Forderung

Urteil vom 4. April 2022

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Frey

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Kanton Solothurn, vertreten durch

Volkswirtschaftsdepartement,

Kläger

gegen

Einwohnergemeinde A.___, vertreten durch Konrad Jeker,

Beklagte

betreffend Forderung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1. Mit Eingabe vom 19.

November 2020 erhob der Kanton Solothurn Klage gegen die Einwohnergemeinde A.___.

Das Hauptrechtsbegehren lautete: Die Beklagte sei zu verpflichten, dem Kläger

die Gebühr «Kennzeichnungskontrolle» der Jahre 2017, 2018 und 2019 in der Höhe

von total 43’520.00 Franken, zuzüglich 5% Zins seit wann rechtens, zu bezahlen.

Die Klage wurde namentlich

wie folgt begründet: Vorliegend handle es sich um eine vermögensrechtliche

Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur zwischen dem Staat und einer

Gemeinde. Die Einwohnergemeinde A.___ sei mit Verfügung des Veterinärdienstes (VD),

am 12. Dezember 2017 aufgefordert worden, eine Bezugsliste 2017 in

elektronischer Form für die auf dem Gemeindegebiet gehaltenen Hunde zu

übermitteln. Der VD beziehe die entsprechenden Daten aus der Datenbank AMICUS,

wenn die Liste nicht fristgerecht eingereicht werde. Die Beklagte sei der

Aufforderung nicht nachgekommen. Im April 2018 habe der VD u.a. verfügt, die

Beklagte habe dem Kanton Solothurn für die am 1. April 2017 auf Gemeindegebiet

abgabepflichtig gehaltenen 346 Hunde den Betrag von total CHF 13’840.00 zu

bezahlen. Die Beklagte habe Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement (VWD)

erhoben. Auf die Beschwerde sei nicht eingetreten worden. Dagegen habe die

Beklagte Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben, welches mit Urteil vom 5.

Februar 2019 auf die Beschwerde nicht eingetreten sei und die Akten an das

Steuergericht überwiesen habe. Das Steuergericht habe am 2. März 2020 den Entscheid

des VWD aufgehoben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das VWD

zurückgewiesen. Schliesslich sei die Verwaltungsbeschwerde wegen fehlender Verfügungsbefugnis

des VD gutgeheissen worden. Der VD habe bei der Beklagten auch die Gebühr für

die Kennzeichnungskontrolle der Jahre 2018 und 2019 erfolglos eingefordert.

Nach § 11 Abs. 1 des

Gesetzes über das Halten von Hunden (Hundegesetz, HuG; BGS 614.71) habe der

Halter für jeden meldepflichtigen, im Kanton gehaltenen Hund in seiner

Wohnsitzgemeinde eine jährliche Hundesteuer und eine Kontrollzeichengebühr

gemäss Gebührentarif (GT; BGS 615.11) zu entrichten. In § 14 Abs. 1 HuG sei

explizit festgehalten, dass die Veranlagung und der Bezug der Abgaben durch die

Einwohnergemeinden erfolgen würden, die jährlich eine Bezugsliste über die in

ihrem Gebiet gehaltenen Hunde zu erstellen hätten. Der Bezug der Abgaben nach

dem HuG beinhalte sowohl die Hundesteuer als auch die Gebühr für die

Kennzeichnungskontrolle. Die Einnahmen aus der Gebühr für die

Kennzeichnungskontrolle fielen – im Gegensatz zur Hundesteuer – an den Kanton

(§ 11 Abs. 3 HuG). Die Gebühr werde seit jeher für Aufwendungen im Zusammenhang

mit tierseuchenrechtlichen Vollzugsaufgaben benötigt. Diese würden namentlich

die Überprüfung der Kennzeichnung und Registrierung von Hunden, das Ergreifen

von Massnahmen (und Präventionsmassnahmen) zur Bekämpfung von Tollwut und

weiteren Krankheiten bei Hunden umfassen. Die Vollzugsaufgaben ergäben sich

u.a. aus der Tierseuchenverordnung (TSV; SR 916.401).

Die Einwohnergemeinden würden

für jeden auf ihrem Gebiet gehaltenen Hund (reglementarisch) die Hundesteuer

festlegen, welche sich auf Beträge zwischen 50 Franken und maximal 200 Franken

belaufen dürfe (§ 11 Abs. 1 und 2 HuG). In der Einwohnergemeinde A.___ betrage

die «Hundetaxe» pro Jahr und Hund CHF 100 (vgl. Gebührenreglement der

Einwohnergemeinde A.___ vom 16. Juni 2014, Anhang Ziff. 2.1). Dies entspreche

einer Hundesteuer von 60 Franken pro Jahr, da gemäss Gebührenreglement der

Einwohnergemeinde A.___ die jährlich zu entrichtenden 100 Franken die Gebühr

für die Kennzeichnungskontrolle, welche sich gemäss § 115 Abs. 1 Bst. c GT

i.V.m. § 11 HuG auf 40 Franken belaufe, bereits enthalte.

