Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2015.00009

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

AN.2015.00009

Urteil

der 3. Kammer

vom 7. April 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin

Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter Martin

Bertschi, Gerichtsschreiberin

Michèle Babst.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Taxiverordnung/Tarifregelung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der Gemeinderat

der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli 2009 eine neue Verordnung über das

Taxiwesen (Taxiverordnung, TaxiV; AS 935.460). Auf Beschwerde hin hob der Bezirksrat

Zürich mit Beschluss vom 15. April 2010 unter anderem Art. 16

Abs. 1 TaxiV auf. Dieser Entscheid wurde im Ergebnis vom

Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht bestätigt (VGr, 28. Oktober 2010,

VB.2010.00245, bzw. BGr, 17. Mai 2011,2C_940/2010).

B. Am

23. Mai 2012 erliess der Gemeinderat eine neue Fassung einiger

Bestimmungen der Taxiverordnung, unter anderem von Art. 16 Abs. 1 und

2 TaxiV, wobei Abs. 1 folgenden Wortlaut erhielt: "Der Stadtrat

erlässt nach Anhörung der Taxikommission eine Tarifordnung mit verbindlichen

Höchsttarifen." Eine auf die Aufhebung von Art. 16 Abs. 1 und 2

TaxiV abzielende Beschwerde wies der Bezirksrat am 11. April 2013 ab,

soweit er darauf eintrat; das Verwaltungsgericht bestätigte den Beschluss des

Bezirksrats mit rechtskräftig gewordenem Entscheid (VGr, 5. Septem­ber

2013, AN.2013.00002). Die neue Taxiverordnung war – mit der Ausnahme von

Art. 16 Abs. 1 und 2 – am 1. Januar 2013 in Kraft getreten.

C. Mit

Beschluss Nr. 769 vom 3. September 2014 (durch Verweis publiziert im

Amtsblatt der Stadt Zürich vom 17. September 2014) erliess der Stadtrat

von Zürich gestützt auf Art. 16 Abs. 1 und 2 TaxiV einen neuen

Taxitarif (AS 935.440) und setzte diesen zusammen mit den erwähnten Bestimmungen

auf den 1. Januar 2015 in Kraft.

Erwägungen

II.

Am 17. Oktober 2014 erhob A Rekurs an den Bezirksrat

mit dem Hauptantrag auf Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom

3.

September 2014, soweit dieser den erlassenen Taxitarif betreffe. Der

Bezirksrat trat mit Beschluss vom 30. Oktober 2014 mangels Zuständigkeit

auf den Rekurs nicht ein und überwies das Geschäft zur Behandlung an das

Statthalteramt des Bezirks Zürich. Dieses entzog dem Rekurs mit Verfügung vom

11.

Dezember 2014 die aufschiebende Wirkung und wies ihn mit Verfügung vom

14.

August 2015 ab.

III.

Gegen die Verfügung vom 14. August 2015 erhob A am

16.

September 2015 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte,

die angefochtene Verfügung sowie den Stadtratsbeschluss vom 3. September

2014, soweit dieser den Taxitarif betreffe, aufzuheben. Der Stadtrat habe den

Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 TaxiV umzusetzen und eine Tarifordnung zu

erlassen, die dem Bestimmtheitsgebot genüge und die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen

im Taxigewerbe berücksichtige. Die Kosten und eine Entschädigung für die

Verfahren vor dem Statthalteramt und dem Verwaltungsgericht seien der Stadt

Zürich aufzuerlegen.

Das Statthalteramt teilte den Verzicht auf eine

Vernehmlassung mit. In der Beschwerdeantwort vom 20. November 2015

beantragte der Stadtrat Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten von A. In der Replik vom 7. Dezember 2015,

der Duplik vom 22. Januar 2016 sowie der Triplik vom 9. Februar 2016

hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Beim

angefochtenen Taxitarif handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte

kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde

berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um

abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert,

wer zumindest virtuell berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse aufweist.

Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der

angefochtenen Regelung früher oder später mit einer minimalen

Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4). Der Beschwerdeführer

verfügt unbestrittenermassen über eine Taxibetriebs­bewilligung der Stadt

Zürich. Er ist durch den angefochtenen Taxitarif betroffen und somit zur

Beschwerde legitimiert.

1.3

Dem Wesen

der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis

der Rechtsmittelinstanzen; diese können somit eine angefochtene Norm, die gegen

übergeordnetes Recht verstösst, nur aufheben, aber weder ändern noch ersetzen.

