Sprungbeschwerde betreffend Freistellung

Verwaltungsgericht

Urteil vom 20. Dezember 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Oberrichterin Weber-Probst

Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann

In Sachen

A.___, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian

Strütt,

Beschwerdeführerin

gegen

Solothurner Spitäler AG, vertreten durch Rechtsanwalt Marc Ph.

Prinz,

Beschwerdegegnerin

betreffend Sprungbeschwerde

betreffend Freistellung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit Verfügung der Solothurner

Spitäler AG vom 16. Oktober 2024 wurde A.___ per sofort und bis auf

Weiteres im Umfang der jeweils bestehenden Arbeitsfähigkeit unter voller

Lohnfortzahlung von der Arbeitsleistung freigestellt und einer allfälligen

Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.

2. Gegen diese Verfügung hat A.___

(nachfolgend Beschwerdeführerin genannt), vertreten durch Rechtsanwalt Dr.

Adrian Strütt am 28. Oktober 2024 Beschwerde erhoben (Eingang beim

Verwaltungsgericht: 4. November 2024) und unter anderem den

Verfahrensantrag gestellt, es sei der Regierungsrat wegen Befangenheit und

Vorbefassung in den Ausstand zu versetzen und die vorliegende Eingabe an das

Verwaltungsgericht weiterzuleiten, damit dieses im Sinne einer Sprungbeschwerde

über die relevanten Rechtsfragen entscheiden kann.

3. Mit Vernehmlassung vom

27. November 2024 beantragte das Finanzdepartement als instruierendes

Departement des Regierungsrats, auf die Sprungbeschwerde sei einzutreten.

4. Die Solothurner Spitäler AG,

vertreten durch Rechtsanwalt Marc Ph. Prinz und/oder Rechtsanwältin Jeannine

Dehmelt, beantragte mit Eingabe vom 28. November 2024 die Abweisung des

Verfahrensantrags, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Beschwerdeführerin.

5. Mit Stellungnahme vom 19. Dezember

2024 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren fest.

Erwägungen

II.

1.

Das Verwaltungsgericht beurteilt laut

§ 49 Abs. 1 Gerichtsorganisationsgesetz (GO, BGS 125.12) unter Ausschluss des

Katalogs von § 50 GO Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in

Verwaltungssachen von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein

anderes ordentliches kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das

Bundesverwaltungsgericht vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen

Gericht ausgehen. Gemäss § 53 Abs. 1 des Staatspersonalgesetzes (StPG, BGS

126.1) erlässt die Anstellungsbehörde über Anstände aus dem Anstellungsvertrag,

die nicht vermögensrechtlicher Natur sind, eine Verfügung. Diese Verfügung kann

beim Regierungsrat angefochten werden, sofern er nicht selber

Anstellungsbehörde ist. Der Beschluss des Regierungsrates kann beim Verwaltungsgericht

angefochten werden. Das Verwaltungsgericht ist vorliegend somit zur Beurteilung

der Beschwerde gegen die Verfügung der Solothurner Spitäler AG grundsätzlich nicht

zuständig.

2.1

Die Beschwerdeführerin beantragt, es

sei der Regierungsrat wegen Befangenheit und Vorbefassung in den Ausstand zu

versetzen und das Verwaltungsgericht habe über die Beschwerde im Sinn einer

Sprungbeschwerde zu entscheiden. Das Ziel der Sprungbeschwerde – d.h. einer

Beschwerde an die übergeordnete Instanz, weil die ordentliche

Anfechtungsinstanz zum konkreten Verfahren bereits auf verbindliche Weise

Stellung genommen hat – ist prozessökonomischer Art: Sie dient dazu, unnötig

rechtsverzögernde Verfahrensleerläufe zu verhindern (vgl. BGE 143 III 290 E.

1.2

S. 293).

2.2

Sieht das Gesetz keine

Sprungbeschwerde vor, so kann sie grundsätzlich – unabhängig von der Effizienz

des ordentlichen Instanzenzugs – nicht erhoben werden (vgl. Urteil des

Bundesgerichts 5A_100/2018 vom 5. Februar 2018, E. 1). Die Rechtsgrundlagen des

Kantons Solothurn sehen die Möglichkeit einer Sprungbeschwerde einzig in § 2

Abs. 4 der kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) nur für baurechtliche

Verfahren vor, in welchen der Staat als Partei am Verfahren beteiligt ist. Für

die übrigen Verfahren ist die Sprungbeschwerde nicht vorgesehen.

2.3

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz

gilt lediglich dann, wenn offensichtlich sämtliche Mitglieder der ordentlichen

Anfechtungsinstanz befangen wären (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_187/2017

vom 20. März 2018, E. 2.3.2; vgl. zum Ganzen: René Wiederkehr/Kaspar Plüss:

Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, N. 1581). Das

Bundesgericht hat jüngst in einem Grundsatzentscheid ausgeführt, welche

Voraussetzungen gegeben sein müssten, damit eine sogenannte Beschwerde omisso

medio im öffentlich-rechtlichen Umfeld nach Überspringen der letzten kantonalen

Rechtsmittelinstanz direkt an das Bundesgericht zulässig sein kann, nämlich

wenn:

-

die kantonale Oberinstanz

im ersten Rechtsgang einen rückweisenden Zwischenentscheid erlassen hat, der

entweder vor Bundesgericht nicht selbständig anfechtbar war oder den die

betroffene Partei nicht bereits vor Bundesgericht angefochten hat (Art. 93 Abs.

3.

BGG) und

-

die kantonale Unterinstanz

im zweiten Rechtsgang die oberinstanzlichen Vorgaben weisungskonform umsetzt,

was die betroffene Partei nun anzufechten wünscht.

Zielt die Kritik am Entscheid, den die

Unterinstanz im zweiten Rechtsgang erlassen hat, nicht ausschliesslich auf das,

was die Oberinstanz angeordnet hatte, sondern nur oder auch auf andere Aspekte

(wie etwa die Art und Weise der Umsetzung der oberinstanzlichen Anordnungen

durch die rückweisungsempfangende Unterinstanz), so hat es beim Erfordernis des

erschöpften innerkantonalen Rechtsmittelwegs zu bleiben. Ein «Splitting» -

teils Beschwerde omisso medio, teils ordentlicher Rechtsweg - kommt nicht infrage

(BGE 150 II 346 E. 2.5.1 S. 367). Dies zeigt, dass die Beschwerde omisso medio

an das Bundesgericht nur in engen Grenzen zulässig ist.

Wie der Kanton Solothurn (vgl. SOG 2012

Nr. 25) sieht auch der Kanton Bern in seinen Verfahrensbestimmungen einen

Sprungrekurs grundsätzlich nicht vor. Unter bestimmten (eng zu haltenden)

Umständen soll aber ein solcher Sprungrekurs möglich sein. Vorausgesetzt wird

nach der bernischen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, dass die

beschwerdeführende Partei dieses Vorgehen ausdrücklich beantragt, sich die

funktionell zuständige Behörde zur Streitfrage bereits eindeutig geäussert hat

und die angerufene Behörde als nächste Rechtsmittelinstanz mit gleicher

Kognition wie die richtige Instanz zuständig wäre (vgl. Michel Daum in: Ruth

Herzog/Michel Daum [Hrsg.], Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern [VRPG], Bern 2020, Art. 3 VRPG N. 34).

2.4

Die Beschwerdeführerin zeigt nicht

auf, gestützt auf welche Rechtsgrundlage vorliegend das Verwaltungsgericht zur

Behandlung der Sprungbeschwerde zuständig sein soll. Sie führt zum einen in

Rechtssatz 28 ihrer Beschwerde aus, sie habe den Regierungsrat regelmässig über

die Schritte informiert, welche die Beschwerdegegnerin ihr gegenüber

vorgenommen habe (insb. offenbar betreffend beabsichtigte, aber nicht

durchgeführte fristlose Kündigung). Der Regierungsrat habe ihr aber letztlich

mitgeteilt, nicht mehr mit ihr sprechen zu wollen (Rechtssatz 29, Beschwerdebeilage

