Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2013.00002

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

AN.2013.00002

Urteil

der 3. Kammer

vom 5. September 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin

Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias

Hauser, Gerichtsschreiberin

Michèle Babst.

In Sachen

1. A,

2. B,

3.

C,

4.

D,

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch den Stadtrat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Taxiverordnung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der

Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli 2009 eine neue

Verordnung über das Taxiwesen (Taxiverordnung, TaxiV) zur Ablösung der

Taxivorschriften der Stadt Zü­rich vom 20. September 2000. Hinsichtlich

der Tarife regelte er in Art. 16 Abs. 1 TaxiV, dass der Stadtrat nach

Anhörung der Taxikommission eine verbindliche Tarifordnung er­lässt. Auf

Beschwerde hin hob der Bezirksrat Zürich Art. 16 Abs. 1 TaxiV mit

Beschluss vom 15. April 2010 auf. Dieser Entscheid wurde im Ergebnis vom

Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht bestätigt (VGr, 28. Oktober 2010,

VB.2010.00245, bzw. BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010).

B.

Mit Gemeinderatsbeschluss vom 25. Mai 2012 wurde Art. 16 TaxiV

wie folgt ange­passt:

1Der

Stadtrat erlässt nach Anhörung der Taxikommission eine Tarifordnung mit

verbindlichen Höchsttarifen.

2Die

wesentlichen Elemente des Tarifs sind aussen, der vollständige Tarif ist innen

am Fahr­zeug gut sichtbar bekannt zu geben. Der Stadtrat regelt nach Anhörung

der Taxikommission die Details.

(…)

Diese Änderung wurde am 30. Mai

2012 amtlich publiziert. Das fakultative Referendum wurde nicht ergriffen.

Erwägungen

II.

Gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 25. Mai 2012 erhoben A, B, C und D am 28. Juni 2012

Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat Zürich. Sie beantragten die Aufhebung von

Art. 16 Abs. 1 und 2

der geänderten Taxiverordnung. Der Bezirksrat wies die Beschwerde mit Beschluss

vom 11. April 2013 ab, soweit er darauf eintrat.

III.

Dagegen reichten A, B, C und D am

15.

Mai 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und beantragten die

Aufhebung von Ziff. I und II des Bezirksratsbeschlusses vom

11.

April 2013 sowie von Art. 16 Abs. 1 und 2 der mit

Gemeinderatsbeschluss vom 23. Mai 2012 geänderten Taxiverordnung; alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadtkasse Zürich.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete mit

Eingabe vom 5. Juni 2013 auf eine Vernehmlassung. Auf Einladung des

Gemeinderats beantragte der Stadtrat Zürich am 3. Juli 2013 die Abweisung

der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführer. Mit Eingabe vom 23. August 2013 hielten die Beschwerdeführer

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Im Streit liegt eine generell-abstrakte kommunale Verordnung und

damit ein Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte

kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Beschlüsse des Grossen Gemeinderats können nach

§ 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

unter anderem von

denjenigen Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, durch Beschwerde angefochten werden, wenn

sie gegen übergeordnetes Recht verstossen, oder wenn

sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine

erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben, oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise

verletzen.

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt

ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Zur

Erhebung eines Begehrens um abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert, wer zumindest virtuell in

schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist. Virtuelles Berührtsein

setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung

früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar

betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4).

Die Beschwerdeführer verfügen

unbestrittenermassen alle über eine Taxibetriebs­bewilligung

der Stadt Zürich. Damit sind sie von der angefochtenen Änderung der

Taxiverordnung betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführer beantragen die

Durchführung einer mündlichen Verhandlung.

Nach § 59 Abs. 1 VRG kann

auf Antrag der Parteien oder von Amtes wegen eine mündliche Verhandlung angeordnet

werden. Diese Bestimmung verleiht den Beteiligten indes keinen Rechtsanspruch auf Durchführung einer mündlichen

Verhandlung. Da das Gericht den Entscheid vorliegend aufgrund der Akten fällen

kann, besteht kein Anlass zur Anordnung einer mündlichen Verhandlung im Sinn

von § 59 Abs. 1 VRG.

In

individuell-konkreten zivil- oder strafrechtlichen Streitverfahren gewährt Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) grundsätzlich ein Recht auf mündliche Verhandlung. Ob eine Betroffenheit der

Beschwerdeführer im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäss Art. 6

Abs. 1 EMRK einen Anspruch auf mündliche Verhandlung bewirkt, ist davon

abhängig, ob die Norm auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche unmittelbar einwirkt (vgl.

