AN.2012.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2012.00002

14. März 2012Deutsch12 min

(URT.2012.14104)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

13. Dezember 2011 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich,

(I) die Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei vom

14. Oktober 1992 (HWSchV) werde geändert, (II) die

Verordnungsänderung trete am 1. Februar 2012 in Kraft, (III) gegen

die Verordnungsänderung könne innert zehn Tagen Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erhoben werden, wobei dem Lauf der Beschwerdefrist und der

Einreichung einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen

werde, und (IV) dieser Beschluss, die Verordnungsänderung und die

Begründung würden im Amtsblatt veröffentlicht. Die Amtsblattpublikation

erfolgte am 6. Januar 2012.

Erwägungen

II.

A. Gegen

diese Verordnungsänderung erhoben der Zürcher Bauernverband sowie sechs

Einzelpersonen am 16. Januar 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie

beantragten, (1) der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu gewähren,

(2) die Rechtsmittelfrist von zehn Tagen sei aufzuheben und die

ordentliche Rechtsmittelfrist wiederherzustellen, (3) die vom Regierungsrat

am 13. Dezember 2011 verabschiedete Änderung der Hochwasserschutzverordnung

sei aufzuheben, (4) eventualiter seien §§ 15d–15g der Verordnung aufzuheben,

(5) unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

Aufgrund

dieser Beschwerde eröffnete das Verwaltungsgericht das Verfahren AN.2012.00001.

Mit Verfügung vom 27. Januar 2012 stellte der zuständige Abteilungspräsident

die aufschiebende Wirkung des Laufs der Beschwerdefrist und der Einreichung der

Beschwerde wieder her und setzte den Beschwerdeführenden eine Frist von

20.

Tagen, um dem Verwaltungsgericht eine Ergänzung der Beschwerde

einzureichen. Zur Begründung führte der Abteilungspräsident aus, dass das

Interesse an der Rechtssicherheit und an einem geordneten Ablauf des Rechtsmittelverfahrens

insgesamt höher zu gewichten sei als jenes an der sofortigen Beseitigung

vorübergehender baulicher Nutzungsbeschränkungen, mit denen die Vorinstanz die

Dringlichkeit ihres Beschlusses bzw. die

kurzfristige Inkraftsetzung der Hochwasserschutzverordnung begründet habe. Die

Präsidialverfügung vom 27. Januar 2012 wurde von keiner Partei angefochten.

Das am 16. Januar 2012 eingeleitete Beschwerdeverfahren AN.2012.00001 ist

zurzeit beim Verwaltungsgericht hängig.

17.

Februar 2012 wurde in der Offiziellen Gesetzessammlung des Kantons

Zürich ein Hinweis der Staatskanzlei vom 30. Januar 2012 darauf

publiziert, dass beim Verwaltungsgericht eine Beschwerde gegen die Änderung der

Hochwasserschutzverordnung und deren Inkraftsetzung auf den 1. Februar

2012.

hängig sei. Der Beschwerde komme aufschiebende Wirkung zu. Über die

Inkraftsetzung der Verordnungsänderung werde zu einem späteren Zeitpunkt erneut

entschieden (OS 67, 39).

B. Am

6.

Februar 2012 erhob A beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die vom Regierungsrat

am 13. Dezember 2011 beschlossene Änderung der Hochwasserschutzverordnung.

Er beantragte, (1) der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu gewähren,

(2) die Rechtsmittelfrist von zehn Tagen sei aufzuheben und die ordentliche

Rechtmittelfrist wiederherzustellen, (3) das vorliegende

Beschwerdeverfahren sei mit dem Verfahren AN.2012.00001 zu vereinigen,

(4) die Änderung der Hochwasserschutzverordnung vom 13. Dezember 2011

sei aufzuheben, (5) eventualiter seien §§ 15d–15g der Verordnung

aufzuheben, (6) unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer) zulasten des Regierungsrats.

Aufgrund

dieser Beschwerde eröffnete das Verwaltungsgericht das Verfahren AN.2012.00002.

