Abstimmungsbeschwerde

Verwaltungsgericht

Urteil vom 11. August 2025

Es wirken mit:

Präsident Thomann

Oberrichter Hagmann

Oberrichterin Obrecht Steiner

Gerichtsschreiberin Zimmermann

In Sachen

A.___

Beschwerdeführer

gegen

Gemeinde B.___,

Beschwerdegegnerin

betreffend Abstimmungsbeschwerde

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit Beschluss vom 28. Januar 2025 (RG

0188/2024) stimmte der Kantonsrat nach Kenntnisnahme von Botschaft und Entwurf

des Regierungsrates vom 24. September 2024 der Änderung des Sozialgesetzes zur

familienergänzenden Kinderbetreuung zu. Der Kantonsratsbeschluss wurde am 14.

Februar 2025 im Amtsblatt publiziert. Gegen die Vorlage wurde erfolgreich das

Referendum ergriffen (Amtsblatt vom 16. Mai 2025). Die Volksabstimmung

findet am 28. September 2025 statt.

2. Am [...] 2025 stimmte die

Gemeindeversammlung der Gemeinde B.___ dem Antrag des Gemeinderates auf

finanzielle Unterstützung der Kampagne, NEIN zum Kita-Gesetz, im Umfang von CHF

5'000.00 zu.

3. Mit Eingabe vom [...] 2025 erhob A.___

(nachfolgend: Beschwerdeführer) beim Volkswirtschaftsdepartement Abstimmungsbeschwerde,

welche dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn zuständigkeitshalber

weitergeleitet wurde, mit folgenden Rechtsbegehren:

1. Der Beschluss der Gemeindeversammlung

wie obenstehend [Beschluss vom [...] 2025 der Gemeindeversammlung B.___ zur

finanziellen Unterstützung der Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz im Kanton

Solothurn] sei aufzuheben.

2. Die aufschiebende Wirkung der Beschwerde

sei ggf. durchzusetzen.

Zur Begründung wurde vorgebracht, dass der

Beschluss der Gemeindeversammlung B.___ mit der beabsichtigten Zahlung an das

Komitee Recht verletze und mit der Rechtsprechung nicht vereinbar sei. Die

Gemeinde B.___ sei vom Kita-Gesetz nicht besonders, zumindest nicht markant

stärker betroffen als andere Gemeinden im Kanton. Zur Zusammensetzung des

Komitees könne nichts gesagt werden, da diese nicht öffentlich bekanntgegeben

worden sei. Insgesamt sei der Beschluss zur Zahlung eines Beitrags an das

Nein-Komitee nicht zulässig und der Beschluss ersatzlos aufzuheben.

4. Im Rahmen ihres Mitberichts vom [...]

2025 schloss die Staatskanzlei auf Gutheissung der Beschwerde.

Zur Begründung wurde vorgebracht, dass sich

die Gemeinde B.___ nicht selbst inhaltlich zur Abstimmungsvorlage geäussert,

sondern an der Gemeindeversammlung einen finanziellen Unterstützungsbeitrag an

das NEIN-Komitee beschlossen habe. Im Gegensatz zu einem Initiativkomitee

bestehe bei einem Referendumskomitee keine Pflicht zur Offenlegung der

Mitgliedschaften und deren Publikation. Zudem habe die öffentliche Kampagne

gegen das Kita-Gesetz noch nicht begonnen. Somit sei für die Stimmberechtigten

allenfalls über vereinzelte Medienberichte ersichtlich, wer bei der Einreichung

der Unterschriften beteiligt war. Eine Transparenz darüber, wer alles hinter

dem Komitee oder der Kampagne steht, gebe es nicht. Unter diesen Umständen

könne die Gemeinde B.___ unmöglich gewährleisten, dass die Kommunikation des

Referendumskomitees den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sachlichkeit,

Verhältnismässigkeit und Transparenz entspricht. Ebenso wenig könne sie

gewährleisten, dass die eingesetzten öffentlichen Gelder auf eine Weise

verwendet werden, die den Grundsätzen der Objektivität und politischen

Zurückhaltung entspricht.

5. Mit Stellungnahme vom [...] 2025

schloss die Gemeinde B.___ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) sinngemäss auf

Abweisung der Beschwerde.

Zur Begründung wurde vorgebracht, dass

ursprünglich eine Anfrage des Referendumskomitees, NEIN zum Kita-Gesetz, den

Antrag des Gemeinderates ausgelöst habe. Der Gemeinderat B.___ habe aber immer

davon gesprochen, die Kampagne, und nicht explizit das Komitee zu unterstützen.

Dies sei auch in den Gemeinderatsprotokollen, der Botschaft und dem

Protokollauszug der Gemeindeversammlung ersichtlich. Bereits vor der

Gemeindeversammlung habe sich abgezeichnet, dass die Unterstützung zu Gunsten

des Komitees in diesem Umfang nicht stattfinden werde, sondern eine direkte

Unterstützung der Kampagne als solches. Dies sei auch anlässlich der

Gemeindeversammlung der Bevölkerung so zugetragen worden. Man habe sich bereits

vorgängig für den Wortlaut, finanzielle Unterstützung im Abstimmungskampf,

entschieden. Mittlerweile habe sich die Gemeinde vom Komitee distanziert, da

sie im Rahmen des Abstimmungskampfes Wert auf sachlich fundierte Aussagen lege.

Die Gemeinde B.___ werde die CHF 5'000.00 nicht an das Komitee überweisen, sondern

direkt selber in den Abstimmungskampf investieren. Sei dies mittels Inseraten

in Zeitungen oder mittels Flyer zu Handen der Haushalte. Weiter führte die

Gemeinde aus, dass sie überzeugt sei, bei Umsetzung der durch den Kantonsrat

geplanten Gesetzesänderung in besonderem Masse betroffen zu sein. Die Gemeinde B.___

werde die Kostenfolgen stärker zu spüren bekommen als andere Gemeinden, weil in

B.___ heute sehr viele noch private Lösungen für die Kinderbetreuung

organisiert hätten.

6. Mit Präsidialverfügung vom [...] 2025

wurde der Beschwerde insofern die aufschiebende Wirkung gewährt, als dass die

Beschwerdegegnerin angewiesen wurde, den Vollzug des angefochtenen

Gemeindeversammlungsbeschlusses vorerst auszusetzen.

7. Auf die Ausführungen der Parteien

wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

II.

1.1

Das Gesetz über die

Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12) bestimmt in § 49 Abs. 3, dass in

Wahl- und Abstimmungsbelangen nach Massgabe des Gesetzes über die politischen

Rechte Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Gemäss § 157

Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR, BGS 113.111) kann gegen

alle kantonalen, regionalen und kommunalen Wahlen und Abstimmungen beim

Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Beschwerde kann wegen Verletzung

des Stimmrechts (Stimmrechtsbeschwerde, lit. a), wegen Unregelmässigkeiten bei

der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen (Abstimmungsbeschwerde, lit.

b) oder wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von

Wahlen (Wahlbeschwerde, lit. c) geführt werden (§ 157 Abs. 2 GpR). Der

Beschwerdeführer rügt eine unzulässige Intervention der Gemeinde B.___ durch

eine finanzielle Unterstützung im Vorfeld der kantonalen Volksabstimmung über

die Änderung des Sozialgesetzes zur familienergänzenden Kinderbetreuung. Es

handelt sich folglich um eine kantonale Abstimmungsbeschwerde, zu deren

Beurteilung das Verwaltungsgericht zuständig ist.

1.2

Zur Erhebung einer

Abstimmungsbeschwerde ist grundsätzlich nach der auch im kantonalen Verfahren

zu beachtenden Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 des Bundesgesetzes über das

Bundesgericht (BGG, SR 173.110) jede Person legitimiert, die in der

betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Der Beschwerdeführer ist im

Kanton Solothurn als Einwohner der Gemeinde B.___ stimmberechtigt und damit zur

Beschwerde legitimiert.

1.3

Die Beschwerde ist innert drei Tagen

seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag

nach Veröffentlichung der Ergebnisse eingeschrieben einzureichen (§ 160 GpR).

Der angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung datiert vom [...] 2025 und

die Beschwerde wurde am [...] 2025 der Post aufgegeben. Die Beschwerde ist

folglich als fristgerecht zu qualifizieren.

1.4

Auf die im Übrigen formgerecht

eingereichte Beschwerde (§ 161 GpR) ist nach dem Gesagten einzutreten (vgl.

VWBES.2021.150 E. II. / 1.4).

2.1

Dem Auszug aus dem

Gemeinderats-Protokoll vom [...] 2025 ist, unter dem Titel «Antrag auf

finanziellen Beitrag, Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz, zu Handen

Gemeindeversammlung vom [...] 2025» zu entnehmen, dass die Kampagne gegen das

Kita-Gesetz von der Gemeinde mitunterstützt werden soll. Es wird Bezug genommen

auf die Kostenangaben des Kantons und des Referendumskomitees. Ebenso wird

festgehalten, dass dem Referendumskomitee aufgrund der [...]pause gerade einmal

drei Monate verbleibe, um die Abstimmung vorzubereiten. Deshalb müsse

frühzeitig ein Budget vorhanden sein. Das Protokoll enthält ausserdem folgende

Passage: «Das Referendums-Komitee bittet nun um finanzielle Unterstützung durch

die unterstützenden Gemeinden. Es ist zulässig, dass sich Gemeinden in einem

Abstimmungskampf finanziell engagieren, weil sie direkt davon betroffen sind.

Die Verwendung der Mittel bleibt dabei vollständig transparent und wird auf

Anfrage von Gemeindevertretern ausgewiesen.» Schliesslich wurde dem Antrag

«Finanzielle Unterstützung der Kampagne, NEIN zum Kita-Gesetz, im Umfang von

CHF 5'000.00 – Antrag zur Abstimmung anlässlich der [...]-Gemeindeversammlung

vom [...] 2025» einstimmig entsprochen und der Entscheid an die

Gemeindeversammlung vom [...] 2025 übertragen. Als Unterlage wurde die

«Kampagne Referendumskomitee mit Finanzierungsdetails» aufgeführt.

2.2

Der Botschaft zum Antrag auf

finanzielle Unterstützung der Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz im Kanton Solothurn

zufolge habe sich der Gemeinderat B.___ einstimmig dazu ausgesprochen, ein

Referendum gegen die Änderung des Sozialgesetzes zur familienergänzenden

Kinderbetreuung zu unterstützen. Seitens Initiativ- [recte: Referendums-] Komitee

sei die Anfrage gekommen, die Kampagne NEIN zum Kita-Gesetz finanziell zu

unterstützen. Ferner hielt der Gemeinderat in der Botschaft fest, dass einen

verhältnismässig kleinen Beitrag an das Initiativ- [recte: Referendums-] Komitee

zu spenden, für die Gemeinde B.___ im Endeffekt eine grosse Einsparung

generieren könnte.

2.3

Gemäss Auszug aus dem Protokoll der

Gemeindeversammlung vom [...] 2025 wurde einleitend derselbe Sachverhalt wie in

der Botschaft wiedergegeben, mit dem Unterschied, einen verhältnismässig

kleinen Beitrag in den Abstimmungskampf zu investieren anstatt an das

Initiativ- [recte: Referendums] Komitee zu spenden. Auf Frage gab C.___ an,

dass noch nicht ganz klar sei, in welcher Form die Unterstützung seitens

Gemeinde einfliessen werde, allenfalls separat mit eigenen Inseraten im

Abstimmungskampf. Schliesslich wurde dem Antrag des Gemeinderates, mit einer

Enthaltung und einer Gegenstimme, mit 22 Zustimmungen entsprochen.

2.4

Dem Auszug aus dem Gemeinderats-Protokoll

vom [...] 2025 ist zu entnehmen, dass das Initiativ- [recte: Referendums-] Komitee

etwas zu aggressiv ins Rennen gehe. Es sei bereits anlässlich der

Gemeindeversammlung betont worden, dass eine Auszahlung an das Komitee

voraussichtlich nicht in Frage komme und sich die Gemeinde eher separat im

Abstimmungskampf beteiligen werde. D.___ äusserte sich anlässlich der Sitzung

und führte aus, dass sich ihm nicht ganz erschliesse, warum in der Beschwerde

vehement auf das Komitee Bezug genommen werde. An der Gemeindeversammlung sei

klar kommuniziert worden, dass offen gelassen werde, wie und wo im

Abstimmungskampf die Mittel eingesetzt werden.

2.5

Es wird festgestellt, dass bereits

anlässlich der Gemeinderatssitzung vom [...] 2025 auf das Referendumskomitee

und dessen Budget eingegangen wurde. Ebenso wurde die Bitte des

Referendumskomitees um finanzielle Unterstützung durch die unterstützenden

Gemeinden thematisiert. Ausserdem diente eine Kampagne des Referendumskomitees

als Unterlage für die Sitzung. Gemäss § 70 Abs. 3 lit. b des Gemeindegesetzes

(GG, BGS 131.1) hat der Gemeinderat insbesondere Anträge an die

Gemeindeversammlung in Sachgeschäften zu stellen. Die Gemeindeversammlung kann

über einen Verhandlungsgegenstand nur dann gültig beschliessen, wenn ihn der

Gemeinderat vorberaten hat und dazu einen bestimmten Antrag stellt (§ 58 Abs. 1 GG). In der Botschaft zum Antrag an die Gemeindeversammlung wurde auf die

Anfrage auf finanzielle Unterstützung seitens Referendumskomitee eingegangen.

Ebenso war die Rede davon, einen verhältnismässig kleinen Beitrag an das Referendumskomitee

zu spenden. Zwar wurde anlässlich der Gemeindeversammlung von der Investition

eines verhältnismässig kleinen Beitrages in den Abstimmungskampf anstelle der

Spende an das Referendumskomitee berichtet, massgeblich ist jedoch der Antrag

und die Botschaft des Gemeinderates an die Gemeindeversammlung, da die

Gemeindeversammlung über den vom Gemeinderat vorberatenen Antrag (Botschaft) beschliesst.

Eine Änderung der Botschaft wurde seitens Gemeinderat anlässlich der

Gemeindeversammlung, sofern denn eine solche überhaupt möglich gewesen wäre,

nicht geltend gemacht. Die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin im Rahmen des

Beschwerdeverfahrens, dass der Gemeinderat immer davon gesprochen hätte, die

Kampagne, und nicht explizit das Komitee zu unterstützen, ist folglich als nicht

verlässlich zu qualifizieren. Der Gemeindeversammlungsbeschluss bezog sich auf

die finanzielle Unterstützung des Referendumskomitees.

3.1

Nach Art. 34 Abs. 1 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) sind die politischen

Rechte gewährleistet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie der

politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte

Stimmabgabe. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit

gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis

anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig

und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder

Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und

umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner

Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit

gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität

direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der

Auseinandersetzung.

3.2

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird

namentlich eine Verpflichtung der Behörde auf korrekte und zurückhaltende

Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden

zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im

eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) sowie bei Abstimmungen in einem

anderen (untergeordneten, gleichgeordneten oder übergeordneten) Gemeinwesen.

Interventionen anderer Gemeinwesen beurteilen sich nach einem unterschiedlichen

Massstab. In Urteilen betreffend Interventionen von Gemeinden in einem

kantonalen Abstimmungskampf hat das Bundesgericht festgehalten, dass solche nur

dann zulässig sind, wenn die Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der

Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der

übrigen Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt. Dies ist etwa beim Bau

einer Umfahrungsstrasse zu bejahen, wenn das Projekt keine andere Gemeinde im

selben Mass betrifft. Ist eine Gemeinde von einer Vorlage besonders betroffen,

so darf sie jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem

Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise

verwendet werden. Sie ist in der Art und Weise ihrer Intervention freier als

eine Behörde, die im Hinblick auf eine Sachabstimmung im eigenen Gemeinwesen

einen erläuternden Bericht verfasst, auch wenn sie stets gehalten ist, die

kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten.

3.3

Die Gemeinde darf auch finanzielle

Mittel einsetzen, solange dies verhältnismässig erscheint. Zahlungen an private

Komitees sind freilich grundsätzlich unzulässig, da die Behörde keine

zureichende Kontrolle über die zweckkonforme Verwendung der öffentlichen

Geldmittel und über die Wahrung der gebotenen Objektivität und Zurückhaltung

hat. Eine Ausnahme gilt jedoch, wenn das private Komitee zu einem grossen oder

zumindest überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern besteht, da dies dem

Gemeinwesen durch seine Vertretung eine genügende Kontrolle der Aktivitäten des

Komitees ermöglicht. Unzulässig sind demgegenüber verdeckte, unverhältnismässig

hohe oder gar irreguläre Zahlungen (zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts

1C_430/2021 E. 2.1-2.3).

3.4

Aufgrund der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung definierte das Verwaltungsgericht ein Prüfprogramm, bei welchem

die Voraussetzungen kumulativ zu erfüllen sind. Die im Abstimmungskampf

intervenierende Gemeinde muss am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und

besonderes Interesse haben, das ein solches der übrigen Gemeinden des Kantons

bei Weitem übersteigt. Das unterstützte private Abstimmungs­komitee muss zu

einem grossen oder zumindest überwiegenden Teil aus Behördenmitgliedern

bestehen, sodass wenigstens eine indirekte Kontrolle von dessen Aktivitäten

durch das Gemeinwesen sichergestellt ist. Dabei ist auch zu prüfen, ob die

finanzielle Unterstützung transparent erfolgt und rechtmässig beschlossen wurde

und insgesamt verhältnismässig bleibt. Schliesslich muss die Kommunikation des

unterstützten Komitees in objektiver und sachlicher Weise die kommunalen

Interessen vertreten (vgl. VWBES.2021.150 E. 3.4).

3.5

Ob, wie im Urteil des Bundesgerichts

1C_430/2021 E. 2.2 ausgeführt, die im Abstimmungskampf intervenierende Gemeinde

am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben

muss, das ein solches der übrigen Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt,

oder ob, wie von der Staatskanzlei in ihrem Mitbericht ausgeführt, ein weniger

strenger Massstab anzuwenden ist, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. So

oder anders besteht keine Transparenz darüber, wer hinter dem

Referendumskomitee steht. Eine indirekte Kontrolle von dessen Aktivitäten durch

die Gemeinde ist daher ausgeschlossen. Bei einem Referendumskomitee besteht

keine Pflicht zur Offenlegung der Mitgliedschaften und deren Publikation. Damit

ist einer der kumulativ zu erfüllenden Prüfpunkte nicht erfüllt. Die Übrigen

können deshalb offen gelassen werden. Der Gemeindeversammlungsbeschluss vom [...]

Dispositiv

2025 verstösst demnach gegen Art. 34 BV.

4. Die Beschwerde erweist sich als

begründet, sie ist gutzuheissen. Der Gemeindeversammlungsbeschluss vom [...]

2025 ist aufzuheben. Bei diesem Ausgang kann offen gelassen werden, ob der

Gemeindeversammlungsbeschluss vom [...] 2025 zufolge fraglicher Kompetenz der

Gemeindeversammlung überhaupt gültig zustande gekommen ist (vgl. § 70 Abs. 2 GG, § 56 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 GG i.V.m. § 22 der Gemeindeordnung der Gemeinde B.___

vom [...]).

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens

sind die Kosten vor Verwaltungsgericht vom Kanton Solothurn zu tragen.

Demnach wird erkannt:

1. In Gutheissung der Beschwerde wird der

Beschluss der Gemeindeversammlung vom [...] 2025 aufgehoben.

2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident Die

Gerichtsschreiberin

Thomann Zimmermann