AN.2012.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2012.00004

10. April 2013Deutsch26 min

(URT.2013.15139)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 20. September 2011 erliess die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich gestützt auf § 68 Abs. 2 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) ein Reglement

über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen (nachfolgend

Reglement; OS 66, 910) und bestimmte, dieses trete auf das Schuljahr 2012/13 in

Kraft. Falls ein Rechtsmittel ergriffen werde, werde über die Inkraftsetzung

erneut entschieden. Die Verfügung und das Reglement wurden am 4. November

2011 im Amtsblatt publiziert (ABl 2011, 3177).

Das Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und

Schülern in fremdsprachigen Schulen gilt nach seinem § 1 Abs. 1 für Kinder, die

gemäss § 3 VSG im Kanton Zürich schulpflichtig sind und eine fremdsprachige

Privatschule im Sinne von § 68 Abs. 2 VSG besuchen oder besuchen

möchten. Das Reglement gilt nicht für die Aufnahme in zweisprachige

Privatschulen oder Abteilungen, die nach zürcherischem Lehrplan unterrichten (§

1 Abs. 2 Reglement (vgl. zum zürcherischen Lehrplan www.vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/faecher_lehrplaene_lehrmittel0.html#-subtitle-content-internet-bildungsdirektion-vsa-de-schulbetrieb_und_unterricht–faecher_lehrplaene_lehrmittel0-jcr-content-contentPar-textimage_0).

§ 2 des Reglements regelt die Aufnahmevoraussetzungen. Danach kann ein Kind

eine fremdsprachige Privatschule besuchen, wenn die Eltern lediglich

vorübergehend im Kanton Zürich wohnen (lit. a) oder die im Kanton Zürich

wohnhaften Eltern glaubhaft darlegen, dass sie beabsichtigen, ihren Wohnsitz in

ein fremdsprachiges Land zu verlegen (lit. b), sowie wenn die in einem

nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn abgeschlossen

werden soll (lit. c). Die Schulleitungen überprüfen die Erfüllung der

Aufnahmevoraussetzungen und erstatten der Bildungsdirektion jährlich dazu sowie

über die Zusammensetzung ihrer Schülerschaft Bericht (§ 3 Reglement).

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung vom 20. September 2011 liessen A, B, C

und D am 2. Dezember 2011 Rekurs erheben, welchen der Regierungsrat mit

Beschluss vom 5. September 2012 abwies.

III.

A, B, C sowie D liessen am 12. Oktober 2012 Beschwerde ans

Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

" 1. Es seien der Entscheid der Vorinstanz vom 5. September 2012

sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. September 2011

vollumfänglich aufzuheben.

2.

Es seien die Kosten des vorliegenden und des vorinstanzlichen Verfahrens

der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen bzw. auf die Staatskasse zu nehmen;

3.

Es die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen

für das vorliegende und das vorinstanzliche Verfahren eine angemessene

Entschädigung (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen bzw. es sei den

Beschwerdeführerinnen eine angemessene Entschädigung aus der Staatskasse zu

bezahlen."

Die Bildungsdirektion reichte am 19. November 2012

Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Am 21.

November 2012 liess sich die Staatskanzlei im Namen des Regierungsrats mit dem

Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Hierzu nahmen A, B, C und D am

11.

Dezember 2012 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Angefochten wird ein Reglement der

Bildungsdirektion über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in

fremdsprachige Schulen. Streitgegenstand ist damit ein Erlass im Sinn von § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2). Solche Erlasse können kantonal

letztinstanzlich mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (§

41.

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde

berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Bestimmungen sind allerdings

auf die Anfechtung von Anordnungen zugeschnitten. Bei der Anfechtung eines

Erlasses genügt eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012,

AN.2012.00003, E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 –

14.

Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind

erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die

beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE

135.

II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).

Bei den Beschwerdeführerinnen handelt es sich um

Privatschulen, welche in einer Fremdsprache unterrichten und die den

zürcherischen Lehrplan nur teilweise umsetzen. Sie sind durch die im Reglement

getroffene Regelung über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern direkt

betroffen und damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss öffentliches

Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des

Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des

Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 18. April 2012 (ABl 2012, 809

ff., 862).

2.

Die Überprüfung des angefochtenen Erlasses erfolgt im

Hinblick auf das übergeordnete Recht. Das Ermessen

der erlassenden Behörde ist zu respektieren – eine Ermessenskontrolle steht der

Normenkontrollbehörde nicht zu (vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20

Abs. 2 VRG; Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des

kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 960 und 971; Isabelle

Häner, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar

zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 23; VGr, 26.

Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4). Ein Aufhebungsentscheid soll nur dann

erfolgen, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung

entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist, wobei dies

voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit künftiger rechtskonformer Anwendung

bejaht werden kann (Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und

weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der

Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerinnen machen geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör nach

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18.

April 1999 (BV, SR 101) sei von der Vorinstanz verletzt worden, indem diese ihren

Entscheid auf verschiedene Zeitungsartikel und "kantonsrätliche Geschäfte"

gestützt habe, welche den Beschwerdeführerinnen nicht vorgängig zur

Stellungnahme zugestellt worden seien.

3.2

Unterlagen

zu kantonsrätlichen Geschäften sind der Öffentlichkeit zugänglich, weshalb die

Vorinstanz nicht gehalten war, diese einschlägigen Gesetzesmaterialien den

Beschwerdeführerinnen vorgängig zuzustellen. In einer Erwägung des

vorinstanzlichen Entscheides wird auf die Webseiten der Beschwerdeführerinnen

verwiesen und dargelegt, wie hoch die Schülerzahlen seien, sowie auf den

Umstand hingewiesen, dass die Schulen mit der jetzigen Anzahl Schüler bereits teilweise

an ihre Kapazitätsgrenzen gelangt seien, sie entsprechend am expandieren seien

und deshalb selbst Prioritätenregelungen betreffend die Aufnahme von

Schülerinnen und Schülern geschaffen hätten. Hierzu stützte sich die Vorinstanz

auf Artikel der NZZ und der Zeitschrift Bilanz. Es kann davon ausgegangen werden,

dass die Beschwerdeführerinnen sowohl über den Inhalt ihrer eigenen Websites informiert

sind als auch über die in allgemein zugänglichen Quellen erfolgte Berichterstattung

bezüglich ihrer Schulen. Überdies machten sie selbst geltend, Eltern wählten

nur dann eine internationale Schule, wenn sie auch einen Wegzug planten, und

brachten damit zum Ausdruck, dass höchstens ein kleiner Anteil potenzieller

Schülerinnen und Schüler durch das Reglement ausgeschlossen wird. Das

rechtliche Gehör wurde nicht verletzt.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerinnen rügen weiter, das von der Bildungsdirektion erlassene

Reglement basiere nicht auf einer zulässigen Gesetzesdelegation und verletze

die Wirtschaftsfreiheit, weshalb es aufzuheben sei.

4.2

Nach § 68

Abs. 1 VSG benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden

kann, eine Bewilligung der (Bildungs-)Direktion; diese wird erteilt, wenn die

dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen

Volksschule. Die Direktion kann zudem Privatschulen, die den Lehrplan nur

teilweise erfüllen, bewilligen, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache

unterrichtet wird; sie legt die Voraussetzungen für die Aufnahme von

Schülerinnen und Schülern fest (§ 68 Abs. 2 VSG). Die Trägerschaft einer

Privatschule muss Gewähr bieten, dass die Schülerinnen und Schüler keinen

pädagogischen oder weltanschaulichen Einflüssen ausgesetzt werden, die den

Zielen der Volksschule in grundlegender Weise zuwiderlaufen; sie ist

verpflichtet, ihre Verbindungen zu ideellen Vereinigungen zu veröffentlichen

und über die Eigentumsverhältnisse und die personelle Besetzung der leitenden

Funktionen Auskunft zu erteilen (§ 68 Abs. 3 VSG).

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerinnen machen geltend, das angefochtene Reglement stütze sich

nicht auf eine rechtmässige Gesetzesdelegation, da die Grundzüge der

delegierten Materie nicht in § 68 Abs. 2 VSG bzw. in einem Gesetz im

formellen Sinne enthalten seien.

5.2

Art. 38

Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)

bestimmt, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des

Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen namentlich einer

gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Nach Art. 38 Abs. 2 KV

werden weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der

Gesetze, in der Form der Verordnung erlassen. Verfassung und Gesetz bestimmen,

welche Behörden Verordnungen erlassen können (Abs. 3).

5.3

Bei dem

angefochtenen Reglement handelt es sich um eine (unselbstständige) Verordnung –

einen generell-abstrakten Erlass.

Unselbstständige Verordnungen

beruhen, wie vorliegend, auf einer Ermächtigung zur Rechtsetzung in einem

Gesetz (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2010, 6. A., Rz. 150). Lehre und Praxis

anerkennen die grundsätzliche Zulässigkeit der Gesetzesdelegation an die

Exekutive. Nach der Rechtsprechung (BGE 134 I 322 E. 2.6,

128.

