AB.2009.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AB.2009.00001

13. Januar 2010Deutsch14 min

(URT.2010.12048)

Zuständigkeit der Kammer (E. 1). Auf Beschwerden gegen - nicht Folge gebende - Entscheide des Regierungsrats über Aufsichtsbeschwerden tritt das Verwaltungsgericht - da nicht Aufsichtsinstanz - nicht ein. Dies gilt nach § 43 Abs. 3 VRG auch bezüglich der Kostenauflage (E. 2.1). Jedoch mag die Kostenauflage eine individuelle Pflicht begründen, weshalb eine Rechtsstreitigkeit vorläge und die Rechtsweggarantie zum Tragen käme. Dementsprechend müsste der Zugang zu einer Gerichtsinstanz auf Kantons- oder Bundesebene gewährleistet sein (E. 2.2). Auch das Bundesgericht lehnte es bisher ab, auf Beschwerden gegen Entscheide über Aufsichtsbeschwerden einzutreten. Immerhin wird in der Kommentierung des Bundesrechts die Rechtsmittelfähigkeit der Kostenauferlegung bei Aufsichtsbeschwerden bejaht (E. 2.3). Auch wenn das Bundesgericht zuständig wäre, gilt dies nicht für das Verwaltungsgericht, da es sich entsprechend Art. 86 Abs. 3 BGG um einen Entscheid einer obersten politischen Behörde handelt (E. 2.4). Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten (E. 2.5). Das Rechtmittel ist an das Bundesgericht weiterzuleiten (E. 3). Kosten (E. 4); Rechtsmittel (E. 5).

Sachverhalt

hatte seit Mitte März 2001 als juristische Sekretärin beim Amt für Wirtschaft

und Arbeit (AWA) des Kantons Zürich gearbeitet, welches zur Volkswirtschaftsdirektion

gehört. Mit Schreiben vom 16. Februar 2007 kündigte A das Anstellungsverhältnis

"per sofort aus wichtigem Grund", und zwar im Wesentlichen, weil sie

wegen verschiedener Vorfälle ein Fortführen ihrer Tätigkeit nicht mehr ertrage

und sich mit dem Vorgehen des AWA nicht länger identifizieren könne. Das

Schreiben traf bei der Volkswirtschaftsdirektion am 22. jenes Monats ein,

welche die Kündigung akzeptierte und mit Austrittsverfügung vom 4. April 2007

namentlich festhielt, das Dienstverhältnis von A habe bis 22. Februar 2007 gedauert.

Erwägungen

II.

A. Hiergegen

rekurrierte A unter dem 4. Mai 2007 mit den Begehren, die Rechtmässigkeit der

fristlosen Kündigung festzustellen, ihr den Lohn bis zum Ablauf der

ordentlichen Kündigungsfrist zu bezahlen sowie eine Abfindung von sieben bis

elf Monatslöhnen zuzusprechen. Der Regierungsrat trat auf das Rechtsmittel mit

Beschluss (RRB) Nr. 1276 vom 19. August 2009 nicht ein.

B. Zudem

reichte A unter dem 4. Juni 2009 im Zusammenhang mit den Vorgängen, derentwegen

sie gekündigt hatte, eine Aufsichtsbeschwerde gegen insofern von ihr als verantwortlich

betrachtete Personen der Volkswirtschaftsdirektion ein; mit Beschluss Nr. 1277

vom 19. August 2009 gab der Regierungsrat der Aufsichtsbeschwerde keine Folge

(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte seine Kosten von insgesamt Fr. 1'790.- A

(Dispositiv-Ziff. II) – denn diese habe mit ihrem Vorstoss persönliche und

private Interessen verfolgt – und gab in Dispositiv-Ziff. IV als

Weiterzugsmöglichkeit die binnen 30 Tagen ab Mitteilung beim Verwaltungsgericht

zu erhebende Beschwerde an. Der Bescheid wurde dem Vertreter von A am 28.

gleichen Monats zugestellt.

III.

A. A

liess gegen den personalrechtlichen RRB 1276/2009 am 28. September 2009 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht erheben, welches hierfür das Geschäft PB.2009.00035

anlegte.

