VWBES.2024.423

Höchsttaxe 2025

19. Mai 2026Deutsch68 min

Source so.ch

Sachverhalt

1. Am 9. Dezember 2024 erliess das

Departement des Innern (nachfolgend: Departement) die Verfügung über die

Höchsttaxen 2025 für das Alters- und Demenzzentrum B.___. Trägerin des Heims

ist die A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin). Das Departement legte die

Hotellerie- und Betreuungstaxe auf CHF 191.00 pro Tag (inkl.

Investitionskostenpauschale von CHF 26.00 und Ausbildungspauschale von CHF

2.00) fest und bestimmte die Pflegetaxen anhand eines Kostensatzes von CHF

1.3908 pro Minute (Ziffer 5.1 der Verfügung). Die Beschwerdeführerin hatte in

ihrem Taxgesuch vom 5. November 2024 höhere Taxen beantragt.

2.1 Mit Zuschrift vom 19. Dezember 2024 erhebt

die Beschwerdeführerin beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung

vom 9. Dezember 2024. Sie stellt die folgenden Rechtsbegehren:

1. Die Verfügung des Departements des

Innern vom 09. Dezember 2024 betreffend Höchsttaxen 2025, insbesondere Ziffer

5.1., für das Alters- und Demenzzentrum B.___, sei aufzuheben.

2. Als Berechnungsbasis der

Pflegerestkostenbeiträge 2025 für das Alters- und Demenzzentrum A.___, habe der

Minutenwert KVG-Pflege in der Höhe von CHF 1.5407 zu gelten (anstelle CHF 1.3908

gem. Taxverfügung) und die Pflegekosten (Spalten 7, 8, 9 und 10 der

individuellen Taxen 2025) seien entsprechend festzusetzen.

3. Die Taxe für Hotellerie inkl. Betreuung (Spalte

3 der individuellen Taxen 2025) sei für 2025 […] auf einen Wert von CHF 177.00

(anstelle CHF163.00 gemäss Taxverfügung) festzusetzen (das Total gemäss Spalte

6 ergibt CHF 205.00 anstelle CHF 191.00 gem. Taxverfügung).

4. Die individuellen Taxen 2025 und die

Taxordnung […] seien gemäss Taxgesuch vom 05. November 2024 zu genehmigen.

5. Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz.

2.2 Am 19. Februar 2025 werden die

genannten Rechtsbegehren durch die inzwischen beigezogene Rechtsvertreterin bestätigt

und ergänzend begründet.

3. Das Departement schliesst in seiner Vernehmlassung

vom 1. April 2025 auf Abweisung der Beschwerde. Den überdies gestellten

Verfahrensantrag, es seien der Verband Solothurner Einwohnergemeinden,

eventuell alle Einwohnergemeinden des Kantons Solothurn zum Verfahren

beizuladen, lehnt der Präsident des Verwaltungsgerichts mit prozessleitender

Verfügung vom 15. Mai 2025 ab.

4. Die Beschwerdeführerin lässt mit

Eingabe vom 13. Mai 2025 ihren Standpunkt und die gestellten Anträge

bekräftigen.

5. Das Departement bestätigt mit Eingabe

vom 12. Juni 2025 seinerseits den Antrag auf Abweisung der Beschwerde.

6. Auf die Ausführungen der Parteien in

ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit erforderlich, eingegangen. Im

Übrigen wird auf die Akten verwies

Erwägungen

II.

1.1

Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Die Verfügung des Departements des Innern über die Genehmigung

der Taxordnung eines Alters- und Pflegeheims bildet ein zulässiges

Anfechtungsobjekt (Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. April 2018, SOG 2018

Nr. 7, E. 3.1). Die Beschwerde ist das gesetzlich vorgesehene Rechtsmittel und

das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin ist durch

den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2

Die angefochtene, an die

Beschwerdeführerin gerichtete individuelle Taxverfügung vom 9. Dezember 2024

erging im Nachgang zum Beschluss des Regierungsrats über die generellen

Höchsttaxen vom 22. Oktober 2024 (RRB-Nr. 2024/1668). Entscheide des

Regierungsrats über Taxen sind als kantonale Erlasse respektive «Akte der

Rechtsetzung» im Sinne von § 50 Abs. 4 GO zu qualifizieren, die als solche

nicht mit einem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden können (Urteil des

Verwaltungsgerichts VWBES.2017.498 vom 9. April 2018 = SOG 2018 Nr. 8; vgl.

auch BGE 145 V 380 E. 7.2.1; 135 V 309 E. 1.2 S. 312). Möglich gewesen wäre dagegen

eine direkte Anfechtung beim Bundesgericht (vgl. Art. 82 lit. b des

Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]; Urteil des

Bundesgericht s 2C_73/2025 vom 9. Oktober 2025 E. 1.1). Allerdings prüft das

Bundesgericht die Anwendung des hier auch relevanten kantonalen Rechts nur in

einem sehr beschränkten Umfang (Art. 95 lit. c und e sowie Art. 106 Abs. 2 BGG;

vgl. das zitierte Urteil 2C_73/2025 vom 9. Oktober 2025 E. 2.1). Eine

umfassende Überprüfung hätte demnach auf diesem Weg nicht erreicht werden

können. Im vorliegenden Verfahren ist, falls und soweit sich dies als

erforderlich erweisen sollte, allenfalls eine inzidente Überprüfung der

Rechtmässigkeit des RRB vom 22. Oktober 2024 respektive der damit festgelegten generellen

Höchsttaxen vorzunehmen.

1.3

Materiell umstritten ist einerseits

die Taxe für die Pflegeleistungen, welche in den Leistungsbereich der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung fallen. Insoweit steht die

Restkostenfinanzierung des Gemeinwesens gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 2 des

Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) zur Diskussion.

Zum andern betrifft die angefochtene Verfügung die Taxen für Hotellerie und

Betreuung, auf welche die genannte Norm keine Anwendung findet.

2.

Für die Pflegetaxe sind insbesondere

die folgenden bundesrechtlichen Vorgaben relevant:

2.1

Die obligatorische

Krankenpflegeversicherung (nachfolgend: OKP) leistet einen Beitrag an die

Pflegeleistungen, die aufgrund eines ausgewiesenen Pflegebedarfs im Pflegeheim

erbracht werden (vgl. Art. 25a Abs. 1 KVG). Der Bundesrat setzt die Beiträge

differenziert nach dem Pflegebedarf in Franken fest. Massgebend ist der Aufwand

nach Pflegebedarf für Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualität,

effizient und kostengünstig erbracht werden. Die Pflegeleistungen werden einer

Qualitätskontrolle unterzogen. Der Bundesrat legt die Modalitäten fest (Art. 25a

Abs. 4 KVG). Der versicherten Person dürfen von den nicht von

Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten höchstens 20 % des höchsten

vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt werden. Die Kantone

regeln die Restfinanzierung (Art. 25a Abs. 5 KVG).

2.2

Nach Art. 33 lit. i der

Verordnung über die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102) bezeichnet das

Eidgenössische Departement des Innern (EDI) den nach Art. 25a Abs. 1

und 4 KVG vorgesehenen und nach Pflegebedarf differenzierten Beitrag an

die Pflegeleistungen. Gestützt darauf hat das EDI in Art. 7 Abs. 2 der

Krankenpflege-Leistungsverordnung (KLV; SR 832.112.31) u.a. den von

Pflegeheimen zu erbringenden Leistungsbereich umschrieben (gegliedert nach

Massnahmen der Abklärung, Beratung und Koordination [lit. a], Massnahmen der

Untersuchung und der Behandlung [lit. b] sowie Massnahmen der Grundpflege [lit.

c]). Weiter legt die departementale Verordnung in Art. 7a Abs. 3 KLV die Beiträge

fest, welche die OKP an die Kosten der Pflegeleistungen für Versicherte im

Pflegeheim zu leisten hat. Überdies regelt sie in Art. 8a und – spezifisch für

Pflegeheime – Art. 8b KLV das Verfahren zur Ermittlung des entsprechenden

Bedarfs.

2.3

Die Pflegeheime sind verpflichtet,

eine Kostenrechnung und eine Leistungsstatistik zu führen. Diese müssen

insbesondere alle für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit, für

Betriebsvergleiche und für die Tarifierung notwendigen Daten enthalten (Art. 50

in Verbindung mit Art. 49 Abs. 7 KVG). Der Bundesrat hat dazu die Verordnung

über die Kostenermittlung und die Leistungserfassung durch Spitäler,

Geburtshäuser und Pflegeheime in der Krankenversicherung (VKL, SR 832.104)

erlassen. Diese enthält u.a. Anforderungen an die von einem Pflegeheim zu

führende Kostenrechnung (vgl. Art. 9 VKL), schreibt das Führen einer

Finanzbuchhaltung, einer Anlagebuchhaltung sowie einer Kosten- und

Leistungsrechnung vor (Art. 11 VKL) und regelt die Leistungsstatistik (Art. 14

VKL). Die Kostenrechnung muss insbesondere die Elemente Kostenarten,

Kostenstellen, Kostenträger und die Leistungserfassung enthalten (vgl. Art. 9

Abs. 1 und 2 VKL). Sie ist jeweils für ein Kalenderjahr zu erstellen und

ab dem 30. April des auf das Kalenderjahr folgenden Jahres bereitzustellen

(Art. 9 Abs. 5 VKL).

2.4.1

Nach der dargestellten

bundesrechtlichen Ordnung verteilen sich die Kosten der Pflegeleistungen auf

drei Träger, nämlich die OKP (im limitierten Rahmen gemäss Art. 7a Abs. 3

KLV), die versicherte Person (limitiert auf 20 % des höchsten Pflegebeitrags

der OKP von zurzeit CHF 115.20 pro Tag [Art. 7a Abs. 3 lit. l KLV in der seit

1.

Januar 2020 geltenden Fassung], also CHF 23.04 pro Tag) und die Beiträge der

öffentlichen Hand (Kanton oder Gemeinden), welche die verbleibenden Restkosten

nach kantonaler Regelung zu übernehmen hat. Die Finanzierung dieser Restkosten

regeln die Kantone (Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG).

2.4.2

Zum Umfang der kantonalen

Regelungsbefugnis in Bezug auf Restkostenfinanzierung hielt das Bundesgericht

im von beiden Parteien zitierten Urteil 9C_446/2017 vom 20. Juli 2018 (= BGE

144.

V 280) fest, es sei den Kantonen gestattet, der ihnen auferlegten

Restfinanzierungspflicht der Pflegekosten mit der Normierung betraglicher

Höchstansätze nachzukommen. Wenn diese im Einzelfall nicht kostendeckend ausfielen,

seien sie aber mit der Regelung von Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG nicht vereinbar.

In diesem Sinn beziehe sich der erhebliche Spielraum für die kantonale Regelung

nicht auf die Festlegung der Höhe der Restkosten, sondern (lediglich) auf die

Frage, «wie und wer für die Restkosten aufkommt». Die Restkosten müssten jedoch

vollständig von der öffentlichen Hand finanziert werden. Andernfalls bestehe

die Gefahr, dass Pflegeheime über keine genügende Finanzierung verfügten und zur

Generierung der fehlenden Mittel die Heimbewohner mit überhöhten Betreuungs-

und Pensionstaxen belasteten (BGE 144 V 280 E. 7.4.3 ff.). Die Einhaltung

der gesetzlichen Vorgaben, namentlich in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit der

Leistungserbringung, sei auf andere Weise, im Rahmen der Aufsichtspflicht des

Kantons, zu gewährleisten (BGE 144 V 280 E. 7.4.3). Dieses Urteil stiess in der

Literatur teilweise auf Kritik (vgl. Patricia Usinger-Egger, Restfinanzierung

der Pflegeleistungen bei Krankheit, in: Jusletter 24. September 2018, Rz. 8 f.;

Michèle Trottmann, Restfinanzierung der Pflegekosten: Leiturteil des

Bundesgerichts, in: dRSK, publiziert am 22. November 2018; David Hofstetter/Alexander

Rey, Restkostenfinanzierung und Wirtschaftlichkeitskontrolle, Pflegerecht 2018,

S. 198 ff., 211 ff.). Der Zentralsekretär der Konferenz der kantonalen

Gesundheitsdirektoren wurde mit der Aussage zitiert, es handle sich um eine

steuerfinanzierte Defizitgarantie für alle Pflegeheime, unbesehen von

Wirtschaftlichkeitsvergleichen (vgl. NZZ vom 13. August 2018,

«Pflegefinanzierung: Öffentliche Hand muss Restkosten übernehmen»). In der

Folge präzisierte das Bundesgericht mit dem Urteil 9C_625/2020 vom 10. September

2021.

(= BGE 147 V 450) einzelne Aussagen (vgl. auch das spätere Urteil

9C_672/2021 vom 19. Juli 2023 E. 4.3.4). Gemäss der präzisierten

Rechtsprechung limitiert das allgemeine Wirtschaftlichkeitsgebot (Art. 32

Abs. 1 KVG) nicht nur (wie in BGE 144 V 280 E. 7.4.4.2 ausgeführt wurde)

den zu deckenden Pflegebedarf, sondern verlangt auch, dass der ermittelte

Bedarf möglichst kostengünstig gedeckt wird. Das Bundesgericht erwog, das

Erfordernis der Wirtschaftlichkeit begrenze den Umfang der versicherten

Leistungen. Sämtliche im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung

involvierten Akteure hätten zu gewährleisten, dass die Sicherstellung einer

effizienten, qualitativ hochstehenden und zweckmässigen Gesundheitsversorgung

zu möglichst günstigen Konditionen erreicht werde. Vor diesem –

bundesrechtlichen – Hintergrund sei die Freiheit des kantonalen Gesetzgebers zu

verstehen, Tarife, Höchstpreise oder Fallpauschalen vorzusehen, um auf die

Kosten der Bedarfsdeckung mässigend einzuwirken. Abstrakte Vorgaben könnten

dabei nicht absolut gelten, sondern nur insoweit, als sie einer Deckung der

Kosten wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht entgegenstehen. Unvereinbar

mit der Regelung von Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG wäre deshalb, so das

Bundesgericht weiter, eine Vorgabe fixer betraglicher Höchstansätze, die dazu

führt, dass unbesehen jeglicher konkreten Wirtschaftlichkeitsprüfung die Kosten

eines bestimmten Anteils der «teuersten» Pflegeheime auf einer kantonalen Liste

nicht gedeckt werden (BGE 147 V 450 E. 4.1). Im konkreten Fall war ein

Entscheid zu beurteilen, mit dem der Tarif für die Pflegekosten für das Jahr

2019.

auf CHF 1.30 pro Minute festgesetzt worden war. Dieser Ansatz basierte auf

den Vollkosten gemäss Kostenrechnung 2017 von CHF 1.33 pro Pflegeminute

abzüglich CHF 0.02 unter dem Titel «Auslastung» und CHF 0.025 unter dem Titel

«KLV-Schlüssel», zuzüglich CHF 0.015 zum Ausgleich einer Unterdeckung im Jahr

2017.

Der Abzug wegen des Auslastungsgrads wurde damit begründet, dass auch

Reservations- oder Abwesenheitstage, an welchen gar keine Pflegeleistungen

anfielen, berücksichtigt worden seien. Die Kürzung wegen des KLV-Schlüssels basierte

darauf, dass dieser Wert (festgestellt anhand des Verhältnisses zwischen dem

Total der Einsatzstunden des Pflege-/Betreuungsteams und den abrechenbaren

Pflegestunden gemäss KLV [1. Schritt] und dem Anteil der (höheren) Löhne des

Fachpersonals an den totalen Kosten der Kostenstelle [2. Schritt]; vgl. BGE 147

V 450 E. 5.3.2) angestiegen war. Das Bundesgericht bestätigte die beiden

Kürzungen, da die genannten Umstände Indizien für eine unwirtschaftliche

Behandlung darstellten.

3.

Auf kantonaler Ebene besteht die

folgende Regelung:

3.1

Das Sozialgesetz (SG; BGS 831.1) regelt

u.a. die Unterstützung und Hilfe durch Kanton und Einwohnergemeinden im Bereich

der Pflege (§ 2 Abs. 1 lit. d SG). Gemäss § 26 Abs. 1 lit. f SG

sorgen die Einwohnergemeinden dafür, dass die sozialen Aufgaben im

Leistungsfeld «Pflege» im Rahmen des Gesetzes finanziert werden. Dementsprechend

erfolgt die Restkostenfinanzierung gemäss Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG

durch einen Pflegekostenbeitrag der Einwohnergemeinden (§ 144ter

Abs. 1 lit c und Abs. 2 lit. c SG). Die Heime reichen ihre Abrechnungen

jedoch dem kantonalen Departement des Innern ein, welche sie kontrolliert und

die Beiträge im Auftrag der zuständigen Einwohnergemeinde auszahlt (§ 144quinquies

Abs. 1 und 2 SG, in Kraft seit 1. Januar 2019). Das Departement bzw. das

zuständige Amt (heute das Gesundheitsamt) fungiert in diesem Zusammenhang als

sogenannte Clearingstelle (vgl. zur analogen Situation bei der ambulanten

Pflege die Urteile des Versicherungsgerichts VSBES.2022.173 und 174 vom 16.

November 2022, E. 3.1).

3.2

Im Abschnitt «Finanzierung durch

Kanton und Einwohnergemeinden» (§§ 51 ff. SG), der einen Teil der

«Allgemeinen Bestimmungen» (§§ 1-57 SG) bildet, werden die Leistungsvergütung

durch Taxen (§ 51 SG) sowie deren Genehmigung respektive Festlegung (§ 52 SG)

geregelt.

3.2.1

Die Gemeinwesen und die

anerkannten sozialen Institutionen stellen ihre an Einzelpersonen erbrachten

Leistungen gestützt auf eine von ihnen festgelegte Taxordnung in Rechnung. Die

Taxen berücksichtigen die vollen Kosten der erbrachten Leistungen (§ 51 Abs. 1 SG).

Leistungen der Gemeinwesen an anerkannte Institutionen werden grundsätzlich als

leistungsbezogener Beitrag an die Taxen festgelegt (Subjektfinanzierung). Sie

werden direkt der Institution ausgerichtet und vermindern die in Rechnung

gestellten Taxen entsprechend (§ 51 Abs. 3 SG).

3.2.2

Unter dem Titel «Genehmigung der

Taxen» bestimmt § 52 SG Folgendes: Der Regierungsrat legt für anerkannte

Institutionen generelle Höchsttaxen fest (Abs. 1). Das Departement bewilligt

die massgebenden individuellen Taxen (Abs. 2) und legt diese in Streitfällen

fest (Abs. 3). Vorbehalten bleiben gemäss Abs. 4 Regelungen interkantonaler

Vereinbarungen. Auf Verordnungsstufe wird ergänzend festgehalten, Basis für die

Festlegung der Taxen in streitigen Fällen bilde die individuelle Einstufung der

Pflege- und Betreuungsbedürftigkeit einer Person (§ 37 der Sozialverordnung

[BGS 831.2]).

3.3

Der 4. Abschnitt «Unterstützung und

Hilfe in Lebens- und Problemlagen» (§§ 105-146ter SG) enthält

unter Ziffer 4.8 «Pflege» (§§ 142-144quinquies SG) Bestimmungen zur

stationären Pflege.

3.3.1

Nach § 142 lit. b SG sorgen die

Einwohnergemeinden dafür, dass Heime für pflegebedürftige Personen betrieben

werden, mit dem Ziel, den Bewohnern und Bewohnerinnen ein ihrer Persönlichkeit

und ihrem Gesundheitszustand entsprechendes normales und aktives Leben zu

ermöglichen. Die verrechenbaren Kosten der stationären Heimpflege bestehen aus

Hotellerie-, Betreuungs- und Pflegekosten (§ 144ter Abs. 1 SG). Die

Pflegekosten setzen sich zusammen aus Beiträgen der Krankenversicherung im

Rahmen von 40-60 %, der Patientenbeteiligung der versicherten Person von

höchstens 20 % nach Art. 25 Abs. 5 KVG sowie Pflegekostenbeiträgen als

Restfinanzierung der Einwohnergemeinden am zivilrechtlichen Wohnsitz der

versicherten Person (§ 144ter Abs. 2 SG).

3.3.2

Der Regierungsrat legt bei der

stationären Pflege die jeweiligen Anteile der Patientenbeteiligung, der

Pflegekosten und der Betreuungskosten fest. Er hört die Einwohnergemeinden und

die Branchenorganisationen der Heime und der ambulanten Dienstleister vor dem

Festsetzen an. Ambulante

Dienstleister und Heime legen zur Ermittlung der Finanzierungsanteile dem

Departement nach Aufforderung die Kostenrechnung und die dazugehörigen Details

offen. Das

Departement erlässt Vorschriften über die Ausstellung der Pflegekostenausweise

und die Rechnungsstellung (§ 144quater Abs. 1, 3 und 4 SG). Auf

Verordnungsebene wird ergänzend geregelt, welche Daten die Heime beim

Einreichen der Abrechnungen über erbrachte Pflegeleistungen über die gepflegte

Person einzureichen haben. Mitzuteilen ist namentlich die Anzahl Pflegetage

unter Angabe der Pflegebedarfsstufe gemäss KLV (vgl. § 91ter SV).

3.4

Zwei vom Regierungsrat genehmigte

Reglemente enthalten eine nähere Regelung der durch die Heime vorzulegenden

Dokumente und der Ausgestaltung der Taxordnung.

3.4.1

Mit Beschluss Nr. 2020/135 vom 27.

Januar 2020 genehmigte der Regierungsrat das Reglement über die Rechnungslegung

sowie die Kostenrechnung und Leistungsstatistik für Alters- und Pflegeheime im

Kanton Solothurn (nachfolgend: Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung

und Leistungsstatistik). Das Reglement wurde in der Folge mit den RRB Nr.

2022/671 vom 26. Juni 2022 und 2024/1002 vom 18. Juni 2024 modifiziert. Die mit

dem letzteren Beschluss genehmigte Fassung wurde rückwirkend auf den 1. Januar

2024.

in Kraft gesetzt. Das Reglement stützt sich gemäss seinem Text (ohne

Angabe konkreter Artikel) hauptsächlich auf das KVG, die VKL, das OR sowie das

Sozialgesetz und die Sozialverordnung (vgl. S. 3 des Reglements, Beilage zu

RRB-Nr. 2020/135). Es soll, wie einleitend festgehalten wird, die Alters- und

Pflegeheime im Kanton Solothurn verpflichten, ihre Rechnung nach anerkannten

und einheitlichen Rechnungslegungsgrundsätzen und -prinzipien abzulegen. Im

Gegenzug sollen die transparenten und einheitlichen Kostenrechnungen die Basis

für die Taxverhandlungen bzw. Taxfestsetzungen bilden.

3.4.2

Das Reglement «Ausgestaltung der

Taxordnung für Alters- und Pflegeheime im Kanton Solothurn» (heute geltender

Titel; nachfolgend: Taxordnungs-Reglement) wurde mit dem RRB Nr. 2021/906

genehmigt und per 1. Januar 2022 in Kraft gesetzt. Am 19. März 2024 erfolgte

eine Modifikation (RRB Nr. 2024/417). Dieses Reglement soll eine

einheitliche Beschreibung der Leistungen eines Alters- und Pflegeheims

enthalten, Transparenz bezüglich der in den Taxen enthaltenen Leistungen

schaffen und den Gestaltungsspielraum der Institutionen im Rahmen der kantonalen

Höchsttaxen aufzeigen. Weiter soll gewährleistet werden, dass keine

Quersubventionierungen von Pensionseinnahmen an die Pflege oder umgekehrt

stattfinden (vgl. RRB-Nr. 2021/906 S. 2).

3.4.3

Beide Reglemente sind nicht in der

Bereinigten Sammlung der solothurnischen Erlasse (Bereinigte Gesetzessammlung;

BGS) veröffentlicht, wie es das Gesetz über die amtlichen Publikationsorgane für

alle rechtsetzenden Erlasse kantonaler Behörden vorschreibt (vgl. § 7 i.V.m. §

5.

Abs. 2 lit. d des Publikationsgesetzes [PuG; BGS 111.31]). Ihnen

kommt daher der Stellenwert von Verwaltungsweisungen zu. Als solche sind sie

für das Gericht nicht verbindlich. Es soll sie aber bei seiner Entscheidung

berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende

Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht

weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese

eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen (BGE 151

V 137 E. 4.3 mit Hinweis). Durch ein Reglement dieser Art können aber nicht

Ansprüche, die das positive Recht vorsieht, eingeschränkt oder an zusätzliche materielle

Voraussetzungen geknüpft werden. Unter Vorbehalt dieser Einschränkung, welcher

bei der Auslegung Rechnung getragen werden kann, sind keine Umstände

ersichtlich, welche der Heranziehung der Reglemente entgegenstehen könnten.

3.4.4

Zum Verfahren lässt sich den

Ausführungen des Beschwerdegegners entnehmen, dass man sich am Zeitplan gemäss

Anhang II zum Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung und

Leistungsstatistik (Fassung gültig seit 1. Januar 2024) orientierte. Danach

haben die Institutionen dem Gesundheitsamt bis spätestens 30. Juni die

Jahresrechnung mit den vollständigen Unterlagen, namentlich der durch das KVG

vorgegebenen Kostenrechnung – welche bis zum 30. April vorliegen muss

(E. II. 2.3 hiervor) – und dem Revisionsbericht, einzureichen. Das

Gesundheitsamt prüft und analysiert die Unterlagen, erstellt eine

Gesamtübersicht und erarbeitet einen Vorschlag für die Höchsttaxe des

Folgejahres, den es den «Verhandlungspartnern» bis spätestens 15. August

zustellt. Der Vorschlag wird bis 31. August im Vorstand des VSEG

behandelt. Im September findet eine Besprechung zwischen Gesundheitsamt, dem

Verband Solothurner Einwohnergemeinden (VSEG), der Gemeinschaft Solothurnischer

Alters- und Pflegeheime (GSA) und dem Verband wirtschaftlich unabhängiger

Alters- und Pflegeeinrichtungen Schweiz (senesuisse) statt. In der Folge wird

der RRB über die Höchsttaxen entworfen und schliesslich in der zweiten Oktoberhälfte

erlassen. Die Institutionen haben bis Ende November die Möglichkeit, ein Gesuch

«Taxordnung» zu stellen, über welches (durch das Departement,

E. II. 3.2.2 hiervor) innerhalb eines Monats ab Einreichung

entschieden wird.

4.

Aus den Akten und den Rechtsschriften

ergeben sich im Wesentlichen die folgenden Standpunkte und Begründungen:

4.1

Am 22. Oktober 2024 setzte der

Regierungsrat gestützt auf § 52 Abs. 1 SG die Höchsttaxen für stationäre

Angebote im Bereich Pflege und Betreuung fest (RRB-Nr. 2024/1668). Gemäss

Anhang 3 zu diesem Beschluss belaufen sich die Höchsttaxen für den Bereich

Pension (Hotellerie und Betreuung) auf CHF 191.00 pro Tag (inkl. CHF 26.00

für die Investitionskostenpauschale und auf CHF 2.00 als

Ausbildungspauschale). Für den Bereich Pflege wurden nach Pflegestufen

abgestufte Höchsttaxen festgelegt, die auf einem Ansatz von CHF 1.2293 pro

Minute basieren. In den Erwägungen wird ausgeführt (Ziffer 2.1), die durch die

Heime eingereichten Kostenrechnungen und Leistungsstatistiken des Jahres 2023

zeigten gegenüber dem Vorjahr folgende Veränderungen: Die durchschnittlichen

Vollkostensätze hätten sich um 5.2 % in der Pflege (von CHF 1.1683 auf CHF

1.2293

pro Minute) und um 2.4 % in der Hotellerie inkl. Betreuung (von CHF

184.00

auf CHF 188.33 pro Tag) erhöht. In Anwendung von § 144quater

Abs. 3 SG seien die GSA und der VSEG im Rahmen zweier Sitzungen (am 12. und 22.

August 2024) angehört worden. Die GSA habe verlangt, zusätzlich zu der aufgrund

der Kostenrechnungen 2022 und 2023 festgestellten Kostenentwicklung sei ein

Teuerungsausgleich in der Höhe von 2 % zu berücksichtigen und die

Höchsttaxe (EL-Maximum) im Bereich der Pension (inkl. Betreuung) sei mit der

Vorgabe festzulegen, dass neu die Vollkosten von 85 Prozent der Heime gedeckt

sein müssten (bisher: 70 Prozent). Die Forderung werde mit den in den meisten

Heimen seit Jahren aufgelaufenen, teilweise erheblichen Unterdeckungen

(Verluste gemäss Kostenrechnungen) begründet, die sich bei der Auswertung der

Finanzdaten gezeigt hätten. Der VSEG-Vorstand habe dagegen an der Sitzung vom

17.