BGE 132 V 299 E. 4.3.2; 132 V 6 E. 2.3.2). Dies ist im vorliegenden Verfahren

der abstrakten Kontrolle einer Delegationsnorm nicht der Fall. Konkrete Beeinträchtigungen

ergeben sich allenfalls durch den Erlass der Tarifordnung.

Im Übrigen kann auch aus dem Anspruch auf

rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV kein Recht auf eine persönliche mündliche Anhörung oder auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung abgeleitet werden

(vgl. VGr, 13. Januar 2013, VB.2012.00641, E. 1.2; RB 1998 Nr. 38). Dem Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung ist somit

nicht zu entsprechen.

3.

3.1

Das

Dispositiv

Bundesgericht hat entschieden, dass die Festsetzung von verbindlichen Tarifen

für das Taxiwesen sich direkt gegen den Wettbewerb richtet und eine Abweichung

von der Wirtschaftsfreiheit darstellt (BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010,

E. 4.7). Die Beschwerde­führer rügen, dass trotz dieses Entscheids, die

Beschwerdegegnerin weiterhin auf den Ta­xitarif vom 5. Mai 2008 abstelle

und die fixen Tarife (Grundtaxe von Fr. 6.- und Fahrtaxe

von Fr. 3.80 pro Kilometer) einfach in Höchsttarife umwandle.

Der Taxitarif (Verfügung der Vorsteherin

des Polizeidepartements) vom 5. Mai 2008 stützt sich auf die

Taxivorschriften der Stadt Zürich (nachfolgend: Taxivorschriften). Nach deren Art. 17 ist der Stadtrat ermächtigt, auf

Antrag der Vorsteherin oder des Vorstehers des Polizeidepartements nach

Anhörung der Taxikommission eine verbindliche Tarifordnung zu erlassen. Mit

Schreiben vom 14. Juni 2011 informierte die Stadtpolizei Zürich die Inha­ber

von Taxibetriebsbewilligungen, dass die in der Verfügung der Vorsteherin des

Polizei­departements vom 5. Mai 2008 festgelegten Tarife aufgrund des

genannten Bundesge­richtsentscheids neu im Sinn von Höchsttarifen gelten

würden. Am 1. Januar 2013 trat die neue Taxiverordnung (mit Ausnahme

von Art. 16 Abs. 1 und 2) in Kraft. Entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführer ist jedoch Art. 17 Abs. 1 der bisherigen Taxivorschriften

weiterhin gültig (vgl. Fussnote 2 der TaxiV), womit auch die darauf beruhende

Tarifordnung in Kraft bleibt.

3.2

Die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene

Auslegung von Art. 17 Abs. 1 der

Taxivorschriften im Sinn des genannten Bundesgerichtsurteils

ist im vorliegenden Verfahren nicht zu überprüfen. Die Beschwerdeführer

sind gegen das Schreiben der Stadtpolizei vom 14. Juni 2011 nicht

vorgegangen. Dieses enthielt zwar keine

Rechtsmittelbelehrung, was grundsätzlich nicht zu Nachteilen der Betroffenen

führen darf (BGE 138 I 49 E. 8.3.2). Aber auch bei einer mangelhaften Rechtsmittelbelehrung müssen Betroffene sich zumindest innert vernünftiger Frist nach

einem Rechtsmittel erkundigen (vgl. auch VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00694,

E. 2.1; 10. Oktober 2012, VB.2012.00442,

E. 2.1), was nicht im vorliegenden Verfahren nachgeholt werden

kann. Auf die entsprechenden Rügen ist somit nicht einzutreten.

4.

4.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, die

Neufassung von Art. 16 Abs. 1 TaxiV stelle

eine grundsatzwidrige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. Die konkreten Auswirkungen auf den

Markt seien vollständig ausgeblendet worden. Die Kostendeckung sei längst nicht

mehr gewährleistet. Für den äusserst schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

fehle es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, da die vorgesehene Norm zu

unbestimmt sei. Die vorgesehene Regelung sei auch unverhältnismässig:

Höchsttarife seien nicht nötig, da wegen des Konkurrenzdrucks die Preise nicht

beliebig nach oben getrieben werden könnten. Höchsttarife würden zudem die

städtischen Taxifahrer gegenüber auswärtigen sowie anderen Fahrservices wie

Limousinenservice, Hoteltransfers und Sharingtaxis benachteiligen.

