Gesamtrevision der Ortsplanung B.___

Verwaltungsgericht

Urteil vom 7. November 2024

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiber Luder

In Sachen

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

1. Regierungsrat

des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,

2. Einwohnergemeinde

B.___, vertreten durch Gemeinderat B.___,

Beschwerdegegner

betreffend Gesamtrevision

der Ortsplanung B.___

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Die Einwohnergemeinde B.___ legte die

Gesamtrevision der Ortsplanung vom 5. Juni 2020 bis zum 8. Juli 2020 erstmals

öffentlich auf. Das Ziel der Revision bestand namentlich in der

Siedlungsentwicklung nach innen. Zudem wurde ein Bauinventar erarbeitet (vgl.

zum Ganzen: Raumplanungsbericht; Anhang zum räumlichen Leitbild). Dagegen

gingen bei der Einwohnergemeinde B.___ 92 Einsprachen ein.

2. Aufgrund der Einsprachen nahm der

Gemeinderat der Einwohnergemeinde B.___ mit Beschluss vom 15. Juni 2021

Anpassungen der Nutzungsplanung und des Zonenreglements vor und wies die

Einsprachen im Übrigen ab, soweit er darauf eintrat. Hiergegen gelangten 26 Einsprecher

mit Beschwerde an den Regierungsrat.

3. In der Folge wurde der Beschluss des

Gemeinderates der Einwohnergemeinde B.___ vom 15. Juni 2021, nun

rechtsgenüglich unterzeichnet, sämtlichen Einsprechern erneut eröffnet und es gingen

sieben weitere Beschwerden beim Regierungsrat ein. Die Beschwerdeverfahren

wurden bis zum Entscheid des Gemeinderates der Einwohnergemeinde B.___ über die

Einsprachen zur zweiten öffentlichen Auflage sistiert.

4. Vom 16. August 2021 bis 14. September

2021 fand die zweite öffentliche Auflage der Ortsplanung statt. Dagegen gingen

17 Einsprache bei der Einwohnergemeinde B.___ ein.

5. Mit Beschluss des Gemeinderates der

Einwohnergemeinde B.___ vom 22. Februar 2022 wurde eine Einsprache teilweise

gutgeheissen und § 3 Abs. 4 des Zonenreglements angepasst; die übrigen

Einsprachen wurden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Gegen den

Beschluss wurden elf Beschwerden, darunter auch diejenige von A.___, beim

Regierungsrat erhoben.

6. Dem Regierungsrat wurden vom

Gemeinderat der Einwohnergemeinde B.___ drei Zonenpläne (Nutzungsplanung,

Schutzgebiete und Schutzobjekte, Lärmempfindlichkeitsstufen), ein

Erschliessungsplan (in 9 Ausschnitten), ein Netzplan mit Strassenkategorien

sowie das Zonenreglement zur Genehmigung unterbreitet (vgl. Beschluss des

Gemeinderates der Einwohnergemeinde B.___ vom 22. Februar 2022).

7. Mit Beschluss Nr. 2024/260 vom 27.

Februar 2024 (nachfolgend RRB) genehmigte der Regierungsrat die Gesamtrevision

der Ortsplanung B.___; unter Vorbehalt der nicht genehmigten Elemente bzw. der

verlangten Anpassungen gemäss RRB Ziff. 5.3. Die Beschwerde von A.___ vom 2.

November 2021 wurde teilweise gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen, soweit

darauf eingetreten wurde. Ihr wurden reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe

von CHF 400.00 auferlegt (vgl. RRB Ziff. 5.3.41 ff.).

8. Am 11. März 2024 gelangte A.___

(nachfolgend Beschwerdeführerin), an das Verwaltungsgericht und stellte

folgende Rechtsbegehren:

1. Das im Bauinventar als schützenswert

klassierte Gebäude [...] (GB-Nr.[...]) sei aus dem Bauinventar zu entlassen.

2. Die Zonenvorschriften, namentlich das

Zonenreglement, seien von der städtischen Legislative zu beschliessen.

3. Auf die Neuschaffung einer Bestandeszone

sei zu verzichten. Die bisherige Ensembleschutzzone sei beizubehalten.

4. Pt. 5.3.42 des Genehmigungsentscheids

des Regierungsrates sei aufzuheben.

5. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung

zu erteilen. Pt. 5.2 des Genehmigungsentscheids des Regierungsrates sei

aufzuheben.

6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

Unter der Überschrift

«Verfahrensanträge» stellte sie folgendes Begehren:

1. […]

2. Es sei eine Beschwerdeverhandlung mit

Augenschein durchzuführen.

Mit Eingabe vom 30. April 2024 reichte

die Beschwerdeführerin eine Beschwerdebegründung ein und stellte den Antrag, es

seien von der Genehmigungsbehörde sämtliche Verfahrensakten von Amtes wegen

einzufordern.

9. Mit Schreiben vom 21. Mai 2024

beantragte die Einwohnergemeinde B.___ die Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf eingetreten werden kann. Zudem äusserte sie sich zur aufschiebenden

Wirkung und beantragte, der Beschwerde sei keine aufschiebende Wirkung zu

erteilen. Sie verzichtete, mit Verweis auf die Akten, auf eine Stellungnahme.

10. Mit Stellungnahme vom 5. Juni 2024

schloss das Bau- und Justizdepartement (nachfolgend BJD), namens des

Regierungsrates, auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde.

11. Mit Verfügung vom 21. Juni 2024

erteilte das Verwaltungsgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung (vgl.

Ziff. 3 der Verfügung).

12. Für die Parteistandpunkte und die

Erwägungen der Vorinstanzen wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit

erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.

Erwägungen

II.

1.

Die Beschwerde ist

frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49

Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12 i.V.m. § 5 Abs. 2 des Planungs- und

Baugesetzes, PBG, BGS 711.1). Die Beschwerdeführerin ist als Alleineigentümerin

des Grundstücks GB B.___ Nr. [...] durch den angefochtenen Beschluss beschwert

und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist im Grundsatz einzutreten.

2.

Die Sache ist anhand der Akten

hinreichend dokumentiert und spruchreif. Dem Verwaltungsgericht stehen die

öffentlich einsehbaren Hilfsmittel wie Googlemaps, Streetview und WEB GIS zur

Verfügung. Zudem ist das Bauinventar B.___ vom 1. März 2022 (nachfolgend:

Bauinventar) mit Abbildungen der jeweiligen Liegenschaften versehen. Von einem Augenschein

sind keine weiteren Erkenntnisse zu erwarten. Der Antrag auf Durchführung eines

Augenscheins wird abgewiesen.

3.1

Die Gemeinden haben das Bauen in

Zonenplänen gemäss § 14 PBG und in weiteren

Nutzungsplänen zu regeln. Zudem können sie Gemeindevorschriften gemäss § 133 PBG erlassen. Bei der Erarbeitung der Planungen hat ein Gemeinwesen gemäss Art.

2.

Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen

erheblichen Beurteilungsspielraum. Es ist bei der Überprüfung eine gewisse

Zurückhaltung geboten. Neue Anordnungen können keine getroffen werden (Peter

Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S. 596).

Der Spielraum wird bei kommunalen Plänen begrenzt durch die Befugnis des

Regierungsrates, der diese auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die

Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig

oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen

widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG).

3.2

Der Regierungsrat hat die Revision

der Ortsplanung B.___ auf seine Recht- und Zweckmässigkeit und die

Übereinstimmung mit den übergeordneten Plänen überprüft. Bei der nachfolgenden

Beurteilung der materiellen Fragen geht das Überprüfungsrecht des

Verwaltungsgerichts weniger weit als dasjenige des Regierungsrats. Das

Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch

keine Ermessenskontrolle aus (§ 67bis VRG). Es achtet die

Gemeindeautonomie und belässt den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den

notwendigen Beurteilungsspielraum. Dies ergibt sich schon aus Art. 2 Abs. 3

RPG: Nachgeordneten Behörden ist der Ermessensspielraum zu belassen, den sie

zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Aufgabe des Gerichts ist es zu prüfen,

ob die Ortsplanungsrevision rechtmässig ist. Die Grenze des Planungsermessens

wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als Folge deutlich

unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten lassen, d.h. im

Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich nicht mehr als

folgerichtig erscheinen (Hänni, a.a.O., S. 113).

4.1

Die Beschwerdeführerin ist der

Auffassung, die Bestimmungen in § 3 f. und § 38 des

neuen Zonenreglements der Stadt B.___ (nachfolgend nZR) stellten – in

Kombination mit der Klassierung des Objekts GB Nr. [...] als schützenswert –

einen massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Grundrechtseingriffe

seien nur bei entsprechender gesetzlicher Grundlage zulässig. Auf kommunaler Ebene

bedinge dies entsprechende Bestimmungen in einem rechtsetzenden, von der

Gemeindeversammlung erlassenen Reglement. Das Zonenreglement genüge diesen

Anforderungen nicht, da es sich um ein Gemeinderatsreglement und nicht um ein

von der Gemeindeversammlung erlassenes Reglement handle. Das Legalitätsprinzip

werde vorliegend verletzt und die darauf gründenden Eigentumsbeschränkungen

seien verfassungswidrig.

Grundsätzlich sei die Delegation von

Rechtsetzungsbefugnissen zulässig. Allerdings sei vorliegend die Materie nicht

hinreichend klar umschrieben. § 9 Abs. 2 PBG besage, dass die Ortsplanung im

Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften bestehe. Es sei

völlig offen, was alles unter «zugehörige Vorschriften» subsumiert werden

könne. Stütze man sich bei der Auslegung auf § 29 Abs. 2 PBG, wonach neben

maximalen auch minimale Nutzungsziffern, Geschosszahlen und Fassadenhöhen bei

Bauzonen festgelegt werden dürften, sei davon auszugehen, dass mit den

«zugehörigen Vorschriften» rein technische Festlegungen gemeint sein dürften.

Das nZR enthalte eine Unzahl von

Vorschriften allgemeiner Art: Festlegung zu Qualitätssicherung, zur

Gestaltungsplanpflicht, zu Schutzgebieten und Schutzobjekten, zu historischen

Kulturdenkmälern und Naturobjekten, zu Erhaltungs- und Entwicklungszielen in

Strukturgebieten. Die meisten dieser Bestimmungen seien unpräzise und offen

formuliert. Sie seien in der Gänze zu wenig bestimmt und delegierten die

Kompetenz für die Festlegung massiv grundrechtsbeschränkender Massnahmen an die

Baubehörde, etwa in § 3 und § 4 nZR und nähmen dadurch eine weitere Delegation

vor. Schliesslich seien die Bestimmungen auch unklar, so ergebe der Verweis in

§ 4 Abs. 1 lit. a auf § 3 Abs. 1 nZR keinen Sinn.

4.2

Vorab ist festzuhalten, dass § 3 und

§ 4 Abs. 1 nZR die Genehmigung durch den Regierungsrat untersagt wurde (vgl.

RRB Ziff. 5.3.7.1 f.). Soweit sich die Vorbringen der Beschwerdeführerin auf

die eben genannten Bestimmungen beziehen, ist darauf nicht weiter einzugehen.

4.3.1

Das BJD liess durch Prof.

Dr. […] und Dr. […] ein vom 2. Juni 2023 datierendes Gutachten (in

der Folge: Gutachten Stalder, aufgeschaltet unter

www.so.ch/verwaltung/bau-und-justizdepartement/rechtsdienst, zuletzt besucht am

11.

Oktober 2024) zur Frage der Bundesrechtskonformität der Zuständigkeit des

Gemeinderates zur Beschlussfassung über Nutzungspläne gemäss § 16 Abs. 3 PBG erstellen. Hintergrund war die kantonale Bestimmung von § 9 Abs. 2 PBG,

wonach im Kanton Solothurn der Gemeinderat Planungsbehörde ist. Gemäss § 16 Abs. 3 PBG entscheidet er über Einsprachen und beschliesst die Nutzungspläne,

die dann in der Folge nach § 18 Abs. 1 PBG durch den Regierungsrat zu

genehmigen sind. Auf rechtlicher wie auch auf politischer Ebene war, namentlich

in Zusammenhang mit Ortsplanungsrevisionen, die Frage gestellt worden, ob diese

Zuständigkeitsordnung bundesrechtskonform sei und insbesondere den Vorgaben des

Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung und dem

bundesverfassungsrechtlich verankerten Legalitätsprinzip entspricht.

4.3.2

Zur Thematik gilt es vorab in

allgemeiner Hinsicht festzuhalten, dass sämtliches Bundesrecht

entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht (sog. derogatorische Kraft des

Bundesrechts). Die Regelung des kantonalen solothurnischen Rechts hat das

Verfassungs- und Gesetzesrecht des Bundes zu achten. Weil Nutzungsplanungen

Beschränkungen von verfassungsmässigen Rechten mit sich bringen (insbesondere

der Eigentumsgarantie, mitunter auch der Wirtschaftsfreiheit), haben sie den

Anforderungen von Art. 5 und Art. 36 BV an eine hinreichende gesetzliche

Grundlage (sog. Legalitätsprinzip) zu genügen (vgl. Gutachten Stalder

Rz. 5 ff.). Im Weiteren gibt Art. 33 RPG dem kantonalen Recht

Vorgaben zum Erlassverfahren und zum Rechtsschutz gegen Nutzungspläne. Auch dem

hat das kantonale Recht zu genügen. Bezüglich der vorliegend strittigen Frage,

welche kommunale Behörde über die Nutzungspläne zu beschliessen hat, enthält

Art. 33 RPG keine Vorgaben. Eine Vorgabe, dass jeder Nutzungsplan im

ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden muss, kennt das

Bundesrecht nicht (vgl. Gutachten Stalder, Rz. 12). Das vom Kanton

Solothurn in Auftrag gegebene Gutachten Stalder hat die Bundesrechtskonformität

der Zuständigkeitsordnung gemäss solothurnischem Recht im Lichte des

Legalitätsprinzips ausführlich geprüft. Das Legalitätsprinzip verlangt, dass

jegliches staatliches Handeln einer gesetzlichen Grundlage bedarf (Gutachten

Stalder, Rz. 15). Grundrechtseingriffe bedürfen einer gesetzlichen

Grundlage, wobei schwerwiegende Grundrechtseingriffe in einem formellen Gesetz

vorgesehen sein müssen (Gutachten Stalder, Rz. 17).

4.3.3

Im Rahmen des Gutachtens Stalder

verweisen die Gutachter darauf, dass die Lehre Nutzungspläne als Handlungsform

sui generis qualifiziere. Sie halten in Zusammenhang mit der Frage nach der

Rechtsnatur von Nutzungsplänen fest: «In Richtung Erlass deutet, dass sie Teil

der baurechtlichen Grundordnung sind und mit dem jeweiligen Zonenreglement,

also einem Erlass, eine Einheit bilden. In Richtung Verfügung deutet die

Gewährung des rechtlichen Gehörs gegenüber den betroffenen Grundeigentümern und

Nachbarn und die gegenüber der Anfechtung von Erlassen (für welche eine

potentielle Betroffenheit genügt) eingeschränkte Beschwerdelegitimiation, indem

nur einsprache- und beschwerdebefugt ist, wer durch die strittige Planung

unmittelbar in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen ist». Gleichzeitig

verweisen sie darauf, dass das Bundesgericht mitunter nach der räumlichen

Tragweite des Nutzungsplans differenziert und bei der Betroffenheit vieler

Grundstücke die Nutzungspläne als Rechtssätze behandelt (Gutachten Stalder

Rz. 27 m.w.H.). Im Weiteren leiten die Gutachter die Erkenntnis her, dass

die Nutzungsplanung schwere Eigentumseingriffe bewirken kann und, dass sich die

Frage stellt, ob das Legalitätsprinzip in Angesicht dessen verlangt, dass die

Nutzungsplanung – soweit Erlasscharakter aufweisend – auf Gemeindeebene durch

den formellen Gesetzgeber (d.h. die Stimmberechtigten oder allenfalls das

Gemeindeparlament) beschlossen wird oder, ob ein Beschluss der Exekutive wie in

§ 16 Abs. 3 PBG vorgesehen, genügt.

4.3.4

Im Kanton Solothurn werden die

Nutzungspläne von der Exekutive erlassen. Somit ist gemäss Gutachten Stalder

die vom Kanton Solothurn getroffene Regelung mit Blick auf das

Legalitätsprinzip prima vista nicht unproblematisch. Die Gutachter haben daher

näher geprüft, ob eine hinreichende Gesetzesdelegation an die kommunale

Exekutive vorliegt. Eine Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen

(Gesetzesdelegation) kann sowohl von einem übergeordneten an ein

untergeordnetes Gemeinwesen (z.B. vom Kanton an die Gemeinde) als auch vom

Gesetzgeber an den Verordnungsgeber erfolgen (Gutachten Stalder, Rz. 39). Die

Delegation vom Gesetzgeber an den Verordnungsgeber und somit von der

Legislative an die Exekutive bedeutet einerseits eine Einschränkung der

demokratischen Rechte. Andererseits wird auch das Prinzip der Gewaltenteilung

durchbrochen. Wie das Gutachten Stalder erläuternd darlegt, anerkennen

Rechtsprechung und Lehre heute die grundsätzliche Zulässigkeit der

Gesetzesdelegation an die Exekutive, wobei eine Aushöhlung der gewaltenteiligen

und demokratischen Verfassungsordnung mittels Grenzsetzung zu verhindern ist

(vgl. Gutachten Stalder, Rz. 40).

Das Bundesgericht verlangt in seiner

gefestigten Rechtsprechung für die Zulässigkeit einer Gesetzesdelegation die

kumulative Erfüllung folgender Voraussetzungen (vgl. Gutachten Stalder, Rz. 41):

-

Die Gesetzesdelegation darf

nicht durch die Verfassung ausgeschlossen sein;

-

Die Delegationsnorm muss im

Gesetz enthalten sein;

-

Die Delegation muss sich

auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken;

-

Die Grundzüge der

delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, insbesondere Zweck,

Gegenstand und Umfang der übertragenen Befugnisse, müssen im formellen Gesetz

umschrieben sein.

4.3.5

Wie der Kanton

Solothurn weist daneben (als einziger) der Kanton Freiburg in seinem kantonalen

Raumplanungs- und Baugesetz die Kompetenz zum Erlass von Nutzungsplänen dem

Gemeinderat zu. Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 25. August

1998.

(publiziert in Pra 88 [1999] Nr. 19) zur Situation im Kanton Freiburg die

Rechtmässigkeit bejaht und die gesetzliche Grundlage der Delegation als

genügend erachtet (vgl. Gutachten Stalder, Rz. 42 ff.). Das Gutachten Stalder

weist sodann darauf hin, dass die Rechtsprechung zwar in der Lehre auf Kritik

gestossen sei, jedoch die vom Bundesgericht angestellten Erwägungen nach wie

vor als zutreffend anzuschauen seien und sich auf die Rechtslage im Kanton

Solothurn würden übertragen lassen. Konkret sieht dies wie folgt aus:

-

Die Verfassung des Kantons

Solothurn verbietet die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an ein

Exekutivorgan nicht;

-

§ 16 Abs. 3 PBG ermächtigt

und verpflichtet den Gemeinderat in den Gemeinden des Kantons Solothurn als

zuständige Behörde zum Entscheid über Einsprachen und zum Beschluss über die

Nutzungspläne. Der entsprechende Paragraph bildet somit eine formell-gesetzliche

Grundlage.

-

Der Gegenstand der

Delegation wird genau umschrieben, es handelt sich um den Beschluss über die

Nutzungspläne. Zweck, Gegenstand und Umfang der übertragenen Befugnisse regelt

das kantonale Recht selbst. § 24 ff. und § 29 ff. PBG definieren die den Gemeinden

im Rahmen ihrer Nutzungsplanung zur Verfügung stehenden Nutzungszonen und legen

deren Inhalt fest. Dabei erfolgt nicht nur eine Grobeinteilung, sondern

Differenzierung, z.B. innerhalb der Bauzonen (Wohn-, Kern-, Arbeits-,

Dienstleistungs-, Gewerbe- und Industriezonen, sowie Zonen für öffentliche

Bauten und Anlagen). Die mit der Zonierung verbundenen Nutzungsbefugnisse

werden detailliert geregelt. Dies ermöglicht dem Stimmvolk zu erkennen, auf

welche Kompetenzen mit der Delegation an die kommunale Exekutive verzichtet

wird, ebenso wie es möglich ist, die Einschränkungen zu erkennen, denen man als

Grundeigentümer unterliegen kann.

-

Das Verfahren zum Erlass

von Nutzungsplänen und der Rechtsschutz gegen Nutzungspläne sind in § 15 ff.

des PBG geregelt.

Im Freiburger Fall hat das Bundesgericht

die Tatsache, dass die Freiburger Bevölkerung bei der Erarbeitung der

Nutzungsplanung eine angemessene Mitwirkungsmöglichkeit hat, erheblich

gewichtet. Im Kanton Solothurn ist die Mitwirkung der kommunalen Bevölkerung im

Rahmen der Nutzungsplanung sogar noch ausgeprägter. Sie kann sich nicht nur

informieren und diskutieren, sondern die Gemeindeversammlung oder das

Gemeindeparlament beschliessen im Vorfeld der Nutzungsplanung das räumliche

Leitbild, wodurch dieses demokratisch legitimiert wird (vgl. § 9 Abs. 3 und 4 PBG sowie Gutachten Stalder, Rz. 44). Auch wenn es nicht behördenverbindlich

ist, so bildet es dennoch eine wichtige inhaltliche Vorgabe für die kommunale

Nutzungsplanung. Im Weiteren sieht § 3 Abs. 2 PBG im Vorfeld des

Nutzungsplanverfahrens für die Be­völkerung die Gelegenheit vor, sich zur

konkreten Planungsvorlage zu äussern und die Planungsbehörde ist in der

Pflicht, Vorschläge und Einwände materiell zu beantworten (vgl. Art. 4 RPG).

Entsprechend kommt das Gutachten Stalder zum Schluss, der vorgenannte Einbezug

der Bevölkerung in den Planungsprozess erlaube «im Lichte der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung umso mehr, den Beschluss über die Nutzungs­planung

an die kommunale Exekutive zu delegieren» (Gutachten Stalder, Rz. 44

lit. e./ii). Die Grundsätze, welche nach Lehre und Rechtsprechung eine

Gesetzesdelegation vom Gesetzgeber an die Exekutive zulassen, sieht das

Gutachten Stalder als gegeben an. So stelle die Umschreibung der einzelnen

Zonen und der damit verbundenen Nutzungs­befugnisse in den § 24 ff. und § 29

ff. PBG eine genügende formell-gesetzliche Grundlage für Eigentumseingriffe dar

(Gutachten Stalder, Rz. 46). Die gemäss § 16 Abs. 2 PBG vorgesehene Delegation

der Kompetenz zur Annahme von Zonennutzungs­plänen an den Gemeinderat beruhe

auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Das Gutachten Stalder begründet

somit schlüssig, weshalb die Delegation an den Gemein­derat das

Legalitätsprinzip nicht verletzt. Dem ist zu folgen.

4.3.6

Soweit es die Nutzungspläne

betrifft, wurde vorstehend gestützt auf die Ausführungen des Gutachtens Stalder

bereits hergeleitet, weshalb es zulässig ist, wenn der Gemeinderat als oberste

Planungsbehörde die Nutzungspläne erlässt. § 9 Abs. 2 PBG hält fest, dass

die Ortsplanung im Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften

besteht. Planungsbehörde ist der Gemeinderat. Vorstehend wurde bereits

hinlänglich aufgezeigt, dass eine Delegation an den Gemeinderat das

Legalitätsprinzip wahrt. Das Recht und damit auch die Pflicht des Gemeinderates

als oberster Planungsbehörde besteht darin, nebst den Nutzungsplänen auch die

dazugehörigen Vorschriften zu erlassen. Mithin umfasst die Delegation eben auch

die mit den Nutzungsplänen direkt verbundenen Reglemente. Im Entscheid BGE 106

Ia 383 hat das Bundesgericht festgehalten, dass Zonenvorschriften Bestandteile

des Zonenplans bilden. Beim strittigen nZR handelt es sich um den Zonenplänen

zugehörige Vorschriften. Die Paragraphen 1 bis 4 umfassen in einem ersten Teil

des Reglements allgemeine Vorschriften (Zweck und Geltung, Planungsgrundsätze,

Qualitätssicherung und Gestaltungsplanpflicht). Der zweite Teil wird sodann

explizit mit «Zonenvorschriften» betitelt und umfasst systematisch gegliedert

und wiederum in jeweilige Unterabschnitte unterteilt Vorschriften für Bauzonen,

eingeschränkte Bauzonen, Schutzgebiete und Schutzobjekte sowie Nichtbauzonen.

Abgeschlossen wird das Zonenreglement mit Schluss- und Übergangsbestimmungen

sowie den Anhängen.

Wie vorstehend aufgezeigt, regelt das

Zonenreglement für die jeweiligen Zonen geltende Vorschriften. § 24 Abs. 2

in Verbindung mit § 36 PBG, sehen im Rahmen der Zonenplanung ausdrücklich den

Erlass von Schutzzonen vor, ebenso unter anderem die Ausscheidung von

historischen Stätten, Natur- und Kulturdenkmälern. Damit liegt einerseits eine

hinreichende gesetzliche Grundlage vor und andererseits ist der direkte

Zusammenhang zur Nutzungsplanung evident. Die Beschwerde ist in diesem Punkt

abzuweisen.

5.1

Die Beschwerdeführerin beantragt die

Entlassung des im Bauinventar als schützenswert klassierten Gebäudes an der [...]

(GB B.___ Nr. [...]). Die Klassierung bilde die Grundlage für behördliche

Auflagen und Eingriffe nach § 3 und § 38 nZR und stelle einen massiven Eingriff

in die Eigentumsgarantie dar. Welche Rechtswirkungen

die Klassierung entfalte, sei unklar und auf die unzähligen unbestimmten

Rechtsbegriffe in § 38 nZR zurückzuführen. Die Baubehörde verfüge über

umfangreiche Eingriffsmöglichkeiten, die unpräzise formuliert seien («möglichst

ungeschmälert zu bewahren», «ist der Qualität des Objektes Beachtung zu

schenken», «sofern die Erhaltung verhältnismässig ist», «bei wesentlichen

Bauvorhaben», «dem Bestand mindestens ebenbürtig»). Faktisch kämen diese

Bestimmungen einer informellen Unterschutzstellung gleich, ohne allerdings das

auf den Einzelfall ausgerichtete Unterschutzstellungsverfahren anwenden zu

müssen. Diese Eingriffsmöglichkeiten würden durch § 3 nZR ergänzt, der den

Baubehörden zahlreiche Möglichkeiten gebe, bei Bauvorhaben - unter

Kostenbeteiligung des Grundeigentümers - zusätzliche Abklärungen vornehmen zu

lassen.

Weder im Bauinventar noch im Einsprache-

und Beschwerdeentscheid werde plausibel dargelegt, weshalb die Liegenschaft der

Beschwerdeführerin als schützenswert klassifiziert werde. Zwar sei das Haus

bereits im städtischen Inventar von 1995 aufgeführt gewesen, allerdings ohne

definierten Schutzstatus. Ebenso seien in den geltenden Zonenbestimmungen keine

besonderen Einschränkungen für im Inventar aufgeführte Objekte vorgesehen. Die

Würdigung des Objekts im Bauinventar sei mit gerade einmal vier Sätzen äusserst

rudimentär und ungenügend. Betont werde die architektonische Heterogenität; sie

stehe für die Transformation des Quartiers im ausgehenden 19. Jahrhundert. Zu

erhalten sei das Haus in seiner Position und seinen Maueranschlüssen. Schon

dabei sei unklar, ob ein Neubau unter Beibehaltung von Position und

Maueranschlüssen möglich wäre. Mit der Begründung der heterogenen baulichen

Struktur und der Ablesbarkeit einer Nutzungstransformation liessen sich in der

Stadt wohl so ziemlich alle Gebäude als schützenswert bezeichnen. Bezüglich

Maueranschlüssen und Position der Baute liesse sich Gleiches wohl für alle

Gebäude im [...]quartier sagen; als schützenswert klassiert würden aber nur

einige. Der Situationswert gelte für praktisch alle Gebäude im [...]quartier,

weshalb man es auch als sogenanntes Strukturerhaltungsgebiet gemäss § 35

nZR bezeichnet habe.

Die Planungsbehörde habe vorliegend

keine Interessensabwägung vorgenommen und auch keine weniger belastende Lösung

ernsthaft erwogen. Sie habe insbesondere nicht erwogen, ob nicht allein die

Zugehörigkeit des Gebäudes zu einem Strukturgebiet mit dessen Erhaltungszielen

ausreichend sei. Der kantonale Denkmalpfleger habe dies am Augenschein

offengelassen. Die am Augenschein gemachten Aussagen würden Rechtsunsicherheit schaffen

(vgl. Beschwerdebegründung vom 30. April 2024, Rz. 6). Die Klassierung des

Gebäudes sei willkürlich, unverhältnismässig und sachlich unbegründet.

Zudem sei die Liegenschaft der

Beschwerdeführerin durch die Lage im Strukturgebiet «[...]» mit weiteren

Auflagen (nach Anhang 4) belegt. Neben den im Bauinventar festgehaltenen

wesentlichen Elementen kämen als weitere erhaltenswerte Elemente die historische

Bebauungsstruktur – was im Widerspruch zur Heterogenität stehe –, die

Gartenmauern und die Gartenanlage. Damit sei an der betroffenen Liegenschaft

alles schützenswert.

Das Bauinventar sei Grundlage für

eigentumsbeschränkende Auflagen der Baubehörde. Die Kriterien für die Aufnahme

bzw. Entlassung aus dem Bauinventar seien, auch unter Einbezug der Darlegungen

unter «Methodik», nicht nachvollziehbar. So sei auch nicht nachvollziehbar,

weshalb wichtige Objekte, welche sogar im Inventar der neuen Schweizer

Architektur 1850-1920 INSA aufgeführt seien, aus dem städtischen Bauinventar

(ohne Angabe von Gründen) verschwänden. Betroffen hiervon sei etwa der […]hof

am […]weg […] (vgl. hierzu Beschwerdebegründung vom 30. April 2024, Rz. 8). Es

sei selbst den direkt involvierten Personen nicht klar, nach welchen Kriterien

welche Objekte schützenswert oder erhaltenswert seien. Auch der Umgang mit

Bauten, die sich nach wie vor im Bauinventar befänden, sei nicht

nachvollziehbar. So seien die beiden ehemaligen Arztvillen an der […]strasse […]

und […] im Bauinventar als erhaltenswert eingestuft. Ein unverhältnismässiger

Aufwand für den Erhalt dieser Gebäude sei nicht gegeben und ein ebenbürtiges

Neubauprojekt liege nicht vor. Trotzdem halte das kantonale Hochbauamt im

Wettbewerbsprogramm zum Erweiterungsbau des [...]hofs fest, dass die beiden

Objekte, nach Rücksprache mit den zuständigen kantonalen und städtischen

Fachstellen, zu Gunsten einer verdichteten Bauweise abgebrochen werden könnten.

Entscheidend sei nicht der Wert des Objekts, sondern die Eigentümerschaft. Für

den Kanton und Milliardäre gälten besondere Kriterien. Dies schaffe

Rechtsunsicherheit.

5.2

Die Beschwerdeführerin verkennt,

dass der Regierungsrat u.a. § 3 nZR die Genehmigung verweigert und diesen

gestrichen hat (vgl. RRB Ziff. 5.3.7.1 und Ziff. 3.3.4.2.3). Soweit sich

die Beschwerde auf den eben genannten Paragrafen bezieht, ist darauf nicht

einzutreten.

5.3

Der Regierungsrat gelangte im

angefochtenen Beschluss zum Ergebnis, dass sich die Einstufung der Liegenschaft

der Beschwerdeführerin als recht- und zweckmässig erweise (vgl. RRB Ziff.

3.3.19.3.3). Im Ergebnis verweigerte der Regierungsrat zwar die Genehmigung einzelner

Bestimmungen des nZR, erachtete dieses im Übrigen aber als genehmigungsfähig

(vgl. RRB Ziff. 5.1 und namentlich RRB Ziff. 5.3.41.2 f.).

5.4

Im Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS; abrufbar

unter https://api.isos.bak.admin.ch/ob/3203/doc/ISOS_ 3203. pdf) ist B.___ als

«Flussstadt an historisch wichtigem Aareübergang, umgeben von einzigartigen

Park- und Klosteranlagen, Bahnhofsquartieren aus der Gründerzeit sowie

gepflegten Aussenquartieren mit Zeugen der Jurasüdfuss-Moderne und barocken

Sommersitzen der einstigen Stadtmächtigen» verzeichnet. Das betroffene Gebäude

liegt im Perimeter 5 ([...]-, [...]- und [...]quartier), welcher sich durch stattliche,

historisierende Villen in grossen Gärten, Kloster, Wohnhäuser und Heime auf ummauerten

Grossparzellen auszeichnet. Das Gebiet wird mit dem Erhaltungsziel «A»

ausgewiesen, was bedeutet, dass die Substanz zu erhalten ist.

Beim ISOS handelt es sich um ein

Inventar des Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 5

Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451). Durch

die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes

wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung,

jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen

Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG).

Diese Schutzbestimmung gilt aufgrund der verfassungsrechtlichen

Kompetenzordnung indes lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben in

unmittelbarer Weise (Art. 78 Abs. 1 und 2 BV, Art. 6 Abs. 2 und Art. 2 NHG).

Soweit keine Bundesaufgabe in Frage steht, wird der Schutz von Ortsbildern

vorab durch kantonales Recht bzw. Gemeinderecht gewährleistet. Die

Bundesinventare sind insoweit aber nicht unbeachtlich. Sie sind vielmehr bei

der Nutzungsplanung, bei der Auslegung unbestimmter Begriffe des Baurechts

sowie bei im Einzelfall erforderlichen Interessenabwägungen zu berücksichtigen

(vgl. BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212; Urteil des Bundesgerichts 1C_753/2021,

1C_754/2021 vom 24. Januar 2023 E. 8.2). Das ISOS ergänzt die Schutz- und

Bauinventare auf kantonaler und kommunaler Ebene. Es erfasst nicht

Einzelbauten, sondern Siedlungen in ihrer Gesamtheit. Die Verzeichnung im ISOS

(allein) genügt somit nicht ohne Weiteres für die Gewährleistung der Erhaltung

bzw. der Schonung des Objekts.

Gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung über

den Schutz der historischen Kulturdenkmäler (Kulturdenkmäler-Verordnung, BGS

436.11) gelten als historische Kulturdenkmäler Werke früherer menschlicher

Tätigkeit sowie Zeugnisse der Vergangenheit, die eine besondere archäologische,

geschichtliche, soziale, künstlerische, städtebauliche, technische,

wissenschaftliche oder heimatkundliche Bedeutung haben. § 20 Abs. 1 der Kulturdenkmäler-Verordnung

hält fest, dass die Gemeinden in Zusammenarbeit mit der Kantonalen

Denkmalpflege Inventare schützenswerter und erhaltenswerter baulicher

Ensembles, Baugruppen und Einzelbauten anlegen können. Von dieser Möglichkeit

wurde mit dem Bauinventar Gebrauch gemacht. Nach § 20 Abs. 2 der

Kulturdenkmäler-Verordnung gelten Objekte als schützenswert, deren

Unterschutzstellung nach § 2 Abs. 2 insbesondere vor Erteilung einer

Baubewilligung zu prüfen ist; als erhaltenswert gelten Objekte, die vor allem

für das Ortsbild von Bedeutung sind (Abs. 3).

5.5

Die Beschwerdeführerin macht eine

Verletzung des Legalitätsprinzips geltend (vgl. Beschwerdebegründung vom 30.

April 2024, RZ. 10 ff.). Wie sich voranstehend gezeigt hat, bildet das nZR eine

hinreichende Rechtsgrundlage für die Klassierung des Gebäudes der

Beschwerdeführerin (vgl. Ziff. II E. 4.3.1 ff.). Zudem bildet auf kantonaler

Ebene § 119 Abs. 3 PBG eine hinreichende Grundlage für einen Eingriff in das

Eigentum. Weder ist eine Verletzung des Legalitätsprinzips noch ein unerlaubter

Eingriff in die Eigentumsgarantie auszumachen (vgl. Ziff. II E. 5.9).

5.6

Soweit die Beschwerdeführerin

geltend macht, es sei unklar, welche Rechtswirkungen die Klassierung entfalte,

kann ihr nicht gefolgt werden. Die Unterschutzstellung ist vor Erteilen einer

Baubewilligung, insbesondere wenn dies einen baulichen Eingriff in die

Bausubstanz oder an der Fassade betrifft, zu prüfen. Die zugehörigen Bestimmungen

betreffend die Unterschutzstellung sind dem nZR zu entnehmen (vgl. insbesondere

§ 38 Abs. 4, Satz 2 nZR; vgl. auch § 3 ff. der Kulturdenkmäler-Verordnung).

5.7

Sodann vermag die Beschwerdeführerin

nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, wenn sie vorbringt, § 38 nZR sei unpräzise

formuliert und enthalte unbestimmte Rechtsbegriffe. Bei der Beurteilung eines

Objekts bedarf es jeweils einer Würdigung des Einzelfalls. Auch wenn die

Bestimmungen eines Reglements möglichst konkret auszuformulieren sind, ist in der hier interessierenden Bestimmung eine (teilweise)

offene Formulierung unumgänglich, um dem Einzelfall (und damit auch dem

Grundsatz der Verhältnismässigkeit) bzw. der Vielzahl an unterschiedlichen

Objekten gerecht zu werden. Die Erneuerung und Weiterentwicklung der Objekte wird

denn auch nicht per se untersagt. Präzisere, generell abstrakte

Reglements-Bestimmungen wären in diesem Zusammenhang nicht zielführend. Die

Kritik der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit § 38 nZR verfängt daher

nicht. Die Regelung ist recht- und zweckmässig; der Regierungsrat hat der

Bestimmung somit zu Recht die Genehmigung erteilt.

5.8

Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin gibt das Bauinventar in der Einleitung (S. 5) hinlänglich,

in gut nachvollziehbarer Weise, Auskunft zu den Kriterien für die Aufnahme in

das Bauinventar. Diese Kriterien umfassen – jeweils mit zugehöriger Erklärung –

den Eigenwert, den historischen Zeugniswert sowie den Situationswert. Daneben

gibt das Bauinventar Auskunft über die angewandte Methodik (S. 5) und enthält

eine Erklärung betreffend die schützenswerten und erhaltenswerten historischen

Kulturdenkmäler (S. 5 f.).

Zudem vermögen auch die von der

Beschwerdeführerin aufgezeigten Beispiele keine unzureichende

Nachvollziehbarkeit und auch keine Rechtsungleichheit zu belegen. Beim […]hof

waren wohl die unverhältnismässig hohen Renovationskosten im Innern des

Gebäudes (Ringhörigkeit etc.) für den Abriss mit ursächlich. Im Zusammenhang

mit den beiden ehemaligen Arztvillen an der […]strasse […] und […] gilt es

insbesondere zu beachten, dass diese allenfalls für ein Bauprojekt, welches

massgebend zum verdichteten Bauen beitragen würde, weichen müssen. Vorliegend

gilt es aber weder die Schutzwürdigkeit des […]hofs noch diejenige der beiden

ehemaligen Arztvillen verbindlich zu beurteilen. Es liegen keine Anhaltspunkte

vor, welche auf eine allgemein willkürliche Beurteilung im Zusammenhang mit der

Einstufung im Bauinventar bzw. mit der Entlassung aus demselben schliessen

lassen. Nach dem Gesagten vermag die Beschwerdeführerin mit den ins Recht

gelegten Objekten nichts zu ihren Gunsten abzuleiten; die Quervergleiche sind

unbehelflich. Ihr kann nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, die Kriterien

für die Aufnahme bzw. Entlassung aus dem Bauinventar seien nicht

nachvollziehbar.

5.9

Weiter ist zu prüfen, ob das Gebäude

der Beschwerdeführerin im Bauinventar zu Recht als schützenswert klassiert

wurde. Das Grundstück liegt im [...]quartier. Wie bereits erwähnt, befindet

sich dieses im Perimeter 5 ([...]-, [...]- und [...]quartier), einem Gebiet mit

dem Erhaltungsziel «A» (vgl. Ziff. II E. 5.4).

Das Bauinventar lautet im Zusammenhang

mit dem Gebäude an der [...] (GB B.___ Nr. [...]) wie folgt (S. […]):

Bau- und

Nutzungsgeschichte

Zwischen 1850 und 1866

wurde das bestehende Gartenhaus, das aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhundert

stammen dürfte, zu einem Einfamilienhaus für [...] umgebaut und erweitert. 1917

erhielt das Gebäude einen Schopfanbau.

Beschreibung

Auf unregelmässigem

Grundriss erhebt sich das zweigeschossige, historistische Einfamilienhaus. Es

ist unmittelbar in die Umfassungsmauer entlang der [...]- und Oberen [...]strasse

eingelassen. Der unregelmässig durchfensterte Putzbau unter einem Satteldach

mit Krüppelwalmgiebel zeigt gegen Westen eine verschindelte Giebelwand.

Würdigung

Der Bau ist ein

räumprägendes Glied in der [...]strasse an der Ecke zur Oberen [...]. In seiner

Architektur (Volumen) wirkt der Bau eher heterogen, gleichzeitig steht er für

die Transformation des [...]quartiers im ausgehenden 19. Jahrhundert, als

bestehende Garten- und Ökonomiegebäude zu damals modernen, historistischen Wohn-

und Villenbauten umgebaut wurden. Bis heute ist diese Veränderung an dem

Gebäude ablesbar. Daher ist es ein schützenswertes Inventarobjekt von

kommunaler Bedeutung.

Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin hat der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss, insbesondere

gestützt auf das Bauinventar, nachvollziehbar und schlüssig aufgezeigt, weshalb

auch er die Liegenschaft als schützenswert erachte (vgl. RRB Ziff. 3.3.19.3.3).

Die Einlassung eines Teils des Gebäudes in die Gartenmauer ist augenfällig

(vgl. auch Abbildung im Bauinventar, S. […]). Die Würdigung im Bauinventar,

wonach das unmittelbar in die Umfassungsmauer eingelassene Einfamilienhaus ein

räumprägendes Glied darstellt, erfolgte zu Recht. Auch die Ablesbarkeit der

Transformation des [...]quartiers, als bestehende Garten- und Ökonomiegebäude

zu (damals modernen) historistischen Wohn- und Villenbauten umgebaut wurden,

ist am Gebäude zu erkennen. Das Bauinventar ist auch in diesem Punkt nachvollziehbar

und schlüssig. Die Relevanz der Nutzungstransformation ist damit dargetan; der

Beschwerdeführerin ist denn auch nicht beizupflichten, wenn sie vorbringt, mit

der heterogenen baulichen Struktur und der Ablesbarkeit einer

Nutzungstransformation liessen sich in der Stadt wohl so ziemlich alle Gebäude

als schützenswert bezeichnen. Der Regierungsrat schloss zu Recht auf das

öffentliche Interesse an der Qualifikation der Baute als schützenswert.

Sodann ist die Beurteilung des

Regierungsrates nicht zu beanstanden, wonach die Be­stimmungen der

Strukturgebiete nicht dazu führen, dass die Klassierungen der einzelnen

Liegenschaften entbehrlich wären. Die Bestimmung zu den Strukturgebieten befasst

sich nicht bzw. nicht unmittelbar mit dem Schutz einzelner Objekte, sondern mit

Gebietsflächen (Areale und Gebiete: vgl. § 35 Abs. 1 nZR). Dem

Raumplanungsbericht ist denn auch zu entnehmen, dass sich die Bestimmungen für

die Strukturgebiete primär auf die städtebaulichen Aspekte und weniger oder gar

nicht auf den Schutz des Einzelobjekts fokussieren (vgl. Raumplanungsbericht

Ziff. 4.5.2). Die (einzelnen) schützenswerten oder erhaltenswerten historischen

Kulturdenkmäler in den Strukturgebieten heben sich architekturhistorisch und

baukünstlerisch deutlich von den übrigen Bauten ab bzw. weisen auch für sich

eine bedeutende Qualität auf (vgl. Raumplanungsbericht Ziff. 4.5.2). Auch

gestützt auf die allgemein formulierten Erhaltungs- und Entwicklungsziele des

Quartiers [...] (vgl. Anhang 2, Ziff. 4 zum nZR) lässt sich kein Verzicht auf

eine Klassierung einzelner Objekte ableiten. Eine weiterführende

Interessensabwägung ist – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – in

diesem Zusammenhang denn auch nicht angezeigt.

Die Beschwerdeführerin bringt keine

stichhaltigen Gründe vor, welche gegen die Klassierung sprechen. Auch wenn die Würdigung

im Bauinventar eher kurzgehalten ist, ändert dies nichts daran, dass

überwiegende Gründe für die getroffene Klassierung vorliegen und diese in

nachvollziehbarer Weise dem Bauinventar zu entnehmen sind. Die

Beschwerdeführerin legt nicht dar, warum von der Einschätzung gemäss dem

Bauinventar abzuweichen wäre. Vielmehr wiederholt sie auf weiten Strecken die

bereits bei der Vor­instanz vorgebrachte Begründung, ohne sich mit dem

angefochtenen Beschluss des Regierungsrates auseinanderzusetzen. Es besteht

daher kein Anlass, die Klassierung des Gebäudes der Beschwerdeführerin im

Bauinventar in Zweifel zu ziehen; dieses wurde zu Recht als schützenswert

klassiert. Für das Verwaltungsgericht besteht insbesondere angesichts des zu

beachtenden Planungsermessens der Beschwerdegegnerin kein Anlass, korrigierend

einzugreifen (zur Überprüfungsbefugnis vgl. Ziff. II E. 3.2).

6.1

Schliesslich beantragt die

Beschwerdeführerin, auf die Neuschaffung einer Bestandeszone sei zu verzichten

und die bisherige Ensembleschutzzone sei beizubehalten. Sie macht geltend, die

Umwandlung der Ensembleschutzzone in eine Bestandeszone sei untauglich und

rechtswidrig. Die typologisch zentrale Unterscheidung des Planungsrechts in

Bauzone und Nichtbauzone werde verwischt. Zwar solle in der Bestandeszone eigentlich

ein Bauverbot gelten (wie bisher in der Ensembleschutzzone), dies könne aber

mittels Gestaltungsplans umgangen werden. Die Bestandeszone werde denn auch als

«Eingeschränkte Bauzone» bezeichnet. Nach § 44 Abs. 4 PBG hätten sich

die Gestaltungspläne an der Grundnutzung zu orientieren. Die Grundnutzung der

Bestandeszone sei nicht festgelegt und offengelassen worden. Die Kapazität der

Bestandeszone bleibe beim Fassungsvermögen unberücksichtigt. Das Fassungsvermögen

aller Nutzungszonen sei an den kantonalen Vorgaben betreffend die

Einwohnerentwicklung auszurichten, wie dies auch das Raumplanungsgesetz des

Bundes gebiete. Nun bleibe aber das potentielle Fassungsvermögen der

Bestandeszonen bei diesen Berechnungen unberücksichtigt. Dies sei umso

problematischer, als dass die von der Stadt ausgewiesenen Wohnzonen das vom

Kanton vorgegebene Fassungsvermögen ohnehin übersteige. Indem man die

Grundnutzung der Bestandeszone offenlasse, unterlaufe man die kantonalen

Vorgaben und Bundesrecht.

6.2

Im Zusammenhang mit den Rügen

betreffend die Bestandeszone kam der Regierungsrat zum Schluss, dass sich die

neuen Bestimmungen ohne Weiteres recht- und zweckmässig anwenden liessen, auch

wenn sie für den Ausnahmefall weitere Möglichkeiten vorsähen (vgl. RRB Ziff.

3.3.19.6.2).

6.3

Die wichtigen identitätsstiftenden

Bauten und ihre meist grosszügigen Freiräume (Klöster, Landvillen usw.) sollen

neu der Bestandeszone (Ankerpunkt) zugewiesen werden, welche im Wesentlichen

die bisherigen Ensembleschutzzonen, aber auch weitere Gebiete umfasst (zum

Zweck vgl. § 25 nZR). Mit dieser Festlegung sollen sowohl die städtebau- und

kulturhistorisch bedeutenden Einzelbauten oder bauliche Ensembles als auch die

darum herum gelegenen, ökologisch wertvollen Freiräume (Parkanlagen, Gärten,

landwirtschaftlich genutzte Flächen) in ihrer Qualität gesichert bzw. geschützt

werden (vgl. Raumplanungsbericht Ziff. 3.2). Die Liegenschaft der

Beschwerdeführerin (GB B.___ Nr. [...]) wird nicht von einer Bestandeszone

überlagert, grenzt aber direkt an eine solche (vgl. Zonenplan 2: Schutzgebiete

und Schutzobjekte). Der Beschwerdeführerin ist das schutzwürdige Interesse an

einer Überprüfung der Rügen betreffend die Bestandeszone nicht abzusprechen.

In den Bestandeszonen besteht

grundsätzlich ein Bauverbot für oberirdische Neubauten und Neuanlagen, wobei

Ausnahmen zugelassen werden können (vgl. § 26 nZR). Es handelt sich

somit um eine Bauzone, in der aber grundsätzlich ein Bauverbot besteht. Die in

Art. 15 bis 17 RPG geschaffene Ordnung wird dadurch nicht unterlaufen und der

Trennungsgrundsatz (Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen) wird

eingehalten.

Der Regierungsrat hat im angefochtenen

Beschluss nachvollziehbar aufgezeigt, weshalb er das Fassungsvermögen der

Bestandeszone als vernachlässigbar betrachtet (vgl. RRB Ziff. 3.3.19.6.2). Die

Begründung ist schlüssig, handelt es sich doch um eine Zone, in der

grundsätzlich ein Bauverbot gilt. Eine gewisse Ungenauigkeit bzw.

Unvorhersehbarkeit ist in diesem Zusammenhang hinzunehmen. Die Überlegungen der

Beschwerdeführerin, welche auf eine (theoretische) Kapazität der Bestandeszone

beim Fassungsvermögen zielen, verfangen daher nicht.

Die geltend gemachte Rechtswidrigkeit

ist nicht auszumachen. Für das Verwaltungsgericht besteht insbesondere

angesichts des zu beachtenden Planungsermessens der Beschwerdegegnerin auch in

diesem Punkt kein Anlass, korrigierend einzugreifen (zur Überprüfungsbefugnis

vgl. Ziff. II E. 3.2).

6.4

Die Rügen der Beschwerdeführerin

sind auf weiten Strecken deckungsgleich mit den bei der Vorinstanz geltend

gemachten (vgl. Beschwerde vom 2. November 2021). Bereits der Regierungsrat hat

sich mit diesen Rügen auseinandergesetzt; inwiefern sie unzutreffend sein

sollen, wird nicht substantiiert dargetan. Die Beschwerdeführerin muss aber

anhand der Argumentation des angefochtenen Entscheids darlegen, weshalb dieser

aus ihrer Sicht falsch ist. Wo sie dies unterlässt, verkommen ihre Ausführungen

zu appellatorischer Kritik, die dem Rügeprinzip nicht zu genügen vermag. Somit

kann im Übrigen auf den nicht zu beanstandenden RRB verwiesen werden.

7.

Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat A.___ die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu

bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00

festzusetzen sind. Parteientschädigung ist keine auszurichten. Die

vorinstanzliche Kostenregelung bleibt bestehen.

Dispositiv

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf einzutreten ist.

2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

von CHF 2'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Der

Gerichtsschreiber

Thomann Luder

Eine Beschwerde gegen dieses

Urteil wurde zurückgezogen. Entscheid des Bundesgerichtes 1C_708/2024 vom 20.

Januar 2025.