I 113 E. 3 f.; BVGr, 14. April 2009, A-1543/2006, E. 3.2)

ist die Gesetzesdelegation aber nur zulässig, wenn folgende vier Voraussetzungen

erfüllt sind: (1.) Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Rechtsordnung

ausgeschlossen sein, (2.) die Delegationsnorm muss in einem formellen Gesetz

enthalten sein, (3.) die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau

umschriebene Materie beschränken und (4.) die Grundzüge der delegierten

Materie, dass heisst die wichtigen Regelungen, müssen in einem Gesetz

umschrieben sein, soweit die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt

wird (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

3.

A., Bern 2009, § 19 Rz. 38; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, § 27 Rz. 27 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 407; Thomas Gächter in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina

Kiener, Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, § 22 N. 29; vgl. René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012,

Rz. 438 ff., auch zum Folgenden; Matthias Hauser in:

Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 38 N. 40 f.).

Ob eine Delegationsnorm vorliegt und in welchem Rahmen der

Exekutive die Kompetenz zur Rechtssetzung eingeräumt wird, ist grundsätzlich

durch Auslegung zu ermitteln (BGr, 11. Dezember 2007,2C_215/2007, E. 4.4;

BVGr, 11. November 2010, A-2606/2009, E. 9.5). Bei der Auslegung ist

insbesondere darauf zu achten, ob der Gesetzgeber der Exekutive einen weiten

Ermessenspielraum zur Regelung der Materie auf Verordnungsstufe gegeben hat.

Ist dies der Fall, muss das erkennende Gericht den formellgesetzlich eingeräumten

Ermessenspielraum respektieren und darf, solange die Delegationsgrundsätze eingehalten

worden sind, nicht sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der Exekutive setzen.

Der Ermessenspielraum, welcher dem Verordnungsgeber eingeräumt wird, ist beispielsweise

sehr gross, wenn das Gesetz keine Kriterien für den Zulassungsstopp für Medizinalpersonen

festlegt (vgl. BGE 130 I 26 E. 5.2).

5.4

5.4.1

Während die ersten drei Voraussetzungen für eine Delegation ohne Weiteres

erfüllt sind, ist die Frage, ob die Grundzüge der delegierten Regelung in genügender

Weise im Gesetz selbst umschrieben sind, vorliegend strittig.

5.4.2

Die Übertragung von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive ist nur

zulässig, wenn das Gesetz im formellen Sinn die Grundzüge der delegierten

Materie enthält (BGE 128 I 113 E. 3c). Was als wichtig oder

wesentlich erscheint und somit vom Gesetzgeber selbst im Sinne der

"Grundzüge der delegierten Materie" festzulegen ist, kann nicht in

abstrakter Weise vorweg bestimmt werden. Massgebend sind neben den Umständen im

Einzelfall eine Vielzahl von Kriterien, insbesondere die Intensität des

Eingriffs, die Zahl der von einer Regelung Betroffenen, die finanzielle

Bedeutung und die Akzeptanz der Regelung (BGE 133 II 331 E. 7.2.1, 131 II

13.

E. 6.4, 130 I 1 E. 3.4.2; vgl. Wiederkehr/Richli,

Rz. 447 und 1376 ff. auch zum Folgenden). Je weitreichender die an den

Verordnunggeber delegierten Kompetenzen sind, desto höher sind die

Anforderungen an deren Umschreibung in einem formellen Gesetz.

5.4.3

Nach § 68 Abs. 2 VSG kann die (Bildungs-)Direktion Privatschulen, die den

Lehrplan nur teilweise erfüllen, bewilligen, wenn dort vorwiegend in einer

Fremdsprache unterrichtet wird; sie legt die Voraussetzungen für die Aufnahme

von Schülerinnen und Schülern fest.

Dem Wortlaut der besagten Bestimmung kann entnommen

werden, dass die Bildungsdirektion zum Erlass einer Verordnung über die

Voraussetzungen für die Aufnahme von Schülerinnen und Schüler an fremdsprachige

Schulen – also Schulen wie jene der Beschwerdeführerinnen – ermächtigt ist.

Weiter impliziert er, dass der Zugang zu internationalen Schulen geregelt

werden muss und damit der Zugang zu solchen vom Lehrplan abweichenden, fremdsprachigen

Schulen nicht sämtlichen Schülerinnen und Schülern offenstehen soll. Die

Möglichkeit, den Zugang zu internationalen Schulen einzuschränken, ist damit in

einem Gesetz im formellen Sinne vorgesehen. § 68 Abs. 2 VSG kann dagegen nicht

entnommen werden, unter welchen Voraussetzungen der Besuch einer internationalen

Schule zulässig sein soll. Dies festzulegen, wurde der Bildungsdirektion

übertragen.

5.4.4

Zur Ermittlung des Sinn und Zwecks von § 68 Abs. 2 Satz 2 VSG ist die Bestimmung

im Kontext mit den weiteren Bestimmungen über Privatschulen zu betrachten.

Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, regelt § 68 Abs. 2

Satz 1 VSG einen Ausnahmefall, in welchem einer Privatschule eine Bewilligung

erteilt werden kann, obwohl sie vom zürcherischen Lehrplan abweicht. Dem

Grundsatz nach sollten alle Kinder im Kanton Zürich dem Lehrplan entsprechend

unterrichtet werden – auch wenn sie eine Privatschule besuchen (vgl. § 1 Abs.

2, § 3 Abs. 1–3 sowie § 21 VSG). Davon ausgenommen werden, können Schulen, die

vorwiegend in einer Fremdsprache unterrichten. Diese Ausnahme wurde vorgesehen,

um den lückenlosen Wechsel des Schulsystems bei international mobilen Familien

zu ermöglichen, da dieses Angebot für den Wirtschaftsstandort Zürich von hohem

Wert ist. Dies ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien:

5.4.5

In der Beratung des Kantonsrats betreffend den Antrag der Kommission für

Bildung und Kultur vom 31. August 2004 zum Erlass eines Volksschulgesetzes gab

einzig § 68 Abs. 3 VSG Anlass zu Diskussionen, die Absätze 1 und 2

wurden ohne Bemerkungen genehmigt (Prot. KR 2003–07, S. 5851 ff. und S. 6016;

auch in der zweiten Lesung vom 7. Februar 2005 wurden die Bestimmungen zu

Privatschulen ohne Bemerkungen genehmigt: Prot. KR 2003–07, S. 6764). Im

Zusammenhang mit der vorgesehenen Möglichkeit der Vergabe von Subventionen an

Privatschulen, die dem Kanton einen besonderen Nutzen bieten (§ 72 VSG), wurde

von der Kantonsrätin Blanca Ramer-Stäubli ausgeführt, dass die Attraktivität

eines Wirtschaftsstandortes zunehmend auch vom Bildungsangebot abhänge. Das

Angebot internationaler, englischsprachiger Schulen im Kanton Zürich sei

beispielsweise ungenügend. Vorübergehend in der Schweiz tätige Mitarbeiter

multinationaler Firmen fänden oft keine geeignete Möglichkeit, ihre Kinder

sinnvoll zu schulen. Es ergebe keinen Sinn, solche Kinder in den hiesigen

Schulen zu unterrichten, wenn sie von vornherein wüssten, dass ihr Aufenthalt

in der Schweiz nur vorübergehend sei (Prot. KR 2003–07, S. 6021).

Regierungsrätin Regine Aeppli führte zum Thema sodann aus, dass es für den

Standort Zürich ein Vorteil sei, wenn Kinder ausländischer Mitarbeiterinnen und

Mitarbeiter hier eine internationale Schule besuchen könnten, da sie ein, zwei

Jahre später vielleicht wieder anderswo zur Schule gehen müssten. Diese Schulen

seien notwendig für Kinder solcher Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, aber sie

seien aus bildungspolitischen Überlegungen nicht unbedingt nötig, da es heute

viele Schulen gebe, die zweisprachig geführt würden. Solche bilingualen Schulen

wären wohl auch für solche Kinder attraktiv (Prot. KR 2003–07, S.

6022).

5.4.6

Den Erläuterungen des Volkschulamtes zum neuen Volksschulgesetz und zur

neuen Volksschulverordnung (1. Auflage 2008, abrufbar unter

www.zh.ch/internet/

bildungsdirektion/vsa/de/schulrecht_finanzen/schulrecht.html) kann entnommen

werden, dass sich neben den öffentlichen Schulen, die unentgeltlich besucht werden

könnten, Privatschulen bewilligten liessen, wobei die oder der Gesuchstellende

sicherstellen müsse, dass an der geplanten Privatschule eine Bildung angeboten

werde, die gleichwertig wie diejenige an der öffentlichen Schule sei. Die

öffentliche Schule erfülle einen gesetzlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag

(§ 2 VSG). Bei den Privatschulen spreche das Gesetz nur von Bildung. Der Inhalt

der Bildung sei durch den Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich

gegeben. Der Begriff "gleichwertig" sei demnach untrennbar mit dem

Curriculum der Volksschule verknüpft. Der Unterricht an den öffentlichen Schulen

des Kantons Zürich müsse lehrplangemäss/lehrplankonform erfolgen.

Gleichwertigkeit bedeute nicht inhaltliche/stoffliche Deckungsgleichheit. Die

Privatschulen hätten sich aber am Lehrplan der Volksschule zu orientieren (§ 67

Abs. 2 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]).

Sie könnten zwar ihr eigenes Profil mit bestimmten pädagogischen Konzepten,

methodisch-didaktischen Haltungen etc. aufweisen. Dies dispensiere sie allerdings

nicht davon, die gesamte Unterrichtstätigkeit auf die Erreichung der im

Lehrplan definierten Ziele zu konzentrieren. Es gebe hiervon gemäss § 68

Abs. 2 VSG lediglich eine Ausnahme: Diese betreffe die fremdsprachigen,

internationalen Schulen, die nach einem anderen Lehrplan unterrichten dürften

(International Schools, Lycée Français). Diese Ausnahmebestimmung sei

dahingehend zu verstehen, dass diese Privatschulen in erster Linie für fremd-

oder mehrsprachige Kinder international mobiler Eltern vorgesehen seien. Die

Familien würden sich nicht auf Dauer im Kanton Zürich aufhalten. Die

Bildungsdirektion lege die Zulassungskriterien fest.

5.4.7

Die Beschwerdeführerinnen argumentieren, dass eine frühere, ähnlich

lautende Bestimmung, die vorgesehen habe, nur Kinder international mobiler

Familien an den internationalen Schulen zuzulassen, aufgehoben worden und die

Aufnahme von Schülern von da an bis zum Erlass des Reglements über die Aufnahme

von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen voraussetzungslos

möglich gewesen sei, solle weiterhin gelten, da § 68 Abs. 2 VSG beim Erlass des

Volkschulgesetzes zu keinen Diskussionen geführt habe und folglich die

bestehende Rechtslage habe übernommen werden wollen. Diesen Ausführungen kann

nicht gefolgt werden (vgl. hierzu auch ABl 2011, 3177 ff., 3179).

Es steht dem Gesetzgeber frei, beim Erlass eines neuen

Gesetzes auf eine frühere Regelung zurückzukommen. In der Begründung zum

Reglement wird ausgeführt, dass die Entwicklung der Schülerzahlen an privaten

fremdsprachigen Schulen zeige, dass deren Schülerzahlen über die letzten Jahre

gestiegen seien und sich unter den Schülern – ausser bei der Japanischen Schule

– vermehrt Kinder mit Schweizer Nationalität oder deutscher Muttersprache

befänden, was vermuten lasse, dass die Schulen auch Schüler aufnähmen, deren

Eltern nicht international mobil seien (ABl 2011, 3177 ff., 3180). Der Umstand,

dass die vorgesehenen Zulassungsvoraussetzungen mit früheren übereinstimmen,

zeigt auf, dass das Abweichen vom Lehrplan seit langem nur für Schüler gedacht

war, die nur vorübergehend die hiesigen Schulen besuchen. Dem entsprechenden Beschluss

des Erziehungsrats vom 27. Januar 1998 ist daneben zu entnehmen, dass von den

Zulassungsbeschränkungen für englischsprachige Schulen aufgrund von Umsetzungsproblemen

abgesehen worden ist und eben nicht wegen einer geänderten Ansicht darüber,

welche Schüler internationale Schulen besuchen sollten. Nachdem die Anzahl der

Schüler, welche die Schulen der Beschwerdeführerinnen besuchen, stetig steigt,

ist nachvollziehbar, weshalb erneut Zulassungsbeschränkungen gesetzlich vorgesehen

wurden.

5.4.8

Auch aus der Gesetzessystematik ergibt sich, dass das Abweichen vom

Lehrplan nur eine Ausnahme darstellen sowie die Bildungsdirektion in einer

Verordnung festlegen solle, wann Schülern der Zutritt zu einem solchen, vom

zürcherischen Lehrplan abweichenden Bildungsinstitut möglich sein soll.

Wenngleich grundsätzlich das Einhalten des Lehrplans – auch von Privatschulen –

verlangt wird, anerkannte der Gesetzgeber, dass es ein legitimes Interesse für

eine Ausnahmeregelung zu Gunsten international mobiler Personen gibt, hier

einen internationalen Abschluss wie etwa das International Baccalaureate

Diploma zu erlangen, um so ohne Schulsystemwechsel vermehrt den Aufenthalts-

und insbesondere Schulort wechseln zu können. Das Einhalten des Lehrplans ist grundsätzlich

eine Bewilligungsvoraussetzung für das Betreiben einer Privatschule (§ 68 Abs.

1.