B. A

liess beim Verwaltungsgericht am Montag, 28. September 2009 auch Beschwerde

gegen den aufsichtsrechtlichen RRB 1277/2009 führen und beantragen, es sei

unter Entschädigungsfolge zu Lasten des AWA bzw. des Regierungsrats Dispositiv-Ziff.

II in dessen Beschluss aufzuheben, sowie zum Verfahren darum ersuchen,

"[e]s sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. In jedem Fall sei

der Beschwerdeführerin unverzüglich Einsicht in die Akten und Stellungnahme der

Gegenseite zu gewähren, damit die Beschwerdeführerin dazu Stellung nehmen

kann". Diesbezüglich wurde das vorliegende Geschäft AB.2009.00001

angelegt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Hier geht es nur um die Fr. 1'790.- vorinstanzlicher Kosten,

was den kraft § 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) der einzelrichterlichen Zuständigkeit gerichtsintern

gezogenen Grenzwert von Fr. 20'000.- zwar nicht im Entferntesten übersteigt.

Weil aber der Regierungsrat als Vorinstanz gewirkt hat, muss über die vorliegende

Beschwerde nach § 38 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 1 VRG in

Dreierbesetzung befunden werden. Das kann in Anwendung des § 56 Abs. 2 f.

VRG ohne jede Weiterung geschehen. Kommt es also nicht einmal zu einem ersten

Schriftenwechsel, verliert das verfahrensmässige Ansinnen der

Beschwerdeführerin seinen Gegenstand.

2.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit als solches

nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen. Die restlichen

Eintretensbedingungen erscheinen im Übrigen ohne Weiteres als erfüllt (vgl.

insbesondere zum Wahren der Beschwerdefrist §§ 53 und 70 in Verbindung mit

§ 11 VRG sowie oben II f. je lit. B).

2.1

Laut

§ 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht regelmässig

Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden.

Letztere Bedingung erfüllen zwar erstinstanzliche (Rekurs-)Entscheide des

Regierungsrats (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41

N. 24 ff.). Indes hat die Praxis längst geklärt, dass keine Anordnungen im Sinn

des § 41 Abs. 1 VRG vorliegen, wenn einer Aufsichtsbeschwerde durch

die Vorinstanz wie gegenwärtig nicht Folge gegeben wird; denn das Verwaltungsgericht

übt keine Oberaufsicht über den Regierungsrat (oder ihm unterstellte

Direktionen und Ämter) aus (vgl. Art. 57 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 [KV, LS 101)]; § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über

die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni

2005.

[LS 172.1]), wenn dessen Verhalten mit einer Aufsichtsbeschwerde

beanstandet wird oder er selbst über eine solche Beschwerde als

Aufsichtsinstanz befunden hat. Die Unstatthaftigkeit der

verwaltungsgerichtlichen Beschwerde gilt ebenso für den allein angefochtenen

Kostenpunkt des aufsichtsrechtlichen vorinstanzlichen Beschlusses, obwohl bei –

hier fehlendem – Vorhandensein einer Rekursbehörde insofern ein Rekurs gegeben

wäre. § 43 Abs. 3 VRG verbietet nämlich die Beschwerde über Verfahrenskosten,

wenn diese in der Hauptsache unzulässig ist (zum Ganzen Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 19–28 N. 42 f., § 19 N. 42, § 41

N. 16, je mit Hinweisen; RB 2002 Nr. 14 [ebenso zur

Anfechtbarkeit von Anordnungen, die aus Anlass einer Aufsichtsanzeige ergangen

sind]; VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00151, E. 1 – 23. Dezember 2004,

VB.2004.00456, E. 1.3 – 2. Juni 2005, VB.2005.00214, E. 1 und 3 –

21.

März 2007, VB.2007.00076, E. 1.1 Abs. 1 [alles unter

www.vgrzh.ch]).

Auch das kantonale Verfassungsrecht vermittelt der

Beschwerdeführerin hier zumindest noch keinen Eintretensanspruch (siehe –

ebenso zum Folgenden – VGr, 27. Februar 2009, VB.2009.00045, E. 2.2.2 Abs. 2

mit Hinweis, www.vgrzh.ch). Gemäss Art. 77 Abs. 1 KV gewährleistet

das Gesetz für im Verwaltungsverfahren ergangene Anordnungen zwar die wirksame

Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht. Laut

Art. 138 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 135 Abs. 1 KV

treffen die Behörden indes erst bis Ende 2010 die Vorkehren, um das

Rechtspflegeverfahren an die Vorgaben nebst anderem von Art. 77 KV

anzupassen (lit. b; vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5 und 8 ff.). Selbst das gilt

übrigens nur, wenn man vorliegend überhaupt von einer Anordnung sprechen will

(dazu Isabelle Häner in: Häner/Rüssli/ Schwarzenbach, Art. 77 N. 1 f.). Und

ohnehin steht gemäss Art. 77 Abs. 1 Satz 2 KV alles unter dem Vorbehalt gesetzlicher

Ausnahmen in begründeten Fällen (dazu Häner, Art. 77 N. 15 ff.), etwa nach

Art des § 43 Abs. 3 VRG.

2.2

Freilich greift

vorliegend möglicherweise die Rechtsweggarantie des Art. 29a der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Laut Art. 29a Satz 1 BV hat bei Rechtsstreitigkeiten

jede Person Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Satz 1). Zwar

dreht es sich bei Aufsichtsbeschwerden grundsätzlich nicht um Rechtsstreitigkeiten

(siehe etwa BGr, 26. September 2008,2D_102/2008, E. 2.1.3, www.bger.ch; Giovanni

Biaggini, BV, Zürich 2007, Art. 29a N. 4 und 6; Andreas Kley in: Bernhard

Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,

2.

A., Zürich etc. 2008, Art. 29a N. 11 ff.; Jörg Paul Müller/Markus

Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 912 ff.), so dass die

Rechtsweggarantie Aufsichtsbeschwerden im Grundsatz keinen Gerichtszugang verschafft.

Jedoch gilt dies wohl nicht bezüglich der Kostenauflage des

vorinstanzlichen Beschlusses. Gemäss der Literatur will Art. 29a BV als

verfassungsmässiges Individualrecht Rechtspositionen Einzelner verfahrensmässig

schützen (Biaggini, Art. 29a N. 6). Eine Rechtsstreitigkeit liegt demgemäss vor,

wenn ein Lebensvorgang durch das Recht erfasst und die Rechtskonformität eines

bestimmten, individuelle Rechte betreffenden Vorgangs bestritten wird (Regina

Kiener/Walter Kälin, Grundrechte, 2007, S. 434). Ähnlich werden Rechtsstreitigkeiten

auch als Streitigkeiten um Rechte und Pflichten von natürlichen oder juristischen

Personen, welche sich aus dem Gesetzes- und Verordnungsrecht in allen Rechtsbereichen

ergeben, definiert (Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung

der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff., 92 f.).

Bei Aufsichtsbeschwerden sind nach regierungsrätlicher Praxis

nur Kosten aufzuerlegen, wenn der Anzeiger persönliche und private Interessen

verfolgte (RB 2002 Nr. 14 E. 1b; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§

19–28 N. 42). Der Nebenpunkt der Kostenauflage stützt sich damit zwar primär

auf eine Praxis und bloss sekundär auf deren Voraussetzungen und Zulässigkeit

regelndes Gesetzes- bzw. Verordnungsrecht ab. Immerhin handelt es sich aber bei

einer Kostenauflage gegenüber einem individuellen Rechtsunterworfenen um einen

klassischen Eingriff in dessen Rechte bzw. um die Begründung einer rechtlich

durchsetzbaren Individualpflicht. Nicht mit der Aufsichtsbeschwerde, jedoch mit

der Kostenauflage wird eine individuelle Rechtsbeziehung begründet. Dass sich

dabei die Streitigkeit bloss im Rahmen einer Aufsichtsanzeige und nicht eines

formellen rechtlichen Verfahrens abspielte, erscheint gerade nicht als

entscheidend, da dem formellen Verfahren gegenüber dem in Frage stehenden

materiellen Recht nur dienende Funktion zukommt (Müller/Schefer, S. 912

f.).

Möglicherweise vor demselben Hintergrund unterscheidet das

Bundesgericht terminologisch neuerdings zwischen "reinen"

Aufsichtsbeschwerdeverfahren und anderen. So gelten "reine"

Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht als Rechtsstreitigkeiten (BGr,

26.

September 2008,2D_102/2008, E. 2.1.3, www.bger.ch; vgl. gestützt

hierauf und in Übernahme dieser Terminologie VGr, 20. August 2009, VB.2009.00409,

E. 1.2, www.vgrzh.ch). Die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV kann deshalb

bezüglich eines nicht "reinen" Aufsichtsbeschwerdeverfahrens bzw. wie

hier eines mit Kostenauflage versehenen Beschlusses über eine

Aufsichtsbeschwerde wohl eher zur zum Tragen kommen.

Demgemäss dürfte bezüglich einer Kostenauflage im

Aufsichtsbeschwerdeverfahren die Rechtsweggarantie spielen. Entsprechend muss der

Zugang zu einer Gerichtsinstanz gewährleistet sein (Müller/Schefer, S. 914).

Dabei kann diese Gerichtsinstanz allerdings auf kantonaler Ebene oder auf Bundesebene

angesiedelt sein (Tophinke, S. 91; Kiener/Kälin, S. 435).

2.3

Wie

erörtert lehnte es das Verwaltungsgericht bisher ab, entsprechende Beschwerden

zu beurteilen. Dies gilt im Grundsatz auch für das Bundesgericht: so konnte nach

der altrechtlichen bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Entscheid einer

Behörde, auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten, sie abzuweisen oder

ihr keine Folge zu geben, nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten

werden (BGE 116 Ia 8 E. 1a, 109 Ia 251 E. 3, 106 Ia 310 E. 6). Dem

Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss fehle der Verfügungscharakter, da er

keinen Akt darstelle, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltungs und einem

Bürger verbindlich regle (BGE 121 I 87 E. 1a, BGE 121 I 42 E. 2a, 102

Ib 81 E. 3.2; ferner Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 5;

VGr, 28. August 2009, VK.2009.00007, E. 4.2, www.vgrzh.ch; ferner

Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16). Hingegen liessen sich letztinstanzliche

Kostenentscheide unter gewissen Voraussetzungen vor Bundesgericht anfechten

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 38; vgl. BGE 122 II 274 E. 1b

dazu, wann eine Eingabe – falls sich die Hauptsache allerdings auf Bundesrecht

stützte – als staatsrechtliche bzw. als Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu

behandeln war). Freilich war ähnlich dem kantonalrechtlichen § 43

Abs. 3 VRG nach altem Recht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig betreffend

Verfahrenskosten, wenn sie in der Hauptsache unzulässig war (Art. 101

lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 16. Dezember 1943; vgl. auch

BGE 111 Ib 32 E. 1). Dies gilt auch unter dem neuen Recht (Thomas Häberli,

Basler Kommentar, 2008, Art. 83 BGG N. 9).

Immerhin wird in der Kommentierung des Bundesrechts die

Rechtsmittelfähigkeit aussenwirksamer Festlegungen, die im Gefolge eines

Aufsichtsbeschwerdeverfahrens getroffen werden, bejaht, etwa, wenn eine

getroffene Anordnung den Anzeigeerstatter ins Visier nimmt. Eine rechtsmittelfähige

Verfügung liegt demgemäss insbesondere vor, wenn dem Anzeiger ausnahmsweise

Kosten auferlegt werden. Der entsprechende Kostenentscheid untersteht der

Beschwerde (Stefan Vogel in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen

2008, Art. 71 N. 33 und 35). Auch hielt das Bundesgericht schon fest,

wenn sich die Aufsichtsbehörde dazu veranlasst sehe, aufgrund der Aufsichtsbeschwerde

eine Verfügung zu erlassen, könnten Betroffene wie auch der Anzeiger zur Beschwerde

berechtigt sein, da hierdurch ein Rechtsverhältnis verbindlich geordnet werde

(BGE 102 Ib 81 E. 3).

2.4

Sollte das

Bundesgericht sachlich zuständig sein, bleibt allerdings zu klären, ob vorliegend

aufgrund der Rechtsweggarantie auch die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

von Bundesrechts wegen zu bejahen wäre. So haben die Kantone gemäss Art. 130

Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts bis zum 1. Januar 2009

nach Art. 86 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 114 BGG sowohl bei der

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) als auch

bei der subsidiären Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) obere Gerichte

als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts einzusetzen.