25). Da der Regierungsrat bereits über die Rechtmässigkeit der

Aufhebungsvereinbarung und deren Zulässigkeit entschieden habe, mithin auch

bereits eine einseitige Würdigung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin ohne

jegliche Anhörung von ihr in einem eindeutig negativen Sinn vorgenommen habe,

sei er in allen personalrechtlichen Angelegenheiten hinsichtlich der

Beschwerdeführerin als befangen zu bezeichnen und in den Ausstand zu versetzen (Rechtssatz

30). Zudem sei er in dieser Angelegenheit offensichtlich vorbefasst und

zusätzlich politisch in der Schusslinie. Er sei somit nicht dazu in der Lage,

eine neutrale Beurteilung des vorliegenden Rechtsstreits vorzunehmen, was

ebenfalls für eine Überweisung der vorliegenden Angelegenheit im Sinne einer

Sprungbeschwerde an das Verwaltungsgericht spreche (Rechtssatz 31). Es sei der

Beschwerdeführerin nicht möglich, die Befangenheit der einzelnen Mitglieder des

Regierungsrats zu beurteilen. Deshalb könne sie auch kein substantiiertes

Ausstandsbegehren gegenüber den einzelnen Mitgliedern stellen. Immerhin lasse

sich sagen, dass der Landammann, Herr RR Hodel, wie insbesondere auch Frau RR

Schaffner, höchste Vorsteherin des DDI, über jeden Schritt im Bilde gewesen

seien. Frau RR Schaffner sei sodann offenbar bereits im Dezember 2023 vom

Verwaltungsratspräsidenten über die geplante Trennung von der Beschwerdeführerin

informiert worden und sie habe eine Abgangsentschädigung von [...] Monatslöhnen

offenbar explizit abgesegnet. Auch aus diesem Grund erscheine die Weiterleitung

der vorliegenden Eingabe an das Verwaltungsgericht mehr als gerechtfertigt

(Rechtssatz 32).

3.

Vorliegend kann offenbleiben, ob und

allenfalls unter welchen Voraussetzungen das Institut der Sprungbeschwerde auch

im Verfahren des Kantons Solothurn Anwendung finden könnte, da die

Voraussetzungen dazu unter keinen der genannten Umstände erfüllt sind.

3.1

Soweit sich die Beschwerdeführerin

auf die Ausstandsregeln gegen den Regierungsrat stützt, bringt sie gleich

selbst vor, dass es ihr nicht möglich sei, die Befangenheit der einzelnen

Mitglieder des Regierungsrats zu beurteilen. Sie bringt lediglich Mutmassungen

über die Regierungsräte Hodel und Schaffner vor. Über den Ausstand einzelner

Regierungsräte hätte der Regierungsrat unter Ausschluss dieser Mitglieder

selbst zu entscheiden, nicht das Verwaltungsgericht. Ausstandsregeln, um den

Gesamtregierungsrat im Globo in den Ausstand stellen zu können, sind in keinem

der anwendbaren Rechtsgrundlagen über den Ausstand enthalten (vgl.

§ 8 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11] i.V.m. § 6 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG, BGS 122.111] i.V.m.

§ 41 und § 23 Staatspersonalgesetz [StPG, BGS 126.1] sowie § 8 VRG i.V.m. § 92 f. Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS 125.12]). Weiter

kann es auch nicht angehen, dass die Beschwerdeführerin den Regierungsrat

selbst vorgängig über jeden ihrer Schritte informiert und dann gestützt darauf

den Ausstand des Regierungsrats verlangt. Ein solches Vorgehen müsste als

rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden.

3.2

Auch nach den Regeln des

Bundesgerichts über die Beschwerde omisso medio kann vorliegend die

Zuständigkeit des Regierungsrats nicht umgangen werden. Die vorliegend

angefochtene Freistellungsverfügung wurde von der Solothurner Spitäler AG nicht

im Rahmen eines Rückweisungsentscheids des Regierungsrats oder nach dessen

Weisungen erlassen, sondern hat die Spitäler AG die Freistellung aus eigener

Intention verfügt.

3.3.1

Nach den Regeln der bernischen

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung müssten für die Zulässigkeit einer

Sprungbeschwerde drei Voraussetzungen erfüllt sein:

-

Die beschwerdeführende

Partei hat dieses Vorgehen ausdrücklich beantragt;

-

die funktionell zuständige

Behörde hat sich zur Streitfrage bereits eindeutig geäussert;

-

die angerufene Behörde als

nächste Rechtsmittelinstanz urteilt mit gleicher Kognition wie die ursprünglich

zuständige.

3.3.2

Zwar liegt vorliegend ein

expliziter Antrag der Beschwerdeführerin vor und es könnte wohl, wenn das

Verwaltungsgericht ausnahmsweise als erste Rechtsmittelinstanz amten würde,

auch nicht gesagt werden, dass seine Kognition eingeschränkt wäre und Unangemessenheit

nicht gerügt werden könnte (vgl. § 67bis VRG). Hingegen trifft es

nicht zu, dass sich der Regierungsrat zur Streitfrage bereits eindeutig

geäussert hätte. Im vorliegenden Verfahren ist die Rechtmässigkeit der

sofortigen Freistellung nach § 24 StPG i.V.m. § 51 Gesamtarbeitsvertrag (GAV,

BGS 126.3) zu prüfen. Diese ist jederzeit zulässig, wenn gewichtige öffentliche

oder betriebliche Interessen oder eine Administrativuntersuchung dies

erfordern. Dazu hat sich der Regierungsrat in seinem Beschluss RRB Nr. 2024/826

vom 28. Mai 2024 betreffend Ausrichtung einer Abgangsentschädigung noch

nicht eingehend geäussert. In jenem Verfahren lag bereits eine Vereinbarung zur

Auflösung des Anstellungsverhältnisses mit der Beschwerdeführerin vor und diese

hatte dazu explizit eingewilligt. Der Regierungsrat hatte zu prüfen, ob die

vereinbarte Abgangsentschädigung im Umfang von [...] Monatslöhnen gestützt auf

§ 47 Abs. 3 GAV rechtmässig ist, was er verneinte. Er hatte dabei unter anderem

zu prüfen, wie hoch das Risiko ist, dass eine Kündigungsverfügung erfolgreich

angefochten werden könnte. Zwar führte er dabei unter Erwägung 2.4.2.1

Folgendes aus: «Sowohl in sachlicher als auch in zeitlicher Hinsicht wäre ein

Kündigungsverfahren ohne offensichtliche Risiken möglich und das

Arbeitsverhältnis hätte per Ende September 2024 beendet werden können.» Zu

diesem Schluss gelangte er aber lediglich dadurch, dass er ausführte, die

Solothurner Spitäler AG habe die Risiken in ihrem Antrag nicht (genügend)

begründet. Er führt denn auch in seiner Vernehmlassung an das

Verwaltungsgericht aus, sich in besagtem Beschluss nicht festgelegt zu haben,

ob die Kündigungsgründe effektiv gegeben seien. Unter diesen Umständen kann

nicht gesagt werden, die eng auszulegenden Voraussetzungen für eine

Sprungbeschwerde lägen vor. Der Regierungsrat hat sich zur im Verfahren

betreffend Freistellung zu klärenden Streitfrage noch in keiner Weise eindeutig

geäussert.

4.

Auf die Beschwerde von A.___ ist

somit durch das Verwaltungsgericht nicht einzutreten und diese ist

zuständigkeitshalber an den Regierungsrat zu überweisen (vgl. § 6

Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11).

5.

A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen. Parteientschädigung an die Solothurner

Spitäler AG ist gemäss § 19quater Abs. 1 Satz 2 des

Spitalgesetzes (SpiG, BGS 817.11) keine geschuldet. Eine Ausnahme liegt nicht

vor.

Dispositiv

Demnach wird beschlossen:

1. Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

2. Die Beschwerdeangelegenheit wird

zuständigkeitshalber an den Regierungsrat überwiesen.

3. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

von CHF 800.00 zu bezahlen.

4. Die Eingabe von Rechtsanwalt Dr. Adrian

Strütt vom 19. Dezember 2024 geht zur Kenntnis an die übrigen

Verfahrensbeteiligten.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Blut-Kaufmann