VSG), denn die Gleichwertigkeitsvoraussetzung umfasst die Orientierung am Lehrplan

(§ 67 Abs. 2 VSV). Die Bewilligung gemäss § 68 Abs. 1 VSG ist eine

Polizeibewilligung (vgl. Rüssli in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 117 N. 6);

sind die Voraussetzungen erfüllt, ist die Bewilligung zu erteilen. § 68 Abs. 2

VSG schafft damit einen Ausnahmebewilligungstatbestand. Es dürfen deshalb

zusätzliche Voraussetzungen aufgestellt werden, damit die Grundordnung nicht

schleichend ausgehöhlt wird (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 44 Rz. 49)

5.4.9

Für die Beurteilung, wie detailliert die Grundzüge einer Materie in einem

Gesetz im formellen Sinne festgehalten werden müssen, ist auch der Kreis der

Betroffenen zu berücksichtigen. Weder die Beschwerdeführerinnen noch der

Beschwerdegegner können oder wollen die genaue Anzahl der Schülerinnen und

Schüler ohne international mobilen Hintergrund benennen, die aktuell die

Schulen der Beschwerdeführerinnen besucht. Wie der vorinstanzliche Entscheid

jedoch ausführlich darlegt, trifft dies lediglich auf eine kleine Anzahl von

Schülern zu. Auch in der Beschwerdeschrift wird festgehalten, dass derzeit ein

Grossteil der Schülerschaft aus international mobilen Familien stamme.

Die offen gehaltene Formulierung von § 2 Reglement räumt

den Schulleitungen überdies einen relativ grossen Ermessenspielraum ein, indem

die Eltern eines Schülers nur glaubhaft zu machen brauchen, dass sie in näherer

Zukunft planen, sich im Ausland niederzulassen, was die Auswirkungen des

Reglements auf die Beschwerdeführerinnen nochmals verringert. Erhebliche

wirtschaftliche Auswirkungen werden von den Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert

dargetan.

5.4.10

Soweit die Beschwerdeführerinnen vorbringen, die Materialien zum

Volksschulgesetz seien so zu verstehen, dass internationale Schulen nur in

erster Linie für international mobile Schüler vorgesehen seien, dies aber nicht

ausschliesse, dass der Zugang auch anderen Schülern offenstehen solle, ist

festzuhalten, dass die Entscheidung, wie die Voraussetzungen für die Aufnahme

von Schülerinnen und Schülern an Schulen im Sinn von § 68 Abs. 2 VSG genau

definiert werden sollen, der Bildungsdirektion übertragen wurde, welche

daraufhin das umstrittene Reglement erliess. Dass auch anders formulierte Kriterien

für die Aufnahme von Schülern hätten festgelegt werden können, lässt weder das

Reglement noch die Gesetzesdelegation als unzulässig erscheinen. Hätte der

Gesetzgeber nicht nur einen beschränkten Kreis von Schülern zum Unterricht an

den internationalen Schulen zulassen wollen, hätte er die Regelung in § 68 Abs.

2.

Satz 2 VSG nicht getroffen.

5.4.11

Nach dem Gesagten ist die Delegationsnorm in § 68 Abs. 2 Satz 2 VSG als

ausreichend für den Erlass des angefochtenen Reglements zu betrachten. Die

Bildungsdirektion durfte das angefochtene Reglement erlassen.

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerinnen rügen ferner eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit.

6.2

6.2.1

Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die

Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Die Berufung auf die

Wirtschaftsfreiheit steht sowohl natürlichen wie auch juristischen Personen

offen (Giovanni Biaggini, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 27 N. 18). Sie umfasst insbesondere die

freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen

Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Das Betreiben

einer Privatschule fällt in den Schutzbereich von Art. 27 BV (BGE 128 I 19

E. 4c/aa; BGr, 10. Juli 2012,2C_70/2012, E. 4.2). Die

Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht schrankenlos, sondern sie kann, sofern es

sich um Massnahmen handelt, die sich nicht gegen den Wettbewerb richten (Art.

94.

Abs. 4 BV), gestützt auf Art. 36 BV eingeschränkt werden (vgl. Gächter

in: Biaggini/Gächter/Kiener, § 30 Rz. 88).

Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von

Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Einschränkungen

müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein; ausgenommen sind Fälle ernster,

unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. Einschränkungen von

Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von

Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Sie müssen überdies

verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Der Kerngehalt der Grundrechte ist

unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).

6.2.2

Das Betreiben einer Privatschule im Sinne von § 68 Abs. 2 VSG wird durch das

angefochtene Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in

fremdsprachige Schulen nicht ausgeschlossen. Der Kerngehalt der

Wirtschaftsfreiheit ist in jedem Fall nicht betroffen. Entgegen den Andeutungen

der Beschwerdeführerinnen wird es ihnen mit der getroffenen Regelung (auch in

Zukunft) nicht verunmöglicht, genügend interessierte Schüler zu finden. Dies

zeigt sich gerade an den stetig steigenden Schülerzahlen der

Beschwerdeführerinnen. Überdies ist davon auszugehen, dass die internationale

Mobilität von Personen weiter zunehmen wird. Da derzeit bereits ein Grossteil

der Schülerschaft der Beschwerdeführerinnen die neu getroffenen Voraussetzungen

erfüllt, kann ohnehin nicht von einem schweren Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit gesprochen werden. Lediglich die Bewilligungspflicht an

sich stellt einen schweren Eingriff dar (BGE 122 I 130 E. 3b/bb, 125 I 322

E. 3b), was indessen nicht ausschliesst, dass das formelle Gesetz sich auf

die Regelung der Grundzüge beschränkt und die nähere Ausgestaltung dem Verordnunggeber

überlässt. Es bleibt den betroffenen Privatschulen zudem unbenommen, neben dem

besonderen Lehrplan auch Lehrgänge anzubieten, welche zweisprachig sind und den

Lehrplan erfüllen.

6.2.3

§ 68 Abs. 2 VSG und das Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und

Schülern in fremdsprachige Schulen stellen eine genügende gesetzliche Grundlage

für den Erlass von Aufnahmevoraussetzungen und die damit verbundenen

Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. Sie sind auch ausreichend bestimmt. §

2.

Reglement kann entnommen werden, dass ein Kind eine fremdsprachige

Privatschule besuchen kann, wenn die Eltern lediglich vorübergehend im Kanton

Zürich wohnen oder die im Kanton Zürich wohnhaften Eltern glaubhaft darlegen,

dass sie beabsichtigen, ihren Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen,

sowie wenn die in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene

Schullaufbahn abgeschlossen werden soll. Es handelt sich bei der getroffenen

Regelung nicht um einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da

– wie von den Beschwerdeführerinnen selbst ausgeführt – ihre hauptsächliche

Klientel Kinder international mobiler Familien sind und diese weiterhin

unterrichtet werden können. Es ist daher nicht notwendig, dass diese Einschränkung,

welche sich wie ausgeführt auf eine genügende Delegationsnorm stützt,

ihrerseits auf Stufe des formellen Gesetzes verankert ist (vgl. auch Gächter

in: Biaggini/Gächter/Kiener, § 30 Rz. 108).

6.2.4

Es besteht ein legitimes öffentliches Interesse an der Einhaltung des kantonalen

Lehrplans. Die Einhaltung des vom Bildungsrat festgelegten Lehrplans soll eine

genügende Schulbildung sicherstellen und ermöglichen, dass den Schülerinnen und

Schülern der Weg zu weiterführenden Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten in der

Schweiz offensteht. Entsprechend hiess es in dem beleuchtenden Bericht des

Regierungsrates zur Abstimmung über das Volkschulgesetz, dass der kantonale

Lehrplan, der verbindlich die Ziele und Inhalte des Unterrichts festlege, dafür

sorgen solle, dass im ganzen Kanton ein einheitliches Bildungsangebot bestehe

(ABl 2005, 412 ff., 415).

Wenngleich auch an die Bildung der Schulen im Sinne von §

68.

Abs. 2 VSG hohe Anforderungen gestellt werden und mit dem International Baccalaureate

Diploma unter gewissen Voraussetzungen der Weg an die hiesigen Hochschulen

freisteht, ist das Interesse des Staates daran, den hier lebenden Kindern die

Schweizer Kultur, die kantonalen Eigenheiten und insbesondere vertieft die

deutsche Sprache zu vermitteln, als hoch zu gewichten (vgl. BGr, 11. April

2012,2C_724/2011, E. 3.4.2). Die Bewilligungen für Schulen, die vom

zürcherischen Lehrplan abweichen, waren stets nur im Sinne einer

Ausnahmeregelung zulässig.

6.2.5

Grundrechtseingriffe müssen nicht nur auf einer gesetzlichen Grundlage und

einem rechtfertigenden Eingriffsinteresse beruhen, sondern müssen in jedem Fall

auch verhältnismässig sein. Rechtsprechung und Lehre haben drei Elemente des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes entwickelt, denen jede

Verhältnismässigkeitsprüfung folgt: die Eignung der Massnahme, die

Erforderlichkeit sowie die Zumutbarkeit für den betroffenen Grundrechtsträger

(Gächter in: Biaggini/Gächter/Kiener, § 30 Rz. 122 ff., auch zum Folgenden).

Hinsichtlich der Eignung ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung eher grosszügig

– sie lässt es genügen, wenn eine Massnahme zumindest nicht ungeeignet ist

(BGE 130 I 26 E. 6.3.4.2, 109 Ib 33, E. 4b). Die

Erforderlichkeit setzt voraus, dass keine mildere Massnahme gleichermassen

geeignet wäre, das angestrebte Ziel zu erreichen. Zu weit gehen Eingriffe dann,

wenn sie in sachlicher, räumlicher, zeitlicher oder personeller Hinsicht über

das notwendige Mass hinausgehen. In einem letzten Schritt hat die Abwägung der

öffentlichen gegenüber den privaten Interessen zu erfolgen.

6.2.6

Das Festlegen von Aufnahmevoraussetzungen ist geeignet um zu gewährleisten,

dass nur Schülerinnen und Schüler abweichend vom kantonalen Lehrplan

unterrichtet werden, deren Verbleib im Kanton nur vorübergehend ist oder die

eine bereits fremdsprachig begonnene Ausbildung hier noch abschliessen möchten.

Sodann ist kein milderes Mittel ersichtlich, mit welchem verhindert werden

könnte, dass die dauerhaft im Kanton Zürich verweilenden Schülerinnen und

Schüler nicht nach dem kantonalen Lehrplan unterrichtet werden.

Wie ausgeführt, besteht bereits jetzt ein Grossteil der

Schülerschaft der Beschwerdeführerinnen aus Kindern aus international mobilen

Familien, weshalb die Umsetzung des Reglements für sie keine sehr tief

greifenden Konsequenzen haben wird. Dem Einwand der Beschwerdeführerinnen, die

Umsetzung des Reglements sei mit einem enormen Mehraufwand verbunden, ist

entgegenzuhalten, dass sie bereits häufig ermitteln, aus welchen Gründen ein

Schüler an ihrer Schule unterrichtet werden möchte, da sie aufgrund des grossen

Interesses an ihren Schulen teilweise Prioritätenlisten für die Aufnahme

erstellt haben. Dass der Abschluss einer fremdsprachig begonnenen Schulbildung

angestrebt wird, kann ohne Weiteres mit entsprechenden Schulzeugnissen und

Unterlagen des bisherigen Schulortes belegt werden. Mittels Arbeitsverträgen

oder anderer geeigneter Unterlagen ist es den Beschwerdeführerinnen sodann

möglich zu überprüfen, ob der potentielle Schüler aus einer international

mobilen Familie stammt. Es sind für die Glaubhaftmachung keine umfangreichen

Abklärungen notwendig. Der damit für die Beschwerdeführerinnen verbundene

Aufwand ist als zumutbar zu betrachten.

Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, es könnten auch

Eltern, welche die Voraussetzungen nach § 2 Reglement über die Aufnahme von

Schülerinnen und Schüler in fremdsprachige Schulen nicht erfüllten, ein

Interesse daran haben, ihre Kinder auf ihre Schulen zu schicken. Diesbezüglich

sei erwähnt, dass es die Möglichkeit zweisprachiger Schulen gibt, welche den

zürcherischen Lehrplan berücksichtigen und diese die Interessen dieser Eltern

wohl ebenfalls abzudecken vermögen, ohne deren Kinder der Gefahr auszusetzen,

sich die im hiesigen Sprachraum gebräuchliche Landessprache nur in

unzulänglicher Weise aneignen zu können.

6.3

Der

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erweist sich nach dem Gesagten als

verhältnismässig. Da auch die weiteren Voraussetzungen von Art. 36 BV

eingehalten wurden, ist die Wirtschaftsfreiheit nicht verletzt. Analoges müsste

im Übrigen für den Grundsatz der (Privat-)Schulfreiheit nach Massgabe von Art.

15.

KV gelten, welcher den gleichen Schranken unterliegt.

7.

Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, das

Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige

Schulen verursache den Schulen einen erheblichen Aufwand, was im Widerspruch

zum Gesetz zur administrativen Entlastung der Unternehmen vom 5. Januar 2009 (LS

930.

) stehe, kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen

werden. Die Richtlinien für die Durchführung der Regulierungsfolgeabschätzung

und für die Prüfung des geltenden Rechts (zu finden unter www.awa.zh.ch/dam/volkswirtschaftsdirektion/awa/sf/sf_neu/entlastung_

unternehmen/dokumente/Richtlinien_Regulierungsgrundsaetze_2011_10_26.pdf) konkretisieren

die Durchführung der Regulierungsfolgeabschätzung (vgl. § 4 Abs. 1 der Verordnung

zur administrativen Entlastung der Unternehmen [LS 930.11]) und finden gemäss

Ziff. 2 nur auf kantonale Gesetze und Verordnungen des Regierungsrates Anwendung

– nicht jedoch auf Verordnungen der Direktionen.

8.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das

angefochtene Reglement auf eine rechtmässige Gesetzesdelegation stützt und es

überdies die Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 27 BV nicht verletzt. Die

Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

9.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den

Beschwerdeführerinnen je zu einem Viertel und unter solidarischer Haftung für einander

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und 14 VRG; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 14 N. 3).

Eine Parteientschädigung steht ihnen bei Unterliegen nicht zu (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 10'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung

füreinander je zu einem Viertel auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …