe vom 15. November 2024

beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei. Unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

9. Am 19. Dezember 2024 resp. 7. Januar

2025 reichten die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz weitere Stellungnahmen

ein.

10. Für die Parteistandpunkte und die

Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit

erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen. Von der Einholung weiterer

Akten kann angesichts der klaren Sachlage abgesehen werden.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 159 Abs. 3 des Sozialgesetzes

[SG, BGS 831.1], § 49 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation [GO, BGS 125.12]).

Die Bürgergemeinde A.___ ist von der vorinstanzlichen Verfügung besonders

berührt. Ob sie hingegen ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder

Änderung hat und damit zur Beschwerde legitimiert wäre, ist nachfolgend zu

klären.

2.1 Feststellungsbegehren sind im

Verhältnis zu Leistungs- oder Gestaltungsbegehren subsidiär. Sie sind nur

zulässig, sofern an der Feststellung ein schutzwürdiges Interesse besteht und

dieses nicht ebenso gut mit einem Leistungsbegehren gewahrt werden kann (vgl.

Urteil des Bundesgerichts 8C_130/2024 E. 1.2, mit weiteren Hinweisen). Vor der

Vorinstanz verlangte die Beschwerdeführerin die Feststellung der Nichtigkeit

der Verfügung der C.___ vom 15. Juni 2023, eventualiter die vollumfängliche

Aufhebung der Verfügung. Die Vorinstanz erkannte auf Anfechtbarkeit der

Verfügung und hob die Verfügung teilweise auf. Im vorliegenden Verfahren wird

wiederum die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung der C.___ vom 15. Juni

2023 beantragt.

2.2 Die Feststellung der Nichtigkeit der

Verfügung der C.___ vom 15. Juni 2023 hätte zur Folge, dass die C.___ die

Überprüfung und Festlegung der Aus- und Weiterbildungsverpflichtung erneut

vorzunehmen hätte, obschon diese von der Beschwerdeführerin gar nicht bemängelt

wird. Aufgrund der Aufhebung der Ziffern 4.8 und 4.9 der Verfügung der C.___

vom 15. Juni 2023 durch die Vorinstanz hat die Festsetzung der Ersatzabgabe

durch das Gesundheitsamt, Departement des Innern, zu erfolgen. Bereits im

Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens machte die Beschwerdeführerin

schwerwiegende Mängel der Verfügung geltend, welche ihrer Ansicht nach die

Nichtigkeit der Verfügung zur Folge haben sollten. Vor der Vorinstanz wurde u.a.

geltend gemacht, dass es der Verfügung an einer rechtsgültigen Unterschrift

mangle, es ihr an einer Eröffnungsformel fehle und die Datierung der Verfügung

offensichtlich falsch sei. Im Beschwerdeverfahren macht die Beschwerdeführerin

erneut Eröffnungsmängel geltend. Ausserdem werden wiederum der Erlass der

Verfügung durch eine unzuständige Behörde sowie die Höhe der Ersatzabgabe gerügt.

Auf die beiden letztgenannten Rügen ist nicht weiter einzugehen, da sich diese

durch die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 4.8 und 4.9 der Verfügung der C.___

vom 15. Juni 2023 erübrigen. Aus der Beschwerde geht kein Interesse der

Beschwerdeführerin an der Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung der C.___

vom 15. Juni 2023 hervor. Die fehlende Verfügungskompetenz der C.___ sowie die

Höhe der verfügten Ersatzabgabe wurden durch den vorinstanzlichen Entscheid bereits

korrigiert. Zwar werden im vorliegenden Verfahren erneut Eröffnungsfehler

gerügt, welches Interesse die Beschwerdeführerin hingegen an deren Feststellung

und der beantragten Nichtigkeitsfolge hat, geht nicht aus der Beschwerde

hervor. Zusammengefasst hat die Beschwerdeführerin kein Interesse an der

Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung der C.___ vom 15. Juni 2023, weshalb

auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Am Nichteintretensentscheid vermag

auch die teilweise Kostenauferlegung durch die Vorinstanz nichts zu ändern.

Denn nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann, wer in der Sache selber

nicht legitimiert ist, Beschwerde zu führen, grundsätzlich auch den damit

verbundenen Kostenentscheid nicht beanstanden. Durch die Pflicht zur Tragung

von Verfahrens- und Parteikosten in einem einzelnen Rechtsmittelverfahren wird

das Gemeinwesen regelmässig nicht derart belastet, dass ihm – trotz fehlender

Legitimation bzw. unabhängig von der Legitimation in der Sache selber – ein

schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der Kostenregelung einzuräumen wäre

(BGE 134 II 45 E. 2.2.2 S. 47 f.). Ohnehin stellte die Beschwerdeführerin

keinen expliziten Antrag bzgl. einer Neuverteilung der Kosten vor der

Vorinstanz. Erst in der Beschwerdebegründung vom 30. September 2024 wurde

erstmals (im Rahmen der Begründung) beantragt, die Verfahrenskosten des

vorinstanzlichen Verfahrens neu zu verteilen, womit dieser Antrag nach Ablauf

der Beschwerdefrist und damit verspätet erfolgte. Selbst wenn jedoch auf die

Beschwerde einzutreten wäre, ist sie aus nachstehenden Gründen abzuweisen:

3.1 Wenn eine ordentliche

Rechtsmittelinstanz einen bei ihr angefochtenen Entscheid in der Sache

überprüft hat, wird dieser in der Folge prozessual durch den

Rechtsmittelentscheid ersetzt (Devolutiveffekt); nur noch der

Rechtsmittelentscheid ist bei der nächsten Rechtsmittelinstanz anfechtbar,

sofern das Gesetz überhaupt weitere Rechtsmittel vorsieht. Wie das

Bundesgericht kürzlich erwogen hat, muss die Nichtigkeit des ursprünglichen

Entscheids nicht in jedem Fall auf die nachfolgenden Rechtsmittelentscheide

durchschlagen. Keine Nichtigkeit wäre unter Umständen anzunehmen, wenn die

Rechtsmittelinstanz ihrerseits – anders als die erstinstanzliche Behörde – für

die Beurteilung der Sache zuständig ist und ihr Entscheid daher den nichtigen

Entscheid allenfalls ersetzen kann (Urteil des Bundesgerichts 9C_673/2023 E.

5.3.1, mit weiteren Hinweisen).

3.2 Selbst wenn also die Verfügung der C.___

vom 15. Juni 2023 nichtig sein sollte, was vorliegend offen bleiben kann, wäre

diese durch die Verfügung der Vorinstanz vom 16. Juli 2024 ersetzt worden, da

diese unbestrittenermassen in der Angelegenheit zuständig war.

4.1 Die Beschwerdeführerin ersucht um

Parteibefragung. Eine Parteibefragung würde die Durchführung einer öffentlichen

Verhandlung voraussetzen. Gemäss § 52 Abs. 1 des Gesetzes über den

Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11) sind die Verwaltungsgerichtsbehörden

nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden. Nach § 71 VRG finden

mündliche Verhandlungen nur bei Disziplinarbeschwerden statt. In allen übrigen

Fällen entscheiden die Verwaltungsgerichtsbehörden aufgrund der Akten; sie können

jedoch auf Antrag oder von Amtes wegen, eine Verhandlung anordnen, sofern dies

als notwendig erachtet wird und Sinn macht. Im vorliegenden Fall wurden die

Vorakten beigezogen und die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat ihren

Standpunkt in der Beschwerdeschrift ausführlich aufgezeigt. Es ist nicht

ersichtlich, welche zusätzlichen relevanten Erkenntnisse das Gericht durch eine

Parteibefragung anlässlich einer Verhandlung gewinnen könnte. Der Antrag ist

deshalb abzuweisen.

4.2 Die Pflicht zur Durchführung einer

öffentlichen Gerichtsverhandlung setzt im Übrigen nach der Rechtsprechung einen

klaren Parteiantrag voraus. Blosse Beweisabnahmeanträge, wie die Durchführung

einer persönlichen Befragung, reichen nicht aus (Urteil des EGMR i.S. Hurter

gegen die Schweiz vom 15. Dezember 2005, Nr. 53146/99, Ziff. 34; BGE 130 II 425

E. 2.4 S. 431). Die Beschwerdeführerin hat keinen Antrag auf Durchführung einer

öffentlichen Verhandlung gestellt, sondern lediglich um Parteibefragung im Sinne

von Beweisanträgen ersucht. Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der

Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK,

SR 0.101) hat im vorliegenden Zusammenhang daher

keine über Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV,

SR 101) hinausgehende

Bedeutung (BGE 134 I 140 E. 5.2 S. 147 f.).

5. Die Beschwerde erweist sich als

unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem

Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 600.00

festzusetzen sind. Ein Anspruch auf Parteientschädigung besteht bei diesem

Verfahrensausgang nicht.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf einzutreten ist.

2. Die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht von CHF 600.00 werden der Bürgergemeinde A.___, Alters- und

Pflegeheim B.___, auferlegt.

3. Es wird keine Parteientschädigung

zugesprochen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Zimmermann