Aus den Entscheid­erwägungen, mit welchen der Verstoss gegen das übergeordnete

Recht begründet wird, lässt sich zwar der Gestaltungsspielraum der

Erlassbehörde bei der Rechtsetzung ableiten. Doch darf die Rechtsmittelinstanz

der Erlassbehörde aufgrund der Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung in der

Rechtsetzung keine verbindlichen Weisungen erteilen (zum Ganzen: VGr,

7.

Mai 2014, AN.2014.00001, E. 1.4.2; Marco Donatsch in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflege­gesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20

N. 100). Sollte der Beschwerdeführer beantragen wollen, dem Stadtrat seien

Weisungen betreffend den Erlass eines geänderten Taxitarifs zu erteilen, könnte

auf sein Begehren insoweit nicht eingetreten werden.

1.4

Die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher – mit

dem erwähnten Vorbehalt – einzutreten.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer macht eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör

(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV])

geltend, weil die Vorinstanz ihm vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen des

Beschwerdegegners und der Taxikommission der Stadt Zürich nicht zukommen liess,

sodass er darauf nicht replizieren konnte.

2.2

Der

Beschwerdegegner erstattete am 10. Dezember 2014 eine fünfseitige Rekursantwort,

der er die dreiseitige Stellungnahme der Taxikommission vom 19. November

2014.

beilegte. Von der Existenz dieser Stellungnahmen erfuhr der Beschwerdeführer

aus dem angefochtenen Beschluss vom 14. August 2015. Er ersuchte die

Vorinstanz schriftlich um Zustellung, worauf ihm am 26. August 2015 die

beiden Stellungnahmen übermittelt wurden.

2.3

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst das Recht, von den bei der Rechtsmittelinstanz

eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich dazu zu äussern.

Dabei ist nach der Bundesgerichtspraxis zwischen Verfahren vor Gerichten

einerseits sowie erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und

Rechtsmittelverfahren vor nichtgerichtlichen Behörden andererseits zu

unterscheiden: Vor Gerichten gilt nach Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention bzw. Art. 29 Abs. 2 BV das vom Europäischen

Gerichtshof für Menschenrechte entwickelte "Replikrecht im weiteren

Sinn", wonach den Parteien die Möglichkeit zu gewähren ist, alle Eingaben

der übrigen Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu

äussern. Vor nichtgerichtlichen Behörden besteht Anspruch auf ein

"Replikrecht im engeren Sinn", wonach eine Frist zur Stellungnahme nur

angesetzt werden muss, soweit die in den Eingaben vorgebrachten Noven prozessual

zulässig und materiell geeignet sind, den Entscheid zu beeinflussen (BGE

138.

I 154 E. 2.3–2.5; Alain Griffel in: Kommentar VRG,

§ 26b N. 37 ff.). Die Einschränkung des Replikrechts vor

nichtgerichtlichen Behörden entbindet die Rechtmittelinstanz indes nicht davon,

Eingaben einer Partei der Gegenseite zuzustellen, damit diese gegebenenfalls um

Fristansetzung für eine Stellungnahme ersuchen kann. In diesem Sinn

verpflichtet § 26b Abs. 4 VRG die Rekursinstanz ausdrücklich,

Vernehmlassungen den anderen Verfahrensbeteiligten zuzustellen (vgl. zum Ganzen

VGr, 27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 2.2.2 mit weiteren Hinweisen,

auch zum Folgenden).

2.4

Im

vorliegenden Fall hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer Rekursantwort und

Stellungnahme der Taxikommission zumindest zur Kenntnisnahme zustellen müssen.

Die beiden Stellungnahmen enthielten zudem neue Behauptungen; die Vorinstanz

nimmt denn auch im angefochtenen Entscheid recht eingehend darauf Bezug. Entsprechend

hätte sie dem Beschwerdeführer auch im Rahmen des "Replikrechts im engeren

Sinn" zwingend Frist zur Stellungnahme ansetzen müssen. Sie hat demnach

den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

2.5

Nach

ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine obere Instanz die Gehörsverletzung

einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die

Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt

überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung der

Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn diese lediglich

einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen

Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 137 I 195 E. 2.3.2).

2.6

Der

Beschwerdeführer erhielt im Verfahren vor Verwaltungsgericht Gelegenheit, sich

zur Rekursantwort und zur Stellungnahme der Taxikommission zu äussern. Das

Verwaltungsgericht kann die vorliegende Angelegenheit – wo es nur um

Rechtsfragen geht – mit gleicher Kognition wie die Vorinstanz überprüfen

(§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Eine Rückweisung an

die Vorinstanz zu neuer Entscheidung würde einen forma­listischen Leerlauf

darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen. Der

Beschwerdeführer hat denn auch keinen entsprechenden Antrag gestellt, weshalb

davon auszugehen ist, dass auch er das Interesse an einer raschen Verfahrenserledigung

höher gewichtet als die Wiederholung des Verfahrens vor der Vorinstanz. Demnach

rechtfertigt sich eine Heilung im Beschwerdeverfahren. Die Gehörsverletzung ist

bei der Ko-stenverlegung zu berücksichtigen.

3.

3.1

Die

kommunale Kompetenz zum Erlass eines Taxitarifs steht nicht infrage

(Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 83 Abs. 1 der Verfassung des

Kantons Zürich vom 27. Februar 2005; vgl. BGr, 17. Mai 2011,

2C_940/2010, E. 2.1). Weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht

regeln das Taxigewerbe, wobei verschiedene Normen namentlich des Bundesrechts

für dieses massgeblich sind. Der Beschwerdeführer bezieht sich auf einige

dieser Normen; soweit sie im vorliegenden Fall relevant sind, werden sie in den

nachfolgenden Erwägungen behandelt. Wesentlich ist die Verfassungsgarantie der

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 sowie Art. 94 Abs. 1 und 4 BV; vgl.

E. 5).

3.2

Obwohl der

Beschwerdeführer die Aufhebung des gesamten Taxitarifs beantragt, ist der

Beschwerdebegründung zu entnehmen, dass er nur einzelne Bestimmungen inhaltlich

beanstandet, nämlich Art. 2 Abs. 1 (in Verbindung mit Abs. 2)

und Abs. 4 sowie Art. 3 Taxitarif. Er wendet sich zunächst gegen

Art. 2 Abs. 1 Taxitarif betreffend den Fahrpreis, der (für Fahrten

mit bis zu vier Fahrgästen [Abs. 2]) eine maximale Grundtaxe pro Fahrt

(Fr. 8.-), eine maximale Fahrttaxe pro Kilometer (Fr. 5.-) und eine

maximale Wartezeittaxe pro Minute (Fr. 1.33) festsetzt. Sodann ficht er

Art. 3 Taxitarif über die maximalen Zuschläge an, der in Abs. 1 die

zulässigen Zuschläge für bestimmte Dienstleistungen festlegt und in Abs. 2

ausdrücklich festhält, dass diese Auflistung abschliessend ist und weitere im

Zusammenhang mit der Taxifahrt stehende Zuschläge nicht erlaubt sind. Die

zulässigen Zuschläge nach Art. 3 Abs. 1 Taxitarif umfassen: den

Transport von mehr als vier Personen mit einem Grossraumfahrzeug (pro Fahrt

Fr. 8.- [lit. a]), den Warentransport bei erweiterter Ladefläche (mit

heruntergeklappten Hintersitzen; Fr. 10.- [lit. b]) sowie das Zurverfügungstellen

von Kindersitzen, Babyschalen oder mehr als einer Kindersitzerhöhung auf Voranmeldung

(pro Fahrt Fr. 30.-; der Gebrauch einer einzelnen Kindersitzerhöhung ist

kostenlos [lit. c]). Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer

Art. 2 Abs. 4 Taxitarif, laut dem die Taxuhr auch bei Pauschalfahrten

einzuschalten ist, damit der Fahrgast den vereinbarten Preis überprüfen kann.

Einzelne Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer im Rekursverfahren noch

vorgebracht hat, nimmt er vor Verwaltungsgericht nicht mehr auf.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer macht geltend, Art. 2 Abs. 1 Taxitarif verstosse

gegen Art. 16 Abs. 1 TaxiV, der die Festsetzung von

"Höchsttarifen" im Plural verlange, was bedeute, dass für

verschiedene Fahrzeugkategorien unterschiedliche Höchsttarife festzulegen

seien. Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner führen aus, dass sich der

Fahrpreis nach Art. 2 Abs. 1 Taxitarif in eine Grund-, eine Fahrt-

und eine Wartezeittaxe aufteile und dass Maximaltarife für mögliche Zuschläge

festgelegt worden seien. Damit seien in Übereinstimmung mit Art. 16

Abs. 1 TaxiV mehrere Höchsttarife festgesetzt worden. Der Beschwerdeführer

wendet demgegenüber sinngemäss ein, dass die drei Grundelemente, aus denen sich

der Fahrpreis zusammensetze, nicht mit den Tarifen gleichgesetzt werden dürften.