Seit 2017 weigere sich die

Beklagte, die Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle an den Kanton zu

entrichten, obwohl die Gebühr auf einer gesetzlichen Grundlage (HuG i.V.m. dem

GT) basiere, von der Beklagten von den Bürgern der Einwohnergemeinde wohl auch

eingezogen worden und dem Kanton klar geschuldet sei. Dass die Gebühr auf dem gesetzgeberischen

Willen beruhe, unterstreiche deren Erhöhung von 20.00 auf 40.00 Franken, welche

mit Beschluss des Kantonsrates vom 4. November 2014 festgelegt worden sei.

Die Beklagte sei nach § 14 Abs. 1 HuG i.V.m. § 5 Abs. 3 der Verordnung zum Gesetz über das Halten von

Hunden (Hundeverordnung, HuV; BGS 614.72) verpflichtet, dem VD jährlich eine

Kopie der vollständig ausgefüllten Bezugsliste bis zum 30. Juni in

elektronischer Form zu übermitteln. Die Beklagte habe die Bezugslisten nicht

eingereicht. Diese Verweigerung habe zur Folge, dass die Anzahl der gehaltenen

Hunde gestützt auf die Datenbank AMICUS zu eruieren und die Gebühr für die

Kennzeichnungskontrolle gestützt auf diese Daten zu erheben sei.

Nach § 14 Abs. 3 HuG seien

die Abgaben für ein Kalenderjahr zu entrichten; die Abgabepflicht bestehe für

die am Stichtag 1. April gehaltenen Hunde. Von den Abgaben befreit seien namentlich

Halter von Hunden, die noch nicht drei Monate alt seien und von Diensthunden (§ 12 Abs. 1 HuG).

Seit dem Jahr 2017 bzw. für

die Jahre 2017, 2018 und 2019 seien folgende Gebühren für die

Kennzeichnungskontrolle aufgelaufen, welche die Beklagte an den Kanton zu

entrichten habe:

Jahr

Anzahl per 1. April gehaltener

Hunde mit Abgabepflicht

Gebühr à CHF 40.00 pro

Hund

2017

346

CHF 13’840.00

2018

360

CHF 14’400.00

2019

382

CHF 15’280.00

Total

CHF 43’520.00

Die Daten der per 1. April

des jeweiligen Jahres in der Einwohnergemeinde A.___ gehaltenen Hunde mit

Abgabepflicht würden auf AMICUS basieren, nachdem die Beklagte sich geweigert

habe, die Bezugslisten einzureichen.

Erwägungen

2.

Die Beklagte liess

beantragen, die Klage sei zurückzuweisen, eventuell abzuweisen. Die verwaltungsrechtliche

Klage stehe für die vorliegende Streitigkeit aus drei Gründen nicht zur

Verfügung:

-

Es gelte

Dispositiv

der Grundsatz, «dass nicht geklagt werden kann, wenn verfügt werden darf».

Sinnvoll sei das verwaltungsrechtliche Klageverfahren nur in Fällen, bei denen

sich die Parteien auf Augenhöhe gegenüberträten. Die Gemeinden unterstünden

nach §§ 206 ff. des Gemeindegesetzes (GG; BGS 131.1) der kantonalen Aufsicht.

Eine Klage des Kantons Solothurn gegen ein untergeordnetes Gemeinwesen falle

schon deshalb ausser Betracht.

-

Die

Klage könne nicht durch den Departementssekretär des VWD eingereicht werden,

weil der Kanton nach §§ 77 ff. der Kantonsverfassung (KV; BGS 111.1) grundsätzlich

durch die Regierung handle. Es liege weder eine Ermächtigung noch eine

Delegation durch Gesetz oder Verordnung vor. Das VWD sei nicht berechtigt, eine

Klage einzureichen.

-

Das

Verwaltungsgericht sei sachlich nicht zuständig. Zwar urteile es als einzige

Instanz über vermögensrechtliche Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur.

Demgegenüber beurteile das kantonale Steuergericht gemäss § 56 Abs. 1 Bst. b GO

aber Beschwerden und Rekurse gegen Entscheide über öffentlich-rechtliche

Abgaben an Bund, Kanton und Gemeinden, insbesondere über die Hundesteuer. Wenn

das Verwaltungsgericht gleichwohl für die Streitbeilegung in Sachen

Kontrollzeichengebühr zuständig sein sollte (was bestritten werde), hätte dies

zur Folge, dass Streitigkeiten über die Hundesteuer vor Steuergericht und Streitigkeiten

über die Kontrollzeichengebühr vor Verwaltungsgericht beigelegt werden müssten.

Die Kontrollzeichengebühr müsse bei der Hundesteuer zwingendermassen mitgemeint

sein.

Die Datenbank AMICUS habe

keine gesetzliche Grundlage. Der Kanton habe die Gemeinden aufgefordert,

Abgaben auf diese Datenbank zu stützen. Dies habe Anlass gegeben, die

Rechtmässigkeit der Abgaben und des Bezugs zu überprüfen.

Die Kontrollzeichengebühr sei

eine Kausalabgabe, die mit der Abschaffung der Hundemarken obsolet geworden sei,

weil der Kläger die entsprechenden Gegenleistungen nicht mehr erbringe, zumal

die Hundemarke durch einen Chip ersetzt worden sei, welche die Hundehalter beim

Tierarzt zu besorgen und zu bezahlen hätten.

