Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2011.00004

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

AN.2011.00004

Urteil

der 3. Kammer

vom 28. Februar 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Abteilungspräsident Martin Zweifel,

Abteilungspräsident Jso Schumacher, Abteilungspräsident Lukas Widmer,

Ersatzrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Andreas Conne.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde B, vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Wassergebühren,

hat

sich ergeben:

I.

Am 20. Juni 2011 verabschiedete die

Gemeindeversammlung von B eine neue Verordnung über die kommunalen

Wasserversorgungsanlagen sowie eine dazugehörige Tarifordnung. Nach der

Verordnung werden die Grundgebühren für die Wasserversorgung neu nicht mehr nach

der Anzahl der Bewohner einer Liegenschaft, sondern nach der Nenngrösse des

Wasserzählers berechnet. Zudem wird eine Mengengebühr erhoben, die vom

tatsächlichen Wasserverbrauch abhängig ist und ungefähr die Hälfte der gesamten

Benutzungsgebühr ausmacht. Schliesslich wird in der Verordnung festgehalten,

dass die Gebühr auch bei unbeabsichtigten Wasserverlusten zu begleichen ist.

II.

A ersuchte den Bezirksrat C mit Gemeindebeschwerde vom

24. Juni 2011 um Aufhebung bzw. Änderung der genannten Neuregelungen. Er beanstandete

dabei unter anderem das Verhältnis von Grund- und Mengengebühr sowie die

Tatsache, dass für die Berechnung der Grundgebühr jeweils auf den grössten bei

einem Bezüger installierten Wasserzähler abgestellt werde. Der Bezirksrat wies

die Beschwerde mit Beschluss vom 1. September 2011 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 29. September 2011 am

Verwaltungsgericht verlangte A die Aufhebung des Bezirksratsentscheids. Dabei

erneuerte er im Wesentlichen die bereits vor Bezirksrat gestellten Anträge. Auf

die Anträge im Einzelnen wird bei der Erörterung des Streitgegenstands

zurückzukommen sein.

Der Bezirksrat C verzichtete mit Schreiben vom

6. Oktober 2011 auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde B hielt in ihrer am

21. Oktober 2011 versandten Beschwerdeantwort sowohl an der Verordnung

über die kommunalen Wasserversorgungsanlagen als auch an der Tarifordnung fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Aufgrund

von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen kommunale Erlasse. Beim Entscheid des

Bezirksrats über die Rechtmässigkeit der von der Beschwerdegegnerin erlassenen

Verordnung über die kommunalen Wasserversorgungsanlagen (im Folgenden kurz:

Verordnung) sowie der dazu gehörigen "Tarifordnung Wasser" (im

Folgenden kurz: Tarifordnung) handelt es sich demzufolge um zulässige Anfechtungsobjekte.

1.2 Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde

berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Bei Erlassen genügt die

minimale Wahrscheinlichkeit, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen

Regelung früher oder später einmal unmittelbar berührt und dadurch in

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 136 I 49 E. 2.1;

vgl. auch BGr, 19. März 2010,2C_88/2009, E. 1.1). Diese für das

Verfahren vor Bundesgericht geltende Regel ist im Grundsatz auch im kantonalen

Verfahren massgebend (vgl. Art. 111 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005, BGG).

Der Beschwerdeführer wohnt

in der Gemeinde, die die angefochtene Verordnung erliess. Damit kommt die Verordnung

bei ihrem Inkrafttreten auf ihn zur Anwendung. Der Beschwerdeführer ist in

diesem Zusammenhang auch dazu berechtigt, eine allfällige Benachteiligung von

Mietern durch die fragliche Verordnung geltend zu machen. Auch wenn er momentan

nicht Mieter einer Liegenschaft sein sollte, besteht doch immerhin die minimale

Wahrscheinlichkeit, dass er in einer solchen Eigenschaft eines Tages von der

Verordnung betroffen sein könnte. Er ist deshalb zur Beschwerde berechtigt.

1.3 Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde in der

Sache zu behandeln.

1.4 Der

vorliegende Entscheid wird in Fünferbesetzung getroffen (§ 38a Abs. 1

VRG). Da die angefochtene Verordnung öffentliches Recht betrifft, setzt sich

der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts

zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.2 des Plenarbeschlusses des

Verwaltungsgerichts vom 30. Mai 2011 (ABl 2011, 1741 ff., 1742).

2.

2.1 Die am

Anfang der Beschwerdeschrift gestellten Anträge sind im Gegensatz zu jenen im

Rekursverfahren teilweise relativ allgemein gehalten. Damit ist zunächst der

Gegenstand

des vorliegenden Verfahrens zu bestimmen. Dabei ist vom Grundsatz

auszugehen, dass bei Laienbeschwerden Anträge nicht zwingend als förmliche

Begehren gekennzeichnet sein müssen; es genügt vielmehr, wenn sie sich

eindeutig und klar aus der Begründung ergeben (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich,

2. A., Zürich 1999, § 54 N. 3 am Ende).

2.2 In der

Beschwerdeschrift sind zum Teil Vorschläge enthalten, wie die Verordnung

ebenfalls ausgestaltet werden könnte. Der Beschwerdeführer kann daraus insoweit

nichts ableiten, als er sich damit nicht auf einen konkreten Antrag bezieht.

