AN.2012.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2012.00005

26. Juni 2013Deutsch15 min

(URT.2013.15338)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 31. Oktober 2012 beschloss der Regierungsrat des

Kantons Zürich, dass die Vereinbarung über eine schweizerische Kommission

Jugendschutz im Film zwischen der KKJPD (Konferenz der Kantonalen Justiz- und

Polizeidirektorinnen und -direktoren), Pro Cinema (Schweizerischer Verband für

Kino und Filmverleih), dem SVV (Schweizerischer Video-Verband) und der EDK

(Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren) vom 26. Oktober

2011 in der Gesetzessammlung veröffentlicht werde. Zugleich erliess der Regierungsrat

eine neue Filmverordnung und setzte diese auf den 1. Januar 2013 in Kraft (OS

68, 36 f.). Die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18.

März 1971 wurde auf denselben Zeitpunkt aufgehoben. Dem Lauf der

Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht

wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Amtsblattpublikation erfolgte am

9. November 2012.

Erwägungen

II.

Mit Beschwerde vom 30./29. November 2012 liessen A, B

und C in der Sache beantragen, unter Entschädigungsfolge die §§ 1 Abs. 1

und 6 der kantonalen Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 (KFiV)

aufzuheben. Zudem ersuchten sie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

und begehrten die Aufhebung der Ausserkraftsetzung der Filmverordnung vom

18.

März 1971.

Der Regierungsrat liess mit Stellungnahme vom 7. Dezember

2012.

auf Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

schliessen, soweit darauf einzutreten sei.

Mit Verfügung vom 11. Dezember 2012 stellte der

Abteilungsvorsitzende die aufschiebende Wirkung bezüglich des angefochtenen § 1

Abs. 1 KFiV wieder her. Zudem hob er die Ausserkraftsetzung der Verordnung zum

kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 hinsichtlich § 2 und §§ 4 f.

im Sinne einer vorsorglichen Massnahme auf.

In der Sache beantragte der Regierungsrat in der Folge mit

Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf einzutreten sei. Eventualiter beantragte er für den Fall der Aufhebung

von § 1 Abs. 1 KFiV die vollumfängliche Aufhebung der neuen Verordnung

und die Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März

1971.

(LS 935.22).

Mit Schreiben vom 8. Mai 2013 legte der Regierungsrat eine

Eingabe der Schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film vom 6. Mai 2013 ins

Recht. Die von der Kommission beschlossene Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der

Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film hat

gemäss dem Regierungsrat zur Folge, dass Antrag 1 der Beschwerde

(Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV) zufolge nachträglich weggefallenem

Rechtsschutzinteresse gegenstandslos geworden ist.

Die beschwerdeführenden Gesellschaften führten dazu mit

Stellungnahme vom 23. Mai 2013 aus, dass ihre Beschwerde nicht gegenstandslos

geworden sei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die

Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen

Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1

VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der

Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen.

Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts

vom 18. April 2012 (ABl 2012, 809 ff., 862).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine

bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003,

E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 –

14.

Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind

erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die

beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE

135.

II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).

1.3

Nach § 6

des geltenden (kantonalen) Filmgesetzes vom 7. Februar 1971 (FilmG, LS 935.21)

kann die zuständige Direktion Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern auf

Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des Filmverleihers den Zutritt

zu geeigneten Filmvorführungen gestatten (Satz 1). Die Direktion setzt das

zulässige Mindestalter sowie die Vorführungszeiten fest (Satz 2).

Die Beschwerdeführerinnen sind als Filmverleiherinnen

daher ohne weiteres berechtigt, § 1 Abs. 1 KFiV anzufechten, da sie die

Festsetzung des Zulassungsalters für öffentliche Filmvorführungen gemäss den

Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film in ihren

schutzwürdigen Interessen berührt.

An diesem Rechtsschutzinteresse ändert die von der

Kommission Jugendschutz im Film am 6. Mai 2013 beschlossene Interpretation von

Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung nichts (dazu hinten 2.4.4).

1.4

Ob die

Beschwerdelegitimation schliesslich auch in Bezug auf den ebenfalls angefochtenen

§ 6 KFiV gegeben ist, kann aufgrund des Verfahrensausgangs offengelassen

werden (hinten 3). Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich und wird auch nicht

dargetan, inwiefern die Beschwerdeführerinnen als Filmverleiherinnen beschwert

sein sollen, wenn die Begleitung einer Kontrollperson die Filmvorführung

ebenfalls unentgeltlich besuchen darf.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass § 1 Abs. 1 KFiV gegen

höherrangiges Recht, nämlich das geltende kantonale Filmgesetz verstosse, da

dieses kein höheres Zulassungsalter als 16 Jahre für Filmvorführungen vorsehe.

Durch die Verweisung des § 1 Abs. 1 KFiV auf die Vereinbarung über

eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 werde

aber die Zulassungskategorie "Freigegeben ab 18 Jahren" eingeführt.

Der Beschwerdegegner ist

demgegenüber der Auffassung, dass zum Zwecke des Jugendmedienschutzes bzw. von dessen

gesamtschweizerischer Vereinheitlichung die Abweichung vom geltenden Filmgesetz

– im Sinne einer Übergangslösung – legitim sei. Es werde nicht gegen den Zweck

des Filmgesetzes verstossen.

Selbst wenn diese Gründe

eine Abweichung von der gesetzlichen Regelung nicht zu rechtfertigen vermöchten,

ergebe sich im Weiteren nicht ausdrücklich aus dem Wortlaut von § 1 Abs. 1

KFiV, dass im Kanton Zürich für Jugendvorstellungen ab 16 Jahren eine Bewilligung

erforderlich wäre; dies ergebe sich lediglich aus der Begründung zur

Verordnung. Daher könne § 1 Abs. 1 KFiV dahingehend ausgelegt werden,

dass die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film im

Kanton Zürich nur zu beachten seien, wenn sie nicht im Widerspruch zum

geltenden Filmgesetz stünden.

2.2

Bei der

Anfechtung kantonaler Erlasse kann die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung

als Verletzung übergeordneten Rechts (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20

Abs. 2 VRG) gerügt werden (vgl. VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 4.6). Art. 3

Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) bekräftigt

ausdrücklich, dass die kantonale Verfassungsordnung auf dem Grundsatz der

Gewaltenteilung beruht. Es ist daher im vorliegenden abstrakten

Normenkontrollverfahren zu prüfen, ob die von der Exekutive erlassene

Verordnung bzw. die angefochtenen Verordnungsbestimmungen inhaltlich dem Gesetz

widersprechen bzw. von diesem nicht gedeckt sind (vgl. BGr, 30. Dezember 2002,

1P.293/2002, E. 1.3; BGE 123 I 41 E. 6b). Regierungsrätliche Verordnungen müssen

anders gesagt mit dem übergeordneten Gesetzesrecht, das heisst den

formell-gesetzlichen Erlassen des Kantonsrats vereinbar sein (vgl. etwa VGr,

18.

April 2011, PB.2010.00026, E. 5).

2.3

2.3.1

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG haben zu Filmvorführungen unter Vorbehalt

der Vorschriften über Jugendvorstellungen nur Personen Zutritt, die das 16. Altersjahr

zurückgelegt haben. Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern kann die zuständige

Direktion auf Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des

Filmverleihers den Zutritt zu geeigneten Filmvorführungen gestatten; sie setzt in

diesen Fällen das zulässige Mindestalter sowie die Vorführungszeiten fest (§ 6

FilmG).

Der angefochtene § 1 Abs. 1 KFiV bestimmt, dass sich "[d]as

Zulassungsalter für öffentliche Filmvorführungen […] nach den Empfehlungen,

welche die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film gemäss Art. 3 der

Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26.

Oktober 2011 (Vereinbarung) abgibt", richtet. Aus dieser ebenfalls im Amtsblatt

publizierten Vereinbarung ergibt sich, dass ohne Vorliegen einer Alterseinstufung

das Zulassungsalter 18 gilt (Art. 3 Abs. 6 Vereinbarung).