Am 9. November 2017 habe das

Amt für Landwirtschaft die «Hundekennzeichnungskontrollgebühr 2017» (337 Einheiten

zu CHF 40.00, total CHF 13’480.00) in Rechnung gestellt. Auf die dagegen

gerichtete Beschwerde sei das Departement nicht eingetreten mit der Begründung,

es fehle an einem Anfechtungsobjekt. Nach weiterer Korrespondenz habe die

Kantonstierärztin schliesslich die Verfügung vom 16. April 2018 erlassen, mit

welcher die Beklagte verpflichtet werden sollte, den genannten Betrag von CHF

13’480.00 als Gebühr «Kennzeichnungskontrolle» zu bezahlen.

Mit Urteil vom 2. März 2020 habe

das Steuergericht schliesslich die Beschwerde der Beklagten gutgeheissen und die

Sache zur materiellen Behandlung an das Departement zurückgewiesen. Das

Steuergericht habe ausgeführt, das Departement habe auch zu entscheiden, ob der

Kanton seine Forderung nicht auf dem Klageweg geltend machen müsse. Im

Rückweisungsverfahren habe das Volkswirtschaftsdepartement die Verfügung aufgehoben

mit der Begründung, das Amt für Landwirtschaft sei zum Erlass einer Verfügung

gar nicht befugt. Es sei nicht vorgesehen, dass der Veterinärdienst die Höhe

der Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle zu verfügen habe, zumal sich diese

aus dem Hundegesetz ergebe. Es handle sich um eine vermögensrechtliche

Streitigkeit i.S.v. § 48 GO, weshalb das Verwaltungsgericht zuständig sei.

Unstrittig sei, dass es sich

um eine vermögensrechtliche Streitigkeit handle. Der Kanton gebe die

Hundemarken, für die er die Kontrollzeichengebühr erhoben habe, gar nicht mehr

ab. Der Kläger stelle den Einwohnergemeinden für jeden auf ihrem Gebiet per

Stichtag gehaltenen Hund gemäss AMICUS die Gebühr von CHF 40.00 (§ 115 Abs. 1 lit. c GT; BGS 615.11) in Rechnung, und zwar unabhängig davon, ob die

entsprechenden Eintragungen in der Datenbank richtig seien. Dass der Kläger die

Gebühren «seit jeher für Aufwendungen im Zusammenhang mit tierseuchenrechtlichen

Vollzugsaufgaben» benötige, sei haltlos und werde auch nicht belegt. Der Kläger

habe faktisch gar keine Möglichkeit, die von ihm geltend gemachten Leistungen

zu erbringen. Er könne die Kennzeichnung und Registrierung von Hunden gar nicht

überprüfen. Abgesehen davon seien es die Einwohnergemeinden, welche diese

Prüfungen durchzuführen hätten.

Während die Hundesteuer als

Steuer voraussetzungslos geschuldet sei (vgl. Art. 132 Abs. 1 lit. 1 KV), handle

es sich bei der Kontrollzeichengebühr, deren Höhe § 115 Abs. 1 lit. c GT

bestimme, definitionsgemäss um ein Entgelt für eine staatliche Leistung (§ 1 GT), und zwar um eine staatliche Leistung an die Hundehalter. Als Gebühr sei

die Kontrollzeichengebühr somit eine Abgabe als Entgelt für eine bestimmte, vom

Pflichtigen veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens. Sie solle den Aufwand

decken, der dem Gemeinwesen durch die veranlasste Tätigkeit erwachsen sei. Gebühren

seien stets leistungsabhängig und in der Regel auch kostenabhängig. Es handle

sich bei der Kontrollzeichengebühr um eine Kausalabgabe, die nur dann

geschuldet sei, wenn vom Staat eine entsprechende Gegenleistung erbracht werde.

Entscheidend sei deshalb, dass die staatliche Leistung gar nicht mehr erbracht werde.

Kennzeichnung und Registrierung der Hunde würden nach § 8 HuG durch einen

Tierarzt erfolgen und zwar auf Kosten der Hundehalter (vgl. auch Art. 17 ff.

TSV). Sämtliche Leistungen, die in Zusammenhang mit der Kennzeichnung und

Registrierung der Hunde mittels Mikrochips stünden, würden durch die

Hundehalter, die Tierärzte und die Gemeinden auf Kosten der Halter erbracht.

Eine Leistung des Klägers - welche eine Gebühr von CHF 40.00 rechtfertigen

würde - sei damit nicht verbunden. Die Erhebung der Gebühr verletze das

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip. Der Kläger gehe offensichtlich davon

aus, die Beklagte habe die Bestandesdaten zu kontrollieren und dem Kläger das

Ergebnis mit Bezugslisten mitzuteilen, damit er der Beklagten, die bereits den

ganzen Kontrollaufwand gehabt habe, die Gebühr in Rechnung stellen könne.

Das Gesetz regle keine

Haftung der Beklagten für die Ablieferung der Gebühr an den Kläger. Aus § 13 HuG fliesse vielmehr, dass für die Gebühr, welche der Kläger im vorliegenden

Verfahren geltend mache, die Hundehalter haften würden.

3. Der Kläger replizierte

namentlich Folgendes: Nach Art. 30 Abs. 1 des Tierseuchengesetzes (TSG;

SR916.40) müssten Hunde gekennzeichnet sein. Gemäss Art. 30 Abs. 2 TSG müssten

die Hunde in einer zentralen Datenbank registriert sein (vgl. auch Art. 16 ff.

der Tierseuchenverordnung [TSV; SR 916.401] und § 2 Abs. 2 der Tierseuchen- und

Tierschutz-Verordnung [TSSV; BGS 926.711]). Bis Januar 2016 seien Daten im

Zusammenhang mit der Hunderegistrierung (aber auch anderer Tiere) in der

Plattform ANIS registriert worden, welche fliessend von der nationalen

Hundedatenbank AMICUS abgelöst worden sei. Die Beklagte verkenne, dass die

Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle nicht auf der Abgabe einer Hundemarke bzw.

eines Kontrollzeichens beruhe, auch wenn früher ein Kontrollzeichen (die

Hundemarke) ausgehändigt worden sei.

Das Chippen von Hunden sei

in der TSV schweizweit einheitlich und verbindlich geregelt. Gemäss TSV erfolge

die Kennzeichnung und Registrierung von Hunden immer in der Verantwortung und

auf Kosten der Hundehalter. Die Einwohnergemeinden seien gehalten, dem

Veterinärdienst ihre Bezugslisten zuzustellen. Dies erleichtere dem

Veterinärdienst seine Vollzugstätigkeit, indem beim Abgleich zwischen der

Bezugsliste und den in AMICUS registrierten Hunden einer Einwohnergemeinde, die

nicht gemeldeten Hunde identifiziert und deren Halter zur Registrierung

aufgefordert werden könnten. Die Registrierung der Kennzeichnung der Hunde

ermögliche dem Veterinärdienst und den kantonalen Behörden, eine den Sicherheitsbedürfnissen

der Bevölkerung adäquate Hundehaltung zu gewährleisten. Verhaltensauffällige

Hunde und ihre Halter könnten identifiziert und auf Grund der aufgezeichneten

Vorfälle die der Situation entsprechenden Massnahmen angeordnet werden. Die

Überprüfung der Kennzeichnung und Registrierung von auffälligen Hunden erfolge

durch den Veterinärdienst (teilweise auch durch das Oberamt oder die Polizei).

Auch würden Aspekte des Tierschutzes abgedeckt: Wer seinen Hund aussetze, lasse

sich eindeutig eruieren; entlaufene oder gestohlene Hunde könnten ihren

rechtmässigen Besitzern zurückgebracht werden. Nicht vorschriftsgemäss

gehaltene Hunde (schlechte Haltung oder Pflege) könnten einem Halter zugeordnet

werden und dieser könne in die Verantwortung gezogen werden. Ebenso erfolge die

Bewirtschaftung von bewilligungspflichtigen Hunden gestützt auf die

Registrierung der Kennzeichnung der Hunde. Anlässlich jeder durch den

Veterinärdienst vor Ort durchgeführten Kontrolle im Zusammenhang mit Hunden

(auffällige Hunde, Kontrollen im Zusammenhang mit gemeldeten

Tierschutzverstössen) werde die Kennzeichnung und die korrekte Registrierung

der Daten in AMICUS überprüft. Dafür werde der Chip des Hundes abgelesen und

die Registrierungsdaten in AMICUS werde mit dem abgelesenen Chip, den Daten des

Heimtierausweises und, wenn vorhanden, dem Herkunftsnachweis abgeglichen. Wenn

Fehler in den AMICUS-Daten festgestellt würden, veranlasse der Veterinärdienst

die Korrektur. Weiter nehme der Veterinärdienst auch während des Jahres

Meldungen der Einwohnergemeinden betreffend nicht in AMICUS registrierter Hunde

entgegen und fordere die Halter auf, ihre Tiere korrekt in AMICUS registrieren

zu lassen. Wenn die Hundehalter auch dieser Forderung nicht nachkämen, werde die

Registrierung durch den Veterinärdienst in Form einer Ersatzvornahme

veranlasst. Nach dem Gesagten würden sämtliche Geschäfte des Veterinärdienstes

im Zusammenhang mit Hunden (und insbesondere auch mit Listenhunden) auf der

Kontrolle der Kennzeichnung basieren.

Die Gebühr werde seit jeher

auch aufgrund von Leistungen des Veterinärdienstes im Zusammenhang mit der

Seuchenvorsorge und der -bekämpfung erhoben (Ergreifen von Massnahmen zur

Bekämpfung von Krankheiten bei Hunden und von Tollwut, Vollzugsaufgaben nach

TSV). Die Bekämpfung der Tollwut sei enorm wichtig, insbesondere im

Zusammenhang mit Importen und Exporten von Hunden. Es dürfe nicht in

Vergessenheit geraten, dass es sich bei Tollwut um eine Infektionskrankheit handle,

die zwischen Tier und Mensch übertragbar sei (sog. Zoonose) und tödliche Folgen

haben könne.

Öffentlich-rechtliche

Abgaben bräuchten eine formell-gesetzliche Grundlage, welche den Kreis der

Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen der

Abgabe so genau festlege, dass einerseits der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger

Spielraum verbleibe und andererseits die Höhe der Abgabe für den Pflichtigen

voraussehbar sei. All diese Kriterien seien, u.a. gestützt auf § 11 Abs. 1 HuG

und § 115 Abs. 1 Bst. c des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11), vorliegend

erfüllt. Entgegen den Ausführungen der Beklagten stünden der Gebührenerhebung

im Zusammenhang mit der Kennzeichnungskontrolle sehr wohl staatliche Leistungen

gegenüber, welche durch den Veterinärdienst verrichtet würden.