4.2

Die Vorinstanz erachtete einen Höchsttarif zum Schutz der Kunden aufgrund der speziellen

Situation im Taxigewerbe als eine grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit. Selbst falls ein Höchsttarif eine geringfügige

Benachteiligung gegenüber auswärtigen Taxifahrern darstellte, würden die Interessen des Schutzes der Kunden vor Übervorteilung

überwiegen. Bei den anderen Fahrservices wie Limousinenservice etc. handle es

sich nicht um Taxis, die sich mit den gleichen Angeboten an dasselbe Publikum

richteten, weshalb keine Ungleichbehandlung von direkten Konkurrenten vorliege.

5.

5.1

Der Personen- bzw. Warentransport durch Taxis ist

eine unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche

Tätigkeit und fällt daher in den sachlichen Schutzbereich der

Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999 (BV). Verbindliche Höchsttarife stellen einen Eingriff in die

Wirtschaftsfreiheit dar, denn diese gewährleistet unter anderem die freie

Gestaltung der Geschäftsbeziehungen, worunter auch Vertragsbedingungen wie der

Preis für eine Dienstleistung fallen (vgl. Walter Haller/Ulrich Häfelin/Helen

Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, Rz.

645).

5.2 Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,

insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, nur

zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale

Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig sind sogenannte

wirtschaftspolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um

gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu

begünstigen bzw. um das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken (BGE 131 I 223 E. 4.2; Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener (Hrsg.),

Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, S. 493). Grundsatzkonform

sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete

Massnahmen, wie gewerbepolizeilich oder sozialpolitisch begründete

Einschränkungen. Bei der Beurteilung, ob eine

Massnahme grundsatzkonform oder grundsatzwidrig ist, ist grundsätzlich

auf das Eingriffsmotiv abzustellen (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 659).

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind zudem die tatsächlichen

Auswirkungen einer Massnahme zu berücksichtigen (BGr, 17. Mai 2011,

2C_940/2010, E. 3.2; vgl. dazu Johannes Reich, Verfassungs- und verwaltungsrechtliche

Rahmenbedingungen der Regulierung des Taxigewerbes, in: Jusletter 18. Juli

2011, Rz. 35 ff.).

Die Beschwerdegegnerin bezweckt

mit ihrem Eingriff nicht eine staatliche Wirtschaftslenkung oder eine Bevorzugung

von gewissen Gewerbezweigen, sondern in erster Linie den Schutz der Taxikunden.

Die angefochtene Bestimmung sieht keinen festen Tarif vor, so dass der Preis

für die Taxifahrt noch verhandelbar ist. Die Beschwerdeführer rügen zwar, dass

mit der Umwandlung des bisherigen Fixtarifs in einen Höchsttarif faktisch weiterhin

ein verbindlicher Tarif bestehe, der einen Wettbewerb verunmögliche. Die

konkreten Beträge der Höchsttarife sind allerdings nicht Gegenstand dieses

Verfahrens. Erst wenn der Stadtrat gestützt auf Art. 16 Abs. 1 TaxiV

die Höchsttarife festgelegt hat, kann allenfalls eine Überprüfung der Tarife

stattfinden. Vorher können auch die tatsächlichen Auswirkungen auf den Markt

nicht differenziert abgeschätzt werden. Die Festlegung von Maximaltarifen

schliesst jedoch das Bestehen von Wettbewerb nicht aus. Da der objektive Regelungszweck

im Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung liegt, stellt die vorgesehene

Festsetzung einer Tarifordnung mit verbindlichen Höchsttarifen insgesamt eine

grundsatzkonforme Massnahme dar.

5.3 Einschränkungen

der Wirtschaftsfreiheit durch grundsatzkonforme Massnahmen

sind unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV

zulässig.

5.3.1

Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen

von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. Die freie Preisfestlegung

für die zu erbringende Dienstleistung gehört zu den Grundpfeilern der

privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (VGr, 28. Oktober 2010,

VB.2010.00245, E. 3.2.2). Setzt der Staat Höchsttarife für die Dienstleistung

fest, ist der Private in seinen Vertragsverhandlungen stark eingeschränkt.

Die gesetzliche Grundlage wird durch die angefochtene Bestimmung gerade

geschaffen. Die strittige Taxiverordnung wurde durch den Gemeinderat,

die Legislative der Stadt Zürich, erlassen und dem fakultativen Referendum

unterstellt. Damit erfüllt sie die Anfor­derungen an eine gesetzliche Grundlage

im formellen Sinn (vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht

des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012; Rz. 432 ff.,

2609 f.).

Als

Delegationsnorm, die die Exekutive mit der Festsetzung der Höchsttarife beauftragt,

muss Art. 16 Abs. 1 TaxiV zumindest die Grundzüge der zu regelnden

Materie selbst enthalten (vgl. BGE 130 I 26 E. 5.1). Art. 38 der Kantonsverfassung

vom 27. Februar 2005 (KV) verlangt zudem, dass alle wichtigen Rechtssätze

in Gesetzesform zu erlassen sind, wozu namentlich auch die wesentlichen

Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte gehören (Art. 38

Abs. 1 lit. b KV). Diese Bestimmung gilt sinngemäss für das kommunale

Recht.

Die

Taxiverordnung als formell-gesetzliche Grundlage regelt vorliegend einzig, dass

es verbindliche Höchsttarife geben soll. Die Festlegung der Tarife wird dem

Stadtrat überlassen, wobei keine genaueren Vorgaben bezüglich Zweck und Ausgestaltung

der Tarife sowie zur Tarifhöhe im Gesetz vorhanden sind. Die Intensität des

Eingriffs und die Erhöhung der Akzeptanz der Regelung sprechen vorliegend eher für

eine präzise Fassung der Delegationsnorm (vgl. dazu Tobias Jaag, Die Verordnung

im schweizerischen Recht, ZBl 12/2011, S. 629 ff., 646, auch zum Folgenden).

Hingegen sind bei der Überprüfung des Bestimmtheitsgrads auch die

Flexibilitätsbedürfnisse zu beachten. Regelungen, die ständiger Anpassungen an

veränderte Verhältnisse – beispielsweise an wirtschaftliche oder technische

Entwicklungen – bedürfen, können in einer Verordnung statt in einem Gesetz im

formellen Sinn getroffen werden (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.5.1).

Aufgrund der wünschenswerten Anpassungsfähigkeit von Tarifen, beispielsweise an

die Teuerung, ist die Festlegung der Beträge in einer Verordnung durch den

Stadtrat gerechtfertigt. Der Stadtrat hat dabei die Taxikommission anzuhören,

wodurch die Prüfung der Argumente der Taxifahrer gewährleistet wird. Zudem

dürfen die Ansprüche an den Bestimmtheitsgrad der Norm reduziert werden, wenn

es sich um eine übliche Regelung handelt (BGE 125 I 173 E. 6e). Die

Gestaltung der Tarife ist sowohl bisher in der Stadt Zürich als auch in anderen

Städten oder Kantonen der Exekutive überlassen, die jeweils Grundtaxen,

Fahrtaxen und Wartezeittaxen festlegt (vgl. bspw. Art. 24 der Verordnung

über das Taxiwesen der Stadt Winterthur vom 11. Januar 1989; § 16 des

Gesetzes über den Betrieb von Taxis des Kantons Basel-Stadt vom 17. Januar

1996). Der Stadtrat hat bei der Ausgestaltung der Tarifordnung den Zweck des

Übervorteilungsschutzes zu beachten. Dabei hat er nach dem Verhältnismässigkeitsprinzips

auch dafür besorgt zu sein, dass die Regelung nicht mehr als nötig in die

Freiheit der Taxiunternehmen zur Ausgestaltung ihres Dienstleistungsangebots eingreift

und namentlich nicht – wie von den Beschwerdeführern befürchtet – bestimmte

Dienstleistungsformen wie Grossraumtaxis oder Sharingtaxis verunmöglicht oder

benachteiligt. Um nicht übermässig in die Wirtschaftsfreiheit einzugreifen,

wird der Stadtrat den Höchsttarif so ansetzen müssen, dass Taxibetriebe in

unterschiedlichen Unternehmensformen wirtschaftlich betrieben werden können und

dass kein faktischer Zwang aus wirtschaftlichen Gründen besteht, die Höchsttarife

anzuwenden, denn dadurch würde der Höchsttarif faktisch zu einem festen Tarif.

Unter diesen Umständen stellt Art. 16 Abs. 1

TaxiV insgesamt noch eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage für den

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.

5.3.2

Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, durch die Vorgabe einer verbindlichen

Tarifordnung Taxikunden vor einer Übervorteilung zu schützen. Treu und Glauben

im Geschäftsverkehr ist ein Polizeigut, dessen Schutz im öffentlichen Interesse

liegt und eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit zu rechtfertigen vermag

(Häfelin/Haller/Keller, Rz. 677). Die Voraussetzungen von Art. 36

Abs. 2 BV sind damit erfüllt.

5.3.3 Art. 36 Abs. 3 BV verlangt sodann, dass

Grundrechtseinschränkungen verhältnismäs­sig sind. Eine verbindliche Tarifordnung

ist geeignet, Taxikunden vor Übervorteilung zu schützen. Die Preise werden

durch die Tarifordnung begrenzt, sind voraussehbar und bei einer allfälligen

Anzeige des Kunden durch die Polizei leicht überprüfbar. Nach

bundesge­richtlicher Rechtsprechung kann die besondere Stellung des

Taxigewerbes und die damit verbundene Gefahr von Überforderungen eine

behördliche Kontrolle der Taxberechnung rechtfertigen (vgl. BGE 99 Ia 389

E. 3b; 79 I 334 E. 4b). Auch wenn aufgrund einer Freigabe der Tarife

in der vorliegenden Konkurrenzsituation eine allzu starke Erhöhung der Tarife

nicht anzunehmen ist, ist eine verbindliche Festlegung von Maximalansätzen erforderlich,

um eine wirksame Überwachung der Taxenberechnung zu ermöglichen. Es ist den

Taxifahrern der Stadt Zürich auch zumutbar, sich an Höchsttarife zu halten. Die

Beschwerdeführer stören sich denn auch nicht an der Geltung von Höchsttarifen

an sich, wie sich aus ihrem Vorschlag für den Gesetzestext ergibt. Vielmehr

befürchten sie, dass aufgrund zu tief angesetzter Höchsttarife die Taxifahrer

der Stadt Zürich wirtschaftlich nicht überleben können. Die genaue

Ausgestaltung der Höchsttarife wird jedoch Sache des Stadtrats sein und ist –

wie bereits dargelegt – nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (vgl. vorn

E. 5.3.1). Nach Inkrafttreten der Delegationsnorm hat der Stadtrat eine

neue Tarifordnung zu erlassen, und es darf nicht weiter auf die bisherigen

Tarife abgestellt werden.

5.4

5.4.1

Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen

verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht

wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen,

um einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen direkten

Konkurrenten zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 123 II 16 E. 10,

125 I 431 E. 4b/aa mit weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden). Als

direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem

gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu

befriedigen. Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das

allgemeine Rechtsgleichheitsgebot: Sie gewährt einen Schutz vor staatlichen

Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen mögen,

gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch

motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche

Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen

oder benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d).

5.4.2

Die stadtzürcher Taxifahrer verfügen über eine Betriebsbewilligung der

Stadtpolizei Zürich. Die Bewilligung berechtigt die Inhaberinnen und Inhaber,

mit den zugelassenen Fahrzeugen vom Gebiet der Stadt Zürich aus Taxifahrten

durchzuführen (Art. 2 und 3 TaxiV). Bei anderen Fahrservices wie Limousinenservice,

Hoteltransfers und andere nicht der Taxiverordnung unterstehende

Beförderungsdienstleistungen handelt es sich nicht um direkte Konkurrenten zu

Taxis, da mit diesen nur bestellte Fahrten ausgeführt werden können. Nur Taxis

mit Betriebsbewilligung der Stadtpolizei Zürich dürfen gemäss Art. 13

Abs. 1 TaxiV zum Anbieten von Fahrten und zum Warten auf Aufträge auf

öffentlichen und privaten Standplätzen aufgestellt werden. Zudem richtet sich

das Angebot von Limousinen-, Hotelfahrten oder Shuttleservices an ein anderes

Publikum als Taxidienste.

5.4.3

Ortsfremde Taxis führen zwar teilweise dieselben Dienste wie die

stadtzürcher Taxifahrer aus, denn gemäss der Empfehlung der

Wettbewerbskommission (WEKO) vom 27. Februar 2012 darf ein ortsfremder

Taxidienst, der an seinem Herkunftsort in der Schweiz rechtmässig

Taxidienstleistungen erbringt, auch in der Stadt Zürich Kunden absetzen und auf

dem direkten Rückweg einen neuen Kunden auf Begehren hin aufnehmen, sofern der Zielort

ausserhalb der Stadt Zürich liegt, sowie Kunden auf Bestellung hin aufnehmen

und an einen beliebigen Zielort transportieren. Die Betriebsbewilligung der

Stadt Zürich berechtigt die Inhaber jedoch nicht nur, vom Gebiet der Stadt Zürich

aus Taxifahrten durchzuführen (Art. 3 Abs. 1 TaxiV), sondern erlaubt

ihnen auch das Benutzen von Standplätzen in der Stadt Zürich. Die zürcherischen

Gemeinden sind befugt, den Taxibetrieb auf ihrem Gebiet zu regeln (Art. 83

Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 KV). Damit einher geht, dass auf den

verschiedenen Gemeindegebieten auch unterschiedliche Regelungen bestehen

können. Taxifahrer, die die Vorteile eines Standplatzes in der Stadt Zürich nutzen,

müssen auch die entsprechenden Bedingungen befolgen und können diese nicht umgehen,

indem sie sich darauf berufen, andere Gemeinden sähen bessere Bedingungen vor.

Hinzu kommt, dass die ortsfremden Taxifahrer eine Zusatzbewilligung der Stadt

Zürich benötigen, wenn sie in der Stadt Zürich nicht bestellte Fahrten

ausführen wollen. Damit müssen sie sich an dieselben Tarifbestimmungen halten. Unter

diesen Umständen stellt die Delegationsnorm zum Erlass von Höchsttarifen keinen

Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen dar.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführer rügen, dass die Aussenanschreibungspflicht gemäss Art. 16

Abs. 2 TaxiV ebenfalls gegen den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit

verstosse. Die Regelung gehe zudem deutlich über die bundesrechtlichen Vorgaben

hinaus. Die Detailregelung werde schliesslich in unzulässiger Weise dem

Stadtrat überlassen.

6.2 Preise im Taxigewerbe müssen laut Art. 10 Abs. 1

lit. f und Art. 11 Abs. 1 der Verord­nung über die

Bekanntgabe von Preisen vom 11. Dezember 1978 (Preisbekanntgabe­verordnung,

PBV) leicht zugänglich und gut lesbar sein. Die genaue Ausgestaltung dieser

Vorgabe ist nicht geregelt. Damit lässt die Preisbekanntgabeverordnung

einen Spielraum für den Erlass weiterer konkretisierender Bestimmungen, wie die

Vorinstanz zu Recht festgehalten hat. Die Kantone oder Gemeinden

können somit auch Bestimmungen erlassen, die über die Angaben eines Informationsblatts

des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) vom 10. September 1982 hinausgehen,

wonach die Preisbekanntgabe so zu gestalten ist, dass sie für den Kunden sowohl

vom vorderen als auch vom hinteren Sitz des Wagens aus gut lesbar ist. Die von

der Stadt Zürich vorgesehene Konkretisierung darf jedoch keinen unzulässigen

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellen.

6.3 Bei der

Aussenanschreibungspflicht handelt es sich um eine grundsatzkonforme Massnahme

zum Schutz der Taxikunden. Worin dabei ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

der Taxidienstleister liegt, machen die Beschwerdeführer nicht geltend. Die

höchstens geringfügige Beeinträchtigung ist jedenfalls gerechtfertigt, da die

Regelung mit Art. 16 Abs. 2 TaxiV in einem Gesetz im formellen Sinn

enthalten und genügend bestimmt ist, enthält doch bereits die Delegationsnorm

die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie. Die Detailregelung darf

der Exekutive überlassen werden, da es sich dabei nicht um wichtige

Bestimmungen handelt (vgl. Art. 38 KV). Die Vorschrift dient dem

Schutz der Kunden vor Übervorteilung, damit diese sich bereits vor Fahrtantritt

über die Tarife informieren können. Die Pflicht, die wesentlichen Elemente des

Tarifs aussen am Fahrzeug anzubringen, ist dafür erforderlich, weil keine

mildere Massnahme den genannten Zweck gleich erfüllen würde. Die

Beschwerdeführer bringen nichts vor, was gegen die Zumutbarkeit der Aussenanschreibungspflicht

sprechen würde, und es sind auch keine Gründe dafür ersichtlich.

Folglich liegt keine unzulässige Verletzung der

Wirtschaftsfreiheit vor.

7.

Zusammenfassend erweisen sich die

Einwendungen der Beschwerdeführer als unbegründet, sodass die Beschwerde

abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des

Verfahrens sind die Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen, je unter

solidarischer Haftung für das Ganze, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Den

unterliegenden Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.1

Die Beschwerdegegnerin verlangt mit ihrer Beschwerdeantwort die

Zusprechung einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen

steht in der Regel keine Parteientschädigung zu. Vor allem grössere Gemeinwesen

haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selber

bewältigen können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Von der

Zusprechung einer Parteientschädigung ist deshalb abzusehen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 8'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung füreinander

je zu einem Viertel auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:…