4.2

Im

Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kann die Verletzung übergeordneten

Rechts gerügt werden (§ 20 Abs. 2 in Verbindung mit § 50 VRG).

Damit ist auch die Rüge der Verletzung höherrangigen kommunalen Rechts zulässig

(vgl. Donatsch, § 20 N. 96). Enthält das kommunale Recht unbestimmte

Rechtsbegriffe oder sieht es die Ausübung von Ermessen vor, kommt den

zuständigen Gemeindebehörden bei der Auslegung ein erheblicher Beurteilungsspielraum

zu, weshalb die Rechtsmittelbehörden eine vertretbare Auslegung zu respektieren

haben (Donatsch, § 20 N. 59 mit zahlreichen Hinweisen, § 50 N. 37).

4.3

Nach

Art. 16 Abs. 1 TaxiV erlässt der Stadtrat eine Tarifordnung mit verbindlichen

Höchsttarifen. Zum einen räumt die Bestimmung dem Stadtrat einiges Ermessen bei

der Festlegung der Tarife ein; zum andern ergibt sich auch daraus ein

Beurteilungsspielraum, dass es sich beim Begriff des "Höchsttarifs"

um einen unbestimmten Rechtsbegriff des kommunalen Rechts handelt (vgl. auch

VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1). Dass der Begriff im

Plural steht, geht auf den Gemeinderat zurück: Dieser genehmigte

stillschweigend die entsprechende, von seiner vorberatenden Kom­mission vorgeschlagene

Änderung, die vom Kommissionsreferenten als "kleine redak­tionelle Nachführung"

bezeichnet wurde (Substanzielles Protokoll der 121. Sitzung des

Gemeinderats vom 11. April 2012, S. 13). Daraus lässt sich ableiten,

dass der Verwendung des Plurals keine besondere Bedeutung beizumessen ist. Dies

gilt im Übrigen auch mit Bezug auf die Rechtsprechung, auf die sich der

Beschwerdeführer beruft: Sowohl das Bundes- als auch das Verwaltungsgericht

gebrauchten den Singular und den Plural von "Höchsttarif" offensichtlich

wahllos (vgl. BGr, 17. Mai 2011,2C_940/2010; VGr, 5. September 2013,

AN.2013.00002).

4.4

Gemäss

seinem Wortlaut gestattet Art. 16 Abs. 1 TaxiV dem Stadtrat, in der

Tarifordnung zwischen verschiedenen Höchsttarifen zu differenzieren; ob die

Bestimmung solche Differenzierungen zwingend vorschreibt, kann hier

offenbleiben, weil der Taxitarif diese Anforderung erfüllen würde: Zum einen

unterscheidet er zwischen Grund-, Fahrt- und Wartezeittaxe (Art. 2

Abs. 1). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist es ohne Weiteres

vertretbar, den Begriff des Höchsttarifs auch auf die Elemente des Fahrpreises

zu beziehen. Dies entspricht der Definition von Art. 3 lit. b der

Verordnung des EJPD vom 5. November 2013 über Taxameter (SR 941.210.6),

laut der sich der Fahrpreis aus einem Grundpreis, einem Weg- und einem

Zeittarif zusammensetzt, womit der Begriff des Tarifs für die Elemente des

Fahrpreises verwendet wird. Zum andern differenziert der Taxitarif zwischen

Fahrzeugkategorien, indem sein Art. 2 Abs. 2 den Fahrpreis nach

Abs. 1 derselben Bestimmung nur auf Fahrten mit bis zu vier Fahrgästen für

anwendbar erklärt und indem Art. 3 Abs. 1 lit. a einen Zuschlag

für den Transport von mehr als vier Personen mit einem Grossraumfahrzeug

gestattet. Insoweit entspricht er der Forderung des Beschwerdeführers. Ein

verpflichtender Auftrag zu weiter gehenden Differenzierungen lässt sich

Art. 16 Abs. 1 TaxiV jedenfalls nicht entnehmen; der Stadtrat hat

demnach mit dem Erlass des Taxitarifs das ihm eingeräumte Ermessen nicht in

rechtsverletzender Weise unterschritten. Nicht erheblich ist, dass weitere

Unterscheidungen zulässig wären; auch kommt es nicht darauf an, ob sie

zweckmässig wären. Vorbehalten bleiben die Anforderungen des höherrangigen

Rechts, das im Folgenden zu betrachten ist.

5.

5.1

Der

Personen- bzw. Warentransport durch Taxis ist eine unmittelbar auf Erwerb oder

Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit und fällt daher in den

sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 Abs. 1

BV. Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom Grundsatz der

Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den

Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen

oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig sind

wirtschaftspolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um

gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen

bzw. um das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken. Grundsatzkonform

sind dagegen andere, im öffentlichen Interesse liegende Massnahmen, wie

gewerbepolizeilich oder sozialpolitisch begründete Einschränkungen. Bei der

Beurteilung, ob eine Massnahme grund­satz­konform oder grundsatzwidrig ist, ist

grundsätzlich auf das Eingriffsmotiv abzustellen. Gemäss bundesgerichtlicher

Rechtsprechung sind zudem die tatsächlichen Auswirkungen einer Massnahme zu

berücksichtigen (zum Ganzen: BGr, 17. Mai 2011,2C_940/2010, E. 3;

VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.1 f., je mit

weiteren Hinweisen).

5.2

Aus der

Wirtschaftsfreiheit wird der Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten

Konkurrierenden (bzw. der Gewerbegenossen) abgeleitet. Als direkte

Konkurrierende gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem

gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu

befriedigen (BGr, 24. November 2015,2C_345/2015, E. 4.2; BGE

121.

I 129 E. 3b). Der Grundsatz geht weiter als das allgemeine

Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV): Er gewährt Schutz vor

staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen

beruhen mögen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrierende namentlich durch

unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss

begünstigen oder benachteiligen, ohne in der Hauptstossrichtung

wirtschaftspolitisch motiviert zu sein (zum Ganzen: Ulrich Häfelin/Walter

Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc.

2012, N. 692 ff.; BGE 121 I 129 E. 3d; VGr,

5.

September 2013, AN.2013.00002, E. 5.4.1).

5.3

Die

Festlegung von Höchsttarifen für das Taxigewerbe, deren objektiver Regelungszweck

im Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung liegt, stellt als solche einen

grund­satzkonformen und den Voraussetzungen von Art. 36

Abs. 2 f. BV entsprechenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar;

gestützt darauf hat das Verwaltungsgericht Art. 16 Abs. 1 TaxiV für

verfassungskonform erklärt (VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002,

E. 5.1–5.4; vgl. auch BGr, 17. Mai 2011,2C_940/2010, E. 4.6 f.

mit weiteren Hinweisen). Infrage stehen nun die konkreten Tarife und Zuschläge

nach Art. 2 f. Taxitarif. Der Beschwerdeführer bemängelt, dass sie

aufgrund ungenügender Differenzierung zwischen verschiedenen Fahrzeugkategorien

bzw. zu geringer Höhe Taxidienstleistungen wie Sharing- oder Grossraumtaxis

faktisch verunmöglichten (dazu E. 6). Er macht sodann sinngemäss geltend,

dass die Tarife der Konkurrenz durch andere Fahrdienstleistungen zu wenig Rechnung

trügen (dazu E. 7).

6.

6.1

Das

Verwaltungsgericht hat bei der Prüfung von Art. 16 Abs. 1 TaxiV

Anforderungen an die Verhältnismässigkeit der konkreten Höchsttarife formuliert

(VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1): Diese sind so anzusetzen,

dass Taxibetriebe in unterschiedlichen Unternehmensformen wirtschaftlich

betrieben werden können und dass kein faktischer Zwang aus wirtschaftlichen

Gründen entsteht, die Höchsttarife anzuwenden, denn dadurch würde der

Höchsttarif faktisch zu einem festen Tarif (vgl. dazu auch BGr, 17. Mai

2011,2C_940/2010, E. 4.7). Sie dürfen sodann nicht mehr als nötig in die

Freiheit der Taxiunternehmen zur Ausgestaltung ihres Dienstleis­tungsangebots

eingreifen und namentlich nicht bestimmte Dienst­leistungs­formen wie

Grossraumtaxis oder Sharingtaxis verunmöglichen oder benachteiligen. Ob diese beiden

Kriterien erfüllt sind, ist im Folgenden zu prüfen. Dabei darf allerdings der

Regelungszweck, der Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung, nicht aus den

Augen verloren werden. Die Festlegung von Höchsttarifen darf nicht

strukturpolitischen Zwecken dienen; sie darf also nicht etwa darauf

ausgerichtet sein, mit Blick auf die Erhaltung des Taxigewerbes die

Rentabilität verschiedener Geschäftsmodelle zu ermöglichen.