Mit Verfügung vom 8. Februar 2012 gewährte der zuständige Abteilungspräsident

dem Regierungsrat Frist zur Stellungnahme zu den Beschwerdeanträgen 1 und

2.

sowie zur Frage der Wahrung der Beschwerdefrist.

Der

Regierungsrat beantragte am 20. Februar 2012, der Beschwerde sei

aufschiebende Wirkung zu gewähren, die ordentliche Rechtsmittelfrist sei

wiederherzustellen und die Beschwerdefrist als gewahrt zu erachten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen einen

Erlass, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze.

1.2

Das

Dispositiv

Gericht entscheidet über Rechtsmittel gegen Erlasse in Fünferbesetzung (§ 38a

Abs. 1 VRG). Dies gilt unabhängig davon, ob das Gericht auf das

Rechtsmittel eintritt oder nicht, solange es sich – wie im vorliegenden Fall –

nicht um ein offensichtlich unzulässiges Rechtmittel handelt (vgl. § 38b Abs. 1

lit. a VRG). Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss öffentliches

Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des

Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.2 des

Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 30. Mai 2011.

1.3 Im

Folgenden ist zu prüfen, ob die vorliegende Beschwerde rechtzeitig erhoben worden

ist.

2.1 Unbestritten

ist, dass die im Regierungsratsbeschluss vom 13. Dezember 2011 angesetzte

zehntägige Beschwerdefrist am Tag nach der Amtsblattpublikation vom 6. Januar

2012 zu laufen begann (vgl. § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 2

VRG) und dass die vorliegende Beschwerde nicht innert dieser Frist, sondern

erst am 6. Februar 2012 erhoben wurde.

2.2 Der

Beschwerdeführer macht indessen geltend, es sei nicht von einer zehntägigen, sondern

von einer 30-tägigen Beschwerdefrist auszugehen, weshalb er die Frist mit

seiner am 6. Februar 2012 eingereichten Beschwerde gewahrt habe. Im

Parallelverfahren AN.2012.00001 habe das Verwaltungsgericht mit

Präsidialverfügung vom 27. Januar 2012 eine Wiederherstellung der

ordentlichen Beschwerdefrist angeordnet. Diese Fristwiederherstellung sei –

auch wenn keine entsprechende Mitteilung publiziert worden sei – gegenüber

jedermann rechtswirksam und habe zur Folge, dass auch andere Verordnungsadressaten

die Möglichkeit haben müssten, sich der Beschwerde anzuschliessen oder selbständig

Beschwerde zu führen. Dies müsse umso mehr gelten, als der Regierungsrat zu

Unrecht davon ausgegangen sei, dass Dringlichkeitsgründe vorlägen, die es

rechtfertigten, die Hochwasserschutzverordnung kurzfristig und unter Entzug der

aufschiebenden Wirkung allfälliger Rechtsmittel in Kraft zu setzen bzw. die

Rechtsmittelfrist auf zehn Tage zu verkürzen.

2.3 Der

Beschwerdegegner hält ebenfalls dafür, die ordentliche Beschwerdefrist sei als

wiederhergestellt bzw. die Beschwerde als rechtzeitig erhoben zu erachten. Er

begründet dies mit dem engen Zusammenhang zwischen den Beschwerdeverfahren

AN.2012.00001 und AN.2012.00002, der Ähnlichkeit der gestellten Begehren, dem

Gesuch des Beschwerdeführers um Verfahrensvereinigung sowie dem Interesse an

einem raschen Sachentscheid.

3.1 Entgegen

der Auffassung des Beschwerdeführers ordnete das Verwaltungsgericht im Rahmen

der Präsidialverfügung vom 27. Januar 2012 im Verfahren AN.2012.00001

weder eine Wiederherstellung der ordentlichen Rechtsmittelfrist noch eine

Aufhebung oder Änderung der in Disp.-Ziff. III des Regierungsratsbeschlusses

vom 13. Dezember 2011 festgesetzten zehntägigen Beschwerdefrist an.

Vielmehr verfügte das Gericht lediglich, die aufschiebende Beschwerdewirkung werde

wiederhergestellt (Disp.-Ziff. 1), und den Beschwerdeführenden werde eine

Frist von 20 Tagen zur Ergänzung der Beschwerde eingeräumt (Disp.-Ziff. 2).

3.2 Die

Präsidialverfügung vom 27. Januar 2012 enthält in Bezug auf die

Beschwerdefrist keine für nicht Verfahrensbeteiligte rechtswirksame Anordnung.

Es ist nicht einzusehen, weshalb Drittpersonen aus dem Umstand, dass das

Verwaltungsgericht den Beschwerdeführenden im Verfahren AN.2012.00001 eine

20-tägige Beschwerdeergänzungsfrist gewährte, einen Anspruch auf Einräumung

einer 30-tägigen Beschwerdefrist ableiten können sollten.

3.3 Das

Verwaltungsgericht erachtete die vom Beschwerdegegner angesetzte zehntägige

Beschwerdefrist wegen fehlender besonderer Dringlichkeit (§ 22 Abs. 3

VRG) als zu kurz. Dies verleiht jedoch weder dem Beschwerdeführer des

vorliegenden Verfahrens noch anderen Personen, die am Verfahren AN.2012.00001

nicht beteiligt sind, einen Anspruch auf Einräumung einer 30-tägigen

Beschwerdefrist: Auch eine fehlerhafte Anordnung entfaltet gegenüber jenen, die

sie nicht rechtzeitig anfechten, grundsätzlich Rechtswirksamkeit (vgl. BGE 137

I 273 E. 3.1). Eine Ausnahme von dieser Regel gilt nur, wenn eine

Anordnung geradezu nichtig bzw. wegen eines schwerwiegenden und leicht

erkennbaren Mangels absolut unwirksam ist. Die Nichtigkeit einer

Beschwerdefrist könnte allenfalls dann zur Diskussion stehen, wenn eine Behörde

eine derart kurze Frist ansetzen würde, dass eine Anfechtung im konkreten Fall

aus zeitlichen Gründen praktisch unmöglich wäre. Davon kann im vorliegenden

Fall, in dem anstelle einer 30-tägigen Frist eine zehntägige Frist angesetzt

wurde, jedoch keine Rede sein, zumal der Beschwerdeführer nicht dargelegt hat,

weshalb es ihm – im Gegensatz zu den Beschwerdeführenden im Verfahren

AN.2012.00001 – nicht möglich gewesen war, den Regierungsratsbeschluss innert zehn

Tagen anzufechten oder zumindest die Gewährung einer Ergänzungsfrist zu beantragen.

4.1 Eine

versäumte Frist kann wiederhergestellt werden, wenn dem Säumigen keine grobe

Nachlässigkeit zur Last fällt und er innert zehn Tagen nach Wegfall des

Grundes, der die Einhaltung der Frist verhindert hat, ein Gesuch um

Wiederherstellung einreicht (§ 12 Abs. 2 Satz 1 VRG). Nach der

Rechtsprechung kommt die Wiederherstellung einer Frist nur infrage, wenn es der

säumigen Partei trotz Anwendung der üblichen Sorgfalt objektiv unmöglich und

subjektiv nicht zumutbar ist, die fristgebundene Rechtshandlung rechtzeitig

vorzunehmen (VGr, 25. März 2009, VB.2008.00486, E. 2.2). Hat eine

Partei eine Frist freiwillig und irrtumsfrei verstreichen lassen, so liegt

grobe Nachlässigkeit vor und bleibt für eine Wiederherstellung kein Raum, denn

es gehört zu den grundlegenden Pflichten eines Verfahrensbeteiligten, sich über

die Fristberechnung rechtzeitig zu informieren (VGr, 30. Juli 2008,

VB.2008.00319, E. 2.3; BGr, 12. Dezember 2011,1C_336/2011, E. 2.4).