Im Übrigen könne die Gebühr

als Gemengsteuer qualifiziert werden, da sie sowohl Elemente einer Gebühr als

auch einer Steuer enthalte. Daher sei fraglich, inwieweit es sich bei der

Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle überhaupt um eine dem Kostendeckungs-

und dem Äquivalenzprinzip unterworfenen Kausalabgabe handle. Fakt sei, dass die

Abgabe auf Gesetz und Verordnung beruhe und das Departement zu überwachen und

gewährleisten habe, dass diese Gebühr ordnungsgemäss eingezogen werde.

Die Basis für die

Gebührenerhebung bilde grundsätzlich die vollständige Bezugsliste der

Einwohnergemeinde oder die Liste der Einwohnergemeinde betreffend die Abweichungen

zu den Angaben in AMICUS per Stichtag. Diese Angaben würden den per Stichtag

effektiv gehaltenen Hundebestand am zuverlässigsten wiedergeben. Wenn ein

Hundehalter seinen Wohnsitz ändere, erhalte die Einwohnergemeinde bei der An-

respektive Abmeldung des Hundehalters Kenntnis und vermerke dies in ihren

eigenen Datensätzen. Wenn der Hundehalter seiner Pflicht zur Adressmutation

nicht (zeitig) nachkomme, sei der Hund zwar korrekt unter seinem Halter

registriert, dieser sei jedoch der falschen Einwohnergemeinde zugeordnet. Die

Beklagte habe das Einreichen der Bezugslisten verweigert.

Gemäss § 14 Abs. 1 HuG

erfolge die Veranlagung und der Bezug der Abgaben durch die Einwohnergemeinden.

Dem Kanton sei die direkte Einforderung der Gebühr gegenüber den

abgabepflichtigen Hundehaltern verwehrt. Die Einnahmen aus der Gebühr für die

Kennzeichnungskontrolle fielen an den Kanton. Die Einwohnergemeinden hätten

gegenüber dem Kanton praxisgemäss nur diejenigen Gebühren für die

Kennzeichnungskontrolle zu entrichten, welche sie auch selber bei den Hundehaltern

eingebracht hätten. Für nicht einbringbare Gebühren hafte die Einwohnergemeinde

gegenüber dem Kanton nicht.

4. Die Beklagte duplizierte namentlich

Folgendes: Wenn der Kläger anführe, die Kontrollzeichengebühr könne als

Gemengsteuer qualifiziert werden, versuche er, die Geltung des Kostendeckungs-

und Äquivalenzprinzips auszuschalten. Er torpediere damit aber die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Eine Gemengsteuer wäre mit Verfügung und

nicht mit verwaltungsgerichtlicher Klage geltend zu machen. Adressat der

Veranlagung müsste ein steuerpflichtiges Individuum sein und nicht eine

Einwohnergemeinde. Die zuständige Gerichtsinstanz wäre nicht das Verwaltungs-,

sondern das Steuergericht (§ 56 Abs. 1 GO). Es könne nicht im Sinne des

Gesetzgebers gewesen sein, dass Streitigkeiten über die Hundesteuer vor

Steuergericht und Streitigkeiten über die Kontrollzeichengebühr vor

Verwaltungsgericht im Klageverfahren beigelegt werden müssen. Die

verwaltungsrechtliche Klage sei ein Mittel der ursprünglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit,

das nur zur Anwendung gelangen könne, wenn es dem Kläger nicht zustehe, ein

Rechtsverhältnis einseitig und verbindlich zu regeln. Die verwaltungsrechtliche

Klage komme ausschliesslich in den wenigen vom Gesetz bestimmten Fällen zur

Anwendung. Die Verfügungskompetenz entfalle nur dann, wenn der Gesetzgeber die

Streitsache ausdrücklich auf den Klageweg verweise. Offenbar habe sich der

Kläger nach Einreichen der Klageantwort dazu veranlasst gefühlt, eine nachträgliche

Ermächtigung zur Klage beim Regierungsrat einzuholen. Ob ein solches Vorgehen

fast sechs Monate nach Klageeinreichung noch rechtswirksam sei, erscheine als

zweifelhaft. Überdies stütze sich die nachträgliche und rückwirkende

Ermächtigung auf keine gesetzliche Grundlage. Zudem wären §§ 77 ff. der KV (Kantonsverfassung

BGS 111.1, Stellung und Aufgaben des Regierungsrats) des Sinnes beraubt, wenn jedes

Vorgehen nachträglich mit einer Ermächtigung des Regierungsrates geheilt werden

könnte. Die Kontrollzeichengebühr sei eine ursprünglich berechtigte Kausalabgabe,

die aber mit der Abschaffung der Hundemarken obsolet geworden sei, weil der

Kläger keine entsprechenden Gegenleistungen mehr erbringe. Der Kläger stütze

seine Forderung auf das elektronisch geführte Hunderegister AMICUS (vgl. dazu

Art. 30 Abs. 2 TSG), und er stelle den Einwohnergemeinden für jeden auf ihrem

Gebiet per Stichtag gehaltenen Hund die Gebühr von CHF 40.00 (§ 115 Abs. 1 lit. c GT; BGS 615.11) in Rechnung. Dies unabhängig davon, ob die entsprechenden

Eintragungen in der Datenbank richtig seien.

Der Kläger habe faktisch gar keine

Möglichkeit, die von ihm geltend gemachten Leistungen zu erbringen. Tollwut werde

nicht nur von Hunden, sondern auch von anderen Tierarten auf den Menschen

übertragen. Es könne nicht sachgerecht sein, die Tollwutbekämpfung einzig über

die in AMICUS registrierten Hundehalter zu finanzieren.

Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht

(Art. 127 Abs. 1 BV) folge, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt

sein müssten. Es sei überhaupt nicht mehr klar, zu welchem Zweck die Abgabe

erhoben und verwendet werden solle, zumal der ursprüngliche Gegenstand, die

Hundemarke nicht mehr existiere. Seit die Kontrollzeichen vom Hundehalter

selbst beim Tierarzt bezogen und bezahlt werden müssten, sei der Gegenstand der

Abgabe anderer geworden. Für diesen neuen Gegenstand (Abgabeobjekt) bestehe

keine gesetzliche Grundlage. Der Kontrollzeichengebühr stünden keine Leistungen

des Klägers gegenüber. Der eingeklagte Forderungsbetrag sei nach wie vor

unbelegt. Der Kläger habe die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen. Für die

Kontrollzeichengebühr würden gemäss ausdrücklichem Gesetzeswortlaut die

Hundehalter (§ 13 HuG) haften. Folglich bestehe keine Anspruchsgrundlage für

die Haftung der Beklagten.

5. Anlässlich der Instruktionsverhandlung

vor Verwaltungsgericht vom 1. Juli 2021 schlossen die Parteien einen Vergleich

mit Verwerfungsvorbehalt. Dafür wird auf die Akten verwiesen. Der Vergleich

wurde von der Beklagten mit Eingabe vom 4. Oktober 2021 verworfen. Die

Parteien haben auf eine Hauptverhandlung verzichtet (Abschliessende Bemerkungen

vom 21. Januar 2022).

II.

1. Die Beklagte vertritt die Auffassung,

die Klage sei nicht zulässig. Der Kanton hätte seiner Meinung nach verfügen

müssen. In der Lehre findet sich in der Tat der Grundsatz, das nicht geklagt

werden darf, wenn verfügt werden kann. Es herrscht die Meinung, die Klage sei

subsidiär (Kiener/Rütsche/Kuhn: Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich 2021, Rz

1178). Das Hundegesetz enthält für die Kontrollzeichengebühr keine

Verfügungskompetenz, jedenfalls nicht gegenüber Gemeinden. Fehlt eine

gesetzliche Regelung, darf eine Behörde auch nicht verfügen. Eine Verfügung

müsste sich zudem an die Hundehalter richten, die die Kontrollzeichengebühr

angeblich schulden. Hier geht es aber darum, eine Gemeinde dazu anzuhalten,

eine Gebühr abzuliefern, die sie eingezogen hat. Streitigkeiten zwischen

Gemeinwesen sieht das Gesetz als Klagematerie. Dafür ist das Verwaltungsgericht

zuständig, nicht das Steuergericht (vgl.: § 48 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über

die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.112; Kiener/Rütsche/Kuhn: Öffentliches

Verfahrensrecht, Zürich 2021, § 7 mit Hinweis auf die analoge Regelung beim

Bund; René Wiederkehr/Kaspar Plüss: Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts.

Zürich 2020, Rz 4928 ff.; Ruth Herzog/Michel

Daum: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,

Bern 2020, N 1 zu Art. 90 BE-VRPG).

Das Departement ist in seinem Entscheid vom 1. September 2020 selber zum

Schluss gekommen, es komme ihm gar keine Verfügungsbefugnis zu.

2. Weiter macht die Beklagte geltend,

der (Gesamt-)Regierungsrat hätte Klage erheben müssen. Ein einzelnes

Departement bzw. dessen Sekretär sei dazu nicht befugt. Indessen wurde eine

entsprechende Ermächtigung nachgereicht (RRB 2021/637 vom 4. Mai 2021). Dies

ist zulässig. Eine anfangs fehlende Ermächtigung gehört zu den verbesserlichen Mängeln.

Es verhält sich ähnlich wie bei mangelnder rechtsgültiger Unterschrift (Art.

132 ZPO, BGE 142 I 10). Die Klage ist zuzulassen, zumal es keine

Rechtsmittelfrist zu wahren gilt. Die Klage hätte (vorbehältlich einer

allfälligen Verjährungsfrist) jederzeit neu (durch den Regierungsrat) eingereicht

werden können. Zudem stand es dem Regierungsrat frei, die nachträgliche

Ermächtigung nicht zu erteilen. Damit wäre das Klageverfahren hinfällig

geworden.

3.1 Ursprünglich stand im Gesetz, ein

Hundehalter habe eine Abgabe und eine Kontrollgebühr zu entrichten. Zu reden

gab im Kantonsrat nebst der Höhe der Abgabe die Abgrenzung, welche Hunde von

der Steuer befreit sein sollten (Schutz-, Lawinen-, Sanitäts- und Wachhunde…).

Über die Kontrollgebühr wurde nicht diskutiert. Man erinnerte sich indessen noch

an die Tollwutepidemie bei Füchsen. Es schien allen klar zu sein, dass

allfällige «seuchenpolizeiliche Aktionen» bei Hunden durch die Hundesteuer zu

finanzieren wären (KRV 1971, S. 904 ff. und S. 976 ff., insbesondere das Votum

von Willi Ritschard auf S. 979).

3.2 Der ältesten noch im Internet

verfügbaren Fassung der Hundeverordnung (HUV, BGS 614.72, Version vom 1. Januar

1994) lässt sich Folgendes entnehmen: Gegen die Bezahlung von Hundesteuer und Kontrollzeichengebühr

wurden dem Hundehalter alljährlich neue Kontrollzeichen abgegeben, die das Oberamt

den Bezügern zustellte. Die Kontrollzeichen trugen die Jahreszahl der Abgabe

und fortlaufende Nummern. Die Nummern waren vom Bezüger, also der Gemeinde, in

die sogenannte Bezugsliste aufzunehmen. Alle Hunde waren mit einem Halsband zu versehen,

an dem das Kontrollzeichen anzubringen war. Für ein verlorenes oder nicht mehr

lesbares Kontrollzeichen war innert 14 Tagen ein Ersatzzeichen zu lösen. Beim

Einzug der Hundesteuer und der Kontrollzeichengebühr hatten sich die Halter durch

ein tierärztliches Zeugnis über die rechtzeitige Schutzimpfung des Hundes gegen

Tollwut auszuweisen. Ohne gültigen Impfausweis durften keine Kontrollzeichen abgegeben

werden.

Es wurden insgesamt folgende Arten von

Gebühren erhoben:

a) Kontrollzeichengebühr 10

Franken

b) Ersatzzeichengebühr 10 Franken

c) Mahngebühr pro Mahnung

20 Franken

d) Fanggebühr 80 Franken

e) Unterhaltskosten 25-35 Franken/Tag

3.3 Im Jahr 2006 wurde das Hundegesetz

revidiert, dies insbesondere, weil gewisse aggressive Rassen zum Problem

geworden waren. In der Botschaft wurde auf S. 11 ausgeführt, weiterhin werde

für jeden Hund ein Kontrollzeichen gegen Gebühr ausgehändigt. Dies erleichtere

die Identifikation der Hunde, weil nicht in jedem Fall ein Chip-Lesegerät

erforderlich sei. Der Kanton beschaffe die Kontrollzeichen zuhanden der

Gemeinden, weshalb die Einnahmen aus der Kontrollzeichengebühr weiterhin dem

Kanton zuflössen (RRB Nr. 2006/1223).

3.4 Zusammengefasst ergibt sich, dass

das Kontrollzeichen, die Hundemarke, ein Zeichen dafür war, dass das Tier einen

Halter hatte, mithin kein Streuner und gegen Tollwut geimpft war. Die

Dienstleistung der Beschaffung und Abgabe der Kontrollmarken liess sich der

Kanton abgelten.

3.5 Seit 2008 bestimmt das

Tierseuchengesetz des Bundes (TSG, SR 916.40) in Art. 30 unter dem Titel «Hundekontrolle»

Folgendes: Hunde müssen gekennzeichnet sein. Der Bundesrat regelt die

Kennzeichnung. Die Hunde müssen in einer zentralen Datenbank registriert sein.

Die Kantone sorgen für die Registrierung. Die Datenbank kann auch Daten über

Hunde mit Verhaltensstörungen und über Tierhalteverbote enthalten.

Nach der zugehörigen Verordnung (Art. 17

f. TSV, SR 916.401, in der Fassung 2018) müssen Hunde spätestens drei Monate

nach der Geburt, in jedem Fall jedoch vor der Weitergabe durch den Hundehalter,

bei dem der Hund geboren wurde, mit einem Mikrochip gekennzeichnet werden. Die

Kennzeichnung muss durch einen Tierarzt mit kantonaler

Berufsausübungsbewilligung und Praxisstandort in der Schweiz vorgenommen

werden. Bei der Kennzeichnung werden folgende Daten über den Hund erhoben:

a) Name,

b) Geschlecht,

c) Geburtsdatum,

d) Rasse oder Rassetyp,

e) Fellfarbe,

f) Vorname, Name und Adresse der Person,

bei welcher der Hund geboren wurde,

g) Vorname, Name und Adresse des

Hundehalters zum Zeitpunkt der Kennzeichnung,

h) Vorname und Name des kennzeichnenden

Tierarztes,

i) Datum der Kennzeichnung,

j) Mikrochipnummer.

Mikrochips für die Kennzeichnung müssen

den ISO-Normen entsprechen sowie einen Code für das Herkunftsland und den

Hersteller des Mikrochips beinhalten. Mikrochips mit Herkunftsland Schweiz

dürfen nur an Tierärzte mit kantonaler Berufsausübungsbewilligung und

Praxisstandort in der Schweiz geliefert oder weitergegeben werden.

3.6 Die Einwohnergemeinden haben folglich

mit der Kennzeichnung von Hunden nichts mehr zu tun. Das gilt auch für das

Veterinäramt und das Departement. Die Arbeit wird heute von den Tierärzten

erledigt und von den Hundehaltern direkt bezahlt. Hundemarken gibt es keine

mehr; nicht einmal optional, auf ausdrückliches Verlangen eines Halters.

4. Eine Gebühr ist eine Gegenleistung

des Bürgers für die Benutzung oder Inanspruchnahme einer öffentlichen

Einrichtung, einer Anstalt oder für eine von ihm veranlasste Amtshandlung

(Adrian Hungerbühler: Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003, S. 508 f.).

Bei der Kontrollzeichengebühr ging es um eine vom Pflichtigen veranlasste

Amtshandlung. Der gegen Tollwut geimpfte Hund wurde registriert und markiert. Aus

der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine staatliche Leistung folgt,

dass für die Bemessung der Gebühr vom Wert dieser Leitung auszugehen ist. Bei

der Kontrollgebühr ging es um eine Routinehandlung; die Gebühr war denn auch

relativ bescheiden. Gebühren sind stets leistungs- und kostenabhängig

(Tschannen / Zimmerli / Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, S. 557

f.). Der konkrete Hundehalter verursacht dem kantonalen Veterinärdienst heute

keine Kosten mehr. Der Dienst erbringt auch keine Leistung für Hund oder Halter

mehr. Hat der Gebührenpflichtige keinerlei Nutzen und keine Gegenleistung mehr,

ist von einer Verletzung des Äquivalenzprinzips auszugehen (vgl. Moor/Bellanger/Tanquerel:

Droit administratif, Vol. III, Berne 2018, p. 536; Häfelin/Müller/Uhlmann:

Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2020, Rz 2777 ff.).

Eine nach wie vor bestehende gesetzliche

Grundlage reicht nicht aus, um eine Gebühr zu rechtfertigen und zu erheben,

wenn die staatliche (Gegen-)Leistung seit vielen Jahren hinfällig geworden ist.

Zweifellos kann der Veterinärdienst die heute daraus noch resultierenden

Einnahmen sinnvoll verwenden. So ist zum Beispiel Tollwutprävention durchaus

ein Thema. Tollwut ist zwar derzeit in der Schweiz kein aktuelles Problem; dies

kann sich aber jederzeit ändern. Die Gebührenerträge dürfen jedoch nicht

einfach «umgelenkt» werden. Tollwut wird namentlich auch von Füchsen, Mardern

und Fledermäusen übertragen. Die Tollwutprävention ist nicht (allein) Sache der

Hundehalter. Sie ist durch Steuern zu finanzieren, wie im Kantonsrat schon 1971

ausgeführt wurde.

Es ergibt sich somit, dass die

Kontrollzeichengebühr wohl nicht mehr geschuldet ist, weil es keine Hundemarken

mehr gibt. Schuldner einer solchen Gebühr wären zudem die Hundehalter und nicht

die hier beklagte Gemeinde.

5.1 Indessen besteht nach §§ 11 HuG und

115 Abs. 1 lit. c GT nach wie vor eine Gebühr von CHF 40.00 für die

Kennzeichnungskontrolle in der Hundehaltung. Der Gebührentarif ist ein Gesetz

im formellen Sinn. Nach § 14 HuG ist es Sache der Einwohnergemeinden, die

Abgabe zu beziehen. Die Einnahmen aus der Gebühr für

die Kennzeichnungskontrolle fallen – im Gegensatz zur Hundesteuer – an den

Kanton (§ 11 Abs. 3 HuG). Die Beklagte hat die Gebühr auch vollständig

eingezogen. Sie muss ihre Vollzugsaufgabe nun auch vollenden und die Gebühr an

den Kanton abliefern. Es geht nicht an, dass eine Gemeinde sich einer Aufgabe,

die sich aus einem kantonalen Gesetz ergibt, dadurch entledigt, dass sie

kurzerhand eine andere Rechtsauffassung vertritt. Die Gemeinde selber ist ja,

wie gesagt, auch nicht abgabepflichtig, mithin nicht beschwert. Wenn schon,

müssten sich Hundehalter weigern, die Gebühr zu entrichten. Dies war aber

offenbar bisher nie der Fall.

5.2 Die Beklagte hat demnach

dem Kläger die bereits einkassierte Gebühr zu überweisen, mithin CHF 43’520.00

zu bezahlen (vgl. die Zusammenstellung auf in E. I 1. hiervor, dies in analoger

Anwendung von Art. 104 OR, zuzüglich Zins zu 5 % seit Klageeinreichung. Bei

diesem Ausgang hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF

3'000.00 festzusetzen sind (SOG 2010 Nr. 20). Parteientschädigung ist keine

auszurichten, weil der

Kanton durch keinen freierwerbenden Anwalt vertreten war. Die Parteikosten sind

somit wettzuschlagen.

Demnach wird erkannt:

1. Die Klage wird gutgeheissen:

a) Die Beklagte hat dem Kläger

CHF 43’520.00 zu bezahlen.

b) Dies zuzüglich Zins zu 5 %

seit 19. November 2020.

2. Die Beklagte hat die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3'000.00 zu bezahlen.

3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen.

Rechtsmittel: Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils

beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch

rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht

erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines

Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen

des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der

Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad

Auf eine gegen das vorliegende

Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 9C_620/2022