2.3 Der

Beschwerdeführer verlangt in materieller Hinsicht zunächst, dass die Gebühren

nach dem Verursacherprinzip festzusetzen seien. Wie sich aus der Begründung der

Beschwerdeschrift ergibt, ist damit gemeint, dass sich die Benutzungsgebühr zu

80 Prozent aus einer Grundgebühr und zu 20 Prozent aus

Verbrauchsgebühren zusammensetzen sollte. Der Beschwerdeführer verlangt demnach

eine teilweise Aufhebung bzw. Änderung der Tarifordnung, soweit sie die

Grundgebühr aus seiner Sicht zu tief ansetzt.

2.4 Der

Beschwerdeführer rügt sodann eine Verletzung des Äquivalenzprinzips. Wie sich

aus seiner Begründung ergibt, beantragt er eine Aufhebung bzw. Änderung der

Verordnung in der Art und Weise, dass bei einem ungewollten Wasserverlust nur

die effektiven Kosten der Wasserversorgung verrechnet werden.

2.5 Der

Beschwerdeführer macht weiter geltend, dass die Bemessung der Grundgebühr nach

der Grösse des Wasserzählers zu Rechtsungleichheiten führe. In diesem Zusammenhang

verlangt er sinngemäss, dass die Grundgebühr nach der Anzahl der Wasser beziehenden

Personen zu verrechnen sei.

2.6 Der

Beschwerdeführer beanstandet schliesslich jene Bestimmungen in der Verordnung

und der Tarifordnung, die bei der Berechnung der Grundgebühr auf den grössten

installierten Wasserzähler abstellen.

3.

Der Beschwerdeführer rügt in verfahrensrechtlicher

Hinsicht zunächst sinngemäss eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs.

Aufgrund der formellen Natur des Gehörsanspruchs ist diese Rüge als erste zu

behandeln.

3.1 Der

Beschwerdeführer reichte am 12. Juli 2011, das heisst innerhalb der für

die Einreichung der Gemeindebeschwerde laufenden Frist, ein Ergänzungsschreiben

zu seiner Beschwerde ein. Darin äusserte er sich zur Gebührenberechnung der

Beschwerdegegnerin. In seiner Beschwerde ans Verwaltungsgericht macht er

geltend, dass der Bezirksrat diese Argumente nicht berücksichtigt habe.

Aufgrund von § 28 Abs. 1 VRG müssen die

Rekursinstanzen ihre Entscheide begründen. Die Begründungspflicht ergibt sich

letztlich aus dem Gehörsanspruch in Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung (BV) und dem daraus fliessenden Recht auf Beachtung

rechtlicher und tatsächlicher Vorbringen. Indem Behörden und Gerichte ihre

Entscheide zureichend begründen müssen, können die Verfahrensbeteiligten

ersehen, dass ihre Eingaben auch tatsächlich berücksichtigt wurden.

Ein Entscheid muss so begründet sein, dass sich die

unterlegene Verfahrenspartei über seine Tragweite Rechenschaft geben und ihn in

voller Kenntnis der Sache an die nächsthöhere Instanz weiterziehen kann

(BGE 135 III 513 E. 3.6.5). Die Begründung muss sich jedoch nicht mit

jedem Einwand ausdrücklich auseinandersetzen und jedes einzelne Parteivorbringen

ausdrücklich widerlegen, sondern kann sich vielmehr auf die für den Entscheid

wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133 III 439 E. 3.3). Es

genügt mithin, dass der Betroffene erkennen kann, weshalb sein Rechtsmittel

abgewiesen wurde, und den Entscheid sachgerecht anfechten kann.

Die Vorinstanz befasste sich im angefochtenen Entscheid

eingehend mit der Frage, ob die Beschwerdegegnerin bei der Kostenaufteilung

rechtlich zulässig vorgegangen war. Dabei setzte sie sich insbesondere auch mit

dem Abstellen auf die Nenngrösse des Wasserzählers und damit mit den im

Schreiben vom 12. Juli 2011 erhobenen Einwänden auseinander. Auch wenn

sich die Vorinstanz nicht ausdrücklich mit jedem Vorbringen im Einzelnen

auseinandersetzte, wird aus ihrer Begründung insgesamt erkennbar, dass sie die

vom Beschwerdeführer nachgereichte Argumentation zur Kenntnis nahm und bei

ihrem Entscheid berücksichtigte. Die Vorinstanz hat damit weder ihre Begründungspflicht

noch ihre Pflicht zur Berücksichtigung der von den Parteien vorgetragenen Rügen

verletzt.

3.2 Die

Vorinstanz stellte die von der Beschwerdegegnerin eingereichte Vernehmlassung

dem Beschwerdeführer mit dem Vermerk zu, dass damit der ordentliche

Schriftenwechsel abgeschlossen sei. Der Beschwerdeführer leitet daraus offenbar

ab, dass seine am Vortag eingereichte ergänzende Argumentation im

Rekursentscheid keine Berücksichtigung mehr fand. Dies ist unzutreffend. Wie

Sachverhalt

sich aus der vorangehenden Erwägung ergibt, hat sich die Vorinstanz mit den

erhobenen Rügen rechtsgenügend auseinandergesetzt. Es wurden keine Eingaben aus

dem Recht gewiesen. Mit der Anzeige des Abschlusses des Schriftenwechsels hat

die Vorinstanz den Gehörsanspruch insoweit nicht verletzt. Wie die Rüge zu beurteilen

wäre, dass eine Verfahrenspartei aus ihrer Sicht durch eine wie im vorliegenden

Fall redigierte Anzeige über den Abschluss des Schriftenwechsels von weiteren

Eingaben abgehalten wurde, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden.

4.

Der Beschwerdeführer rügt in materieller Hinsicht als

Erstes, dass die Gebühren anders aufgeteilt werden müssen.

4.1 Die Kosten

der Wasserversorgung werden gemäss Art. 67 der Verordnung unter anderem

über eine einmalige Anschlussgebühr sowie jährlich wiederkehrende Benutzungsgebühren

gedeckt. Letztere setzen sich aus einer Grund- und einer Mengengebühr zusammen

(Art. 77 der Verordnung). Die Grundgebühr bemisst sich nach der Nenngrösse

des Wasserzählers und beträgt Fr. 43.- pro Kubikmeter pro Stunde

(Art. 78 Abs. 1 der Verordnung in Verbindung mit der Tarifordnung).

Die Beschwerdegegnerin errechnete, dass sie mit einem solchen Ansatz aufgrund

der in der Gemeinde installierten bzw. zu installierenden Zähler rund

Fr. 45'000.- pro Jahr einnehmen würde.

Die Mengengebühr beträgt laut der Tarifordnung

83 Rappen pro Kubikmeter. Sie wird aufgrund des am Wasserzähler

abgelesenen Verbrauchs errechnet (Art. 79 Abs. 1 der Verordnung). Die

Beschwerdegegnerin ging von einem jährlichen Verbrauch von rund

54'000 Kubikmetern aus. Nach ihren Berechnungen entsprechen die Einnahmen

aus den Mengengebühren damit ungefähr jenen aus den Grundgebühren. Der Ertrag

aus den Benutzungsgebühren verteilt sich damit anders gesagt gleichmässig auf

Grund- und Mengengebühren. Der Beschwerdeführer vertritt demgegenüber die

Auffassung, dass die Grundgebühren einen höheren Anteil, nämlich

80 Prozent, ausmachen müssten.

4.2 Wie aus

dem Votum eines Gemeinderatsmitglieds an der Gemeindeversammlung hervorgeht,

wollte die Beschwerdegegnerin mit der Festsetzung eines Anteils von je

50 Prozent Grund- und Mengengebühren das Wassersparen fördern. Somit lag

dem von der Beschwerdegegnerin ausgearbeiteten Gebührenmodell der Gedanke des

haushälterischen Umgangs mit dem Trinkwasser und damit ein in der Rechtsordnung

anerkanntes öffentliches Interesse zugrunde (vgl. § 26 des

Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991, WWG). Änderte man die

Verordnung dahingehend ab, dass der Anteil der Mengengebühr vermindert würde,

wäre der Sparanreiz für die Wasserbezüger geringer. Gemäss den Berechnungen des

Beschwerdeführers betrüge nach seinem Modell der 80/20-Aufteilung der Kubikmeterpreis

ungefähr 50 Rappen weniger als bei dem von der Gemeindeversammlung

verabschiedeten Modell. Dieser Unterschied ist beträchtlich und würde folglich

den Anreiz zu Einsparungen beim individuellen Wasserverbrauch verringern. Dass

aufgrund anderer von der Beschwerdegegnerin erlassener Verordnungen weitere

Gebühren anfallen, ist dabei entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers

grundsätzlich unbeachtlich. Ausschlaggebend ist, dass die Bewohner durch die

verabschiedete Verordnung zum Wassersparen angehalten werden. Damit liegen für

das von der Beschwerdegegnerin verabschiedete Gebührenmodell sachliche und

nachvollziehbare Gründe vor.

Soll mit einer Gebühr unter anderem auch Verhaltenslenkung

erreicht werden, darf sie weder so hoch noch so tief angesetzt werden, dass sie

ihr Lenkungsziel verfehlt. Zu hohe oder zu tiefe Gebühren können ungeeignet

sein, die angestrebte Anreizwirkung zu erreichen und so letztlich dem

Verhältnismässigkeitsgrundsatz in Art. 5 Abs. 2 BV widersprechen

(vgl. Thomas Kappeler, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen umweltpolitisch

motivierter Lenkungsabgaben, Zürich 2000, S. 29). Es ist im vorliegenden

Fall freilich nicht ersichtlich und wurde vom Beschwerdeführer auch nicht

dargetan, inwiefern mit einem Kubikmeterpreis von 83 Rappen das Ziel der

Verhaltenssteuerung verfehlt würde. Hinzu kommt, dass mit der vorliegend zu

beurteilenden Gebühr nicht vorrangig oder jedenfalls nicht ausschliesslich die

Verhaltenssteuerung bezweckt wird, sondern die Deckung der Kosten für die

Wasserversorgung (vgl. Art. 66 ff. der Verordnung). Dem Gebührentarif

lagen damit verschiedene Motive zugrunde, denen im Rahmen der Gebührenverteilung

gebührend Rechnung getragen wurde.

4.3 Nach

Ansicht des Beschwerdeführers muss die Mengengebühr tiefer angesetzt werden.

Die von der Beschwerdegegnerin gewählten Tarife verstossen nach seiner

Argumentation gegen das Gebot der Rechtsgleichheit.

Für andere Gebührenmodelle als das von der Beschwerdegegnerin

gewählte Modell mögen ebenfalls sachliche Gründe bestehen. Dies zu prüfen ist

jedoch nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts. Die Gemeinden verfügen bei den

Modalitäten der Gebührenerhebung innerhalb der verfassungsrechtlichen

Kostenbemessungsgrundsätze und des sonstigen übergeordneten Rechts vielmehr

über beträchtliches Ermessen und damit über Autonomie (vgl. BGr,

29. August 2003,2P.117/2003, E. 2.2). Das Verwaltungsgericht hat nur

zu erwägen, ob die für die Gebührenerhebung massgeblichen Grundsätze

eingehalten wurden, nicht dagegen, ob es seinerseits ein anderes Gebührenmodell

für passender erachtet. Eine Aufhebung der vom Beschwerdeführer beantragten

Normen ist deshalb nur dann zulässig, wenn ein konkreter Verstoss gegen

übergeordnetes Recht vorliegt. Das ist vorliegend nicht der Fall. Wie von der

Beschwerdegegnerin anlässlich der Gemeindeversammlung und von der Vorinstanz im

angefochtenen Entscheid zu Recht ausgeführt, hat jedes Gebührenmodell Gewinner

und Verlierer. Wenn man die Grundgebühr tief hält, begünstigt das beispielsweise

jene, die für ein Jahr verreisen und ihre Wohnung oder ihr Haus in dieser Zeit

unbewohnt zurücklassen. Tiefe Mengengebühren kommen dagegen tendenziell eher

Familien mit einem grossen Wasserverschleiss oder Grossverbrauchern wie zum

Beispiel Unternehmen zugute. Wenn durch höhere Mengengebühren (landwirtschaftliche)

Betriebe im Vergleich zu kleinen Haushalten stärker belastet werden, wäre dies

nur dann zu beanstanden, wenn dadurch eine verbotene Ungleichbehandlung

entstünde. Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall, da nicht ersichtlich ist,

inwieweit sich aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse eine Differenzierung

aufdrängen würde. So sind die Möglichkeiten, Wasser zu sparen, je nach Bezüger

kleiner oder grösser. In Betrieben mögen gewisse Verrichtungen notwendig sein,

bei denen die Möglichkeiten zur Reduktion des Wasserkonsums geringer sind.

Entscheidend ist jedoch, dass letztlich jeder Bezüger die Möglichkeit hat, weniger

Wasser zu verbrauchen. Auch Landwirten ist es zuzumuten, durch geeignete Massnahmen

ihren Wasserverbrauch zu reduzieren (etwa durch den Einsatz verlustarmer Bewässerungsmethoden).

Ein gesonderter "Landwirtschaftstarif" ist demnach aufgrund der

verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen im vorliegenden Fall nicht

erforderlich. Die Rüge der Verletzung des Differenzierungsgebots erweist sich

demnach als unbegründet.

4.4 Der

Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung des Äquivalenzprinzips.

Nach dem Äquivalenzprinzip darf die erhobene Abgabe im

Einzelfall nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert

der Leistung stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen halten (BGE 126 I 180

E. 3a/bb). Das Prinzip ist die abgaberechtliche Konkretisierung des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sowie des Willkürverbots. Es verlangt nicht,

dass Gebühren in jedem Einzelfall exakt dem Verwaltungsaufwand bzw. dem Nutzen

entsprechen, den die staatliche Leistung dem Pflichtigen bringt. Schematische,

auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrung beruhende Bewertungsmassstäbe

sind deshalb zulässig, solange sie nicht zu sachlich unhaltbaren oder

rechtsungleichen Ergebnissen führen. Bei periodischen Benützungsgebühren

verlangt das Bundesgericht, dass diese – dem Wesen dieser Abgabe entsprechend –

nur nach Massgabe der tatsächlichen Benützung erhoben werden (BGr,

23. Dezember 1996, ZBl 99/1998, S. 239 E. 5d S. 244).

Wasser- und Abwassergebühren müssen deshalb die effektiv bezogenen Leistungen

und damit den tatsächlichen Wasserverbrauch berücksichtigen (BGr,

29. August 2003,2P.117/2003 [= ZBl 104/2003 S. 533], E. 4.3.1).

Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass dieser Grundsatz insbesondere auch für

die Wasserversorgung gilt (VGr, 29. September 2004, VB.2004.00265,

E. 4.1.3 am Ende). Neben dem tatsächlichen Verbrauch darf nach der

Rechtsprechung sodann auch die Art und Weise des Verbrauchs berücksichtigt

werden (vgl. BGE 103 Ia 577 E. 7).

Das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft

publizierte im Jahr 2007 zum finanziellen Führungssystem der Wasserversorgung

und Abwasserentsorgung eine Wegleitung

(www.awel.zh.ch/internet/baudirektion/awel/de/wasserwirtschaft/wasserversorgung/

empfehlungen.html). Darin gibt das Amt den Gemeinden Empfehlungen für die Berechnung

der Kosten der Wasserversorgung ab. Dabei weist es auf eine Berechnung des

Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfachs hin, wonach bei der Wasserversorgung

die Fixkosten rund 70 bis 90 Prozent der Gesamtkosten ausmachen

(Wegleitung, S. 15). Gemäss dem Verein ist es aber aus verschiedenen nicht

betriebswirtschaftlichen Gründen selten möglich, das den Fixkosten

entsprechende Preiselement der Grundgebühr entsprechend festzusetzen. Der

Verein empfiehlt deshalb, den Anteil der Grundgebühr auf 50 bis 80 Prozent

festzusetzen.

Indem die Beschwerdegegnerin den Anteil der Grundgebühren

auf rund 50 Prozent festsetzte, hielt sie sich an die Empfehlungen des Vereins

des Gas- und Wasserfachs sowie jene des Amts für Abfall, Wasser, Energie und

Luft. Es ist jedenfalls im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht

ersichtlich, inwiefern mit der Umsetzung dieser Empfehlung das

Äquivalenzprinzip verletzt wurde. Aus dem Prinzip lässt sich kein Anspruch auf

Kongruenz von Gebühren- und Aufwandsverteilung ableiten. Verlangte man, dass

der Anteil der Grundgebühren stets jenem der Fixkosten zu entsprechen hätte,

wären die Behörden bei der Festlegung der Gebühren an die Aufteilung ihres

Aufwands gebunden. Damit dürften sie die von Verfassung- und Gesetzgeber

erlassenen Zielbestimmungen wie den Grundsatz des haushälterischen Umgangs mit

natürlichen Ressourcen nicht mehr oder jedenfalls nicht gebührend berücksichtigen.

Zudem müsste das Verhältnis von Grund- und Benützungsgebühren periodisch der

Verteilung von Fix- und variablen Kosten angepasst werden. Die Höhe der

Benutzungsgebühren würde so von betriebswirtschaftlichen Faktoren und nicht von

der Berücksichtigung öffentlicher Interessen sowie verfassungsrechtlicher

Grundsätze abhängig gemacht. Solches entspricht weder dem Sinn noch dem Geltungsbereich

des Äquivalenzprinzips. Im Übrigen ist es eine Tatsache, dass die Fixkosten

nicht nur bei der Wasserversorgung, sondern auch bei der Abwasserentsorgung den

Hauptteil der Gesamtkosten ausmachen (vgl. Andrea Zadi, Vergleich der Wasser-,

Abwasser- und Abfallgebühren in den 50 grössten Städten der Schweiz, Bern

2011, Ziff. 3, www.preisueberwacher.admin.ch). Aus dem Äquivalenzprinzip

einen Anspruch auf Kongruenz von Gebühren- und Aufwandsverteilung ableiten zu

wollen, hiesse so letztlich, das ganze System der Gebührenerhebung im Bereich

der Erbringung öffentlicher Leistungen auf der Verfassung fremde Grundsätze zu

stellen.

5.

Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung bzw. Änderung

von Verordnungsbestimmungen in einer Art und Weise, dass bei einem ungewollten Wasserverlust

nur die effektiven Kosten der Wasserversorgung verrechnet werden.

5.1 Gemäss

Art. 55 der Verordnung haben Bezüger im Fall von Wasserverlusten bei Hausinstallationen

keinen Anspruch auf eine Reduktion des mittels des Wassermessers registrierten

Wasserverbrauchs. Die Bestimmung verdeutlicht die allgemeine Regelung von

Art. 79 Abs. 1 der Verordnung, wonach sich die Benutzungsgebühr unter

anderem nach dem Verbrauch bestimmt. Je höher der Verbrauch, desto höher fällt

auch die Gebühr aus. Aus welchen Gründen der Verbrauch steigt, ist nach der

Verordnung somit unerheblich.

5.2 Dass nicht

zwischen absichtlich und unbeabsichtigt bezogenem Wasser unterschieden wird,

erscheint nachvollziehbar. Eine Unterscheidung wäre zunächst aus praktischer

Sicht nur schwer durchzuführen. So wird sich der Bezüger, dessen Badewanne

während eines verlängerten Wochenendes überlief, auf den Standpunkt stellen,

dass er unbeabsichtigt Wasser bezog. Dasselbe wird derjenige geltend machen,

dessen Zuleitung leck lief. Behauptet werden könnte sodann auch, dass ein

Dritter Wasser vom Grundstück ableitete und für eigene Zwecke verwendete. Alle

diese Fälle lassen sich aus beweisrechtlicher Sicht nur schwer vom Normalfall

des "gewollten" bzw. "bewussten" Wasserverbrauchs abgrenzen.

Eine differenzierende Regelung dürfte deshalb in der Praxis mit erheblichen

Schwierigkeiten bei der Sachverhaltserhebung einhergehen. Die von der

Beschwerdegegnerin erlassene Regel hat demgegenüber den Vorteil der

Eindeutigkeit. Sie betont zudem die Verteilung der Verantwortung bei der

Wasserversorgung. Während die Gemeinde für den Unterhalt der

Wasserversorgungsanlagen und des Leitungsnetzes sowie die Wasserabgabe

einstehen muss, sind die Bezüger für den Unterhalt ihrer Haustechnikanlagen

verantwortlich (Art. 6 Abs. 3, 14, 37 und 43 der Verordnung). Wenn

sich Leitungslecks und ähnliche Beeinträchtigungen finanziell zuungunsten des

Bezügers auswirken, ist dies letztlich blosse Folge der Pflichtverteilung

gemäss der Verordnung über die Wasserversorgung. Das Verwaltungsgericht

entschied deshalb, dass auch ohne eine explizite Vorschrift der ungewollte

Wasserverbrauch vom Grundeigentümer zu entgelten ist, sofern der Verbrauch auf

ihn zurückzuführen ist (VGr, 26. August 1999, VB.1999.00178, E. 2b,

unveröffentlicht). Dass bei einem längerdauernden Verlust hohe Kosten anfallen

können, ist dabei hinzunehmen. Nach dem Gesagten ist jedenfalls im Rahmen des

vorliegenden Verfahrens nicht ersichtlich, inwiefern dadurch das

Äquivalenzprinzip verletzt würde.

6.

Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, dass die

Bemessung der Grundgebühr aufgrund des installierten Wasserzählers das

Äquivalenzprinzip verletze und zu Rechtsungleichheiten führe.

6.1 Gemäss

Art. 78 Abs. 1 der Verordnung bemisst sich die Grundgebühr nach der

Nenngrösse des Wasserzählers. Das Verwaltungsgericht entschied, dass letztere

Grösse für die Berechnung von Wasseranschlussgebühren verwendet werden

darf (VGr, 23. August 1979, ZBl 81/1980, S. 66 E. 4). Daraufhin

übertrug es diese Rechtsprechung in einem unveröffentlichten Entscheid auf die

Bemessung von Wasserbezugsgebühren (VGr, 3. April 1991,

VB.1991.00010, E. 5a). Mit der Grundgebühr wird nach dem genannten Urteil

nicht der tatsächliche Wasserbezug abgegolten, sondern die blosse Bezugsmöglichkeit.

Letztere hängt ihrem Umfang nach unter anderem von der Dimensionierung und der

Beschaffenheit der Anschlussleitungen ab. Nach dem genannten Entscheid ist es

deshalb unerheblich, ob die der Zählergrösse entsprechenden Spitzenwerte der

Wasserversorgung tatsächlich erreicht werden. Das Verwaltungsgericht

erachtete die Zählergrösse deshalb als sachliches Kriterium (VGr, 3. April

1991, VB.1991.00010, E. 5b).

Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb von dieser

Rechtsprechung abgewichen werden sollte. Stärkere Wasserzuleitungen erfordern

einen entsprechend grösseren Unterhalt des gesamten Wasserversorgungssystems.

Es erscheint daher (weiterhin) sachgerecht, die Grundgebühr für die Benutzung

der Wasserversorgung von der Nennweite des Zählers abhängig zu machen. Eine

Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit ist von daher zu verneinen.

6.2 Der

Beschwerdeführer hält dafür, dass durch das Abstellen auf die Nenngrösse des

Wasserzählers das Äquivalenzprinzip verletzt wird. Letzteres erfordert freilich

wie bereits ausgeführt nicht, dass die Kosten für Leistungen der Verwaltung in

jedem Fall exakt dem Wert entsprechen, den die staatliche Leistung für

den Beitragspflichtigen hat (vorn E. 4.4). Vielmehr muss zwischen Kosten

und Wert ein vernünftiges Verhältnis bestehen. Aus Gründen der

Verwaltungsökonomie sind Pauschalisierungen dabei in beschränktem Mass erlaubt.

Äquivalent im Sinn des Prinzips meint damit insofern nicht primär

"gleich", sondern "verhältnismässig" (Peter Bohley,

Gebühren und Beiträge, Tübingen 1977, S. 122). Treppenförmig abgestufte

Tarife sind mit den verfassungsrechtlichen Prinzipien für die Erhebung von

Kausalabgaben folglich grundsätzlich vereinbar. In der Praxis sind sie denn

auch häufig anzutreffen; man denke bloss an die Erhebung unterschiedlicher

Preise je nach Anzahl der benützten Tarifzonen im öffentlichen Verkehr oder bei

nach Zeitfenstern abgestuften Parkgebühren. Mit der Vereinfachung wird

hingenommen, dass die Gebühr nicht den exakten Kosten entspricht. Ebenso wird

damit in Kauf genommen, dass der eine Gebührenpflichtige den anderen in

beschränktem Umfang quersubventioniert. Die Rechtsprechung lässt es darum

beispielsweise zu, dass für grosse Gerichtsverfahren höhere Beiträge

festgesetzt werden, um die Einbussen bei einfachen Verfahren zu kompensieren

(BGE 130 III 225 E. 2.3 S. 228). Wenn nach der Stärke der

Wasserzufuhr generalisiert wird, so ist dies vor diesem Hintergrund nicht zu

beanstanden.

6.3 Nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen bei nach der Nenngrösse des

Wasserzählers abgestuften Gebührentarifen die einzelnen Stufen in einem

sinnvollen, angemessenen Verhältnis stehen (VGr, 23. August 1979, ZBl

81/1980, S. 66 E. 7 am Ende).

Gemäss der Tarifordnung beträgt die Grundgebühr für einen

Kubikmeter pro Stunde Fr. 43.-. Die effektive jährliche Grundgebühr ergibt

sich aus der nachfolgenden Aufstellung:

Nennweite

in Zoll

Nennweite

in mm (DN)

Nennleistung

Qmax in Kubikmetern

pro Stunde

Jährliche Grundgebühr

½

15

3

Fr. 129.-

¾

20

5

Fr. 215.-

1

25

7

Fr. 301.-

1¼

32

12

Fr. 516.-

1½

40

20

Fr. 860.-

Erwägungen

2.

50.

30.

Fr. 1'290.-

2½

65.

70.

Fr. 3'010.-

3.

80.

110.

Fr. 4'730.-

Die Tarifordnung berücksichtigt, dass mit grösser

werdender Nennweite die kurzzeitig maximal mögliche Belastung des

Wasserzählers, mithin die Nennleistung (Qmax),

überproportional ansteigt. Es ist deshalb folgerichtig, dass die Gebühr nicht

von der Nennweite des Wasserzählers, sondern von dessen Nennleistung

abhängig gemacht wird. Dabei stehen die Stufen im vorliegenden Fall in einem

sinnvollen, angemessenen Verhältnis. Es ist deshalb auch nicht zu beanstanden,

dass die Gebühren für die beiden grössten Nennleistungen im Vergleich zur

minimalen Grundgebühr relativ erheblich sind.

6.4

Wie der

Beschwerdeführer an sich zu Recht ausführt, wären auch andere Berechnungsarten

denkbar, so nach der Anzahl der in einem Haushalt lebenden Personen, der Wohnfläche,

des Gebäudevolumens, des Gebäudeversicherungswerts usw. Die in der Praxis anzutreffende

Vielfalt der Tarifarten ist denn auch beeindruckend (vgl. die Aufstellung bei Zadi,

S 4). Die Wahl für eine der Pauschalisierungsformen obliegt jedoch den

Gemeinden. Das Verwaltungsgericht greift in diese Wahlfreiheit nur dann ein,

wenn der Entscheid für einen bestimmten Modus zu Verstössen gegen

übergeordnetes Recht, insbesondere zu Rechtsungleichheiten führt. Dies ist

jedoch hier nicht der Fall.

6.5

Der

Beschwerdeführer macht sodann sinngemäss geltend, dass durch das Abstellen auf

die Nennweite des Wasserzählers Mieter im Verhältnis zu Eigentümern ungleich

behandelt würden.

Gemäss Art. 57 Abs. 2 der Verordnung wird pro

Anschlussleitung bzw. pro Liegenschaft mit eigener Hausnummer in der Regel ein

Wasserzähler eingebaut. Die Wasserversorgung wird jedoch ausdrücklich für

zuständig erklärt, über Ausnahmen zu entscheiden. Wohnen mehrere Mieter in

einer Liegenschaft, können sie die Gemeinde somit um die Installation

zusätzlicher Zähler ersuchen. Dadurch werden sie zu Bezügern bzw.

"Kunden" im Sinn der Verordnung (vgl. deren Art. 4). Auf diese

Weise wird sichergestellt, dass der für die Bemessung der Grundgebühr

massgebende Wasserzähler der Zuleitung des Bezügers entspricht. Überdies wird

so die Mengengebühr entsprechend dem effektiven Verbrauch bemessen. Durch die

Zulassung solcher Wasserzähler für Mieter im Rahmen von Art. 57

Abs. 2 der Verordnung kann einer rechtsgleichen Behandlung der Benutzer

Rechnung getragen werden. Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist

davon auszugehen, dass bei der Anwendung der Verordnung und insbesondere der

soeben zitierten Ausnahmebestimmung den massgebenden rechtlichen

Rahmenbedingungen Rechnung getragen wird. Für eine sich abzeichnende

rechtsungleiche Behandlung bestehen damit keine Hinweise.

6.6

Der

Beschwerdeführer beruft sich schliesslich auf das Verursacherprinzip. Dieses

kommt jedoch vom Fall der Ersatzvornahme abgesehen nur dann zur Anwendung, wenn

es rechtsatzmässig vorgesehen ist (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Ulrich

Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 56

N. 37). Es ist ein Kostenanlastungs-, nicht ein Kostenbemessungsprinzip.

Im Recht der öffentlichen Wasserversorgung kommt eine Berücksichtigung des

Verursachers nur insofern zum Tragen, als nach § 29 Abs. 2 WWG die

Gemeinden für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende

Anschluss- und Benutzungsgebühren erheben (vgl. VGr, 29. September 2004,

VB.2004.00265, E. 3.2; vgl. auch BGr, 8. November 2010,2C_722/2009,

E. 3.1). Es ist freilich nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer

im vorliegenden Verfahren etwas daraus ableiten könnte. Immerhin ist mit dem

Verursacherprinzip der Grundsatz verwandt, dass für die Bemessung von Kausalabgaben

keine sachfremden Kriterien verwendet werden dürfen. So darf zum Beispiel bei

einer Gebühr für die Entsorgung von Siedlungsabfällen der Frischwasserverbrauch

nicht berücksichtigt werden, da es an einem engen sachlichen Zusammenhang

zwischen dem Frischwasserverbrauch und der Abfallmenge fehlt (BGE 129 I

290.

E. 3.2 S. 297). Im vorliegenden Fall wurde dieser Grundsatz

jedoch nicht verletzt, da zwischen der Nennweite des Wasserzählers und dem

Wasserverbrauch wie bereits dargelegt durchaus ein sachlicher Zusammenhang

besteht.

7.

Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, dass bei mehreren

Wasserzählern auf die Nennweite des grössten installierten Zählers abgestellt

wird. In diesem Zusammenhang macht er eine Verletzung des Äquivalenzprinzips

für jene Fälle geltend, in denen – wie offenbar bei ihm – auf Anordnung der

Beschwerdegegnerin eine grössere Leitung installiert wurde.

7.1

Gemäss

Art. 78 Abs. 2 der Verordnung ist für die Berechnung der Grundgebühr

jeweils der grösste Zähler ausschlaggebend. Der Beschwerdeführer wurde

anlässlich der Umnutzung seiner Scheune laut seinen Angaben verpflichtet, einen

Löschwasserposten aufzustellen. Da dieser mit einer 1¼-Zoll-Leitung versorgt

wird, werden dem Beschwerdeführer die Kosten für die entsprechende Nennweite

verrechnet, mithin Fr. 516.-. Laut eigenen Angaben würde dem

Beschwerdeführer jedoch eine Leitung mit einem Durchmesser von ¾ Zoll

genügen. Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang jedenfalls

sinngemäss, dass er für die Kosten einer Leitung aufkommen müsse, die er gar

nicht regelmässig benützt.

Gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts fällt

unter den Begriff der Wasserversorgung im Sinn von § 25 WWG sowohl Trink-

als auch Löschwasser (VGr, 29. September 2004, VB.2004.00265,

E. 4.1). Eine trennscharfe Unterscheidung je nach Gebrauch des Wassers ist

schon deshalb nicht möglich, da bei Feuerwehreinsätzen grundsätzlich

Trinkwasser zu verwenden ist (Weisung des Regierungsrats zur Gesamtrevision des

Wasserrechts vom 10. Februar 1998, ABl 1988/I 675). Das Verwaltungsgericht

erkannte weiter, dass Wasserversorgungsanlagen jederzeit benutzbar sein müssen,

um ihren Zweck zu erfüllen (VGr, 29. September 2004, VB.2004.00265,

E. 4.2.1). Solche Anlagen müssen also nicht nur vorhanden, sondern auch

betriebsbereit sein. Dies erfordert ständigen Unterhalt. Mit der ständigen

Bereitstellung von Trink- bzw. Löschwasser, die nicht nur der Allgemeinheit,

sondern auch den privaten Grundeigentümern dient, erbringt die Gemeinde eine

Leistung, für die sie von den betreffenden Grundeigentümern eine Grundgebühr

einfordern kann. Dabei steht es dem Hauseigentümer nicht frei, ob er im

Brandfall die Löschwassereinrichtungen benützen will; die Feuerwehr ist bei

Bränden vielmehr verpflichtet, die vorhandenen Löschwassereinrichtungen,

insbesondere die Hydranten, zu benützen. Nach der Rechtsprechung löst bei

derartigen Sachverhalten nicht erst die tatsächliche Benützung der öffentlichen

Einrichtung die Gebührenpflicht aus. Auslöser ist vielmehr der Umstand, dass

die Gemeinde die betreffenden Einrichtungen zur Verfügung stellt und so

unterhält, dass eine Benützung jederzeit gewährleistet ist (VGr,

29.

September 2004, VB.2004.00265, E. 4.2.2). Grundeigentümer müssen

deshalb die Kosten für die Bereitstellung von Löschwasser mitfinanzieren. Es

ist von daher nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin bei der

Gebührenerhebung auch auf solche Wasserleitungen abstellt, die aus Gründen des

Brandschutzes gelegt werden mussten. Eine rechtsungleiche Behandlung liegt von

daher nicht vor.

7.2

Der

Beschwerdeführer beanstandet schliesslich, dass bei der Bemessung der Grundgebühr

generell auf die grösste Leitung abgestellt wird.

Pauschalisierungen sind wie bereits erwähnt aus Gründen

der Verwaltungsökonomie zulässig. Bei mehreren Wasserzählern sind verschiedene

Berechnungsarten denkbar. So kann darauf abgestellt werden, welcher

Wasserzähler allgemein bei Haushalten einer gewissen Grösse am häufigsten

verwendet wird, welcher Wasserzähler beim betreffenden Benutzer konkret am

häufigsten Verwendung findet, welche durchschnittliche Grösse die Wasserzähler

aufweisen usw. Auf den grössten installierten Zähler abzustellen heisst, die

Erhebung der Gebühr zu vereinfachen. Wenn die grösste installierte Leitung

insgesamt seltener oder nur in Ausnahmefällen benutzt wird, trifft dies den

Gebührenpflichtigen stärker, als wenn die Leitungen gleichmässig benutzt

werden. Es ist jedoch nicht erkennbar, inwiefern das von der Beschwerdegegnerin

verwendete Kriterium deswegen unsachlich wäre. Es liegt deshalb weder ein

Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot noch das Äquivalenzprinzip vor.

8.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Die

Kosten sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Streitwert der

vorliegenden Beschwerde lässt sich nicht beziffern. Daher ist von der

allgemeinen Regel auszugehen, wonach bei der Bemessung der Gerichtsgebühr der

Zeitaufwand des Gerichts, die Schwierigkeit des Falls und das tatsächliche

Streitinteresse zu berücksichtigen sind (vgl. § 2 der Gebührenverordnung

des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 sowie auch deren § 4).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.-- Zustellkosten,

Fr. 5'080.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an…