Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2014.00001

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

AN.2014.00001

Urteil

der 4. Kammer

vom 7. Mai 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter

Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco

Donatsch, Gerichtsschreiberin

Janine Waser.

In Sachen

Stadt Adliswil,

vertreten durch den Grossen Gemeinderat Adliswil,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

B,

C,

D,

Beschwerdegegner B–D

vertreten durch Beschwerdegegner A,

Beschwerdegegner,

betreffend

Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates Adliswil,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 6. März 2013 verabschiedete der

Grosse Gemeinderat Adliswil die Totalrevision der Geschäftsordnung des Grossen

Gemeinderates (GeschO GGR). Dieser Beschluss wurde am

9. März 2013 mit Rechtsmittelbelehrung in der Zürichsee-Zeitung publiziert.

Die Bestimmungen zur Ausstandspflicht (Art. 3

GeschO GGR), dem Auskunfts- und Einsichtsrecht (Art. 4

GeschO GGR), den Grundsätzen der Arbeit der Organe (Art. 15 GeschO GGR)

und der Oberaufsicht (Art. 16 GeschO GGR) sowie den

Zuständigkeiten (Art. 22 GeschO GGR) lauten dabei wie folgt:

Art. 3 Ausstandspflicht

1 Ratsmitglieder

treten in den Ausstand, wenn sie vom Geschäft als einzelne unmittelbar betroffen

sind:

a. in eigener

Sache,

b. in

Angelegenheiten einer ihnen infolge Verwandtschaft, Schwägerschaft oder in ähnlicher

Weise nahestehenden Person,

c. in Angelegenheiten einer Körperschaft, Personenverbindung oder Institution,

bei denen sie in leitender Stellung tätig sind oder für die sie eine

Beratungsfunktion erfüllen.

2 Bei Geschäften, welche die Oberaufsicht über ihren

Tätigkeitsbereich betreffen, treten im Dienst der Stadt Adliswil stehende

Ratsmitglieder in den Ausstand.

[…]

Art. 4 Auskunfts- und Einsichtsrecht

[…]

2 Sie verfügen bei der Ausübung ihrer parlamentarischen Tätigkeit gegenüber

der Verwaltung über Auskunfts- und Einsichtsrechte, soweit nicht überwiegende

Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen.

[…]

Art. 15 Grundsätze der Arbeit der Organe

1 Die Organe oder von ihnen beauftragte Ausschüsse können im Rahmen

ihres gesetzlichen Auftrags:

[…]

c. im Einvernehmen mit dem zuständigen Mitglied des Stadtrates Angestellte

der Verwaltung zu den vorgelegten Geschäften befragen,

[…]

e. Sachverständige zu Befragungen beiziehen oder bei ihnen

Gutachten in Auftrag geben sowie Augenscheine vornehmen,

f. Vertretungen interessierter Kreise anhören,

g. den Stadtrat beauftragen, ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.

Art. 16 Grundsätze der Oberaufsicht

1 Die Rechnungs- und Geschäftskommission kann im Rahmen der

Oberaufsicht überdies:

a. beim Stadtrat die Herausgabe aller mit der Beurteilung des Finanzhaushaltes

bzw. der Geschäftsführung in Zusammenhang stehenden Amtsakten verlangen,

b. ausnahmsweise und unter Wahrung der in Absatz 2 genannten besonderen

schutzwürdigen Interessen ohne Einvernehmen und mit vorgängiger Ankündigung mit

dem zuständigen Organ in der Verwaltung Besichtigungen vornehmen sowie jede

Person in der Verwaltung anhören und befragen.

2 Soweit es zur Wahrung schutzwürdiger privater Interessen, zum

Schutz der Persönlichkeit oder aus Rücksicht auf ein hängiges justizförmiges

Verfahren unerlässlich ist, kann der Stadtrat an Stelle der Herausgabe von

Amtsakten einen besonderen Bericht erstatten.

3 Das Amtsgeheimnis zum Schutze überwiegender öffentlicher Interessen

kann gegenüber der Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission nicht geltend gemacht

werden.

Art. 22 Zuständigkeiten

[…]

3 Es [das Büro] kann die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission

mit Abklärungen beauftragen, die es im Zusammenhang mit der Oberaufsicht des

Rates über die Verwaltung als notwendig erachtet. Die Rechnungs- und

Geschäftsprüfungskommission erstattet dem Büro über das Ergebnis ihrer

Untersuchung Bericht.

[…]

Erwägungen

II.

Am 27. März 2013 gelangten A–D, alle vier Mitglieder des Grossen Gemeinderates Adliswil, an den

Bezirksrat Horgen und erhoben Gemeindebeschwerde gegen den Beschluss vom

6.

März 2013. Sie beantragten sinngemäss, es seien die Art. 3 Abs. 1

und 2, Art. 4 Abs. 2, Art. 15 Abs. 1 lit. c und e–g sowie Art. 16

GeschO GGR aufzuheben. Ferner sei in der gesamten Geschäftsordnung der Begriff

"Oberaufsicht" durch den Begriff "Aufsicht" zu ersetzen.

Eventualiter beantragten sie die Aufhebung der Geschäftsordnung als Ganzer.

Am 31. Oktober 2013 wies der Bezirksrat Horgen ein Gesuch

der Stadt Adliswil vom 20. Juni 2013 um Entzug der aufschiebenden Wirkung

ab.

Mit Beschluss vom 20. Januar 2014 hob der Bezirksrat Horgen "[i]n teilweiser Gutheis­sung der Beschwerde […]

Art. 3 Abs. 2, Art. 16 sowie Art. 22 Abs. 3

GeschO GGR im Sinne der Erwägungen auf" (Dispositiv-Ziffer I). Die Verfahrenskosten wurden der Stadt

Adliswil auferlegt (Dispositiv-Ziffer II).

III.

Hiergegen erhob die Stadt

Adliswil am 17. Februar 2014 Beschwerde an das Verwaltungs­gericht und beantragte Folgendes:

" 1. Es sei der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar

2014.

aufzuheben.

2.

Es seien Art. 3 Abs. 2, Art. 16 und Art. 22 Abs. 3

der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates Adliswil vom 6. März 2013 zu bestätigen.

3.

EVENTUALITER sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

4.

SUBEVENTUALITER sei Dispositivziffer III [recte: II] des Beschlusses

des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 aufzuheben und die Verfahrenskosten

in der Höhe von Fr. 1'595.00 dem Beschwerdeführer und den Beschwerdegegnern je

zur Hälfte, Letzteren unter solidarischer Haftbarkeit, aufzuerlegen.

5.

Alles unter Kosten- und ohne Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner

unter solidarischer Haftbarkeit."

Der Bezirksrat Horgen verzichtete am 26.

Februar 2014 auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde. A–D reichten am 12./18. März 2014 eine Beschwerde­antwort ein. Am 26. März 2014 ersuchte die

Stadt Adliswil darum, in verfahrensleitendem

Sinn festzustellen, dass die Geschäfts­ordnung des Grossen Gemeinderates vom 6. März 2013 mit Ausnahme der Art. 3

Abs. 2, Art. 16 und Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR in Rechtskraft erwachsen sei. Am 2./3. April 2014 verzichtete sie auf eine

Stellungnahme zur Beschwerde­antwort. Der Bezirksrat

Horgen verzichtete am 7. April 2014 auf

Stellungnahme zum Gesuch der Stadt Adliswil vom 26. März 2014.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. d, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4,

19b Abs. 2 lit. c sowie 42–44 e

contrario des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) als

letzte kantonale Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen kommunale Erlasse zuständig (vgl. auch § 151 Abs. 3 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]).

1.2

Beschwerdeführerin ist die Stadt Adliswil. Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger

öffentlicher Aufgaben mit Rechts­persönlichkeit beschwerdeberechtigt,

wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a),

die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung

gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interes­sen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

Die Legitimation nach § 21 Abs. 2

lit. b VRG ist gegeben, wenn die Verletzung von Garantien der Kantons- oder

Bundesverfassung gerügt wird (vgl. BGE 136 I 404 E. 1.1.3, 129 I 313

E. 4.2, 129 I 410 E. 1.1; BGr, 6. Juli 2011,2C_12/2011, E. 1.2; zum

Verhältnis von Art. 21 Abs. 2 VRG zu Art. 89 Abs. 2 lit. c

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 120). Die

Beschwerdeführerin rügt die Verletzung der ihr zustehenden Autonomie.

Autonomie in der Rechtsetzung kommt

einem Gemeinwesen dann zu, wenn es im betroffenen Bereich zum Erlass

generell-abstrakter Akte ermächtigt ist und das über­geordnete

Recht dazu keine oder keine abschliessende Regelung enthält (BGE 120 Ia 203

E. 2a; Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, N. 876, auch zum Folgenden). Wo

dies der Fall ist, ist der dem Gemeinwesen verbleibende Entscheidungs­spielraum notwendigerweise relativ erheblich. Nach Art. 89 Abs. 1

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV, LS 101) regelt die

Gemeinde ihre Organisation und die Zuständigkeit ihrer Organe in der

Gemeindeordnung. Weiter ist der Grosse Gemeinderat

für den Erlass seiner Geschäftsordnung zuständig (vgl. § 105 Abs. 1

GG). Der Beschwerdeführerin bzw. ihrem Grossen Gemeinderat kommt dabei –

im Rahmen der kantonalen Vorgaben – ein erheblicher Spielraum zu. Entsprechend

ist sie zur vorliegenden

Beschwerde legitimiert (siehe auch unten 4.2).

1.3

Nach § 155 Abs. 1 lit. a GG entscheidet

der Grosse Gemeinderat über die Beschreitung des

Rechtsmittelwegs, wenn ein Beschluss des Grossen Gemeinderates im Rechtsmittel­verfahren geändert oder aufgehoben wurde. Das Büro vertritt den

Grossen Gemeinderat Adliswil nach aussen (Art. 4 Abs. 1

Ziff. 1 der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinde­rates vom 12. Mai 2010 [aGeschO GGR, zu finden unter: www.adliswil.ch/documents/2_Geschaeftsordnung_des_Gemeinderates.pdf]).

An der Sitzung des Grossen

Gemeinderates Adliswil vom 5. Februar

2014.

wurde das Büro mit der Erhebung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht

beauftragt, woraufhin es vorliegende Beschwerde

einreichte (vgl. http://cms3-adliswil.backslash.ch/documents/ Beschluesse_14-02-05.pdf). Die

Rechtsmitteleingabe beruht mithin auf einem Entscheid des nach §155 Abs. 1

GG zuständigen Gemeindeorgans.

1.4

1.4.1

Mit Beschwerde anfechtbar sind gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung

mit § 19a Abs. 1 VRG Anordnungen, die das Verfahren abschliessen. Die

Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich sinngemäss

nach Art. 91–93 BGG (§ 19a Abs. 2 VRG).

Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG beachtet das Verwaltungsgericht

im Grundsatz die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93 BGG (VGr,

28.

Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2, und 21. November 2013,

VB.2013.00387, E. 1.1.1). Nach dieser gilt ein Entscheid, mit welchem die Sache

an eine Vorinstanz zurückgewiesen wird, als Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93

BGG (BGE 133 II 409 E. 1.2, 133 V 477

E. 4.2, 134 II 137 E. 1.3.2). Gegen diesen ist gemäss Art. 93 Abs. 1

BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken kann (lit. a) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort

einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit

oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Rückweisungsentscheide sind ausnahmsweise als Endentscheide zu behandeln, wenn

der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein

Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der (rechnerischen)

Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient (BGE 134 II 124

E. 1.3).

1.4.2

Dem Wesen der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische

Entscheidbefugnis der Rechtsmittelinstanzen; diese können damit eine

angefochtene Norm, die gegen übergeordnetes Recht verstösst, weder ändern noch

ersetzen (Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20 N. 100, auch zum Folgenden). Aus den Entscheiderwägungen,

mit welchen der Verstoss gegen das übergeordnete Recht begründet wird, lässt

sich freilich der Gestaltungsspielraum der Erlassbehörde für die Rechtsetzung

ableiten. Dabei ist es aber aufgrund der Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung

in der Rechtsetzung nicht an der Rechtsmittelinstanz, der Erlassbehörde dazu

verbindliche Weisungen zu erteilen (vgl. VGr, 20. September 2012,

AN.2012.00003, E. 2.4.1).

Mit dem vorinstanzlichen Entscheid wurden einzelne

Bestimmungen der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates aufgehoben. Es ist

an diesem – falls er dies wünscht –, neue Regeln zu erlassen. Wenngleich der

vorinstanzliche Entscheid eine gewisse Stossrichtung vorgibt, wie die Regelung

nicht lauten kann, ist der Grosse Gemeinderat als Erlassgeber frei, ob und

welche neue Regelung er trifft. Der vorinstanzliche Entscheid ist deshalb als

Endentscheid anzusehen.

1.5

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.6

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da keine der Ausnahmen von

§ 38a Abs. 2 VRG gegeben ist, setzt sich der

Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts

zusam­men. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des

Plenarbeschlusses des Verwaltungsge­richts vom 25.

Juni 2013 (ABl 2013–07–05).

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt dem Verwaltungsgericht in

einem "verfahrensleitenden Antrag" festzustellen, dass die Geschäftsordnung

des Grossen Gemeinderates vom 6. März 2013 mit Ausnahme von Art. 3 Abs. 2,

Art. 16 und Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR in Rechtskraft erwachsen

sei. Dieser Antrag wird mit gegenwärtigem Endentscheid gegenstandslos.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, es

hätte nicht auf die Gemeindebeschwerde der Beschwerdegegner eingetreten werden

dürfen, da diese zwar Stimmberechtigte seien, aber gleichzeitig auch Mitglieder

des Grossen Gemeinderates, welche bei der

Schlussabstim­mung über die Geschäftsordnung dieser

zugestimmt hätten.

Nach § 151 Abs. 1 Satz 1 GG

können Beschlüsse der Gemeinde und des Grossen Gemeinderates von den

Gemeindebehörden, Stimmberechtigten und denjenigen Personen, die gemäss § 21

VRG dazu berechtigt sind, durch Beschwerde angefochten werden. Besondere

Voraussetzungen ausser der Stimmberechtigung haben die

Beschwerdeführenden nicht zu erfüllen (vgl. Tobias

Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A.,

Zürich etc. 2012, Rz. 2904). Es ist namentlich nicht notwendig, dass sie an der Gemeindeversammlung – oder an der Sitzung des

Grossen Gemeinderates –, deren Beschluss sie anfechten,

teilgenommen haben. Die Beschwerdelegitimation hängt

auch nicht davon ab, ob jemand den Beschluss, den er anficht, ablehnte oder

nicht (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.1.1; vgl. auch Verein Zürcher

Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 151 N. 4.1).

Die Beschwerdegegner waren folglich in

ihrer Eigenschaft als Stimmberechtigte trotz ihrer Mitgliedschaft im Grossen Gemeinderat zur Erhebung der Gemeindebeschwerde legiti­miert. Sodann sei an dieser Stelle festgehalten, dass dem in den

Akten liegenden Protokoll des Grossen Gemeinderates vom

6.

März 2013, anders als von der Beschwerdeführerin

vorgebracht, nicht entnommen werden kann, dass der nach der

Bereinigung der Ände­rungsanträge entsprechend

angepassten Vorlage der Geschäftsordnung in der Schluss­abstimmung ohne Gegenstimme zugestimmt

wurde. Das Protokoll verrät

einzig, dass der Geschäftsordnung zugestimmt wurde –

mit welchem Stimmenverhältnis kann ihm, anders als bei

der Ablehnung einzelner Anträge, nicht entnommen werden. Nach Art. 39 Abs. 3

aGeschO GGR genügt die Mehrheit der Stimmen für

die Annahme der Geschäftsordnung. Folglich kann aus dem

Protokoll nicht geschlossen werden, dass die Beschwerdegegner der

Geschäftsordnung zugestimmt hätten.

4.

4.1

Mit Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 wurden Art. 3

Abs. 2, Art. 16 sowie Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR im Sinn der

Erwägungen aufgehoben; sodann sei der Begriff "Oberaufsicht"

in der gesamten Geschäftsordnung durch jenen der "Aufsicht" zu

ersetzen. Nachfolgend werden die umstrittenen

Bestimmungen einzeln geprüft.

4.2

Die

Gemeinde regelt ihre Organisation und die

Zuständigkeit ihrer Organe im Rahmen der Vorgaben des

übergeordneten Rechts selbst (vgl. Art. 89

Abs. 1 KV; Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und

Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 183). Die Kompetenz der Gemeinde zum Erlass einer Gemeinde­ordnung (und anderer Regelungen) ist dabei

Ausdruck der Gemeindeautonomie (Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich

etc. 2007, Art. 89 N. 3).

4.3

Nach § 105 Abs. 1 GG gibt sich der Grosse Gemeinderat seine Geschäftsordnung. Anders als die

Gemeindeordnung unterliegt die Geschäftsordnung dabei keiner Genehmi­gung durch den Regierungsrat (Art. 89 Abs. 3 KV; Jaag, Art. 89

N. 12–14). Die Beschwerdeführerin hat überdies die Beschlüsse des Grossen Gemeinderates über Erlass,

Änderung oder Anwendung seiner Geschäftsordnung nach Art. 15 Ziff. 7 der Gemeinde­ordnung der Stadt Adliswil

vom 2. März 1997 (GO, zu finden unter www.adliswil.ch/documents/Gemeindeordnung.pdf) von der Abstimmung durch die Gemeinde (Referendum) ausgenommen.

Soweit sich die

Beschwerdeführerin darauf beruft, man habe die

Geschäftsordnung dem Gemeindeamt zur Kontrolle vorgelegt, und daraus den Schluss zieht, dass diese nicht gegen

übergeordnetes Recht vorstosse, ist auf die Ausführungen der Vorinstanz zu

verweisen; eine solche Überprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen und

lediglich eine Dienstleistung des Gemeindeamts ohne rechtliche Bedeutung.

4.4

Die Überprüfung des angefochtenen Erlasses erfolgt im Hinblick auf

das übergeord­nete Recht. Das Ermessen der erlassenden

Behörde ist zu respektieren – eine Ermessenskontrolle steht der

Normenkontrollbehörde nicht zu (vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20

Abs. 2 VRG; Weisung des Regierungsrates zum Gesetz über die Anpassung des

kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 960 und 971; Isabelle Häner

in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 79 N. 23; Donatsch, § 20

N. 95; VGr, 26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4). Ein

Aufhebungsentscheid soll nur dann erfolgen, wenn die betreffende Norm sich

einer rechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche

möglich und vertretbar ist, wobei dies voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit

künftiger rechtskonformer Anwendung bejaht werden kann (Arnold Marti, Abstrakte

Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain

Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege,

Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120). Bei der Prüfung

kommunaler Erlasse ist Zurückhaltung – analog der Rechtsprechung des

Bundesgerichts – zur Wahrung der Gemeindeautonomie gerechtfertigt (Donatsch, § 20

N. 103).

Für die Auslegung

öffentlichrechtlicher Bestimmungen gelten die allgemeinen Regeln über die

Auslegung von Gesetzes- und Verordnungsrecht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen, 2010, Rz. 216;

Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A.,

Zürich etc. 2012, N. 75). Danach muss der Rechtssatz in erster

Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den

ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen

Verständnismethode ausgelegt werden. Die Auslegung ist auf die Regelungsabsicht

des Gesetzgebers auszurichten, welche mit Hilfe der herkömmlichen

Auslegungselemente ermittelt werden muss. Dabei ist ein pragmatischer Methoden­pluralismus

anzuwenden und sind die einzelnen Auslegungselemente keiner hierarchischen

Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 128 I 34 E. 3b, 127 III 318

E. 2b, 125 II 206 E. 4a, je mit Hinweisen).

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe den Streitgegenstand in unzulässiger Weise auf Art. 22 Abs. 3

GeschO GGR ausgeweitet und diese Bestimmung aufgehoben. Damit habe sie ihre Kompetenz überschritten.

5.2

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle steht dem

Verwaltungsgericht in begrün­deten Fällen die Befugnis

zu, über den Rechtsmittelantrag hinaus den ganzen

Erlass aufzuheben. Das ist nach der Rechtsprechung der Fall, wenn der Erlass ohne die angefochtenen und als rechtswidrig erachteten

Bestimmungen sinn- und zwecklos wird (Donatsch, § 63 N. 28; vgl. VGr, 26. Juni 2013, AN.2012.00005, E. 3; BGE 133 I 206

E. 3.2). Ebendiese Kompetenz kommt auch der Vorinstanz gestützt auf § 27

VRG ohne Weiteres zu (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27

N. 4, auch zum Folgenden). Bei einem engen Sachzusammenhang kann die Rekursbehörde

auch nicht angefochtene Bestimmungen aufheben.

Letzteres ist vorliegend nicht der Fall.

Wohl sieht Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR vor, dass das Büro die

Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission mit Abklärungen beauftragen kann,

während in Art. 16 GeschO GGR die der Rechnungs- und Geschäftsprüfungs­kommission zur Verfügung stehenden Untersuchungsmittel geregelt

werden, doch ist dies kein genügend enger Sachzusammenhang. Der Rechnungs- und Geschäftsprüfungskom­mission

stehen neben den in Art. 16 GeschO GGR genannten

Untersuchungsmitteln weitere Abklärungsmöglichkeiten zur Verfügung (vgl. Art. 15

GeschO GGR, ferner Art. 10 Abs. 1 GeschO GGR). Art. 22

Abs. 3 GeschO GGR wird folglich nicht zur blossen Leerformel, wenn der mit Abklärungen beauftragten Rechnungs-

und Geschäftsprüfungs­kommission nicht alle in Art. 16

GeschO GGR ursprünglich vorgesehenen Untersuchungs­mittel

zur Verfügung stehen.

5.3

Die Vorinstanz hat mithin Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR, welche Bestimmung von den Beschwerdegegnern nicht

angefochten worden war, zu Unrecht aufgehoben. Die Ausfüh­rungen der Vorinstanz, wonach Sinn der Normen von Art. 16 und

22.

Abs. 3 GeschO GGR einzig der Versuch der Einsetzung einer

parlamentarischen Untersuchungs­kommission sein könne,

erscheinen gesucht. Die Beschwerde ist diesbezüglich gut­zuheissen.

6.

6.1

Die Vorinstanz hiess die Gemeindebeschwerde unter

anderem insofern gut, als sie festhielt, der Begriff

"Oberaufsicht" sei durch "Aufsicht" zu ersetzen. Man habe

bereits in einem Beschluss vom 16. November 2012 festgehalten, dass sich die Rechnungs- und

Geschäftsprüfungskommission fälschlicherweise als "Oberaufsicht"

bezeichne, obwohl es hierfür an einer gesetzlichen Grundlage mangle. Die Oberaufsicht im eigentlichen Sinn beziehe sich kraft

Kantonsverfassung auf den Kantonsrat, der die Kontrolle über die Regierung,

Verwaltung und andere Träger öffentlicher Aufgaben sowie über den Geschäftsgang der obersten kantonalen

Gerichte ausübe (Art. 57 KV; vgl. ferner § 34a

des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 [KRG, LS 171.1]). Nur schon, um begriffliche Verwirrungen zu vermeiden, sei deshalb auf

Gemeindestufe einzig von "Aufsicht" oder "Kontrolle" zu sprechen.

Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, dass keine

Rechtsverletzung erkennbar sei, selbst wenn der Begriff

"Oberaufsicht" ungeschickt verwendet sein sollte. Der angefochtene

Beschluss greife willkürlich in den kommunalen Autonomiebereich ein, da sich bereits

aus der verfassungsmässig garantierten Organisationsfreiheit ergebe, dass die

Terminologie in den kommunalen Erlassen frei gewählt werden könne. Es sei bei

unklaren Rechtsbegriffen sodann auf deren Entstehungsgeschichte abzustellen.

Mit dem Begriff "Oberaufsicht" sei, wie sich aus der Beratung des

Grossen Gemeinderates vom 6. März 2013 ergebe, die parlamentarische Aufsicht

als politische Kontrolle gemeint. Sodann gehe auch der Regierungsrat davon aus,

dass der Grosse Gemeinderat die "Oberaufsicht" über die Stadtverwaltung

ausübe.

6.2

Die politische Aufsicht ist die Aufsicht und

Kontrolle, welche ein übergeordnetes Gemeindeorgan über die Vollzugsbehörden

ausübt; in der Gemeinde ist es die Oberauf­sicht der Gemeindeversammlung oder des Grossen Gemeinderates über

die gesamte Gemeindeverwaltung (Thalmann, Vorb. §§ 141–150 N. 2.3; vgl.

ferner Matthias Hauser in:

Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 57 N. 5). Diese parlamentarische

Aufsichtsfunktion besteht von kantonalen Rechts wegen

(vgl. § 108 Ziff. 2 GG). Abzugrenzen ist diese "Oberaufsicht"

von der Dienstaufsicht, welche der Stadtrat als vorgesetzte Instanz über die

ihm unterstellten Verwaltungseinheiten ausübt. Die parlamentarische

Oberaufsicht erschöpft sich nicht in der Beurteilung der Rechtmässigkeit des Verwaltungshandelns; vielmehr kann sie

die Tätigkeit von Stadtrat und Verwaltung auf ihre Ordnungsmässigkeit,

Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit hin überprüfen (vgl. Saile/Burg­herr/Loretan, S. 143, auch zum

Folgenden). Demgegenüber ist der Grosse Gemeinderat

nicht berechtigt, in Ausübung seiner Oberaufsicht in die Entscheidkompetenzen

der Exekutive einzugreifen. Er kann daher weder dem Stadtrat noch der diesem

nach­geordneten Verwaltung verbindliche Weisung

erteilen, ihre Verwaltungsakte abändern oder aufheben

oder Sanktionen aussprechen (vgl. Thalmann, § 108

N. 4).

Der Bezirksrat, der – anders als der Grosse Gemeinderat –

eine auf der Bezirksebene angesiedelte Behörde ist, hat die Aufsicht über die

Gemeinden. Er wacht darüber, dass die Gemeindebehörden und -angestellten ihre

Pflichten gewissenhaft und den gesetzlichen Vorschriften gemäss erfüllen (§ 141

Abs. 2 GG). Er kann jedoch nicht die politische Tragbarkeit einer

Entscheidung beurteilen. Der Kantonsrat wiederum übt die politische Aufsicht

auf kantonaler Ebene aus (vgl. Art. 57 KV sowie § 34a

KRG).

6.3

Den Ausführungen der Vorinstanz kann nach dem

Gesagten nicht gefolgt werden. Das kantonale Recht beschränkt die Verwendung

des Begriffs der "Oberaufsicht" nicht auf die entsprechende Tätigkeit des Kantonsrates. Vielmehr

übt der Grosse Gemeinderat – als Äquivalent zum

Kantonsrat auf kantonaler Ebene – auf Gemeindeebene

die parlamentari­sche (Ober-)Aufsicht gegenüber der

kommunalen Exekutive und deren Verwaltungseinhei­ten

aus. Dass die Gemeinde ihrerseits nach Art. 94 KV der Aufsicht der

Bezirksbehörden und des Regierungsrates untersteht, ändert daran nichts. Die

Aufsicht des Kantons über die Gemeinden (Art. 94 KV; vgl. dazu Jaag, Art. 94

N. 2 ff.) ist von der gemeindeinternen Aufsicht,

welche dem Grossen Gemeinderat nach § 108 Ziff. 2 GG zusteht, zu

unterscheiden.

Die Verwendung des Begriffs "Oberaufsicht" in der Geschäftsordnung

des Grossen Gemeinderates ist daher ohne Weiteres zulässig und die Beschwerde

diesbezüglich gutzu­heissen.

7.

7.1

Die Vorinstanz erwägt weiter, die Formulierung von Art. 3 Abs. 2

GeschO GGR sei "etwas unglücklich" gewählt worden und gehe

weiter als von den Gemeinderatsmitgliedern gemäss Beratung vom 6. März 2013

gewollt. Der Wortlaut von Art. 3

Abs. 2 GeschO GGR stehe alsdann im Widerspruch zu

Art. 3 Abs. 1 lit. c GeschO GGR.

7.2

Nach dem strittigen Art. 3 Abs. 2 GeschO

GGR treten die Ratsmitglieder, die im Dienst der Stadt Adliswil stehen, in den

Ausstand bei Geschäften, welche die Oberaufsicht über ihren Tätigkeitsbereich

betreffen.

7.3

Wer öffentliche Aufgaben wahrnimmt, tritt

nach Art. 43 Abs. 1 KV bei Geschäften, die sie oder

ihn unmittelbar betreffen, in den Ausstand; ausgenommen ist die Rechtsetzung im Parlament. Das Gesetz kann weitere Ausstandsgründe vorsehen (Abs. 2). Art. 43 KV gilt dabei nicht nur für Mitglieder

kantonaler Behörden, sondern für alle, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, auch

auf kommunaler Ebene (vgl. Walter

Haller in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 43 N. 10). Das (zu

einem früheren Zeitpunkt erlassene) Gemeindegesetz regelt die

Rechtsstellung der Mitglieder des Grossen

Gemeinderates, insbesondere auch die Ausstandsgründe, in § 102 GG. Danach

müssen die Mitglieder des Grossen Gemeinderates in den Ausstand treten, wenn

sie bei einem Beratungsgegenstand persönlich beteiligt sind (§ 102 Abs. 1

GG).

Die allgemein gehaltenen Formulierungen erlauben es den

Gemeinden, sie zu konkretisieren (vgl. Haller, Art. 43 N. 19) und näher zu

umschreiben, was unter unmittelbarer Betroffenheit bzw. persönlicher

Beteiligung zu verstehen ist. Den Gemeinden kommt dabei ein Gestaltungsspielraum

zu. Eine unmittelbare Betroffenheit liegt nach der Rechtslehre nicht nur dann

vor, wenn jemand von einem Geschäft selber direkt berührt wird, sondern auch,

wenn enge Verwandte, Freunde oder auch Gegner durch den zu fällenden Entscheid

betroffen werden (Haller, Art. 43 N. 11, auch zum Folgenden; vgl. sodann

Thalmann, § 102 N. 6.1). Unmittelbar betroffen ist ferner, wer in

Führungsgremien und Geschäftsleitungen von Organisationen und Unternehmen tätig

ist, über deren Begehren ein Geschäft angelegt wurde.

7.4

Art. 43 Abs. 1 KV steht als Ausstandsgrund die

unmittelbare Betroffenheit eines Gemeinderatsmitglieds voraus. Art. 3 Abs. 2

GeschO GGR kann, wie nachfolgend aufgezeigt wird, unter diesen Begriff

subsumiert werden, ebenso wie unter jenen der persönlichen Beteiligung (vgl. § 102

GG). Das Verhältnis zwischen § 102 GG und Art. 43 Abs. 1 KV,

welcher die jüngere und übergeordnete Regelung ist, kann daher offengelassen werden.

Art. 3 Abs. 2 GeschO GGR sieht vor, dass bei

Geschäften, welche die Oberaufsicht über den Tätigkeitsbereich eines im Dienst

der Stadt Adliswil stehenden Ratsmitglieds betreffen, dieses in Ausstand treten

müsse. Dies gilt jedoch nur, soweit nicht Art. 3 Abs. 3 GeschO GGR

greift, es also nicht die Behandlung des Vorschlags oder allgemein verbindlicher

Erlasse anbelangt. Der Ausstandsgrund ist auf den Tätigkeitsbereich eines

Ratsmitglieds beschränkt und kommt nicht bereits zum Tragen, wenn die Tätigkeit

der Arbeitgeberin im Allgemeinen betroffen ist. Vorausgesetzt wird vielmehr

eine unmittelbare Betroffenheit des Ratsmitglieds. Die Ausstandspflicht dient

der Sicherung der Unabhängigkeit und Unbefangenheit der Mitglieder des Grossen Gemeinderates

als Entscheidungsträger. Ist der eigene Tätigkeitsbereich eines im Dienst der Stadt

angestellten Ratsmitglieds von einem Geschäft betroffen, hat dieses regelmässig

persönliche Interessen daran und verfügt über interne Informationen, die den

übrigen Mitgliedern nicht zugänglich sind. Solche Konstellationen können den

Anschein eines Interessenkonflikts vermitteln, was vermieden werden soll.

7.5

Die Regelung von Art. 3 Abs. 2 GeschO

GGR verstösst folglich nicht gegen überge­ordnetes Recht. Der vorinstanzliche Entscheid ist daher, soweit er Art. 3

Abs. 2 GeschO GGR aufhebt, nicht zu bestätigen und die Beschwerde

diesbezüglich gutzuheissen.

8.

8.1

Im Streit liegt des Weiteren Art. 16

GeschO GGR.

Die Beschwerdeführerin macht hierzu geltend, die politische Kontrolle

sei im Gemeinde­gesetz völlig unklar geregelt bzw. es

schweige sich über weite Stellen vollständig dazu aus. Deshalb gebe es ein umso grösseres Ermessen bei der Ausgestaltung der politischen

Kontrolle. Die Regelung in Art. 16 GeschO GGR lehne sich an jene in § 34e KRG an. Es sei nicht einzusehen, weshalb dem

Kantonsrat diese Befugnisse zustehen sollten, dem

Grossen Gemeinderat jedoch nicht. Wieso die gewählte

Ausgestaltung der Organisation mit übergeordnetem Recht unvereinbar sein solle,

lege die Vorinstanz nicht dar – ein solcher Verstoss sei denn auch nicht ersichtlich.

8.2

Dem Grossen Gemeinderat kommt von Gesetzes wegen die Aufsicht über

die gesamte Stadtverwaltung zu (vgl. § 108 Ziff. 2 GG). Die

parlamentarische Oberaufsicht wird dabei insbesondere

durch die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission ausgeübt (vgl. § 105

Abs. 2 GG; Saile/Burgherr/Loretan, N. 229).

Nach Art. 26 Abs. 3 Satz 1 GO prüft diese

die Voranschläge und Rechnungen, die Wertschriften und Kassenbestände der

Verwaltung nach den gesetzlichen Bestimmungen sowie die Geschäftsberichte

(vgl. ferner § 140 Abs. 1 Satz 1 GG; Thalmann, § 105 N. 3.5). Die Rechnungsprüfungskommission klärt nach § 140 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG die finanzrechtliche Zulässigkeit, die finanzielle Angemessenheit und

die rechnerische Richtigkeit ab und erstattet dazu Bericht und Antrag. Sodann

kontrolliert sie das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinde (Abs. 2). Weiter

prüft die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission nach

Art. 26 Abs. 3 Satz 2 GO die Anträge der übrigen

Behörden, sofern der Gemeinderat dafür nicht eine Spezial­kommission oder sein Büro einsetzt.

Die Geschäftsprüfungskommission

ist primär für die periodische Überprüfung der Tätigkeit des Stadtrates und der

Stadtverwaltung zuständig; ihr obliegt die routinemässige Kontrolltätigkeit. Hierzu

prüft sie in erster Linie den vom Stadtrat erhaltenen Geschäftsbericht (vgl. Art. 26

Abs. 3 Satz 1 GO; Thalmann, § 105 N. 3.6, auch zum Folgenden). Sie

kann dabei ergänzende Informationen zu Angelegenheiten erfragen, die im Bericht

nicht erwähnt sind. Sie ist jedoch nicht befugt, von sich aus bestimmte

Bereiche durch Aktenbeizug oder persönliche Inspektionen zu untersuchen. Für

die Überprüfung ausserordentlicher "besonderer Vorkommnisse" kann in

der Gemeindeordnung aber die Einsetzung einer Untersuchungskommission

vorgesehen werden, welcher weitergehende Untersuchungsmittel zur Verfügung

stehen (Saile/Burgherr/Loretan, N. 262).

8.3

Untersuchungskommissionen sind Aufsichtsmittel des Parlaments bei

besonderen Vorkommnissen in der Verwaltung (Thalmann, § 105 N. 3.7, auch

zum Folgenden; vgl. Hauser, Art. 57 N. 28,

sowie Art. 57 KV in Verbindung mit § 34f KRG). Ob Vorkommnisse

vorliegen, die den Einsatz einer besonderen

Untersuchungskommission rechtfertigen, ist ein politischer

Ermessensentscheid (Saile/Burgherr/Loretan, N. 262). Für die wirksame Führung

einer Untersuchung muss eine solche Kommission über das Recht verfügen,

Behördenmitglieder und Angestellte zu befragen sowie

Protokolle und andere Akten einzusehen. Das kantonale Recht sieht derartige

Eingriffe des kommunalen Parlaments in den Tätigkeitsbereich der Exekutiven

nicht vor (Saile/Burgherr/Loretan, N. 243, auch

zum Folgenden). Es steht den Gemeinden jedoch frei, entsprechende kommunale

Rechtsgrundlagen zu schaffen. Thalmann führt hierzu aus, dass die Einsetzung

einer solchen Kommission durch blossen Beschluss des Grossen Gemeinderates

gegen die Gewaltentrennung verstossen würde, da sie einer Rechtsgrundlage entbehre. Auch eine entsprechende Bestimmung in

der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates würde nach Thalmann unter diesem

Gesichtspunkt nicht ausreichen. Dem ist zuzustimmen.

8.4

Nach Art. 89

Abs. 1 KV regelt die Gemeinde ihre Organisation und die Zuständigkeit

ihrer Organe in der Gemeindeordnung. Diese Bestimmung ist im Licht des Art. 38

Abs. 1 KV auszulegen (vgl. insbesondere Art. 38 Abs. 1 lit. c

KV). Danach sind alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form

des Gesetzes zu erlassen. Mit Gesetz ist eine Gesamtheit von Rechtssätzen

gemeint, die der Kantonsrat in Anwendung von Art. 54 Abs. 1 lit. b KV

beschliesst (formeller Gesetzesbegriff; vgl. Christian Schuhmacher in Häner/Rüssli/Schwarzenbach,

Art. 33 N. 14); ein solches untersteht nach Art. 33 Abs. 1 KV

dem fakultativen Referendum. Wichtige Rechtssätze sollen auch auf kommunaler Stufe

in ein einem "formellen Gesetz niederer Stufe" enthalten sein, also

in einem Rechtssatz, an dessen Erlass die Stimmberechtigten mitwirken können

(vgl. Hauser, Art. 38 N. 50; ferner Jaag/Rüssli, Rz. 435 und

2610; BGE 127 I 60 E. 2d f.). Wichtige Rechtssätze sind namentlich die

wesentlichen Bestimmungen über die Organisation und Aufgaben der Behörden (vgl.

Art. 38 Abs. 1 lit. c KV).

Wenn Art. 89 Abs. 1 KV mithin

vorschreibt, dass die Organisation der Gemeinde und die Zuständigkeit

der Gemeindeorgane einer Regelung in der Gemeindeordnung bedürfen, so

sind die wesentlichen Bestimmungen über die Zuständigkeiten des Grossen

Gemeinderates und seiner parlamentarischen Kommission in die Gemeindeordnung

aufzunehmen.

Zur Einsetzung einer

Untersuchungskommission bedarf es folglich einer rechtlichen

Grundlage in der Gemeindeordnung, da eine Kommission mit besonderen

Zuständigkeiten geschaffen wird.

8.5

Anders als im Kantonsratsgesetz (§ 34f–n

KRG) oder teils anderen Gemeinden

mit Grossem Gemeinderat (vgl. beispielsweise Art. 35 Abs. 3

und Art. 38 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 [GO

Stadt Zürich, AS 101.100]) fehlt in der Stadt Adliswil für die Einsetzung einer

Untersuchungskommission eine Regelung in der Gemeindeordnung (vgl. ferner

Protokoll des Grossen Gemeinderates vom 6. März 2013, Traktandum 7: Motion zur Schaffung

einer gesetzlichen Grundlage für die Einsetzung einer Parlamentarischen

Untersuchungskommission, www.adliswil.ch/documents/GR-Protokoll_13.03.06.pdf). Ferner haben der Kanton ebenso wie beispielsweise die Stadt

Zürich im Unterschied zur Beschwerdeführerin die ihren Kommissionen zur

Verfügung stehenden Untersuchungsmittel in einem Gesetz im formellen Sinn bzw.

in der Gemeindeordnung festgehalten, weshalb der Einwand der

Beschwerdeführerin, die Regelung in Art. 16 GeschO GGR lehne sich an § 34e

KRG an, nicht zur Gutheissung der Beschwerde führt (vgl. Art. 37bis GO Stadt Zürich).

8.6

Da eine Untersuchungskommission eine Ausnahme,

eine letzte Möglichkeit zur Bewäl­tigung und Klärung

einer Notsituation darstellt, stehen deren weitreichende Befugnisse anderen parlamentarischen Kommissionen nicht ohne Weiteres zu; vor allem geht es nicht an, ständige Kommissionen dauernd mit den

Kompetenzen einer Untersuchungskommis­sion

auszustatten oder eine Untersuchungskommission als ständige Kommission zu

etablieren (Thalmann, § 105 N. 3.7; vgl. Saile/Burgherr/Loretan, N. 242).

8.7

Die Beschwerdeführerin findet, die in Art. 16 GeschO GGR der Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission eingeräumten

Rechte seien von jenen einer Untersuchungskommission zu unterscheiden. So könne

die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommis­sion zwar ausnahmsweise auch ohne Einverständnis des

betroffenen Stadtrates Untersuchungshandlungen durchführen, müsse dies jedoch

anders als eine Untersuchungskommission vorgängig ankündigen. Ausserdem könne

nur eine Untersuchungskommission die Befragten unter Androhung von Busse zur

Wahrheit ermahnen. Die in Art. 16 GeschO GGR eingeräumten

Rechte gehen in der Tat nicht so weit wie jene einer Untersuchungskommission,

gleichwohl gehen sie über die Aufgabenbeschreibung in Art. 26 GO und im Gemeindegesetz hinaus.

Die Bestimmungen in der Gemeindeordnung

sehen lediglich vor, dass die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission die

Voranschläge und Rechnungen, die Wertschriften und Kassenbestände der

Verwaltung nach den gesetzlichen Bestimmungen sowie die Geschäftsberichte prüft

(Art. 26 Abs. 3 Satz 1 GO) sowie weitere Anträge der übrigen Behörden

(Abs. 3 Satz 2). Die Gemeindeordnung regelt jedoch nicht, welche Untersuchungsmöglichkeiten

der Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission hierzu zur Verfügung stehen. Da

es sich dabei ebenfalls um wesentliche Bestimmungen über die Zuständigkeit bzw.

Aufgaben von Organen der Gemeinde im Sinn von Art. 89 Abs. 1 KV handelt,

bedarf es dazu ebenfalls einer Grundlage in der Gemeindeordnung (vorn 8.4).

8.8

Um ihren

Aufgaben nachzukommen, muss die Rechnungs- und

Geschäftsprüfungs­kommission gewisse Untersuchungen

tätigen können. Es muss ihr deshalb möglich sein, Akten einzusehen, jedenfalls

wenn auf diese im Voranschlag, den Rechnungen oder im Geschäftsbericht

verwiesen wird (vgl. Art. 15 GeschO GGR). Soweit das Einverständnis des

Stadtrates zu weiteren Untersuchungen wie Befragungen oder Besichtigungen vorausgesetzt

wird, erscheint es unproblematisch, diese Möglichkeit in der Geschäftsordnung

vorzusehen. Art. 16 GeschO GGR setzt jedoch das Einverständnis des

Stadtrates nicht voraus, sondern lediglich die vorgängige Ankündigung von

Untersuchungsmassnahmen. Die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission soll

Einsicht in Akten, die mit der Beurteilung des Finanzhaushaltes bzw. der

Geschäftsführung im Zusammenhang stehen, verlangen (Art. 16 Abs. 1

lit. a GeschO GGR) und ausnahmsweise die Besichtigung der Verwaltung mit dem

zuständigen Organ vornehmen sowie die Befragung und Anhörung jeder Person in

der Verwaltung durchführen können (lit. b). Solche weitreichenden Untersuchungsmöglichkeiten

bedürften nach dem Gesagten aber einer Grundlage in der Gemeindeordnung.

Folglich ist die Beschwerde hinsichtlich

Art. 16 GeschO GGR abzuweisen.

9.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 ist

insoweit aufzuheben, als er Art. 3 Abs. 2 sowie Art. 22 Abs. 3

GeschO GGR aufhebt und verlangt, den Begriff "Oberaufsicht" durch

"Aufsicht" zu ersetzen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

10.

10.1

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind

die Gerichtskosten sowie die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin zu einem

Viertel und den Beschwerdegegnern

unter solidarischer Haftung füreinander je zu 3/16 aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14

VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 11).

10.2

Mangels überwiegenden Obsiegens steht den Beschwerdegegnern keine

Parteientschädigung zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des

Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 wird aufgehoben, soweit er nicht Art. 16

GeschO GGR betrifft. Dispositiv-Ziffer II wird insofern abgeändert, als die

Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'595.- einerseits der Stadt Adliswil

zu einem Viertel, anderseits den Beschwerdegegner A–D, unter solidarischer

Haftung füreinander, je zu 3/16 auferlegt werden.

Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 4'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 1/4 und den Beschwerdegegnern unter

solidarischer Haftung füreinander je zu 3/16 auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung

an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …