Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2011.00003

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

AN.2011.00003

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. Mai 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Abteilungspräsident Martin Zweifel, Abteilungspräsident

Andreas Keiser, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas

Widmer, Gerichtsschreiber

Kaspar Plüss.

In Sachen

1. Genossenschaft A,

2. Vereinigung B,

3. Club C,

4. Verband D,

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdeführende,

gegen

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Parkplatzverordnung (Zuständigkeit),

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss Nr. 301 vom 7. Juli

2010 änderte der Gemeinderat von Zürich die Verordnung über private Fahrzeugabstellplätze

(Parkplatzverordnung). Nach einem Behördenreferendum wurde

die Vorlage in der Gemeindeabstimmung vom 28. November 2010 angenommen.

Erwägungen

II.

Bereits am 9. August 2010 hatten die Genossenschaft

A, die Vereinigung B, der Club C und der Verband D beim Bezirksrat Zürich

Gemeindebeschwerde gegen den Beschluss des Gemeinderates erhoben mit

verschiedenen Aufhebungs- und Änderungsanträgen bezogen auf einzelne

Bestimmungen. Eventualiter verlangten sie die vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses

und die Rückweisung der stadträtlichen Weisung an den Gemeinderat, alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Der Bezirksrat sistierte das Verfahren bis

zur Gemeindeabstimmung, eröffnete danach die Vernehmlassungsfrist und gab

beiden Parteien Gelegenheit, sich zur Frage der Zuständigkeit zu äussern. Mit

Beschluss vom 17. März 2011 trat er ohne Kosten- und Entschädigungsfolgen

auf die Gemeindebeschwerde mangels Zuständigkeit nicht ein und überwies die

Sache an das Baurekursgericht.

III.

Gegen diesen Beschluss gelangten die vier

unterlegenen Vereinigungen am 20. April 2011 an das Verwaltungsgericht mit

dem Antrag, der Nichteintretensentscheid sei aufzuheben und die

Gemeindebeschwerde dem Bezirksrat zur Entscheidung zurückzuweisen, alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat

verzichtete am 4. Mai 2011 unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid

auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich hielt mit Eingabe vom 12. Mai

2011.

an ihren Anträgen und Vorbringen gemäss der Vernehmlassung vom

7.

Februar 2011 fest und verzichtete auf eine separate Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Im Streit

liegt eine generell-abstrakte kommunale Verordnung und damit ein Erlass im Sinn

von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte

kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1

VRG). Da die angefochtene Verordnung öffentliches Recht betrifft, setzt sich

der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts

zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.2 des Plenarbeschlusses des

Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010.

1.2

Der

angefochtene Nichteintretensentscheid des Bezirksrats ist – auf das gesamte Verfahren

gesehen – ein Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, welcher gemäss

§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) ohne weitere Voraussetzung

angefochten werden kann.

1.3

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführenden sind als Urheber der

Gemeindebeschwerde durch den Nichteintretensentscheid der von ihnen angerufenen

Instanz berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse daran, die

Zuständigkeitsfrage im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht überprüfen zu

lassen. Demnach sind sie zur Beschwerdeerhebung vor Verwaltungsgericht

legitimiert. Ob sie auch zur Erhebung der Gemeindebeschwerde selber legitimiert

sind, ist eine Frage, welche die hierfür zuständige Instanz – Bezirksrat oder

Baurekursgericht – im noch anstehenden Verfahren zu prüfen haben wird.

1.4

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Über die

Gemeindebeschwerde, welche sich gegen Beschlüsse der Gemeinde richtet,

entscheidet nach § 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

(GemeindeG) der Bezirksrat. Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden

Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts anderes bestimmt, in erster Instanz durch

das Baurekursgericht entschieden.

2.2

Nach den

Erwägungen im angefochtenen Entscheid ist der Instanzenzug gemäss PBG auch dann

zu beachten, wenn ein bau- und planungsrechtlicher Erlass angefochten ist. Planungsrechtliche

Einwendungen seien nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis unabhängig von der

beanspruchten Legitimation – § 151 Abs. 1 GemeindeG oder § 338a

Abs. 1 PBG – im Rekursverfahren vor Baurekursgericht geltend zu machen.

Der Bezirksrat sei nur dann zuständig, wenn die Verletzung von politischen

Rechten oder Verstösse gegen das Verfahrens- oder Organisationsrecht der

Gemeinde geltend gemacht würden. Die vorliegende Gemeindebeschwerde werfe

ausschliesslich bau- und planungsrechtliche Fragen auf, weshalb das Verfahren

an das Baurekursgericht zu überweisen sei.

2.3

Der

Entscheid des Bezirksrats basiert auf einer bereits vor Jahrzehnten installierten

Praxis der früheren Baurekurskommissionen und dem damals zweitinstanzlich

zuständigen Regierungsrat. Hiernach galten als Streitigkeiten im Sinn von

§ 329 PPG (damals noch in einer etwas anders lautenden Fassung) auch

solche über Gemeindeerlasse im Bereich des Planungs- und Baugesetzes, welche

nicht nur von den gemäss § 338a PBG Legitimierten, sondern gestützt auf

§ 151 GemeindeG auch von den Stimmberechtigten angefochten werden konnten

(vgl. bereits die Übersicht in: Die Rechtsmittelbefugnis in der zürcherischen

Verwaltungsrechtspflege, nach einer Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts, in

ZBl 1982, S. 297 ff., 300). Mit der VRG-Revision vom 8. Juni

1997.

ersetzte das Verwaltungsgericht den bisher als zweite Rechtsmittelinstanz

zur Überprüfung kommunaler Bau- und Zonenordnungen zuständigen Regierungsrat

(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, § 41

N. 13 ff.). Im Rahmen diverser Beschwerdeverfahren betreffend Nutzungsplanungen

hatte das Verwaltungsgericht alsdann auch Gelegenheit, die oben dargelegte

Praxis der Baurekurskommissionen zu bestätigen (ausführlich in VGr,

21.

März 2002, VB.2001.00245 E. 2b, veröffentlicht in ZBl 2002,

S. 663, BEZ 2002 Nr. 25 und RB 2002 Nr. 74; zuletzt in VGr,

4.

September 2008, VB.2008.00262, E. 3.3).

2.4

Die

Beschwerdeführenden anerkennen diese kantonale Praxis, beurteilen die gesetzliche

Ausgangslage jedoch als unklar und erachten den Bezirksrat in jenen Fällen, wo

es nicht um einen konkreten Rechtsanwendungsakt, sondern um einen

Rechtsetzungsakt und damit um einen politischen Akt gehe, als für die

Beurteilung besser geeignet. Im Gegensatz zu einer Bau- und Zonenordnung regle

die Parkplatzverordnung nicht die Überbaubarkeit und Nutzungsweise einzelner

Grundstücke, sondern erlasse generell-abstrakte Normen, die weitestgehend

unabhängig von der Bau- und Zonenordnung Bestand hätten. Im Übrigen entspreche

es auch der Praxis des Bezirksrats, kommunale Rechtsetzungsakte zu überprüfen,

selbst wenn die entsprechende Gesetzgebungskompetenz aus dem PBG abgeleitet

werde, wie sich im Fall der Gebührenordnung für das Reklamewesen zeige.

Diese Einwände vermögen die dargelegte Praxis nicht infrage

zu stellen. Gilt der Nutzungsplanungsrekurs als spezialgesetzlich geregelter Anwendungsfall

der Gemeindebeschwerde (früher Gemeinderekurs), so ist damit das Spannungsverhältnis

von § 329 PBG und § 151 GemeindeG hinreichend geklärt. Bei der

akzessorischen Normenkontrolle, welche das Baurekursgericht im Rahmen der

Überprüfung des Einzelaktes nötigenfalls vorzunehmen hat, und der abstrakten

Normenkontrolle, wie sie im Rahmen der Gemeindebeschwerde gegen einen Erlass im

Bau- und Planungsrecht vorzunehmen ist, stellen sich regelmässig identische

Fragen. Zu deren Beurteilung ist das Baurekursgericht als Fachgericht eher

berufen als der Bezirksrat. Da § 242 PBG den Gemeinden vorschreibt, die

nach bestimmten Kriterien zu ermittelnde Zahl der Abstellplätze für

Motorfahrzeuge in ihrer Bau- und Zonenordnung festzulegen, gehören

Parkplatzvorschriften, auch wenn sie wie vorliegend im Rahmen einer speziellen

Parkplatzverordnung erlassen werden, von Gesetzes wegen unabdingbar zur

kommunalen Bauordnung. In dieser Eigenschaft müssen sie im gleichen Verfahren

und von der gleichen Instanz wie andere Bauordnungsvorschriften auf ihre

Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht hin überprüft werden können.

Ob der Bezirksrat im Verfahren betreffend Gebührenordnung

für das Reklamewesen (GE.2010.10 2.02.01) zu Recht auf die Gemeindebeschwerde

eingetreten ist, was im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht

umstritten war (vgl. VGr, 2. Februar 2011, VB.2010.00413), muss vorliegend

nicht beurteilt werden.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

3.

Die Gerichtskosten sind den

unterliegenden Beschwerdeführenden anteilsmässig aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 4'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Viertel auferlegt,

unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…