September 2024 beschlossen, dass die Taxen 2024 für das Jahr 2025

einzufrieren seien und ein Teuerungsausgleich nur dann zu gewähren sei, falls

der Kanton einen solchen vornehme. Das Departement habe am 26. September 2024

eine Aussprache zwischen dem VSEG, der GSA und dem Spitex Verband Kanton

Solothurn (SVKS) einberufen. Dabei habe keine Einigung erzielt werden können,

weshalb dem Regierungsrat beantragt werde, die Taxen auf der Grundlage der

bestehenden Regelung festzusetzen. Die Berechnung der Taxen für das Jahr 2025

im Rahmen der Taxfestsetzung erfolge dementsprechend gestützt auf die

Kostenrechnungen und Leistungsstatistiken des Jahres 2023. Deren Analyse zeige,

dass für das Jahr 2025 eine Anhebung der Höchsttaxen sowohl in der Pflege als

auch in der Hotellerie inkl. Betreuung angezeigt sei. Ein Teuerungsausgleich sei

nicht Bestandteil der bestehenden Regelung und eine Erhöhung der Deckung der

Pensionskosten sei nicht einvernehmlich verhandelt worden. Die Pflegetaxen gälten

vorbehältlich einer möglichen Anpassung der Krankenversicherungsbeiträge pro Pflegestufe

durch den Bundesrat. Die Investitionskostenpauschale (IKP) werde für das Jahr

2025.

wiederum auf CHF 26.00 festgelegt.

4.2

Die Beschwerdeführerin reichte am 5.

November 2024 das Taxgesuch 2025 beim Departement ein. Sie führte aus, die

Vorgabe von § 51 SG, wonach die Taxen die vollen Kosten der erbrachten

Leistungen berücksichtigten, sei bei ihr in den vergangenen Jahren nicht

eingehalten worden. So hätten die Kostenrechnungen der vergangenen vier Jahre

eine Vollkostenunterdeckung von über CHF 2.4 Mio. aufgezeigt. Um die Existenz

der Beschwerdeführerin, einer gemeinnützigen Institution, nicht zu gefährden,

stelle man ein Taxgesuch für das Jahr 2025, das dem erwähnten § 51 SG

weitgehend Rechnung trage. Zur Deckung der Pflegerestkosten sei ein Minutenwert

von CHF 1.5407 notwendig. Weiter wurde beantragt, die Pensionstaxe sei nach den

effektiven Vollkosten aus der Kostenrechnung 2023 auf CHF 205.00 pro Tag

(statt CHF 191.00) festzusetzen, bestehend aus CHF 177.00 für Hotellerie,

CHF 26.00 Investitionskostenpauschale und CHF 2.00 Ausbildungspauschale.

Die Beschwerdeführerin sei gerne bereit, einen allfälligen Deckungsüberschuss

aus der Kostenrechnung 2025 in einen Ausgleichsfonds zu buchen und somit zu

einem späteren Zeitpunkt die Taxen reduzieren zu können.

4.3

In der hier angefochtenen Verfügung

vom 9. Dezember 2024 sowie ergänzend in den Stellungnahmen vom 1. April 2025

und 12. Juni 2025 werden seitens des Beschwerdegegners insbesondere die

folgenden Gründe genannt, welche dazu führten, dass dem Taxgesuch nicht

entsprochen wurde:

4.3.1

Für die Pflegefinanzierung bzw.

die Finanzierung der Restkosten sei nicht der von der Beschwerdeführerin

angerufene § 51 SG massgebend, sondern es gälten die §§ 144ter und

144quater SG. Die letztere Norm bestimme in Abs. 4, dass die Heime

dem Departement zur Ermittlung der Finanzierungsanteile die Kostenrechnung und

die dazugehörenden Details offenlegen. Der Gesetzestext halte somit fest, dass

es sich um eine Kostenrechnung gemäss der VLK (vgl. E. II. 2.3 hiervor) handeln

müsse und nicht um ein Budget, welches für die Zukunft erstellt werde. § 51

SG stelle lediglich eine allgemeine Norm dar, welche bei Bedarf je nach

Rechtsbereich in spezifischen Normen konkretisiert werde. Die Neuordnung der

Pflegefinanzierung sei 2011 und somit deutlich später als § 51 SG beschlossen

worden. Laut der Botschaft zur Änderung des Sozialgesetzes (Pflegefinanzierung)

vom 28. Juni 2011 (RRB Nr. 2011/1497; z.B. S. 5 und 10) seien die neuen

Pflegefinanzierungsbestimmungen im Zusammenhang mit Art. 25a Abs. 5 KVG zu

lesen. Ausführungen zu § 51 SG fänden sich in dieser Botschaft nicht.

Entsprechend müsse vom Grundsatz ausgegangen werden, dass die speziellere der

allgemeineren sowie die jüngere der älteren Bestimmung vorgehe (Vorrang der lex

specialis resp. lex posterior). Selbst wenn jedoch § 51 SG massgebend wäre,

könnte die Beschwerdeführerin daraus nichts für sich ableiten, denn gemäss der

Botschaft zum Sozialgesetz vom 12. Juli 2005 (RRB-Nr. 2005/1617) gelte grundsätzlich

(Hervorhebung in der Verfügung vom 9. Dezember 2024) das Vollkostenprinzip. Die

Berücksichtigung der Vollkostenrechnung bedeute nicht, dass die Kosten für die

erbrachten Leistungen in jedem Fall in vollem Umfang den Bezügerinnen und

Bezügern verrechnet würden. Es handle sich nicht um eine Garantie an die

Institutionen, dass ihnen die vollen beantragten Taxen gewährt würden. § 51

Abs. 1 SG sei vielmehr eine Regelung zur Art und Weise der Erhebung der Kosten

und bezwecke die Kostenwahrheit und Kostentransparenz (Verweis auf die erwähnte

Botschaft vom 12. Juli 2005, S. 55).

4.3.2

Bei den Verhandlungen über die

Höchsttaxen 2019 und der vertieften Prüfung einzelner Heimrechnungen sei

festgestellt worden, dass sich die Kostenrechnungen der Heime hinsichtlich

Qualität und Transparenz stark unterschieden hätten. Aus vielen Abschlüssen

hätten sich nur bedingt valide Daten für die Festlegung einheitlicher Taxen

ziehen lassen. Deshalb habe im Jahr 2019 eine paritätisch zusammengesetzte

Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretungen des Kantons, des VSEG, der GSA sowie

von senesuisse, das Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung und

Leistungsstatistik erarbeitet. Dieses sei per 1. Januar 2020 in Kraft gesetzt

und später mit den RRB Nr. 2022/671 vom 26. Juni 2022 und Nr. 2024/1002 vom 18.

Juni 2024 präzisiert und ergänzt worden. Gemäss dem Reglement bildeten die

eingereichten Kostenrechnungen die Basis für die Taxverhandlungen bzw.

Taxfestsetzungen. Dabei würden die Taxen basierend auf den Kostenrechnungen des

Vorvorjahres festgelegt. Es handle sich im Pflegeheimbereich um dieselbe

Taxsystematik, die auch in den anderen stationären Bereichen zur Anwendung

gelange (z.B. Akutsomatik, stationäre Rehabilitation oder Psychiatrie). Weil

die Taxen eines Jahres auf den Kostenrechnungen des Vorvorjahres basierten,

werde die zwischenzeitliche Kostenentwicklung (Teuerung) jeweils zeitlich

verzögert in den verfügten Taxen (sowohl in der Höchsttaxe als auch in den

individuellen Heimtaxen) abgebildet. Ein Teuerungsausgleich sei jedoch nicht

per se Bestandteil der bestehenden Regelung. Er könne allenfalls gewährt

werden, wenn sich die Verhandlungsparteien über einen solchen einig würden. Bei

der Taxfestsetzung sei gemäss bestehender Regelung, auf welche sich seinerzeit

VSEG, GSA und senesuisse einvernehmlich geeinigt hätten und welche mit der

Anpassung des Reglements im Jahr 2024 im Grundsatz nicht bestritten worden sei

(Hinweis auf RRB Nr. 2024/1002 vom 18. Juni 2024), weder eine Berücksichtigung

der Budgetzahlen des betreffenden Taxjahres noch ein rückwirkender Ausgleich

von in der Vergangenheit aufgelaufenen Unterdeckungen (Verluste gemäss

Kostenrechnungen) vorgesehen.

4.3.3

Gestützt auf das Urteil des

Bundesgerichts 9C_446/2017 vom 20. Juli 2018 (BGE 144 V 280) sei beim hier

betroffenen Heim zusätzlich der Umstand zu berücksichtigen, dass einem

Pflegeheim im Bereich der Pflege die effektiv ausgewiesenen Pflegekosten,

soweit diese nicht durch die limitierten Beträge der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung gedeckt seien, durch das öffentliche Gemeinwesen zu

vergüten seien. Das Departement sei nach einlässlicher Prüfung zum Schluss

gekommen, dass die Kostenrechnung 2023 der Beschwerdeführerin als plausibel

eingestuft werden könne und es keine Anhaltspunkte für eine ungenügende

Wirtschaftlichkeit gebe. Die Taxen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2025

seien daher anhand der Kostenrechnung 2023 und des sich daraus rechnerisch

ergebenden Pflegekostensatzes von CHF 1.3908 pro Minute festgelegt worden.

Aufgrund der erwähnten Systematik bzw. Berechnungsgrundlage (vgl. E. II. 4.3.2

hiervor) werde keine Teuerung aus dem aktuellen Jahr für die Taxen

berücksichtigt. Die Teuerung 2024 werde erst in die Festlegung der Taxen für

das Jahr 2026 Eingang finden. Die zeitliche Verzögerung bilde Bestandteil der

gesetzlichen Systematik. Ein (aktueller) Teuerungsausgleich könne allenfalls

dann gewährt werden, wenn sich die Verhandlungsparteien (gemeint sind die

Verbände VSEG und GSA) über einen solchen einig würden. Dies sei für die

Taxjahre 2023 und 2024 ausnahmsweise und ohne präjudizierende Wirkung der Fall

gewesen (Verweis auf RRB-Nr. 2022/1439 vom 20. September 2022 und RRB-Nr.

2023/1583 vom 26. September 2023). Für das Jahr 2025 hätten 24 Heime,

entsprechend ihren Kostenrechnungen 2023, individuelle Taxen beantragt, welche

niedriger seien als die vom Regierungsrat beschlossenen allgemeinen

Höchsttaxen. Bei elf Heimen seien Taxen genehmigt worden, welche höher seien

als die allgemeinen Höchsttaxen. Hiervon seien die Taxgesuche von fünf Heimen,

welche anhand des jeweiligen Budgets 2025 gestellt worden seien, nicht wie

beantragt bewilligt worden und stattdessen eine Festlegung aufgrund der

Kostenrechnungen 2023 erfolgt (zu dieser Kategorie zählt offenbar die

Beschwerdeführerin). Bei den übrigen sechs Heimen habe das Departement bei der

Taxfindung für das Jahr 2025 heimspezifische Gegebenheiten (z.B. einmalige

Änderungen der Rahmenbedingungen durch Bauprojekte) oder generelle

Anforderungen bezüglich Mindestauslastung berücksichtigt. Auch in diesen sechs

Fällen habe stets die Kostenrechnung 2023 die Basis gebildet. In diesen Fällen

hätten erhebliche Veränderungen der Rahmenbedingungen vorgelegen, welche im

Folgejahr 2024 eingetreten oder für 2025 absehbar gewesen seien. Bei der Beschwerdeführerin

habe es keine speziellen Sachverhalte bzw. kein besonderes Ereignis gegeben,

das ein Eingreifen seitens des Gesundheitsamts gerechtfertigt hätte. Die

allgemeine, ansteigende Kostenentwicklung könne nicht als Einzelfall angesehen

werden.

4.3.4

Im Bereich der Pension

(Hotellerie, Betreuung) könne keine individuelle Taxe gewährt werden, die über

der mit RRB Nr. 2024/1668 festgelegten Höchsttaxe (EL-Maximum) für 2025 liege.

Diese Höchsttaxe von CHF 191.00 pro Tag decke die Vollkosten für die Hotellerie

und Betreuung (gemäss den Kostenrechnungen 2023) von 70 % der Heime. Eine

Erhöhung der Deckung der Pensionskosten von 70 % auf 85 % sei mangels

Einigung zwischen den verhandelnden Parteien (gemeint sind VSEG und GSA) nicht

zustande gekommen. Entsprechend der geltenden Systematik könnten für das Jahr

2025.

somit ausschliesslich Taxen gewährt werden, die auf der eingereichten

Kostenrechnung 2023 basierten (unter Einhaltung der oben erwähnten

EL-Höchsttaxe für Hotellerie und Betreuung). Das KVG, dessen

Ausführungsbestimmungen sowie die entsprechende Rechtsprechung seien für die

Beurteilung der Hotellerie- und Betreuungskosten nicht anwendbar. Auch für

einen «Demenzzuschlag» bleibe kein Raum. Dem Gesundheitsamt (resp. Departement)

stehe diesbezüglich kein Gestaltungs- bzw. Ermessensspielraum zu. Auch aus § 52

Abs. 2 und Abs. 3 SG lasse sich nichts anderes ableiten. In der

Stellungnahme vom 1. April 2025 wird ergänzend dargelegt, die Hotellerie- und

Betreuungskosten müssten grundsätzlich von den Patientinnen und Patienten

bezahlt werden. Der Regierungsrat lege die Höchsttaxen für Bezügerinnen und

Bezüger von Ergänzungsleistungen fest. Für die übrigen Bewohnerinnen und

Bewohner seien die Hotellerie- und Betreuungshöchsttaxen nicht massgebend. Die

Rechtsgleichheit werde damit nicht tangiert, denn der Unterschied zwischen

Bewohnern, welche Ergänzungsleistungen bezögen und damit auf die Anrechnung von

Ausgaben bei deren Berechnung angewiesen seien, und Selbstzahlern sei (aus

finanzieller Sicht) wesentlich. Bewohnerinnen und Bewohnern ohne

Ergänzungsleistungen dürfe für Hotellerie und Betreuung durchaus mehr

verrechnet werden als jenen mit Ergänzungsleistungen.

4.4

Die Beschwerdeführerin lässt im

Wesentlichen Folgendes einwenden:

4.4.1

Aufgrund der bisherigen

individuell verfügten Taxen habe sie sowohl bei der Pflege als auch bei der

Hotellerie mit Betreuung in den Jahren 2020, 2021, 2022, 2023 und 2024 Verluste

geschrieben. Da die Tragung weiterer Verluste ihre Existenz bedrohe, habe sie

für die Genehmigung der individuellen Taxen für 2025 das Taxgesuch vom

5.

November 2024, basierend auf dem Budget 2025, eingereicht. Die

benötigten Taxen lägen sowohl bei der Pflege als auch bei der Hotellerie mit

Betreuung über den vom Regierungsrat beschlossenen Höchsttaxen von 2025. Die

vom Departement genehmigten Taxen reichten nicht für die Deckung der Kosten für

das Jahr 2025.

4.4.2

Zu den Taxen für die

Pflegeleistungen (nach KVG) wird ausgeführt, die Anteile der OKP und der

Versicherten an den Pflegekosten seien seit langem gleich hoch (letzte

Anpassung Anfang 2020). Die Restpflegekosten und damit auch deren Steigerung

seien im Rahmen der Restkostenfinanzierung von der öffentlichen Hand zu tragen.

Die Kantone stünden in der Pflicht, dass die Restkostenfinanzierung die Kosten

der Pflegeheime decke und durch die zuständige öffentliche Hand gewährleistet

werde (Hinweis auf BGE 144 V 280 E. 7.4.3). Da sich der Regierungsrat bei der

Festlegung der Höchsttaxen jeweils auf die erstellten und geprüften

Jahresrechnungen abstütze, hinkten die Zahlen jeweils zwei Jahre hinterher. So

basierten die Höchsttaxen von 2025 auf den Jahresrechnungen der Pflegeheime von

2023.

Damit würden Lohnerhöhungen, Teuerungsausgleiche, Investitionen,

Anschaffungen, Personalaufstockungen usw. erst nach zwei Jahren bei den

Höchsttaxen berücksichtigt. Die Pflegeheime müssten die höheren Taxen

vollständig selbst tragen. Dies verletze den Grundsatz, wonach Taxen die vollen

Kosten der erbrachten Leistungen berücksichtigen müssten (§ 51 Abs. 1 Satz 2 SG),

sowie die Vorgabe, dass die öffentliche Hand sämtliche Restkosten tragen müsse (Art.

25a Abs. 5 Satz 2 KVG). Das Vorgehen des Regierungsrats werde den Vorgaben des

zitierten Bundesgerichtsurteils nicht gerecht. Es bewirke eine Stagnation bei

den Pflegeheimen, da ohne Aussicht auf Deckung der Pflegekosten keine

Erneuerungen und kein Ausbau der Betten vorgenommen werde. Es sei unklar, woher

die Pflegeheime die Mittel für Investitionen nehmen sollten. Dasselbe gelte für

Lohnerhöhungen. Die vom Regierungsrat festgelegten Höchsttaxen seien daher als

willkürlich zu bezeichnen und verstiessen gegen Bundesrecht. Sie dürften für

die Festlegung der individuellen Pflegetaxen nicht als Maximalbeträge

angewendet werden. Das Departement habe denn auch in Überschreitung der

Höchsttaxen 2025 der Beschwerdeführerin individuelle Pflegetaxen genehmigt. Die

genehmigten Taxen verstiessen aber gegen die Vorgabe von § 51 Abs. 1 Satz 2 SG

(vgl. E. II. 3.1.1 hiervor), wonach die Taxen die vollen Kosten der erbrachten

Leistungen berücksichtigen müssten. Der gestützt auf die Jahresrechnung 2023

ermittelte Ansatz von 1.3908 pro Krankenpflegeminute decke nachweislich nicht

die vollen aktuellen Kosten der Beschwerdeführerin. Benötigt werde ein

Minutenwert von CHF 1.5407; mit dem bewilligten Wert ergäben sich gemäss

Budget 2025 Mehrkosten von CHF 461’221.00. Die Personalkosten, welche den

grössten Teil der Pflegekosten ausmachten, seien bekannt. Damit sei erstellt,

dass der genehmigte Minutenwert gemäss angefochtener Taxverfügung nicht

ausreiche. Pflegetaxen, bei welchen bereits im Zeitpunkt der Festsetzung

bekannt sei, dass sie nicht kostendeckend seien, seien bundesrechtswidrig.

4.4.3

Entgegen der Ansicht des

Departements besage § 144quater Abs. 4 SG nicht, dass für die

massgebenden individuellen Pflegetaxen auf den letzten vorliegenden

Jahresabschluss abzustellen sei. Indem das Departement davon ausgehe, wende es

das Gesetz falsch an. § 144quater Abs. 4 SG sei in dieser Hinsicht

keine lex specialis zu § 51 SG. Es müsse dabei bleiben, dass mit den Taxen alle

anfallenden Kosten gedeckt seien. Jede andere Auslegung verletze Art. 25a Abs.

5.

Satz 2 KVG. Dabei sei klar, dass die festgelegten Taxen für das kommende

Jahr auch die bekannten Gegebenheiten für dieses Jahr berücksichtigen müssten. Der

Regierungsrat habe im Beschluss Nr. 2021/906 vom 22. Juni 2021 betreffend die

Genehmigung des Taxordnungs-Reglements (E. II. 3.4.2 hiervor) ausdrücklich

erklärt, die Alters- und Pflegeheime sollten ihre individuellen Taxen so

festlegen, dass die Einnahmen möglichst nahe an die Ausgaben gemäss

Kostenträgerrechnung kommen. Die geltende Taxsystematik führe dazu, dass die

Ausgaben des Jahres 2025 mit den Einnahmen des Jahres 2023 gedeckt werden

sollten, und erreiche «nie und nimmer», dass Einnahmen und Ausgaben desselben

Jahres möglichst nahe beieinander lägen.

4.4.4

Was die Taxe für Hotellerie und

Betreuung anbelange, berücksichtige die 70 %-Regel, auf der die generelle

Höchsttaxe gemäss RRB und die mit dieser identische, vom Departement

festgelegte individuelle Taxe für die Beschwerdeführerin beruhe, nicht das

Leistungsangebot des jeweiligen Heims. Die Beschwerdeführerin betreibe ein

Demenzzentrum mit zwei Demenzabteilungen. Diese Pflegeheime würden gegenüber

Heimen ohne Demenzabteilungen stark benachteiligt. Es sei bekannt, dass an

Demenz erkrankte Heimbewohner einen grösseren Pflege- und Betreuungsbedarf

hätten als Heimbewohner ohne Demenz. Durch die Spezialisierung dieser Betreuung

bestehe ein deutlich höherer Personalbedarf, der zwangsläufig zu höheren Kosten

führe. Die Beschwerdeführerin habe damit einen entscheidenden Nachteil und

keine Chance, je unter die kostengünstigsten 70 % der Heime zu kommen. Dass die

Demenzbetreuung zusätzliche Kosten verursache, werde aus § 143ter

Abs. 3 SG deutlich, wonach in der «Langzeitpflege Tagesstätten» Personen mit

Demenz einen um CHF 20.00 pro Tag höheren Beitrag erhielten als Personen ohne

besondere Auffälligkeiten. Diese Differenzierung fehle bei der Festlegung des

EL-Maximums der Pensions-/Hotellerietaxen (inkl. Betreuung) bei Pflegeheimen.

Damit seien Institutionen mit einem hohen Betreuungsbedarf wesentlich

benachteiligt und hätten keine Möglichkeit, je die vollen Kosten gedeckt zu

erhalten.

5.

Die Uneinigkeit zwischen den Parteien

betrifft zunächst das kantonale Recht. Die Beschwerdeführerin leitet aus § 51

Satz 2 SG ab, dass die mit dem Budget 2025 vom 5. November 2024 geltend

gemachten Kosten, soweit sie nicht – was die eigentlichen Pflegekosten

anbelangt – durch die Beiträge der OKP und der versicherten Person gedeckt

sind, im Rahmen der Restkostenfinanzierung vollumfänglich zu übernehmen seien.

Der Beschwerdegegner stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, § 51 SG

sei nicht anwendbar, da der später erlassene und spezifisch die

Pflegeleistungen betreffende § 144quater SG als lex specialis und

lex posterior vorgehe.

5.1

§ 51 SG war schon in der

ursprünglichen Fassung des SG enthalten, welche am 1. Januar 2008 in Kraft

trat, und ist seither unverändert geblieben. Der Botschaft des Regierungsrats

zum Sozialgesetz vom 12. Juli 2005 (RRB-Nr. 2005/1617; nachfolgend: Botschaft

2005), S. 55, lässt sich dazu entnehmen, grundsätzlich gelte für die nach dem

Sozialgesetz erbrachten Leistungen das Vollkostenprinzip (das letzte Wort ist

fettgedruckt). Dies bedeute, dass die Kosten sozialer Dienst- und

Sachleistungen, welche das Gemeinwesen oder anerkannte soziale Institutionen

oder Privatpersonen erbringen, grundsätzlich zu den vollen Kosten erhoben würden.

Vollkostenrechnung bedeute nicht, dass die Kosten für die erbrachten Leistungen

in jedem Fall in vollem Umfang den Bezügern und Bezügerinnen verrechnet würden.

Soziale Institutionen würden weiterhin durch Beiträge der Gemeinwesen

unterstützt. Diese Beiträge würden aber ebenfalls auf der Basis der an die

einzelnen Personen erbrachten Leistungen berechnet (Subjektfinanzierung). Die Beiträge

der Gemeinwesen führten dann zu einer entsprechenden Reduktion der auf den

Vollkosten berechneten Taxen. Zu § 52 SG (Genehmigung der Taxen), der

ebenfalls seit 1. Januar 2008 unverändert geblieben ist, wird ausgeführt,

die darin enthaltene Regelung mit generellen Höchsttaxen und individuellen

Taxen gelte schon «heute» und diene dazu, die sozialen Institutionen zu

wirtschaftlichem Verhalten anzuregen und die öffentlichen Bedarfsleistungen

(vor allem Ergänzungsleistungen und Sozialhilfeleistungen) zu minimieren.

5.2

Aus den vorstehend wiedergegebenen

Erläuterungen zu § 51 und § 52 SG lässt sich nicht ableiten, der kantonale

Gesetzgeber habe beabsichtigt, in jedem Fall die volle Übernahme der von einem

Leistungserbringer geltend gemachten oder budgetierten Kosten zu garantieren.

Vielmehr sollten generelle Höchsttaxen und individuelle Taxen gelten. Die

Bewilligung der individuellen Taxen durch das Departement sollte nicht einen

rein administrativen Vorgang darstellen, indem die Anträge der Institutionen

unbesehen ihres Inhalts durchzuwinken wären. Vielmehr war schon damals eine

Prüfung vorgesehen, welche dem Aspekt des wirtschaftlichen Verhaltens Rechnung

trägt. Der Auffassung der Beschwerdeführerin, § 51 Abs. 1 Satz 2 SG

enthalte eine Garantie für volle Erstattung der Kosten gemäss dem eingereichten

Budget, kann daher bereits auf der Basis der damaligen Gesetzgebung nicht

gefolgt werden. Auch mit Blick auf das übergeordnete Bundesrecht kann die

Formulierung von § 51 Abs. 1 Satz 2 SG nicht bedeuten, dass im Bereich der

Restkostenfinanzierung gemäss Art 25a Abs. 5 Satz 2 KVG sämtliche Kosten, auch

jene einer unwirtschaftlichen Leistungserbringung, durch die öffentliche Hand

zu übernehmen wären. Die für die Krankenversicherung massgebenden Prinzipien

der Wissenschaftlichkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (Art. 32 Abs.

1.

KVG) müssen auch in diesem Zusammenhang Gültigkeit haben. Der Grundsatz der

vollen Kostendeckung gemäss § 51 Satz 2 SG kann damit nicht weiter gehen als

die Auslegung von Art. 25a Abs. 5 KVG, welche das Bundesgericht in BGE 147

V 450 vorgenommen hat (vgl. dazu E. II. 2.4.2 hiervor).

5.3

Diese Interpretation wird auch durch

die Materialien zu späteren Gesetzesanpassungen gestützt: Die

Pflegefinanzierung wurde – im Anschluss an die Neuordnung im KVG – mit den am

1.

Januar 2012 in Kraft getretenen Änderungen und Ergänzungen des Sozialgesetzes

neu geregelt (Einfügung von §§ 144bis ff. SG). In der Botschaft

zu dieser Änderung (RRB-Nr. 2011/1497 vom 28. Juni 2011; nachfolgend:

Botschaft 2011) wird u.a. festgehalten (S. 24), die Berechnung der

Restfinanzierung solle weiterhin auf den individuellen Pflegekosten je Heim

basieren und durch ein Kostendach je Pflegestufe begrenzt werden. Damit würden

die von den Heimen ausgewiesenen Pflegekosten weiterhin nicht nur daraufhin

geprüft, ob sie tatsächlich angefallen sind, sondern auch, ob sie bei Einhaltung

der geforderten Qualität auch wirtschaftlich vertretbar sind. Wie bisher werde

gegenüber der mitfinanzierenden öffentlichen Hand Kosten- und

Leistungstransparenz hergestellt. Nach der Sozialgesetzgebung werde dieses

finanzielle Controlling weiterhin zentral durch den Kanton über seine

Aufsichtsverpflichtung vorgenommen.

5.4

Das Departement vertritt darüber

hinaus die Auffassung, § 51 SG sei auf die stationäre Pflege gar nicht

anwendbar, weil ihr die anderslautende, jüngere und spezifischere Regelung

vorgehe. Diesbezüglich steht ausser Frage, dass die Regelung des Abschnitts 1.4

(Finanzierung durch Kanton und Einwohnergemeinden, §§ 51-57), der unter

den Allgemeinen Bestimmungen (§§ 1-57 SG) figuriert, grundsätzlich auch für den

Bereich der Pflege gelten und dass es sich bei Pflegeheimen wie der

Beschwerdeführerin, welche über eine Zulassung gemäss Art. 39 KVG verfügen, um

«anerkannte soziale Institutionen» im Sinne von § 51 Abs. 1 SG handelt. Die

Geltung dieser Bestimmungen für den Bereich der Pflege stand denn auch zunächst

ausser Frage. So nahm der Regierungsrat in der Botschaft zum Geschäft «Änderung

des Sozialgesetzes; Pflegefinanzierung» vom 28. Juni 2011 (RRB Nr. 2011/1497)

ausdrücklich auf § 53 und § 52 Bezug (a.a.O., S. 18 resp. S. 23). Grundsätzlich

wäre es aber denkbar, dass diese allgemeine Bestimmung durch eine später

erlassene, spezifischere Norm derogiert wird. Der vom Departement in diesem Kontext

angerufene § 144quater Abs. 4 SG wurde mit der am

1.

Januar 2019 in Kraft getretenen Anpassung des SG unter dem Titel

«Änderung des Sozialgesetzes; Restkostenfinanzierung bei ambulanter Pflege»

eingefügt. Die Botschaft des Regierungsrats (RRB-Nr. 2018/99 vom 23. Januar

2018, S. 23; nachfolgend: Botschaft 2018) führt dazu aus: «Damit der

Regierungsrat die Finanzierungsanteile anhand der richtigen Daten berechnen

kann, muss er die Kostenrechnung und die dazugehörenden Details der ambulanten

Dienstleister analysieren. Damit er Zugriff auf diese Daten von allen

ambulanten Dienstleistern erhält, die Leistungen im Kanton erbringen und

Abrechnungen an Einwohnergemeinden stellen, wird in § 144quater

Abs. 4 eine Pflicht zur Offenlegung verankert.» Die Bestimmung gelangte also im

Rahmen einer Anpassung, welche schwergewichtig nicht die stationäre, sondern

die ambulante Pflege betraf, in das Gesetz. Inhaltlich enthält sie keine Abkehr

vom für die Taxen statuierten Vollkostenprinzip, sondern soll gewährleisten,

dass die kantonalen Behörden auf die Daten zugreifen können, welche

erforderlich sind, um die massgebenden Kosten zu ermitteln und die

Finanzierungsanteile zu berechnen. Es geht also um die Bemessung der Kosten,

die für die Leistungserbringung anfallen, und das Ermöglichen einer

Wirtschaftlichkeitsprüfung, nicht dagegen um die Frage, in welchem Umfang die

Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung zu vergüten sind. Daraus

lässt sich nicht ableiten, die Bestimmungen über die Taxen (§§ 51 ff. SG) oder

der darin enthaltene § 51 Abs. 1 Satz 2 SG seien im Bereich der Pflege

inskünftig nicht mehr anwendbar. Der Ansicht des Departements, § 51 Abs. 1 Satz

2.

SG werde durch den später erlassenen, spezifischer auf die Pflege

ausgerichteten § 144quater Abs. 4 SG derogiert, kann daher

nicht gefolgt werden. Diese Bestimmung stellt den Grundsatz, wonach die

Restkostenfinanzierung die vollen Kosten einer wirtschaftlichen

Leistungserbringung abzudecken hat, nicht infrage. Ebenso wenig kann der

Argumentation gefolgt werden, das Vollkostenprinzip beinhalte lediglich eine

Regelung der Art und Weise der Erhebung der Kosten (vgl. E. II. 4.3.1

hiervor). Vielmehr geht aus der vom Departement zitierten Botschaft 2005

hervor, dass die Taxen auf den Vollkosten, die bei wirtschaftlicher

Leistungserbringung anfallen, erhoben werden und sich im Umfang der Beiträge

des Gemeinwesens reduzieren. Dem Departement ist zwar insoweit zuzustimmen, als

die geltend gemachten Vollkosten nur insoweit anzuerkennen sind, als sie einer

wirtschaftlichen Leistungserbringung entsprechen; dies ergibt sich aber bereits

aus der Auslegung von § 51 Abs. 1 SG (vgl. E. II. 5.1-5.3 hiervor). Es

bleibt somit dabei, dass diese Bestimmung im Sinne der Rechtsprechung zu Art.

25a Abs. 5 Satz 2 KVG (E. II. 2.4.2) zu interpretieren ist, also

weder gegen diese verstösst noch über diese hinausgeht.

6.

Die Pflegetaxe wurde in der

angefochtenen Verfügung auf der Basis eines Minutenansatzes von CHF 1.3908

festgelegt. Die Beschwerdeführerin verlangt, es sei auf einen Minutenwert von

CHF 1.5407 abzustellen. Es handelt sich insoweit um eine Leistung im

Rahmen der Restkostenfinanzierung nach Art. 25a Abs. 5 KVG.

6.1

Aus dem RRB Nr. 2024/1668 vom 22.

Oktober 2024 über die Höchsttaxen 2025 ergäbe sich ein niedrigerer Betrag, denn

dieser basiert, wie sich aus dem Text des Beschlusses ableiten lässt, auf einem

Minutenwert von CHF 1.2293, was dem durchschnittlichen Vollkostenansatz aller

Heime im Jahr 2023 entspricht. Der RRB gibt weiter das Verfahren wieder,

welches dem Entscheid voranging (RRB-Nr. 2024/1668 vom 22. Oktober 2024;

DDI-Nr. 7; E. II. 4.1 hiervor). In der hier angefochtenen individuellen

Taxverfügung vom 9. Dezember 2024 wird allerdings nicht der im RRB genannte

Minutenansatz von CHF 1.2293, sondern ein solcher von CHF 1.3908

herangezogen. Dieser ergibt sich aus der Kostenrechnung der Beschwerdeführerin

für das Jahr 2023. In der Taxverfügung vom 9. Dezember 2024 wird dazu erklärt,

entsprechend der geltenden Taxsystematik könnten für das Jahr 2025 für die

Pflege ausschliesslich Taxen gewährt werden, die auf der eingereichten

Kostenrechnung 2023 basierten. Gemäss dem Bundesgerichtsurteil BGE 144 V 280

sei bei der Beschwerdeführerin zusätzlich der Umstand zu berücksichtigen, dass

einem Pflegeheim im Bereich der Pflege die effektiv ausgewiesenen Kosten,

soweit diese nicht durch die limitierten Beiträge der OKP gedeckt sind, durch

das öffentliche Gemeinwesen zu vergüten seien. Die effektiv ausgewiesenen

Kosten gemäss Kostenrechnung 2023 lägen über den vom Regierungsrat genehmigten

Höchsttaxen für das Jahr 2025. Hinweise auf Unwirtschaftlichkeit bestünden

nicht. Die individuellen Taxen für die Beschwerdeführerin seien deshalb gestützt

auf deren Kostenrechnung 2023 festzusetzen, um der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung zu entsprechen.

6.2.1

Aus den Rechtsschriften im

Beschwerdeverfahren wird deutlich, dass das Departement bei der Festsetzung der

individuellen Taxen eine Praxis verfolgt, welche in zwei Konstellationen eine

Überschreitung der durch den Regierungsrat festgelegten generellen Höchsttaxen

zulässt: Erstens bei Institutionen, deren Kosten gemäss der Kostenrechnung des

Referenzjahres (also des Vorvorjahres) über den Höchsttaxen lagen, ohne dass

seither eine grundlegende Veränderung der Rahmenbedingungen eingetreten ist.

Diesfalls wird eine individuelle Taxe in der Höhe des Ansatzes, der aus der

Kostenrechnung des Referenzjahres abzuleiten ist, bewilligt, wenn keine

Anhaltspunkte für unwirtschaftliche Behandlung bestehen. Zweitens dann, wenn

sich die Rahmenbedingungen nach dem Referenzjahr erheblich verändert haben,

wobei als Beispiele Bauprojekte oder generelle Anforderungen bezüglich

Mindestauslastung genannt werden. Das Departement geht demnach davon aus, die

vom Regierungsrat festgelegten allgemeinen Höchsttaxen für die Pflegeleistungen

seien nicht in jedem Fall verbindlich, weil ihre unterschiedslose Anwendung zu

Ergebnissen führen könne, welche sich mit der Rechtsprechung zu Art. 25a KVG

nicht vereinbaren liessen. Deshalb werden Ausnahmen zugelassen. Diese beschränken

sich jedoch auf die Berücksichtigung der Kostenrechnung des Vorvorjahres,

sofern sich die Rahmenbedingungen nicht erheblich verändert haben. Es stellt

sich die Frage, ob diese Möglichkeit ausreicht, um den bundesrechtlichen

Anforderungen zu genügen.

6.2.2

Der Beschwerdegegner weist darauf

hin, dass das Bundesgericht im von beiden Parteien angeführten Urteil festhält,

die aufgrund der gemäss VKL erstellten Kostenrechnung ausgewiesenen Kosten für

die eigentlichen Pflegeleistungen dienten als Grundlage auch für die

Restfinanzierung der Kantone bzw. Gemeinden (BGE 144 V 280 E. 6.2 und

7.4.4

). In der Stellungnahme vom 1. April 2025 wird weiter ausgeführt, da im

Zeitpunkt der Festlegung der Taxen für das kommende Jahr (hier 2025), erst die

Kostenrechnung des Vorvorjahres (hier 2023) vorliegen könne, nehme das

Bundesgericht mit dem Abstellen auf die Kostenrechnung implizit in Kauf, dass

bei der Ermittlung der Restkosten eine zeitliche (Beurteilungs-)Lücke entstehe.

Das Bundesgericht gehe offensichtlich davon aus, dass zur Berechnung der

Restkosten die Kostenrechnung nach VKL zu verwenden sei und nicht etwa

ungesicherte aktuelle Zahlen wie ein Budget oder dergleichen. Anzufügen ist,

dass das Bundesgericht auch im späteren, präzisierenden Urteil BGE 147 V 450

das Abstellen auf die (wegen Unwirtschaftlichkeit zusätzlich gekürzte)

Kostenrechnung des Vorvorjahres (2017 für die Taxen von 2019) unbeanstandet

liess. Der Schluss, damit werde implizit in Kauf genommen, dass in der

Zwischenzeit eintretende Kostensteigerungen unberücksichtigt bleiben müssten,

ist aber nicht zwingend: Im Urteil BGE 147 V 450 stand dieser Punkt gar

nicht zur Debatte, denn der dortige Beschwerdeführer (Betreiber eines

Pflegeheims) hatte einzig die vorgenommene Kürzung beanstandet und beantragt,

die Taxen seien aufgrund des unveränderten Ansatzes gemäss Kostenrechnung 2017

festzulegen. Im früheren Urteil wird zwar die Bedeutung der Kostenrechnung

gemäss VKL für die Taxbemessung betont und erklärt, diese diene «als Grundlage»

für die Restkostenfinanzierung (BGE 144 V 280 E. 6.2). Im konkreten Fall

erfolgte aber eine Rückweisung zur Ermittlung und Festsetzung der ungedeckten

tatsächlichen Pflegekosten. Das Bundesgericht erwog in diesem Zusammenhang, die

Eckdaten bezüglich der nach VKL zu ermittelnden Pflegeleistungen hätten schon

bei Erlass des kantonalen Entscheids vorgelegen (dieser erging am 2. Mai 2017,

die Heimbewohnerin war am 20. Januar 2015 verstorben), denn das Pflegeheim habe

der Krankenkasse während des Heimaufenthalts für die Pflegeleistungen Rechnung

gestellt, weshalb diese als bekannt vorausgesetzt werden müssten (BGE 144 V 280

E. 7.4.4.2). Dies lässt nicht den Schluss zu, das Bundesgericht habe die

Kostenrechnung des Vorvorjahres als in jedem Fall abschliessend massgebend

bezeichnet.

6.3

Letztlich führt kein Weg an der Feststellung

vorbei, dass zwischen der Forderung, die Taxfestsetzung müsse auf einer

verlässlichen Grundlage in Form einer geprüften, den Anforderungen der VKL und

des kantonalen Reglements genügenden Kostenrechnung basieren, und dem Gebot, es

seien – bezogen auf die eigentlichen Pflegeleistungen, für welche die OKP

leistungspflichtig ist – die vollen Kosten einer qualitativ ausreichenden, effizienten

und kostengünstigen Leistungserbringung zu übernehmen, ein gewisses

Spannungsverhältnis besteht. Die aktuellste Kostenrechnung, welche bei Fällung

des Taxentscheids vorliegt, ist jene des Vorvorjahres, während die

Leistungserbringung erst im Jahr nach dem Entscheid stattfindet. Es kann als

gerichtsnotorisch gelten, dass die Kosten im Gesundheitswesen und auch

diejenigen in der Pflege in den letzten Jahren tendenziell angestiegen sind.

Eine Regelung, welche es systematisch und ausnahmslos verunmöglicht, die

Kostenentwicklung zweier Jahre zu berücksichtigen, kann deshalb dazu führen,

dass die Kosten von Leistungen im Pflegebereich teilweise ungedeckt bleiben,

obwohl diese in der notwendigen Qualität, effizient und kostengünstig (vgl.

Art. 25a Abs. 4 KVG; E. II. 2.1 hiervor) erbracht werden. Die

von der Beschwerdeführerin als Urkunde 9 eingereichte «Analyse 2020-2023»,

wonach lediglich fünf Heime einen Deckungsüberschuss und 39 Heime eine

Unterdeckung aufgewiesen haben sollen, lässt den (auch sonst naheliegenden)

Schluss zu, diese Möglichkeit sei nicht bloss theoretischer Natur. Das Dokument

stammt zwar nicht von einer unabhängigen Stelle, sondern von der GSA. Es kann

aber nicht unbeachtet bleiben, zumal die darin enthaltenen Angaben vom

Beschwerdegegner nicht bestritten werden. Sie rechtfertigen die Annahme, dass

in den Jahren 2020 bis 2023 auch bei einer relevanten Zahl von Pflegeheimen,

deren Rahmenbedingungen sich zwischen dem Referenzjahr der Kostenrechnung und

dem zwei Jahre späteren Taxjahr nicht – im Sinne von E. 6.2.1 hiervor – grundlegend

verändert hatten, die Restkostenfinanzierung nicht ausreichte, um die vollen

Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung zu decken. Weiter ist davon

auszugehen, dass sich diese Verhältnisse seit 2023 nicht grundlegend geändert haben.

Im Ergebnis führt diese Situation bei den betroffenen Institutionen dazu, dass

trotz der Beiträge der drei gesetzlich vorgesehenen Kostenträger

(Krankenversicherer und versicherte Person, jeweils im limitierten Rahmen, und

die Gemeinde für die Restkosten) ein Teil der Pflegekosten ungedeckt bleibt und

durch die Pflegeheime bzw. deren Trägerschaften (als gesetzlich nicht

vorgesehenen vierten Kostenträger) getragen werden muss, soweit er nicht

unzulässigerweise in die Hotellerie- und Betreuungskosten verschoben wird. Eine

in diesem Sinn unvollständige Restkostenfinanzierung entspricht jedoch, wie das

Bundesgericht deutlich gemacht hat, nicht der gesetzgeberischen Intention (vgl.

BGE 147 V 450 E. 4.1; 144 V 280 E. 7.4.1 und 7.4.3 ff.). Die Praxis des

Departements erlaubt es einzig dann, einer nach dem Referenzjahr eingetretenen

Veränderung Rechnung zu tragen, wenn sich die Rahmenbedingungen anschliessend

grundlegend verändert haben. Um den Anforderungen der Rechtsprechung gerecht zu

werden, muss aber auch für Heime, deren Rahmenbedingungen sich zwischen

Referenz- und Taxjahr nicht aufgrund eines speziellen Sachverhalts oder eines

besonderen Ereignisses entscheidend verändert haben, die Möglichkeit bestehen,

eine erhebliche Kostensteigerung geltend zu machen. Ein Abweichen von der

grundsätzlich massgebenden Kostenrechnung kann in dieser Konstellation geboten

sein, wenn konkrete Umstände eine in der Zwischenzeit eingetretene

Kostensteigerung nahelegen, respektive als überwiegend wahrscheinlich

erscheinen lassen (vgl. zum Beweismass BGE 147 V 450 E. 5.5).

6.4

Was die Anforderungen an die

Geltendmachung einer derartigen Kostensteigerung respektive das Beweismass der

überwiegenden Wahrscheinlichkeit betrifft, rechtfertigt sich ein

vergleichsweise strenger Massstab. Die detaillierten Vorgaben, welche sich auf

Bundesebene aus der VKL und auf kantonaler Ebene aus dem Reglement über

Rechnungslegung, Kostenrechnung und Leistungsstatistik ergeben, bieten Gewähr

dafür, dass die Kostenrechnung des Vorvorjahres, welche als Basis für die

Taxfestsetzung dient, auf einer verlässlichen Grundlage beruht. Die Prüfung und

allenfalls Berücksichtigung späterer Kostensteigerungen darf nicht dazu führen,

dass bezüglich der Zuverlässigkeit der Grundlagen eine massive Verwässerung

stattfindet und Mehrkosten berücksichtigt werden, welche auf nicht hinreichend

abgestützten Vermutungen basieren. Vielmehr ist zu verlangen, dass die

betroffene Institution konkret und substantiiert begründet und soweit möglich nachweist,

warum zusätzliche Kosten anfallen (werden) und warum diese zusätzlichen

Aufwendungen zur Erfüllung ihrer Aufgabe notwendig sind.

6.5

Die Beschwerdeführerin verlangt die

Festsetzung einer höheren individuellen Taxe und die Berücksichtigung von

Mehrkosten unter mehreren Titeln. Nachfolgend ist zu prüfen, ob diese Argumente

im Sinne des vorstehend Gesagten ausreichen, um dem gestellten Rechtsbegehren

ohne ergänzende Abklärungen zu entsprechen.

6.5.1

Die Beschwerdeführerin reichte

mit ihrem Taxgesuch zur Erläuterung des beantragten Ansatzes von CHF 1.5407 pro

Minute ein Papier «Herleitung Berechnung Pflegetaxe zur Deckung

Pflegerestkosten 2025» vom 4. November 2024 ein, welches ein Budget für das

Jahr 2025 enthält. Danach beliefen sich die Besoldungskosten in der

Kontoposition 31 (Pflege einschliesslich Betreuung) im Jahr 2023 auf

CHF 4'254'759.00, wovon 71 % oder CHF 3'020'879.00 auf den Bereich der

eigentlichen Pflege (im Gegensatz zur Betreuung) entfielen. Die Kosten für das

Jahr 2024 wurden im Budget auf total CHF 4'320'000.00 veranschlagt; sie

beliefen sich aber von Januar 2024 bis September 2024 bereits auf CHF

3'379'351.00, was laut dem Papier hochgerechnet auf das Gesamtjahr 2024 eine

Summe von CHF 4'630'000.00 ergab (rechnerisch lässt sich dies nicht genau

nachvollziehen, die Grössenordnung ist aber plausibel). Für das Jahr 2025 wurde

ein Gesamtbetrag von CHF 4'770'000.00 budgetiert. Verbunden mit der Gewichtung

des Anteils der Pflege (im Gegensatz zur Betreuung) auf neu 73 % resultierte

ein auf die Pflege entfallender Betrag von CHF 3'482'100.00, was im

Vergleich zur Rechnung 2023 (CHF 3'020’879.00) Mehrkosten von

CHF 461'221.00 entspricht. Dividiert durch 3'076'645 Pflegeminuten,

entnommen aus der Kostenrechnung 2023, resultierten Mehrkosten pro Minute von

CHF 0.1499, so dass, zusammen mit den tatsächlichen Kosten pro Minute im Jahr

2023.

von CHF 1.3908, der geforderte Ansatz von CHF 1.5407 resultierte. Der

Betrag des Budgets 2024 von CHF 4'320'000.00 entspricht den Kosten gemäss

Rechnung 2023 von CHF 4'254'759.00 unter Berücksichtigung des für das Jahr 2024

berücksichtigten Teuerungsausgleichs von 1.5 %. Warum dieses Budget

anschliessend im Jahr 2024 (gemäss der eingereichten Hochrechnung der bis

September 2024 aufgelaufenen Kosten) überaus deutlich, um rund 7.3 %,

überschritten wurde, ist nicht ersichtlich und wird in den Rechtsschriften der

Beschwerdeführerin auch nicht näher erläutert. Das Budget 2025 mit einer Summe

von CHF 4'770'000.00 entspricht gegenüber den auf das ganze Jahr

hochgerechneten Kosten 2024 von CHF 4'630'000.00 einem weiteren Anstieg um

3.

%. Eine zusätzliche Zunahme der Kosten für den Bereich Pflege (im Gegensatz

zu Betreuung) um nochmals knapp 3 % ergibt sich aus der Erhöhung des

entsprechenden Anteils an den Gesamtkosten von 71 % auf 73 % (diese

Erhöhung basiert auf dem RRB Nr. 2024/1002; vgl. dazu E. II. 6.5.4

hiernach). Warum die Kosten pro Pflegeminute für das Jahr 2025 um rund

10.8

% höher ausfallen sollen als noch im Jahr 2023, was einer massiven

Zunahme entspricht, lässt sich anhand der eingereichten Unterlagen nicht

nachvollziehen. Die Rechtsschriften der Beschwerdeführerin enthalten dazu auch

keine näheren Ausführungen. Das Budget 2025 und das Papier «Herleitung

Berechnung Pflegetaxe zur Deckung Pflegerestkosten 2025» bilden daher keine

hinreichende Grundlage für die Bemessung der individuellen Höchsttaxe. Aus der

von der Beschwerdeführerin vorgelegten Verfügung vom 3. September 2020, mit der

die von ihr beantragten Taxen für das Jahr 2020, welche höher lagen als die vom

Regierungsrat (RRB Nr. 2019/1647) festgelegten Beträge, genehmigt wurden

(Urkunde 10 der Beschwerdeführerin), lässt sich für das vorliegende Verfahren

nichts ableiten. Wie sich dem Text dieser Verfügung klar entnehmen lässt, wurde

mit Blick auf die damaligen Umstände entschieden, «vorerst für das Jahr 2020 im

Sinne einer Versuchsphase die beantragten Taxen und die eingereichte Taxordnung

ab 1. Januar 2020 zu genehmigen». Ein Präjudiz für spätere Jahre sollte demnach

ausdrücklich nicht geschaffen werden.

6.5.2

Ein genereller, für alle

Pflegeheime geltender Teuerungsausgleich für das Jahr 2025 stand offenbar im

Rahmen der Anhörung der Verbände (VSEG und GSA) zur Diskussion. Der

Regierungsrat lehnte es aber in der Folge ab, bei der Festlegung der generellen

Höchsttaxen einen Teuerungsausgleich zu berücksichtigen, und das Departement stellte

bei der Festsetzung der individuellen Taxe ebenfalls auf die unkorrigierte

Kostenrechnung der Beschwerdeführerin des Jahres 2023 ab. Zur Begründung wird

erklärt, die geltende Regelung (gemeint sind das Sozialgesetz, die

Sozialverordnung und das Reglement über Rechnungslegung, Kostenrechnung und

Leistungsstatistik) sehe keinen Teuerungsausgleich vor. Ein solcher könne daher

nur gewährt werden, wenn sich die Verbände darauf verständigt hätten, was für

das Jahr 2024 zugetroffen habe, für das Jahr 2025 dagegen nicht. Die Begründung

vermag nicht vollständig zu überzeugen, denn die Festsetzung der generellen

Höchsttaxen liegt in der alleinigen Kompetenz des Regierungsrates. Die Verbände

sind zwar anzuhören, ihre Auffassungen können aber keine Verbindlichkeit

beanspruchen. Eine verfahrensmässige Praxis, welche im Ergebnis dazu führt,

dass dem VSEG in Bezug auf den Ausgleich der Teuerung ein verbindliches

Vetorecht zukommt, findet im Gesetz keine Stütze. Im Ergebnis lässt sich die

Verweigerung eines allgemeinen Teuerungsausgleichs aber nicht beanstanden. Bezogen

auf den Beitrag der Krankenversicherer stand eine automatische Anpassung der

Pflegekostenfinanzierung an die Teuerung oder an die Kostenentwicklung in der

seinerzeitigen parlamentarischen Beratung zur Neuordnung der Pflegefinanzierung

zur Diskussion. Der durch den Nationalrat eingefügte Art. 25a KVG enthielt

zunächst auch einen Abs. 4, wonach der Bundesrat den Beitrag der OKP alle

zwei Jahre der Lohn- und Preisentwicklung anzupassen habe (vgl. AB N 2007

1118). Der Ständerat strich diese Bestimmung ersatzlos. Die Mehrheit

befürchtete, dass damit eine präjudizierende Wirkung einherginge, die auch

anderswo ungewollte Automatismen nach sich ziehen würde. Umgekehrt wurde darauf

hingewiesen, dass irgendwo eine Lücke entstehe, wenn der Beitrag des

Krankenversicherers nicht regelmässig an die Teuerung angepasst werde (AB S

2007.

776 f., Voten Forster-Vannini und Fetz). In einem zweiten Anlauf

beschloss der Nationalrat, der Bundesrat habe den Beitrag der OKP alle zwei

Jahre der Kostenentwicklung der Pflege anzupassen, dies gegen den Widerstand

des anwesenden Bundesrats Couchepin, der eine kostentreibende Wirkung

befürchtete (AB N 2007 1781, 1783 f.). Im Ständerat wurde dieser Vorschlag

wiederum abgelehnt (AB S 2008 21; vgl. auch, zu einer vergleichbaren

Fragestellung, ebenda S. 16 ff.). In seiner nächsten Sitzung beschloss der

Nationalrat eine Anpassung gemäss dem Landesindex der Konsumentenpreise (AB N

2008.

608 ff.). Nachdem die Einigungskonferenz die Zustimmung zum Beschluss des

Ständerates (Streichen der Bestimmung) beantragt hatte, fällten zunächst der

Ständerat (AB S 2008 435 f.) und anschliessend der Nationalrat (AB N 2008 870)

entsprechende Beschlüsse. Der Gesetzgeber wollte also keine automatische

periodische Anpassung der Beiträge des Krankenversicherers an die Kostenentwicklung

oder an die Teuerung. Vor diesem Hintergrund besteht keine Grundlage für die

Anerkennung einer automatischen Erhöhung der Restkostenfinanzierung, denn das

KVG überträgt die entsprechende Regelung dem kantonalen Recht. Dieses schreibt

ebenfalls keinen automatischen Teuerungsausgleich vor und überlässt damit den

Entscheid dem Regierungsrat. Sofern dieser keinen Teuerungsausgleich

beschliesst, muss jedoch auf andere Weise gewährleistet werden, dass die Kosten

einer Leistungserbringung, welche in der notwendigen Qualität, effizient und

wirtschaftlich/kostengünstig erfolgt, bei den einzelnen Institutionen gedeckt

sind.

6.5.3

Als konkretes Element, welches

eine Kostensteigerung begründe, führt die Beschwerdeführerin die Erhöhung der

Inkonvenienzentschädigung für das Pflegepersonal an, welche 2023 für die

Solothurner Spitäler AG und ab 2024 auch für die Alters- und Pflegeheime

wirksam wurde. Weiter sei die Teuerung, welche in den 2010er Jahren sehr stabil

und teilweise rückläufig gewesen sei, seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie im

Jahr 2020 Realität. Diese Pandemie habe auch dazu geführt, dass die

Pflegeberufe in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt seien. Die Annahme der

Pflegeinitiative könne als Anerkennung der Berufsgruppe der Pflegenden

betrachtet werden. Dies habe zur Steigerung der KVG-Pflegekosten beigetragen.

Der zunehmende Mangel an qualifiziertem Pflegepersonal («Pflegenotstand») führe

zu einem Arbeitnehmermarkt und entsprechend höheren Lohnkosten. Wenn der

Regierungsrat dem Pflegepersonal der Spitäler eine Teuerung von 2 % von

2023.

auf 2024 zugesprochen habe, sei es unverständlich, wenn das Departement erkläre,

die Taxen 2025 würden auf der Basis der Kosten 2023 ohne Berücksichtigung der

Teuerung festgelegt. Ebenfalls nicht ignoriert werden könne, dass auch

Pflegematerialien in den vergangenen Jahren teurer geworden seien. Wenn diese

Faktoren konsequent ausgeblendet würden, führe dies zu einer Systematik der

steten Unterdeckung der Pflegekosten. Auch diese allgemein gehaltenen Argumente

können für sich allein nicht zu einer Anhebung der individuellen Taxe führen,

denn diese kann nur auf Umständen beruhen, welche sich nachweislich konkret auf

die Kosten der Beschwerdeführerin auswirken.

6.5.4

Die Beschwerdeführerin weist

weiter darauf hin, dass der Regierungsrat mit dem RRB Nr. 2024/1002 entschieden

habe, die zuvor geltende Aufteilung der Kostenstelle «Pflege allgemein» in 70 %

KVG-Pflege und 30 % Betreuung anzupassen und beginnend im Jahr 2023 bis 2027

jeweils ein Prozent pro Jahr auf die KVG-Pflege zu verlagern (also im Jahr 2023

71.

%, im Jahr 2024 72 %, im Jahr 2025 73 %, im Jahr 2026 74 % und ab 2027 75

%). Diese vom Regierungsrat angeordnete Umverteilung der Restkosten (von den

durch die Bewohnenden zu tragenden Betreuungskosten zu den durch die Gemeinden

zu tragenden Pflegekosten) sei bei der Festsetzung der individuellen Pflegetaxe

der Beschwerdeführerin ebenfalls überhaupt nicht beachtet worden.

Seit der Neuordnung der

Pflegefinanzierung wurde die Befürchtung geäussert, es könnte zur Verschiebung

von Pflegekosten in den Bereich der Betreuung kommen. In der Lehre wird darauf

hingewiesen, dass das System missbrauchsanfällig bleibe, weil eine nicht

ausreichende Deckung der kassenpflichtigen Pflegekosten über verdeckte

Zuschläge bei den Pensionskosten kompensiert oder kassenpflichtige Pflegekosten

als Betreuungskosten zusätzlich fakturiert werden könnten, da die Massnahmen

der Grundpflege in Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV nicht abschliessend aufgezählt seien

(Gebhard Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, 2. Auflage 2018, N

32.

zu Art. 25a). Auf gesamtschweizerischer Ebene hielt der Preisüberwacher

schon in einer Publikation vom September 2011 («Probleme bei neuer

Pflegefinanzierung – Preisüberwacher ortet dringenden Handlungsbedarf»,

abrufbar unter www.preisueberwacher.admin.ch) fest, ein Verteilschlüssel von 75

% Pflege gegenüber 25 % Betreuung erscheine als sachgerecht, die Taxordnungen

gingen aber teilweise von einem deutlich geringeren Pflegeanteil aus (vgl. zum

Ganzen auch Hardy Landolt, in: Basler Kommentar zum KVG/KVAG, 2020, N 152

ff. zu Art. 25a KVG). Jüngere CURAtime-Tätigkeitsanalysen führten zu einem

ähnlichen Ergebnis (Anteil 76 % zu 24 % Betreuung). Mit dem RRB Nr. 2024/1002

vom 18. Juni 2024, der auf diese Tätigkeitsanalysen Bezug nimmt, wurde deshalb

Ziffer 3.3 des Reglements über Rechnungslegung, Kostenrechnung und

Leistungsstatistik rückwirkend per 1. Januar 2024 geändert. Die neue

Fassung sieht eine schrittweise Anpassung des Schlüssels vor, indem das

Verhältnis von 70 % Pflege und 30 % Betreuung in jedem Jahr, beginnend mit

der Kostenrechnung 2023, um einen Prozentpunkt zugunsten des Pflegeanteils

verschoben wird, bis im Jahr 2027 der Schlüssel 75 : 25 erreicht ist. Für 2023

beträgt der Anteil der KVG-Pflege somit 71 %, für 2025 73 %. Ausnahmen

sind vorgesehen für Institutionen, die eine detaillierte, extern validierte

Tätigkeitsanalyse vorgenommen haben, was aber auf die Beschwerdeführerin, wie

aus ihren Eingaben geschlossen werden kann, nicht zutrifft. Diese Anpassung der

Berechnung führt nun bei ansonsten unveränderten Verhältnissen in der Tat zu

einem nicht vermeidbaren Anstieg der Pflegekosten. Der Anstieg betrifft die der

Pflege im engeren Sinn zuzuordnende Leistungsmenge und ist daher geeignet, die

individuelle Taxe zu beeinflussen.

6.5.5

Die Beschwerdeführerin weist

darauf hin, dass das Departement des Innern per Stichtag 31. August 2024

zusammen mit der Branchenorganisation GSA eine Stellenplanerfassung bei den

Alters- und Pflegeheimen im Kanton Solothurn vornehmen liess. Sie führt aus, im

Bericht «Alters- und Pflegeheime Kanton Solothurn – Auswertung der

Stellenplanerhebung mit Stichtag 31. August 2024» (Urkunde 8 der

Beschwerdeführerin) werde festgestellt, dass der Stellenzuwachs im Bereich

«Pflege, Betreuung und Therapie» zwischen der Erhebung 2022 und der Erhebung

2024.

insgesamt 9.3 % betrage. Als mögliche Erklärungen nenne der Bericht, dass

Heime während und nach der Covid-19-Pandemie Stabsstellen im Bereich Hygiene,

RAI-Verantwortung, Zuständigkeit Betten- und Zimmerbelegungen etc. aufgebaut

hätten, um die vielfältigen Aufgaben der Pflegedienstleitungen bewältigen zu

können. Als weitere Erklärung würden die seit der Corona-Pandemie zunehmenden

Absenzen angeführt (insbesondere kurz- und langfristige

Krankheitsabwesenheiten), die oft durch einen höheren Stellenschlüssel beim

Pflegepersonal kompensiert würden, um den Betrieb aufrechterhalten zu können.

Dieses Wachstum von 9.3 % sei selbstverständlich auch kostenrelevant. Eine

Nichtberücksichtigung der Kostenentwicklung und der Teuerung führe willentlich

zu weiteren massiven Kostenunterdeckungen. Die Beschwerdeführerin spüre diese

Auswirkungen erheblich. Entsprechend sei sie auf einen höheren Minutenwert

angewiesen, als er mit der angefochtenen Verfügung genehmigt worden sei.

Auch insoweit ist festzuhalten, dass

Hinweise auf allgemeine Umstände oder Entwicklungen für sich allein genommen

nicht geeignet sind, eine Anpassung der individuellen Taxe als notwendig

erscheinen zu lassen. Es ist Sache der Beschwerdeführerin aufzuzeigen, ob,

inwiefern und weshalb in ihrem konkreten Fall Mehrkosten entstehen. Die im

Bericht genannten Faktoren, welche einen durchschnittlichen Personalzuwachs von

beinahe 10 % in nur zwei Jahren erklären sollen, vermögen denn auch –

bezogen auf die hier zur Diskussion stehende Entwicklung nach 2023 – nur

sehr bedingt zu überzeugen, denn es ist nicht ohne weiteres einzusehen, warum

in dieser Zeit ein weiterer Ausbau von Stabsstellen notwendig und ein weiterer

Anstieg von Krankheitsabsenzen zu verzeichnen sein sollte. Jedenfalls vermag

der erwähnte Bericht eine konkrete, substantiierte Begründung für zusätzliche

Kosten nicht zu ersetzen. Dasselbe gilt – bezogen auf die eigentlichen

Pflegeleistungen – auch für den von der Beschwerdeführerin sinngemäss

verlangten «Demenzzuschlag»: Zum einen legt das Departement in der

Vernehmlassung vom 1. April 2025, S. 4 Ziffer 4, grundsätzlich überzeugend dar,

dass dem damit verbundenen zusätzlichen Aufwand durch die 2016 beschlossene

Neugestaltung des RAI-Einstufungssystems angemessen Rechnung getragen wurde.

Zum andern kann der Anteil der Demenzkranken zwar die absolute Höhe der Kosten

beeinflussen (welche mit dem Abstellen auf die Kostenrechnung 2023

berücksichtigt wurde); ein besonderer Einfluss auf die Kostenentwicklung lässt

sich daraus aber nicht ableiten.

6.6

Nach dem Gesagten lässt die Praxis

des Departements individuelle Taxen, welche die Kostenrechnung des Vorvorjahres

übersteigen, nur dann zu, wenn sich die Rahmenbedingungen einer Institution

grundlegend verändert haben. Damit wird die bundesrechtlich vorgegebene

Kostendeckung für eine den Anforderungen von Art. 25a Abs. 4 KVG

entsprechende Leistungserbringung nicht in jedem Fall gewährleistet. Die

betreffende Institution muss daher auch dann, wenn keine grundlegende

Veränderung der Rahmenbedingungen eingetreten ist, Gelegenheit erhalten

darzulegen, dass, warum und in welchem Umfang bei ihr im Taxjahr für eine

derartige Leistungserbringung zusätzliche Kosten anfallen werden. Wenn das

Departement seinen Taxentscheid gemäss § 52 Abs. 3 SG fällt, ohne der

betroffenen Institutionen diese Gelegenheit einzuräumen und gegebenenfalls die

vorgebrachten Argumente zu prüfen, verletzt es den Anspruch auf rechtliches

Gehör und im Sinne einer Ermessensunterschreitung den ihm von Bundesrechts

wegen zustehenden Entscheidungsspielraum. Die Einreichung eines Budgets mit

höheren Zahlen genügt in diesem Zusammenhang allerdings nicht als Grundlage für

die Festsetzung individueller Taxen, welche höher sind als die generellen

Höchsttaxen und diejenigen gemäss der Kostenrechnung des Vorvorjahres. Vielmehr

hat die Institution konkret und substantiiert aufzuzeigen, warum und inwieweit

Kostensteigerungen unvermeidlich sind, um eine den Vorgaben des KVG

entsprechende Versorgung sicherzustellen. Der Nachweis entsprechender Umstände

kann zwar naturgemäss nicht mit derselben Zuverlässigkeit wie bei einer

nachträglichen Kostenzusammenstellung erfolgen. Er muss aber jenen Grad an

Substantiierung, Plausibilität und Wahrscheinlichkeit aufweisen, der in diesem

Zusammenhang vernünftigerweise verlangt werden kann. Falls eine hinreichend

substantiierte Darstellung und Begründung der Mehrkosten unterbleibt, lässt es

sich nicht beanstanden, wenn das Departement im Sinne der bisherigen Praxis die

Kostenrechnung des Vorvorjahres als Obergrenze betrachtet.

6.7

Bezogen auf den konkreten Fall hat

dies zur Folge, dass die angefochtene Verfügung vom 9. Dezember 2024 aufzuheben

und die Sache an das Departement zurückzuweisen ist, damit es der

Beschwerdeführerin Gelegenheit bietet, die geltend gemachten Mehrkosten konkret

und substantiiert herzuleiten und zu begründen, anschliessend diese Vorbringen

unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit überprüft und schliesslich eine neue

Verfügung über die individuelle Taxe der Beschwerdeführerin für das Jahr 2025

erlässt. Die Beschwerde ist, soweit sie die eigentlichen Pflegekosten betrifft,

in diesem Sinne teilweise gutzuheissen.

7.

Zu prüfen bleibt die ebenfalls

angefochtene Taxe für Hotellerie und Betreuung. Das Departement hat diese,

entsprechend der durch den Regierungsrat festgelegten Höchsttaxe, auf

CHF 163.00 festgelegt. Diese Taxe gilt für alle Pflegestufen. Die

Beschwerdeführerin verlangt einen Ansatz von CHF 177.00.

7.1

Das Sozialgesetz unterscheidet in §

144ter Abs. 1 zwischen Hotelleriekosten, welche Unterkunft und

Verpflegung sowie die Investitionskosten- und die Ausbildungspauschale

enthalten (lit. a), Betreuungskosten (lit. b) sowie den in den vorstehenden

Erwägungen behandelten Pflegekosten (lit. c). Die früheren Taxordnungen

unterschieden dementsprechend zwischen Hotelleriekosten und Betreuungskosten,

was in der Botschaft 2011 (RRB-Nr. 2011/1497), S. 27 f., besonders hervorgehoben

wird (vgl. z.B. RRB-Nr. 2013/2009 vom 4. November 2013 betreffend Höchsttaxen

2014). Ab 2016 wurden aber die Betreuungskosten bei der Taxfestsetzung jeweils

in die Hotelleriekosten integriert, auch wenn der Gesetzestext unverändert

geblieben ist (vgl. RRB-Nr. 2015/2031 vom 1. Dezember 2015 mit Beilage 01

betreffend die Höchsttaxen 2016). Nach dem gesetzlich vorgegebenen System

stellen die anerkannten sozialen Institutionen ihre Leistungen gestützt auf

eine von ihnen festgelegte Taxordnung in Rechnung (§ 51 Abs. 1 Satz 1 SG). Deren

Ausgestaltung wird durch das Taxordnungs-Reglement normiert (vgl. E. II. 3.4.2

hiervor). Dieses legt insbesondere verbindlich fest, welche Nebenleistungen

nicht in den Taxen enthalten sind und zusätzlich verrechnet werden können.

Weiter wird festgehalten, dass die durch das Gesundheitsamt für jedes Heim

festgelegten individuellen Höchsttaxen als Obergrenze gelten (Art. 2 Satz 2 des

Taxordnungs-Reglements). Die in den Taxordnungen festgelegten individuellen

Taxen für Hotellerie und Betreuung unterliegen ebenfalls der Bewilligung

respektive Festlegung durch das Departement (§ 52 Abs. 2 und 3 SG). Eine

andere Art der Rechnungsstellung als jene mittels Taxen ist im hier relevanten Bereich

der durch das Sozialgesetz erfassten Leistungen nicht vorgesehen.

7.2

Die bundesrechtlichen Bestimmungen

über die Krankenversicherung, einschliesslich der dazu ergangenen

Rechtsprechung (E. II. 2.4.2 hiervor), sind auf die Hotellerie-Taxen nicht

anwendbar (vgl. E. II. 1.3 hiervor). Diesem Umstand kommt aber nur begrenzte

Bedeutung zu, da § 51 Abs. 1 Satz 2 SG, wonach die Taxen die vollen Kosten der

erbrachten Leistungen berücksichtigen, ebenfalls im Sinne der genannten

Rechtsprechung auszulegen ist (vgl. E. II. 5.1 ff. hiervor). Auch hier gilt

demnach der Grundsatz, dass die Taxe die Kosten einer Leistungserbringung

abzudecken hat, wenn diese in der notwendigen Qualität, effizient und

kostengünstig erfolgt. Weiter lässt sich dem Taxordnungs-Reglement entnehmen,

dass die Taxe erstens grundsätzlich alle Leistungen abdeckt, für welche das

Reglement nicht, im Sinne von Zusatzleistungen, eine separate Berechnung

zulässt, und dass zweitens die Verrechnung einer Taxe, welche höher ist als die

vom Gesundheitsamt genehmigte individuelle Höchsttaxe für das Heim (es ist

davon auszugehen, dass die vom Departement gemäss § 52 SG bewilligte oder

festgelegte Höchsttaxe gemeint ist), nicht zulässig ist. Schuldner oder

Schuldnerin der Taxen sind grundsätzlich diejenigen Personen, welche die

Leistungen beziehen (§ 53 Abs. 1 SG). Das Gemeinwesen oder die

Sozialversicherung vergütet den anspruchsberechtigten Personen die Taxen ganz

oder teilweise durch individuelle Sozialleistungen nach diesem Gesetz. Werden

die Taxen durch die Sozialleistungen nicht vollständig gedeckt, muss die

Differenz durch den Bezüger oder die Bezügerin der Leistung getragen werden (§ 53

Abs. 2 SG). Die individuellen Taxen, die für die jeweilige Institution gemäss § 52

Abs. 2 und 3 SG durch das Departement bewilligt oder festgelegt werden, entsprechen

demnach grundsätzlich denjenigen Taxen, welche die Betroffenen zu bezahlen

haben, wobei sich deren Belastung gegebenenfalls um entsprechende Leistungen

der Sozialversicherungen (zu denen auch die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV

zählen) reduziert. Die vom Departement in der Stellungnahme vom 1. April 2025

am Ende möglicherweise sinngemäss vertretene These, die Höchsttaxen müssten

nicht (im umschriebenen Sinn der Finanzierung einer qualitativ ausreichenden,

effizienten und kostengünstigen Leistungserbringung) kostendeckend sein, denn

sie gälten ausschliesslich für Personen mit Ergänzungsleistungen und es stehe

den Institutionen frei, von Selbstzahlerinnen und Selbstzahlern höhere Vergütungen

für Hotellerie und Betreuung zu verlangen, um damit nicht kostendeckende Taxen

für Personen mit Ergänzungsleistungen auszugleichen, vermag nicht zu überzeugen.

Sie lässt sich nicht aus dem Gesetzestext ableiten und ergibt sich auch nicht

aus der Botschaft 2011 (RRB-Nr. 2011/1497). Dort wird an der vom Departement

angeführten Stelle auf S. 31 (zum Modell 5, das in der Folge umgesetzt

wurde) vielmehr generell ausgeführt, wie sich «die vom Bewohner oder von der

Bewohnerin zu zahlenden Heimkosten» mit der neuen Regelung verändern würden.

Auch inhaltlich überzeugt die Auffassung des Departements nicht: Institutionen,

bei denen sämtliche Bewohnerinnen und Bewohner Ergänzungsleistungen beziehen, steht

die Möglichkeit eines «Ausgleichs» durch höhere Taxen für Selbstzahlende von

vornherein nicht offen, und Institutionen mit einem hohen Anteil an

EL-Bezügerinnen und - Bezügern müssten für diese Personen ausserordentlich

hohe Taxen festlegen, während Institutionen mit einer anderen Verteilung

günstigere Taxen anbieten könnten. Mittelfristig wäre die Erfüllung der

Versorgungspflicht, d.h. der Aufgabe, dafür zu sorgen, dass Heime für alle

pflegebedürftigen Personen betrieben werden (§ 142 Abs. 1 lit. b SG), gefährdet,

was den gesetzgeberischen Intentionen zuwiderliefe (vgl. dazu auch das Taxordnungs-Reglement

[E. II. 3.4.2 hiervor, Beilage zu RRB-Nr. 2024/417], S. 2). Aber auch das

Gesetz sieht keine Differenzierung der Höhe der Taxen vor. Es hält zwar in § 53

Abs. 2 SG fest, soweit die Taxen durch die Sozialleistungen nicht

vollständig gedeckt würden, müsse die Differenz durch die Bezügerin oder den

Bezüger getragen werden. Das Einfordern von Vergütungen, welche über Taxen

hinausgehen, wird aber nicht erwähnt. Auch das Taxordnungs-Reglement bezeichnet,

wie bereits erwähnt, in Art. 2 Satz 2, die vom Gesundheitsamt festgelegten

individuellen Höchsttaxen als Höchsttaxen, ohne unter Bewohnerkategorien zu

differenzieren. Es ist daher davon auszugehen, dass die in der Taxordnung

festgelegten Ansätze für alle Bewohnerinnen und Bewohner zugelassener

Institutionen gelten. Zusätzliche Vergütungen können nur infrage kommen, soweit

dies das Reglement über die Ausgestaltung der Taxordnung zulässt. Dieses sieht

zwar auf S. 2 unten vor, das Gesundheitsamt könne darüber hinaus in begründeten

Fällen Ausnahmen erlauben, was aber lediglich im Sinne einer Lückenfüllung zu

verstehen ist und die generelle Beschränkung auf Bezügerinnen und Bezüger von

Ergänzungsleistungen nicht abdeckt. Die individuellen Taxen gelten demnach für

alle Bewohnerinnen und Bewohner gleichermassen. Da somit eine Querfinanzierung von

nicht kostendeckenden Taxen für EL-beziehende Personen durch höhere Beiträge

der selbstzahlenden Personen ausscheidet, müssen die Taxen als solche die

Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung abdecken.

7.3.1

Die vom Regierungsrat festgelegte

Höchsttaxe für das Jahr 2025 wurde so bestimmt, dass sie die Vollkosten für

Hotellerie und Betreuung von 70 % der Heime gemäss den Kostenrechnungen

2023.

deckt. Das Departement führt dazu aus, mit der Anwendung eines Perzentils

werde die Wirtschaftlichkeit in diesem Bereich generell-abstrakt gemessen. Auf

die von der GSA verlangte Erhöhung des Prozentsatzes auf 85 % sei mangels

Verständigung zwischen den Verbänden verzichtet worden. Die Beschwerdeführerin

lässt einwenden, diese Regelung habe zur Folge, dass bei 30 % aller Heime

Verluste entstünden, wobei dieser Anteil aufgrund der Kostensteigerung von 2023

bis 2025 noch höher liegen dürfte. Laut einer Studie der GSA habe im Zeitraum

von 2020 bis 2023 bei 35 von insgesamt 44 Heimen eine Unterdeckung der

Vollkosten im Bereich Pension (inkl. Betreuung) resultiert. Die

Beschwerdeführerin verlange die Festsetzung der diesbezüglichen Taxe

entsprechend der vollen Kosten, die ihr im Jahr 2023 entstanden seien, was den

beantragten Ansatz von CHF 177.00 ergebe. Bei der Anwendung des Ansatzes von

CHF 163.00, der auf der 70 %-Regel basiere (die Beschwerdeführerin liege

bei 85 %), bleibe unberücksichtigt, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um

ein Demenzzentrum mit zwei Demenzabteilungen handle. Solche Pflegeheime würden

gegenüber Heimen ohne Demenzabteilungen stark benachteiligt. Es sei bekannt,

dass an Demenz erkrankte einen grösseren Betreuungsbedarf hätten als

Heimbewohner ohne Demenz. Dies führe zu einem höheren Personalbedarf und zu

höheren Kosten. Der Gesetzgeber habe dies in § 144ter Abs. 3 SG

hinsichtlich des Betreuungsbeitrags für den Besuch von Tagesstätten anerkannt,

indem dieser nach drei Personenkategorien (ohne besondere Auffälligkeiten;

psychische Beeinträchtigung; Demenz) abgestuft werde. Diese Differenzierung

fehle bei der Festlegung der Hotellerietaxe bei Pflegeheimen. Das Departement äussert

sich in der Stellungnahme vom 1. April 2025 ausführlich zum demenzbedingten

Pflegebedarf und legt überzeugend dar, dass diesem mit der durch die RRB Nr.

2016/1005 vom 7. Juni 2016 und Nr. 2016/1186 vom 27. Juni 2016 vorgenommenen Neuausgestaltung

des Systems zur Bedarfsermittlung (RAI) angemessen Rechnung getragen wurde. Zu

den Auswirkungen einer Demenzerkrankung im Bereich der Betreuung (welche nach

der aktuellen Praxis der Hotellerie-Taxe zugeordnet wird) nimmt es dagegen

nicht Stellung.

7.3.2

Im Rahmen des

Gesetzgebungsverfahrens, welches der am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen

Änderung des Sozialgesetzes wegen der Pflegefinanzierung (im Wesentlichen Einfügung

von § 144bis und § 144ter SG) voranging, bildete der

Einfluss von Demenzerkrankungen auf den Betreuungsbedarf ein Thema. So hielt

der Regierungsrat in der Botschaft 2011 (RRB-Nr. 2011/1497), S. 28, fest, am

(damals noch separat ausgewiesenen) Kostenanteil für die soziale Betreuung

solle grundsätzlich festgehalten werden. Hingegen sei den fachlichen

Interventionen der Heime Rechnung zu tragen, wonach sowohl für die tieferen

Pflegestufen als auch für die höchsten Pflegestufen prozentual zu hohe

Betreuungskosten in Rechnung gestellt würden, wohingegen für die mittleren

Pflegestufen, in der insbesondere demente Menschen mit hohem Betreuungsaufwand

eingestuft seien, zu tiefe Ansätze errechnet worden seien. Im von der

Beschwerdeführerin erwähnten § 143ter Abs. 3 SG, der den

Betreuungsbeitrag für den Besuch von Tagesstätten betrifft, im Rahmen eines vom

Regierungsrat vorgeschlagenen (Botschaft und Entwurf vom 7. Juni 2016; RRB-Nr. 2016/1006)

und vom Kantonsrat beschlossenen (Beschluss vom 16. November 2016, Geschäft VI

0099/2016; Kantonsratsprotokoll 2016 S. 847 ff.) Gegenvorschlags zur

Volksinitiative «Finanzielle Unterstützung von Tagesstätten für betagte

Menschen» in das Gesetz gelangte und am 1. Januar 2018 in Kraft trat, wird der

Beitrag für Personen mit Demenz höher angesetzt als jener für ältere Menschen

oder für Personen mit einer psychischen Beeinträchtigung. Zur Begründung lässt

sich der erwähnten Botschaft (S. 11) entnehmen, Personen mit Demenz seien

häufig auch während der Nacht aktiv und benötigten deshalb eine gefahrenfreie

Umgebung sowie Überwachung, was ein entsprechendes Setting seitens der

Institution erfordere.

7.3.3

Wie aus der vorstehenden Erwägung

hervorgeht, gehen sowohl die Materialien zur Gesetzesänderung wegen der

Pflegefinanzierung als auch die Regelung der Beiträge für den Besuch von

Tagesstätten davon aus, dass die Betreuung bei Personen mit Demenzerkrankungen

mit einem höheren Aufwand verbunden sein kann als bei anderen Personengruppen.

Wenn es sich bei der Beschwerdeführerin, wie sie geltend macht, um eine

Institution mit besonders vielen von Demenz betroffenen Bewohnerinnen und

Bewohnern handelt, könnte dies allenfalls dazu führen, dass sich die gestützt

auf § 52 SG festgesetzte Höchsttaxe für die Hotellerie (inkl. Betreuung) trotz

wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht einhalten lässt. In diesem Fall

könnte die Höchsttaxe keine absolute Geltung beanspruchen, soweit ihre strikte

Beachtung zu einer Verletzung der Vorgabe von § 51 Abs. 1 Satz 2 SG führen

würde, wonach die Taxen die vollen Kosten der erbrachten Leistungen (im Rahmen

einer qualitativ ausreichenden, effizienten und wirtschaftlichen Leistungserbringung,

vgl. E. II. 5.1 ff. hiervor) zu berücksichtigen haben. Ob und inwieweit dies im

konkreten Fall zutrifft, lässt sich gestützt auf die vorhandenen Akten nicht

schlüssig beurteilen. Die Sache ist daher auch in diesem Punkt an das

Departement zurückzuweisen. Dieses wird abzuklären haben, ob die

Beschwerdeführerin einen besonders hohen Anteil an Personen mit Demenz aufweist.

Sollte dies zutreffen, ist weiter zu prüfen, ob und gegebenenfalls in welchem

Umfang hinreichend ausgewiesen ist, dass dieser Umstand zu einem erhöhten

Betreuungsaufwand führt, der ein Überschreiten der festgesetzten Höchsttaxe für

die Hotellerie verlangt. Anschliessend ist erneut mittels Verfügung über diese

Taxe zu befinden.

8.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des Departements des Innern vom 9.

Dezember 2024 ist aufzuheben und die Sache ist zur Ergänzung der Abklärungen im

Sinne der Erwägungen sowie zu neuer Entscheidung an das Departement des Innern

zurückzuweisen.

8.2

Für die Kostenverlegung gilt eine

Rückweisung mit noch offenem Ausgang praxisgemäss als Obsiegen der Beschwerde führenden

Partei. Den beteiligten Behörden sind allerdings in der Regel keine

Verfahrenskosten aufzuerlegen (§ 77 des Gesetzes über den Rechtsschutz in

Verwaltungssachen [VRG, BGS 124.11]). Vorliegend besteht kein Anlass, von

diesem Grundsatz abzuweichen. Daher sind keine Verfahrenskosten zu erheben.

8.3

Die Beschwerdeführerin, die auch in

diesem Zusammenhang als obsiegend gilt, hat Anspruch auf eine

Parteientschädigung zulasten des Kantons (§ 77 VRG i.V.m. Art. 106 Abs. 1 der

Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO; SR 272]). Rechtsanwältin Gabriela

Mathys macht in ihren Honorarnoten vom 4. Dezember 2024, 10. Januar 2025,

28.

Februar 2025 sowie 1. Juli 2025 einen Zeitaufwand von insgesamt 52 Stunden

und 15 Minuten geltend. Hiervon sind die 4 Stunden und 20 Minuten gemäss der

Kostennote vom 4. Dezember 2024 in Abzug zu bringen, da es sich um

vorprozessualen Aufwand handelt (die angefochtene Verfügung wurde erst am 9. Dezember

2024.

erlassen). Damit verbleibt für die Zeit bis und mit der

Beschwerdebegründung vom 19. Februar 2025 ein Aufwand von 35 Stunden und 35

Minuten (Kostennoten vom 10. Januar und 28. Februar 2025). Die Kostennoten

beziehen sich allerdings offensichtlich nicht ausschliesslich auf das

vorliegende Beschwerdeverfahren, sondern enthalten zahlreiche Positionen,

beispielsweise zu Vorgehens- und Koordinationsfragen, aber auch ein

einstündiges Telefongespräch mit einer Gerichtsschreiberin des

Verwaltungsgerichts, das gemäss Betreff zwei andere Verfahren und

Gerichtsurteile betraf (27. Januar 2025). Insgesamt fiel schon vor dem Beginn

der Arbeiten an der Beschwerdeschrift (31. Januar 2025) ein Aufwand von mehr

als zwölf Stunden (ohne das erwähnte Telefongespräch) an. Vor diesem

Hintergrund erscheint es als angezeigt, den im vorliegenden Verfahren zu

berücksichtigenden Aufwand für den Zeitraum vom 11. Dezember 2024 bis 21.

Februar 2025 auf 25 Stunden, entsprechend drei Arbeitstagen, zu reduzieren. Die

Kostennote vom 1. Juli 2025 für den später anfallenden Zeitraum mit einem

Aufwand von 12 Stunden und 20 Minuten enthält ihrerseits diverse

Positionen, welche als Kanzleiaufwand zu bezeichnet sind, was eine Reduktion

auf 11 Stunden rechtfertigt. Damit resultiert ein zu berücksichtigender Aufwand

von insgesamt 36 Stunden. Mit dem geltend gemachten Stundenansatz von CHF

250.

, den Auslagen von CHF 305.05 (ohne die vorprozessuale Kostennote

vom 4. Dezember 2024) und der Mehrwertsteuer von 8.1 % resultiert eine

Parteientschädigung von CHF 10'058.75.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird teilweise

gutgeheissen. Die Verfügung des Departements des Innern vom 9. Dezember 2024

betreffend die individuellen Höchsttaxen für das Alters- und Demenzzentrum B.___,

wird aufgehoben. Die Sache wird an das Departement des Innern zurückgewiesen,

damit es im Sinne der Erwägungen verfahre und anschliessend neu verfüge.

2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

Der Beschwerdeführerin wird der geleistete Kostenvorschuss zurückerstattet.

3. Der Kanton Solothurn hat der Beschwerdeführerin

eine Parteientschädigung von CHF 10'058.75 (inkl. Auslagen und MwSt.) zu

bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Gerichtsschreiberin

Obrecht Steiner Blut-Kaufmann