Rechtskundigen ist bei der Fristwahrung eine grössere Sorgfalt zuzumuten als

Rechtsunkundigen; bei Anwälten gilt deshalb ein strengerer Massstab als bei

juristischen Laien (VGr, 13. Juli 2011, VB.2011.00271, E. 2.1).

4.2 Im

vorliegenden Fall legt der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer keine Gründe

dar, weshalb es ihm objektiv unmöglich oder subjektiv nicht zumutbar gewesen

sein sollte, den Regierungsratsbeschluss vom 13. Dezember 2011 rechtzeitig

– innert zehn Tagen ab Amtsblattpublikation – anzufechten oder zumindest die

Gewährung einer Beschwerdeergänzungsfrist zu beantragen. Unter diesen Umständen

ist davon auszugehen, dass er die Beschwerdefrist freiwillig und irrtumsfrei

verstreichen liess bzw. dass ihm grobe Nachlässigkeit vorzuwerfen ist.

Fristwiederherstellungsgründe im Sinn von § 12 Abs. 2 VRG liegen

somit nicht vor.

5.1 Zu prüfen

bleibt, ob der Umstand, dass sich der Beschwerdegegner für eine Wahrung der

Beschwerdefrist ausgesprochen hat, eine Fristwiederherstellung zu rechtfertigen

vermag.

5.2 In einem

2006 ergangenen Leitentscheid kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass eine

Fristwiederherstellung im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren bei

grober Nachlässigkeit der säumigen Partei selbst mit Zustimmung der Gegenpartei

nicht zulässig sei. Zur Begründung führte das Gericht aus, dass § 12 Abs. 2

VRG die verwaltungsverfahrensrechtlich massgebenden

Fristwiederherstellungsgründe abschliessend bzw. lückenlos regle und dass diese

Bestimmung keine Möglichkeit vorsehe, eine Frist im Fall einer groben Nachlässigkeit

der säumigen Partei wiederherzustellen. Eine auf § 71 VRG gestützte

ergänzende Anwendung des damals geltenden § 199 Abs. 1 des

Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG; OS 46, 249), der eine

Fristwiederherstellung im Zivilprozess mit Einwilligung der Gegenpartei auch

bei grobem Verschulden der säumigen Partei zuliess, lehnte das Verwaltungsgericht

ab: Von der Konzeption her weiche § 199 Abs. 1 GVG erheblich von § 12

Abs. 2 VRG ab, sodass bei einer ergänzenden Anwendung dieser Bestimmung

eine kohärente Rechtsprechung zu § 12 Abs. 2 VRG infrage gestellt

würde (RB 2006 Nr. 3 [VB.2006.00081], E. 2).

5.3 Seit dem

1. Januar 2011 gilt für die Fristwiederherstellung im zivilrechtlichen

Verfahren nicht mehr § 199 GVG, sondern Art. 148 der Schweizerischen

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO), der

im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren gemäss § 71 VRG ergänzend

Anwendung findet. Anders als § 199 GVG sieht Art. 148 ZPO nicht vor,

dass eine Frist bei grobem Verschulden der säumigen Partei mit Einwilligung der

Gegenpartei wiederhergestellt werden kann. Einer säumigen Partei kann vielmehr

nur dann eine Nachfrist gewährt werden, wenn sie glaubhaft macht, dass sie kein

oder nur ein leichtes Verschulden trifft (Art. 148 Abs. 1 ZPO). Die

seit 2011 geltenden zivilprozessualen Fristwiederherstellungsgründe (kein oder

nur leichtes Verschulden) weisen somit grosse Ähnlichkeit auf mit den in § 12

Abs. 2 VRG statuierten verwaltungsverfahrensrechtlichen

Fristwiederherstellungsgründen (fehlende grobe Nachlässigkeit). Angesichts der

grossen Ähnlichkeit der zivil- und verwaltungsverfahrensrechtlichen Fristwiederherstellungsgründe

erübrigt sich heute – anders als noch im Jahr 2006 (vgl. E. 5.2) – die Frage

der ergänzenden Anwendbarkeit von Art. 148 Abs. 1 ZPO im

Verwaltungsgerichtsverfahren.

5.4 § 12 Abs. 2

VRG ist grundsätzlich autonom bzw. unabhängig von Regelungen anderer Gesetze

auszulegen, zumal das Bundesrecht keine Vorgaben in Bezug auf kantonale verwaltungsverfahrensrechtliche

Fristwiederherstellungsgründe enthält. Aufgrund der grossen Ähnlichkeit der in § 12

Abs. 2 VRG und Art. 148 Abs. 1 ZPO statuierten Fristwiederherstellungsgründe

(vgl. E. 5.3) liesse sich aber immerhin fragen, ob sachliche Gründe bestehen,

die für eine einheitliche Auslegung von § 12 Abs. 2 VRG und Art. 148

Abs. 1 ZPO sprechen. Solche Gründe sind indessen nicht ersichtlich: Zum

einen hat das Verwaltungsgericht mehrfach festgehalten, dass § 12 Abs. 2

VRG, der in Bezug auf Fristwiederherstellungsgründe seit 1960 unverändert gilt

und die Zustimmung der Gegenpartei als Fristwiederherstellungsgrund nicht

erwähnt, eine abschliessende bzw. lückenlose Regelung enthält (vgl.

RB 2006 Nr. 3 [VB.2006.00081], E. 2 mit weiteren Hinweisen). Zum

anderen ist zu beachten, dass das zivilprozessuale Verfahrensrecht grundsätzlich

der Dispositionsmaxime unterliegt (vgl. Art. 58 Abs. 1 ZPO), d. h. dass nur die Parteien

das Recht haben, das Verfahren einzuleiten, den Streitgegenstand zu bestimmen

und das Verfahren durch Anerkennung, Verzicht, Vergleich oder Rückzug zu

beenden (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28, N. 66 f.; Myriam A.

Gehri, Basler Kommentar, 2010, Art. 58 ZPO N. 3). Trotz Geltung der

Dispositionsmaxime geht die zivilprozessuale Lehre mehrheitlich davon aus, dass

die Zustimmung der Gegenpartei keinen Fristwiederherstellungsgrund darstellt

(Adrian Staehelin in: Thomas Suter-Somm/Franz Hasenböhler/Christoph

Leuenberger [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO],

Zürich etc. 2010, Art. 148 N. 7; Urs H. Hoffmann-Nowotny in: Paul

Oberhammer [Hrsg.], ZPO-Kurzkommentar, Basel 2010, Art. 149 N. 2;

a.M. Niccolò Gozzi, Basler Kommentar, 2010, Art. 148 ZPO N. 34). Berücksichtigt

man, dass das Verwaltungsrechtspflegeverfahren in viel geringerem Umfang als

das Zivilprozessrecht von der Dispositionsmaxime geprägt ist und dass die

Durchsetzung des richtigen Rechts gegenüber den Interessen der

Verfahrensbeteiligten grundsätzlich Vorrang geniesst (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7

N. 86), so kann die verwaltungsprozessuale Fristwiederherstellung nicht

in der freien Disposition der Gegenpartei liegen. Somit kommt eine verwaltungsverfahrensrechtliche

Fristwiederherstellung im Einverständnis mit der Gegenpartei nicht infrage,

wenn der säumigen Partei – wie im vorliegenden Fall (vgl. E. 4.2) – grobe

Nachlässigkeit bzw. ein schweres Verschulden vorzuwerfen ist.

Demnach ist auf die Beschwerde wegen verspäteter Einreichung

nicht einzutreten, ohne dass die materiellrechtlichen Vorbringen des

Beschwerdeführers zu prüfen wären. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die

Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem

unterliegenden Beschwerdeführer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.-- Zustellkosten,

Fr. 2'080.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen diesen

Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…