2.3.2

Auch der Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass das Zulassungsalter 18 im

geltenden Filmgesetz nicht vorgesehen sei. In seiner Vernehmlassung zur

Harmonisierung der Altersfreigabe für Filme und neue Medien weist er sogar

ausdrücklich darauf hin, dass im Kanton Zürich die Möglichkeit fehle, in

Einzelfällen die Altersgrenze von 16 auf 18 Jahre zu erhöhen (RRB Nr. 1231 vom

22.

August 2007, S. 3).

Der kantonale Gesetzgeber setzt das Zutrittsalter auf 16

Jahre fest (§ 5 Abs. 1 FilmG). Abweichungen davon sind einzig für

Jugendvorstellungen vorgesehen (§ 6 FilmG). Hingegen fehlt eine

gesetzliche Grundlage, um das Zutrittsalter in Ausnahmefällen auf 18 Jahre zu

erhöhen. Diesen gesetzgeberischen Entscheid hat der Verordnunggeber zu respektieren.

Es ist nicht erkennbar – und wird auch vom Beschwerdegegner nicht vorgebracht

–, dass insoweit eine lückenhafte Regelung vorläge (dazu allgemein Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St.Gallen 2010, Rz. 233 ff. in Bezug auf die Lückenfüllung

durch die rechtsanwendende Behörde).

Die vom Beschwerdegegner vorgebrachten Gründe, um inhaltlich

von der formell-gesetzlichen Ordnung abzuweichen, mögen zwar durchaus legitim

erscheinen; sie sind indes rechtspolitisch motiviert. Eine Verordnungsbestimmung,

welche die Möglichkeit eröffnet, das Zutrittsalter auf 18 Jahre festzulegen,

verstösst damit gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG.

2.3.3

Hinzu kommt, dass nach § 3 FilmG der Regierungsrat vom Gesetzgeber

einzig ermächtigt wird, die Vorführungszeiten durch Verordnung zu regeln. Die

Entscheidbefugnis über das Zutrittsalter liegt nach den §§ 6 und 11 FilmG bei

der zuständigen Direktion. Es ist daher auch unter formellrechtlichem

Gesichtspunkt kaum begründbar, dass der Regierungsrat durch Verordnung von der

gesetzlichen Zuständigkeitsordnung über die Festsetzung des Zutrittsalters

abweichen dürfte. Nach § 1 Abs. 1 KFiV soll über das Zulassungsalter

grundsätzlich nicht mehr die zuständige Direktion bestimmen, sondern es sollen

die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film massgebend

sein.

2.4

2.4.1

Der Beschwerdegegner wendet freilich ein, dass § 1 Abs. 1 KFiV

durchaus gesetzeskonform ausgelegt werden könne (vorne 2.1 Abs. 3). Die

Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film sollen mithin

für die zuständige Direktion nicht verbindlich sein.

2.4.2

Die Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film

wurde zwischen der KKJPD, ProCinema, dem SVV und der EDK abgeschlossen. Der

Kanton Zürich ist damit nicht Vertragspartei dieser Vereinbarung, sodass es

sich dabei von vornherein weder um eine rechtsgeschäftliche noch um eine

rechtsetzende interkantonale Vereinbarung handelt.

Durch den Erlass der neuen kantonalen Filmverordnung vom

31.

Oktober 2012 und die Veröffentlichung der Vereinbarung in der Gesetzessammlung

bringt der Verordnunggeber aber eindeutig zum Ausdruck, dass die Vereinbarung

und die Empfehlungen der durch diese eingesetzten Kommission verbindlich sein

sollen. Der Beschwerdegegner begründet denn auch das Abweichen vom Filmgesetz

gerade mit der durch die Vereinbarung angestrebten Rechtsvereinheitlichung.

2.4.3

Unter diesen Umständen besteht keine Rechtfertigung, § 1 Abs. 1 KFiV

durch Auslegung einen gesetzeskonformen Regelungsgehalt beizumessen. Das gilt

auch dann, wenn man der Auffassung folgte, dass ein Aufhebungsentscheid nur

dann erfolgen soll, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen

Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist (vgl.

VGr, 26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4; Arnold Marti, Abstrakte

Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain

Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen

2010, S. 103 ff., 120; anders aber VGr, 18. April 2011,

PB.2010.00026, E. 4; Isabelle Häner in: dieselbe/Markus Rüssli/Evi

Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007,

Art. 79 N. 23).

Der Beschwerdegegner hält

unmissverständlich fest, dass die neue kantonale Filmverordnung nur einen Sinn ergibt,

wenn deren § 1 Abs. 1 bestehen bleibe. Der Beschwerdegegner geht zudem

davon aus, dass an die Stelle der kantonalen Sachverständigen (vgl. § 10

FilmG) die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film tritt (vgl. ABl Nr.

45, 9. November 2012, Bemerkungen zu § 6). Es entspricht damit dem

Sinn und Zweck von § 1 Abs. 1 KFiV, dass die kantonalen Behörden den

Empfehlungen der Kommission grundsätzlich folgen, auch wenn die Oberjugendanwaltschaft

eine von der Kommission abweichende Alterseinstufung vornehmen kann (vgl. § 1

Abs. 4 KFiV).

2.4.4

Hinzu kommt schliesslich, dass auch die Interpretation von Art. 3 Abs. 6

der Vereinbarung durch die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film bzw. durch

deren Präsidium nichts an der Gesetzeswidrigkeit von § 1 Abs. 1 KFiV

ändert. Nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung gilt

das Zulassungsalter 18, sofern keine Alterseinstufung vorliegt. Es kann daher

nicht gefolgert werden, dass für Filme, die "dem Verein Jugendschutz im

Film zur Aufnahme in die Datenbank gemeldet" werden, "grundsätzlich

das Zulassungsalter 16" gilt (so das Präsidium der Kommission Jugendschutz

im Film, Schreiben vom 6. Mai 2013). Das setzte nämlich voraus, dass der Filmverleiher

einen entsprechenden Antrag stellte und diesem Antrag kein Widerspruch erwüchse

(vgl. Art. 3 Abs. 1 und 3 Vereinbarung). Das Zulassungsalter 18

ist aber im Kanton Zürich nach geltendem Filmgesetz in jedem Fall nicht

vorgesehen, sodass bei einem anderslautenden Kommissionsentscheid die

Oberjugendanwaltschaft für den Kanton Zürich (§ 1 Abs. 4 KFiV) wiederum

eine davon abweichende Alterseinstufung anordnen müsste. Eine solche Rechtslage

ist der Rechtssicherheit abträglich und rechtsstaatlich nicht haltbar; der

Verordnunggeber hat sich an die Vorgaben des Gesetzgebers zu halten.

Anzumerken ist, dass es im Rahmen der gerichtlichen

Rechtmässigkeitskontrolle keine Rolle spielen kann, ob für die Filmverleiher im

Allgemeinen die Festsetzung des Zulassungsalters nach dem geltenden kantonalen

Gesetzesrecht oder nach der neuen KFiV in Verbindung mit der Vereinbarung

zweckmässiger ist und dass gemäss dem Beschwerdegegner nur sehr wenige Filme

erst ab 18 Jahren freigegeben werden.

3.

3.1

Nach dem

Gesagten ist der von den Beschwerdeführerinnen angefochtene § 1 Abs. 1

KFiV aufzuheben.

Für diesen Fall stellt der Beschwerdegegner den

Eventualantrag, die neue kantonale Filmverordnung vom 31. Oktober 2012

vollumfänglich aufzuheben und die bisherige Verordnung zum kantonalen

Filmgesetz vom 18. März 1971 in Kraft zu belassen. Dieser Eventualantrag wird

damit begründet, dass die weiteren Bestimmungen der Verordnung nur einen Sinn ergäben,

wenn § 1 Abs. 1 KFiV bestehen bleibe. Mit dessen Aufhebung würde die

gesamte Verordnung ihr Fundament verlieren.

3.2

Die

Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts wird grundsätzlich durch die Rechtsbegehren

der beschwerdeführenden Partei beschränkt (vgl. § 63 Abs. 2 VRG). Diese Bestimmung

hat zum einen primär das Regelanfechtungsobjekt der individuell-konkreten Anordnung

zum Gegenstand; zum anderen gilt das Verbot der reformatio in peius vel in

melius nach der Praxis nicht ausnahmslos. So kann das Gericht unabhängig von

den Anträgen der beschwerdeführenden Partei den Entscheid der Vorinstanz

aufheben, wenn diese in schwerwiegender Weise wesentliche Prozessgrundsätze verletzt

hat (VGr, 7. März 2007, VB.2006.00313, E. 1.2.3 – 10. Juli 2003,

VB.2003.00111, E. 4a – 16. November 2001, VB.2001.00199, E. 2f).

3.3

Bei einer

Erlassanfechtung hat die beschwerdeführende Partei grundsätzlich einzelne

konkrete Vorschriften des Erlasses anzufechten und deren behauptete

Rechtswidrigkeit zu begründen. Zudem ist wohl auch die Beschwerdeberechtigung

(Legitimation) für die einzelnen angefochtenen Paragraphen zu prüfen (vorn 1.4).

Folgerichtig haben die Beschwerdeführerinnen nicht den

Erlass als solchen, sondern lediglich einzelne Bestimmungen desselben

angefochten.

3.4

Dem Verwaltungsgericht

muss ausnahmsweise in begründeten Fällen die Befugnis zustehen, über den Rechtsmittelantrag

hinaus den ganzen Erlass aufzuheben (vgl. auch Marti, S. 120; Heinz

Aemisegger/Karin Scherrer Reber, Basler Kommentar, 2011, Art. 82 BGG N. 67; BGE

133.

I 206 E. 3.2, 110 Ia 7, E. 1e; Michael Merker, Rechtsmittel,

Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 71 Rz. 2).

Das ist vorliegend der Fall, da die Aufrechterhaltung der neuen Filmverordnung

keinen Sinn mehr ergibt, wenn für das Zulassungsalter nicht auf die

Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film nach § 1

Abs. 1 KFiV abzustützen ist. Eine bloss teilweise Aufhebung hätte zudem weiterhin

eine Rechtsunsicherheit zur Folge, da bereits für die Dauer des Verfahrens eine

teilweise Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März

1971.

angeordnet wurde. Schliesslich wird die vollständige Aufhebung der neuen

Verordnung – für den Fall bzw. anstelle der Aufhebung von § 1 Abs. 1

KFiV – selbst vom Beschwerdegegner verlangt.

3.5

Der

Beschwerdegegner hat die mit dem vorliegenden Entscheid aufzuhebende neue

kantonale Filmverordnung (KFiV) mit Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses vom

31.

Oktober 2012 erlassen und zugleich die bisherige Verordnung zum kantonalen

Filmgesetz vom 18. März 1971 aufgehoben (Dispositiv-Ziffer IV). Diese

Beschlüsse des Beschwerdegegners sind aufzuheben. Die Aufhebung eines Erlasses

– die hier auch die Weitergeltung des bisherigen Rechts zur Folge hat – wirkt

gegenüber jedermann. Die allgemeinverbindliche Wirkung tritt mit der Veröffentlichung

des vorliegenden Urteils ein (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 8.4).

Entsprechend hat der Beschwerdegegner die Aufhebung der genannten Beschlüsse im

kantonalen Amtsblatt zu publizieren.

Der Beschwerdegegner hat zudem die Aufhebung der

kantonalen Filmverordnung (KFiV) und die Weitergeltung der Verordnung zum

kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 in der Offiziellen Gesetzessammlung

(OS) sowie der Loseblattsammlung (LS) zu publizieren. In der Loseblattsammlung

sind aktuell unter der LS-Nr. 935.22 sowohl die neue Verordnung (KFiV [mit

Hinweis auf die Präsidialverfügung vom 11. Dezember 2012, vorne II]) als auch

die §§ 2 und 4 f. der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz 18. März 1971

publiziert.

4.

Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist er zu verpflichten, den

Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.

Die im Amtsblatt Nr. 45 vom 9. November 2012 publizierten

Beschlüsse des Regierungsrats, wonach eine kantonale Filmverordnung erlassen

und die Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 aufgehoben

werden, werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 8'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung

von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an die Parteien.