fehlende Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren

Verwaltungsgericht

Urteil vom 27. Januar 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Obrecht Steiner

Oberrichter Thomann

Oberrichter Flückiger

Gerichtsschreiberin Nadarajah

In Sachen

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

Departement des Innern, vertreten durch Amt für Gesellschaft

und Soziales,

Beschwerdegegner

betreffend fehlende

Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Am 14. Juli 2025 reichte A.___ per

E-Mail beim Amt für Gesellschaft und Soziales, Fachstelle Soziale Einrichtungen

und Opferhilfe (nachfolgend AGS) eine als «Bitte um Einschätzung» betitelte

Anfrage ein, welche die Kindertagesstätte B.___ (nachfolgend Kita) betraf. Sie

ersuchte zusammenfassend um die Einschätzung und Prüfung des von ihr

Erwägungen

geschilderten Sachverhaltes. Dieser umfasste insbesondere Verstösse gegen das

Betriebskonzept, namentlich die Verrechnung von Verpflegungskosten trotz nicht

erbrachter Leistungen, datenschutzrechtlich bedenkliches Verhalten

(Kontaktaufnahme mit dem Kindsvater betreffend Betreibungsandrohung) sowie

einen pädagogisch fragwürdigen Umgang mit elterlicher Mitsprache (z.B. Teilnahme

an einem Fasnachtsumzug ohne Einwilligung). Am 5. August 2025 erhielt A.___ von

Seiten des AGS per E-Mail die Rückmeldung, man sei im Rahmen des Fachaustauschs

zum Schluss gekommen, dass es sich bei dem von ihr dargelegten Sachverhalt um

Punkte handle, welche hauptsächlich ihren Betreuungsvertrag mit der KITA

Dispositiv

betreffen würden. Die Fragen seien demnach im Sinne des Vertragsrechts zu

beurteilen und könnten leider nicht in Bezug auf die Verordnung über die

Aufnahme von Pflegekindern beantwortet werden. Man empfehle ihr eine

juristische Fachberatung in Anspruch zu nehmen. Aufgabe der Aufsichtsbehörde

sei es, die Verhältnisse abzuklären, soweit die geprüften Voraussetzungen einer

KITA-Betriebsbewilligung nicht oder nicht mehr erfüllt seien oder Mängel

hinsichtlich des Kindswohls bestehen würden. Aufgrund ihrer Schilderungen könne

nicht auf eine Kindswohlgefährdung geschlossen werden.

2. In der Folge gelangte A.___ erneut an

das AGS. Mit E-Mail vom 8. August 2025 bestätigte das AGS den Erhalt der

Anzeige und teilte A.___ mit, dass die von ihr vorgebrachten Punkte erneut

besprochen würden und im Anschluss ein klärender Austausch mit ihr erfolgen

solle. A.___ erwiderte daraufhin mit E-Mail vom 11. August 2025, aus ihrer

Sicht habe das AGS bereits am 18. Juli 2025 durch die Mitteilung «Die von Ihnen

erwähnten Punkte bedürfen unserer Ansicht nach einer Klärung. Wir werden

entsprechende Schritte einleiten.» ein aufsichtsrechtliches Verfahren eröffnet.

Dieses könne nur durch eine formelle Verfügung oder durch ordnungsgemässen

Abschluss nach Durchführung der Untersuchung beendet werden.

3. Am 14. August 2025 kam es alsdann zu

einem telefonischen Austausch zwischen dem AGS und A.___, anlässlich welchem

man so verblieb, dass das Team des AGS den Sachverhalt nochmals besprechen

würde.

4. Mit Schreiben vom 29. August 2025

teilte das AGS A.___ zusammengefasst mit, man habe ihre Anfrage im Fachteam

besprochen und sei zur Einschätzung gekommen, dass aus den von A.___

vorgebrachten Punkten keine aufsichtsrechtliche Relevanz im Sinne einer

Kindswohlgefährdung hervorgehe. Die Vorbringen von A.___ seien

privatrechtlicher Natur und könnten nicht Gegenstand eines

Verwaltungsverfahrens sein.

5. Mit Schreiben vom 4. September 2025 verlangte

A.___ vom AGS innert 10 Tagen eine förmliche Verfügung zu erlassen, welche

über die folgenden Punkte entscheide:

1. «Die aufsichtsrechtliche Behandlung meiner

Meldung vom 14. Juli 2025;

2. die ausdrückliche Anerkennung meiner Parteistellung

und meines Anspruchs auf Akteneinsicht;

3. die rechtliche Einordnung der Verstösse

gegen das bewilligte Betriebskonzept;

4. sowie eine korrekte Stellungnahme, zu

den von mir genannten Fragen in den vergangenen Schreiben.»

6. Das Amt für Gesellschaft und Soziales

verfügte am 19. September 2025 wie folgt:

1. «Es wird festgestellt, dass aus der

Meldung vom 14. Juli 2025 von A.___ keine aufsichtsrechtliche Relevanz im

Hinblick auf das Kindswohl hervorgeht.

2. Es wird festgestellt, dass A.___ im

Zusammenhang mit ihrer Meldung vom 14. Juli 2025 keine Parteistellung und

keine Akteneinsicht im verwaltungsrechtlichen Aufsichtsverfahren über die

betroffene Kindertagesstätte hat.

3. Es wird festgestellt, dass kein Anspruch

auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung gegenüber der Kindertagesstätte

besteht.

4. Es werden keine Verfahrenskosten

erhoben.»

7. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2025

erhob A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Verwaltungsgericht

und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 19. September 2025

sowie die Anerkennung ihrer Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren,

mit den entsprechenden Rechten auf rechtliches Gehör und Akteneinsicht.

8. Am 22. Oktober 2025 reichte die

Beschwerdeführerin die ausführliche Beschwerdebegründung ein.

9. Mit Eingabe vom 18. November 2025

reichte das AGS seine Stellungnahme ein und beantragte die Abweisung der

Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

10. Mit Replik vom 10. Dezember 2025

hielt die Beschwerdeführerin an den in der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren

fest.

11. Auf die Parteistandpunkte wird,

soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen eingegangen.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das

Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. Art. 27 Abs. 2 der

Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern [Pflegekinderverordnung, PAVO;

SR 211.222.338], § 159 Abs. 3 des Sozialgesetzes [SG; BGS 831.1] i.V.m. §

49 Gerichtsorganisationsgesetz [GO; BGS 125.12]). Die Beschwerdeführerin ist

durch die angefochtene Verfügung vom 22. Oktober 2025 beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde

ist einzutreten.

2. Nach Art. 1 Abs. 1 PAVO i.V.m Art.

316 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) bedarf die

Aufnahme von Minderjährigen ausserhalb des Elternhauses einer Bewilligung und

untersteht einer behördlichen Aufsicht. Im Kanton Solothurn liegt die

Zuständigkeit für die Bewilligung und Aufsicht von Dienstleistungsangeboten (z.B.

Betreiben einer Kindertagesstätte) beim Departement des Innern, namentlich beim

Amt für Gesellschaft und Soziales (Art. 2 Abs. 1 lit. b PAVO i.V.m. §§ 21 sowie

110 SG; Kantonale Richtlinien für die Bewilligung bzw. Bestätigung und

Aufsicht von Dienstleistungsangeboten in der Familienpflege, Seite 4). Bei der

Aufsichtstätigkeit steht das Kindeswohl im Zentrum. Ist dieses gefährdet oder

stellt die Aufsichtsbehörde Mängel oder Schwierigkeiten fest, wird die

betroffene Trägerschaft, wie etwa eine Kindertagesstätte, aufgefordert,

umgehend Massnahmen zu ergreifen. Die Aufsichtsbehörde kann dazu die

Kindertagesstätte auch einer intensivierten Aufsicht unterstellen und beispielsweise

mehr Kontrollen durchführen (Art. 1a Abs. 1 PAVO; Kantonale Richtlinien für die

Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten, Seite 12).

3.1 Die Beschwerdeführerin macht in

ihrer an das Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerde im Wesentlichen und

zusammenfassend geltend, ihr ursprüngliches Begehren vom 14. Juli 2025 habe

nicht die Frage ihrer Parteistellung zum Gegenstand gehabt, sondern die Anzeige

schwerwiegender Verstösse gegen das von der zuständigen Fachstelle bewilligte

Betriebskonzept. Die Kita habe über mehrere Monate hinweg wiederholt ihrem Kind

keine Mahlzeiten abgegeben, diese jedoch gleichwohl in Rechnung gestellt. Der

Verstoss gegen klare und verbindliche Vorgaben des bewilligten Betriebskonzepts

bilde den eigentlichen Kern des Verfahrens. Die Frage der Parteistellung stelle

sich demgegenüber lediglich zwangsläufig, da sie als Mutter eines von diesen

Missständen betroffenen Kindes unmittelbar in schutzwürdigen eigenen Interessen

berührt sei und ohne Anerkennung ihrer Parteistellung weder Einsicht in die

verfahrensrelevanten Akten nehmen noch ihre Rechte wirksam wahrnehmen könne.

3.2 Angefochten ist die

Feststellungsverfügung des Amtes für Gesellschaft und Soziales vom 19.

September 2025, mit welcher festgestellt wurde, dass der Beschwerdeführerin im

durch ihre Meldung vom 14. Juli 2025 ausgelösten aufsichtsrechtlichen Verfahren

keine Parteirechte zustehen. Vor einer allfälligen materiellen Prüfung der

geltend gemachten Ansprüche ist vorab zu klären, ob das Amt für Gesellschaft

und Soziales verpflichtet gewesen wäre, der Beschwerdeführerin im

aufsichtsrechtlichen Verfahren Parteirechte einzuräumen und hierüber eine

anfechtbare Verfügung zu erlassen.

3.3 Beim Institut der

Aufsichtsbeschwerde handelt es sich nicht um ein förmliches Rechtsmittel,

sondern um einen blossen Rechtsbehelf, der dazu dient, Aufsichtsbehörden über

Missstände in untergeordneten Verwaltungseinheiten ins Bild zu setzen (Alfred

Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi: Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 765). Die

Aufsichtsbeschwerde findet ihre dogmatische Grundlage im Petitionsrecht (Art.

26 Kantonsverfassung [KV, BGS 111.1]). Sie kann einzig im öffentlichen

Interesse – zwecks Gewährleistung einer rechtmässigen und zweckmässigen

Verwaltung – erhoben werden. Sofern zur Verfolgung privater Interessen ein

Verwaltungsverfahren bzw. ein Beschwerdeverfahren zur Verfügung steht, besteht

zufolge Subsidiarität kein Raum für eine Aufsichtsbeschwerde. Die Kognition der

Aufsichtsbehörden ist sodann auf wiederholte oder wiederholbare Verletzungen

klaren Rechts und die Missachtung wichtiger öffentlicher Interessen beschränkt

(BGE 136 II 457, E. 3.1). Es handelt sich bei der Aufsichtsbeschwerde um eine

blosse Anzeige, welche dazu dient, die von Amtes wegen vorzunehmende

behördliche Aufsicht quasi von aussen hin in Gang zu setzen. Zu Recht empfiehlt

die Lehre denn auch die Verwendung des Begriffs der «Aufsichtsanzeige» (Regina

Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Bern 2015,

Rz. 1861; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 765; David Chaksad: Die

verwaltungsrechtliche Aufsichtsanzeige, Diss. Zürich, Zürich/Basel/Genf 2015,

passim).

3.4 Der anzeigenden Person kommen im

Verfahren der Aufsichtsbeschwerde in der Regel keine Parteirechte zu (BGE 133 II 468, E. 2; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 2048; Kölz/Häner/Bertschi,

a.a.O., Rz. 774). Ihre Rolle erschöpft sich in der Einreichung der Mitteilung

über fehlerhaftes Verhalten einer Verwaltungseinheit bei der zuständigen

Aufsichtsbehörde. Was im Anschluss an die Erhebung der Aufsichtsbeschwerde

geschieht, stellt ein rein verwaltungsinternes Verfahren dar, welches

ausserhalb des Einflussbereichs der anzeigenden Person liegt. Zwar ist die

Aufsichtsbehörde aufgrund des Petitionsrechts nach Art. 26 der Verfassung des

Kantons Solothurn (KV; BGS 111.1) verpflichtet, innert angemessener Frist,

jedoch vor Ablauf eines Jahres, eine begründete Antwort zu geben. Diese

Bestimmung hat aber nicht zur Folge, dass der Anzeigerschaft Parteirechte zu

gewähren wären. Vielmehr hat die Aufsichtsbehörde die Anzeigerschaft nach

Abschluss des aufsichtsrechtlichen Verfahrens über dessen Resultat zu

informieren. Die entsprechende Benachrichtigung soll kurz ausfallen und den

Entscheid über das Vorgehen nur in groben Zügen erläutern (vgl. statt vieler

Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Tome II: Les actes

administratifs et leur contrôle, Bern 2011, S. 618; Stefan Vogel, in:

Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 71

VwVG N 38).

3.5 Die Beschwerdeführerin bezeichnet

ihre Eingabe selbst ausdrücklich als Aufsichtsbeschwerde und macht gleichzeitig

geltend, die zuständige Aufsichtsbehörde hätte ihr Parteistellung einräumen und

das Verfahren mit einer anfechtbaren Verfügung abschliessen müssen. Dieser

Auffassung kann nicht gefolgt werden. Nach gefestigter Praxis begründet eine

Aufsichtsbeschwerde bzw. Aufsichtsanzeige eben keine Parteistellung. Sie dient

ausschliesslich dazu, der Aufsichtsbehörde mögliche Missstände zur Kenntnis zu

bringen, damit diese im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufsichtstätigkeit prüfen

kann, ob ein Einschreiten geboten ist. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin

dem AGS eine Aufsichtsbeschwerde bzw. eine Aufsichtsanzeige erstattet oder ein

aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen die Kita verlangt hat, begründet noch keine

Parteistellung (BGE 135 II 145 E. 6.1, S. 151). Dass sie "besonders

berührt" bzw. - infolge einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung

zur Streitsache - stärker als die Allgemeinheit betroffen ist, genügt für sich

allein auch nicht um ihre Parteirechte zu begründen. Zusätzlich ist ein

schutzwürdiges Interesse erforderlich (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1). Dieses

schutzwürdige Interesse an der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens ist

vorliegend zu verneinen, da der angestrebte Erfolg klarerweise auch auf anderem

Weg, namentlich zivilrechtlich, erreicht werden kann (vgl. BGE 132 II 250

E. 4.4).

4.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter

geltend, dass das Vorgehen des Amtes für Gesellschaft und Soziales im

vorliegenden Fall gegen das Vertrauensprinzip gemäss Art. 9 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verstosse.

Frau Seiler habe ihr in ihrem E-Mail vom 18. Juli 2025 die Zuständigkeit der

Behörde ausdrücklich bestätigt, einen Klärungsbedarf festgestellt und die

Einleitung entsprechender Schritte angekündigt. Damit seien aus objektiver

Sicht sämtliche Merkmale einer Verfahrenseröffnung erfüllt gewesen. Das

anschliessende Vorgehen des AGS, insbesondere die Verlagerung des Falls in den

privatrechtlichen Bereich, ohne auf diese Zusicherung zurückzukommen oder sie

zu relativieren, stelle nach Auffassung der Beschwerdeführerin eine Verletzung

des Vertrauensgrundsatzes dar. Sie habe sich in berechtigter Weise darauf

verlassen dürfen, dass die Aufsichtsbehörde das angekündigte Verfahren

ordnungsgemäss einleite und weiterführe.

4.2 Diese Rüge der Beschwerdeführerin

ist unbegründet. Wie bereits oben ausführlich begründet, führt die

Aufsichtsbeschwerde zu keinem förmlichen Verwaltungsverfahren. Das AGS handelt

im öffentlichen Interesse und verfügt über einen weiten Ermessensspielraum

hinsichtlich Art und Umfang ihres Tätigwerdens. Der verfassungsrechtliche

Vertrauensschutz gemäss Art. 5 Abs. 3 und Abs. 9 BV setzt weiter eine klare,

konkrete und vorbehaltlose Zusicherung einer zuständigen Behörde voraus, auf

die sich die betroffene Person in guten Treuen verlassen durfte und gestützt

darauf nicht wiedergutzumachende Dispositionen getroffen hat (Urteil

2C_197/2024 vom 13. März 2025, E.6.1.). Diese Voraussetzungen sind vorliegend

nicht erfüllt. Das E-Mail vom 18. Juli 2025 stellt keineswegs eine verbindliche

Zusicherung dar, ein bestimmtes Verfahren zu eröffnen oder bestimmte aufsichtsrechtliche

Massnahmen zu ergreifen. Seiner Informationspflicht ist das Amt für

Gesellschaft und Soziales auch nachgekommen, indem es die Beschwerdeführerin

mit Mitteilung vom 29. August 2025 über das Ergebnis seiner

aufsichtsrechtlichen Prüfung in Kenntnis setzte bzw. ihr mitteilte, dass keine

aufsichtsrechtliche Prüfung erforderlich ist. Darin wurde namentlich

ausgeführt, dass keine Anhaltspunkte für eine Kindeswohlgefährdung festgestellt

worden seien und dass die im Zusammenhang mit dem Datenschutz sowie der

elterlichen Mitwirkung angesprochenen Aspekte im Rahmen der ordentlichen

Aufsicht gegenüber der betroffenen Kindertagesstätte behandelt würden. Ein

widersprüchliches oder treuwidriges Verhalten ist darin nicht zu erkennen. Auch

ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin im Vertrauen auf das

angekündigte Vorgehen Dispositionen getroffen hätte, die ihr nun zum Nachteil

gereichen. Eine Verletzung des Vertrauensprinzips liegt somit nicht vor. Die

Beschwerde ist auch in diesem Punkt abzuweisen.

4.3 Letztlich kann die Frage

offenbleiben, ob die Vorinstanz überhaupt eine Feststellungsverfügung hätte

erlassen dürfen, fehlt doch hierfür das notwendige schutzwürdige

Feststellungsinteresse. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Erlass

einer Feststellungsverfügung nur mit Zurückhaltung zulässig. Der Erlass einer

Feststellungsverfügung setzt ein aktuelles und schutzwürdiges Interesse an der

sofortigen verbindlichen Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder

Umfangs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses voraus. Eine solche

Verfügung darf nicht dazu dienen, abstrakte oder theoretische Rechtsfragen zu

klären, und sie ist gegenüber anderen verfügbaren Rechtsbehelfen subsidiär (BGE 141 II 113 E. 5.2).

4.4 Einem Aufsichtsmassnahmen

ablehnenden Beschluss der Behörde fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen

Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger

verbindlich regelt (BGE 102 Ib 81 E. 3). Die Rechtsweggarantie (Art. 29a

BV) greift nicht, weil sie nur für Rechtsstreitigkeiten gilt, zu denen die

Erledigung von Aufsichtsbeschwerden nicht gehört (Martin Bertschi, in:

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014).

Gegen den ablehnenden Bescheid des AGS hin, hätte der Beschwerdeführerin nur

eine erneute Aufsichtsanzeige an die nächsthöhere Instanz, namentlich ans

Departement möglich sein dürfen. In jedem Fall vermag der Erlass der

Feststellungsverfügung weder rückwirkend ein Verwaltungsverfahren zu begründen

noch der Beschwerdeführerin Parteirechte zu verschaffen. Eine

Rechtsverweigerung kann unter diesen Umständen ebenfalls nicht vorliegen.

4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten,

dass die Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin weder ein

Verwaltungsverfahren im Sinne eines Parteiverfahrens auszulösen vermochte noch

die Aufsichtsbehörde verpflichtete, einen formellen, mit Rechtsmitteln anfechtbaren

Entscheid zu treffen. Die Beschwerdeführerin hat lediglich Anspruch auf eine

summarische Information über das Ergebnis der aufsichtsrechtlichen Prüfung;

weitergehende Verfahrensrechte bestehen nicht.

5. Die Beschwerde erweist sich somit als

unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem

Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen

sind.

Demnach wird erkannt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

von CHF 1'000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe

der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die

Gerichtsschreiberin

Obrecht Steiner Nadarajah