Nun lässt sich in Anwendung des Art. 86 Abs. 3

in Verbindung mit Art. 114 BGG gerade beim angefochtenen Beschluss von

einem Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter sprechen, weshalb auf die

Einsetzung eines Gerichts als unmittelbarer Vorinstanz des Bundesgerichts

verzichtet werden darf. Die Lehre ist sich allerdings bezüglich der Bedeutung

des Art. 86 Abs. 3 BGG noch nicht einig. Immerhin wird darauf

verwiesen, dass demgemäss ein Ausschluss der kantonalen gerichtlichen

Überprüfung namentlich wegen des politischen Umfelds des Entscheids, etwa weil

er von obersten politischen Behörden getroffen wurde, zulässig sein mag. Eine

Rolle spielen diesbezüglich Gewaltenteilungsüberlegungen (Esther Tophinke,

Basler Kommentar, 2008, Art. 86 BGG N. 20). Wie auf Bundesebene nach

Art. 189 Abs. 4 BV Akte des Bundesrats nicht vor Bundesgericht angefochten

werden können (vgl. Tophinke, S. 103 f., aber auch Müller/Schefer,

S. 925 f.), rechtfertigt sich solches für das Verwaltungsgericht auch

bezüglich des vorliegenden regierungsrätlichen Entscheids.

Ob Art. 86 Abs. 3 BGG

allerdings auch anwendbar ist, wenn politische Entscheidträger funktional

Verwaltungsakte – wie hier bezüglich der Kostenauflage, nicht jedoch bezüglich

des Entscheids über die Aufsichtsanzeige, wobei zur Beurteilung der Kostenauflage

immerhin vorfrageweise die Frage der Mutwilligkeit (vgl. RB 1982 Nr. 24)

der Aufsichtsbeschwerde zu klären wäre – ohne politischen Inhalt erlassen, und

ob solche Akte allein aufgrund der Entscheidzuständigkeit als vorwiegend

politisch zu qualifizieren sind, wird in der Literatur offen ge- bzw. der

künftigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung überlassen (Tophinke, Art. 86 BGG

N. 20). Jedoch erscheint es gerade bezüglich solcherart gelagerter Fälle wie

des vorliegenden – weil das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz darstellt

– als zweckmässig, Art. 86 Abs. 3 BGG anzuwenden.

2.5

Das

Verwaltungsgericht erscheint somit als für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

nicht zuständig. Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.

Der nach dem Inkrafttreten der eidgenössischen

Rechtsweggarantie ergangene regierungsrätliche Entscheid kann hingegen nach dem

Gesagten wohl beim Bundesgericht angefochten werden. Das von der

Beschwerdeführerin eingelegte Rechtsmittel ist deshalb gestützt auf Art. 48

Abs. 3 Satz 2 BGG an das Bundesgericht weiterzuleiten.

4.

Der angefochtene Entscheid wurde – jedenfalls mit Bezug

auf den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens – mit einer unzutreffenden

Rechtsmittelbelehrung versehen. Deshalb lassen sich die Gerichtskosten vorab

nicht der Beschwerdeführerin belasten, geschweige denn dem Beschwerdegegner.

Angesichts der hier erörterten schwierigen Zuständigkeitsfrage trifft aber auch

die Vorinstanz keinen Vorwurf, so dass diese zu Lasten der Staatskasse ebenso

wenig für kostenpflichtig erklärt werden darf. Die Gerichtskosten sind deshalb

auf die eigene Kasse zu nehmen (vgl. zum Ganzen VGr, 8. Februar 2006,

VB.2006.00002, E. 4 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).

Ausgangsgemäss kann die Beschwerdeführerin vor

Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung erhalten (vgl. § 17 Abs. 2

VRG). Immerhin ist der Aufwand ihres Vertreters wegen der Weiterleitung des

vorliegenden Rechtsmittels an das Bundesgericht noch nicht verloren.

5.

Weil die Beschwerde an das Bundesgericht weitergeleitet

wird, erscheint eine Rechtsmittelbelehrung als entbehrlich.

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten. Sie wird an das Bundesgericht weitergeleitet.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an: …