6.2

Zunächst ist

zu prüfen, ob die Taxiunternehmen aus wirtschaftlichen Gründen faktisch zur Anwendung

der Höchsttarife gezwungen sind.

6.2.1

Zumindest die Höchsttarife, die vor Inkrafttreten des streitigen Taxitarifs

galten, wurden anscheinend von den Taxiunternehmen faktisch als Einheitstarife

verwendet, wie etwa der Preisüberwacher in seiner Stellungnahme vom

1.

April 2014 zuhanden des Polizeivorstehers der Stadt Zürich) festhielt.

Der Preisüberwacher hielt jedoch einen faktischen wirtschaftlichen Zwang für

unwahrscheinlich und nahm vielmehr an, dass es "für etliche, vor allem

grosse Anbieter noch Raum geben [dürfte], die Tarife auch nach unten anzupassen"

(S. 2). Die Übereinstimmung bei den Preisen führte er darauf zurück, dass

der Preiswettbewerb wohl kein ernsthaftes Element des Wettbewerbs sei, weil die

Kunden faktisch nicht in der Lage seien, das preisgünstigste Taxi auszuwählen.

Er befürchtete deshalb, dass die neuen Höchsttarife wiederum als Einheitstarife

verwendet werden könnten, und empfahl unter anderem eine moderatere Anhebung

der Höchsttarife, als sie der ihm vorliegende Entwurf des Taxitarifs enthielt

(S. 3 f.). Dennoch setzte der Beschwerdegegner den Taxitarif in der

Folge unverändert in Kraft. Das Grundsatzpapier "Optimale

Taxi-Höchstpreise. Eine Herleitung aus Branchensicht" des Präsidenten der

Taxikommission vom 20. Mai 2014 bestätigt – ungeachtet der darin geübten

Kritik an der Stellungnahme des Preisüberwachers – implizit, dass sich die

wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Branche in erster Linie aus einem

Überangebot ergeben (S. 3 ff.).

6.2.2

Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass auch die aktuellen, streitigen

Tarife vom Taxigewerbe als Höchsttarife verwendet würden; der Beschwerdeführer

bestreitet dies sogar ausdrücklich. Zwar verweist die Vorinstanz auf die

"aktuell gebräuchliche einheitliche Anwendung der Höchsttarife als

Standardtarife". Dem Wortlaut nach müsste sich diese Aussage auf die

streitigen Tarife beziehen, die im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids seit

siebeneinhalb Monaten in Kraft standen; weil sich aus den Akten keine Hinweise

darauf ergeben und die Vorinstanz ihre Bemerkung auch nicht weiter begründet,

ist jedoch anzunehmen, dass sie die früheren, Ende 2014 aus­ser Kraft

getretenen Tarife meint. Doch ist ohnehin nicht entscheidend, ob die

Höchsttarife faktisch als Einheitstarife verwendet werden; massgeblich ist

vielmehr, ob die Taxiunternehmen gegebenenfalls aus wirtschaftlichen Gründen

dazu gezwungen wären.

6.2.3

Dies ist zu verneinen: Gemäss den vorangehenden Ausführungen ist davon

auszugehen, dass bereits die früheren Tarife einen Spielraum für den

Preiswettbewerb belassen hätten; umso mehr muss dies für die markant höheren

aktuellen Tarife gelten. Die Taxikommission führt in ihrer Stellungnahme vom

19.

November 2014 aus, dass der neue Höchstpreis für eine Referenzfahrt um

28.

% über dem bisherigen Niveau liege; laut dem Präsidenten der Taxikommission

gehören die revidierten Zürcher Tarife zu den höchsten in der Schweiz. Die

Taxikommission nimmt an, "dass das volle Ausreizen der Preisobergrenze vom

Markt nie toleriert würde", was impliziert, dass kein faktischer Zwang zur

Anwendung der Höchsttarife besteht. Ebenso hält es der Stadtrat für "sehr

fraglich", dass die Höchsttarife ausgeschöpft werden (Auszug aus dem

Protokoll des Stadtrats vom 3. September 2014, Beschluss Nr. 769, S. 4).

Selbst der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass die Höchsttarife generell aus

wirtschaftlichen Gründen faktisch nicht unterschritten werden können. Zudem

dürfen die Höchsttarife nicht so hoch liegen, dass sie keine regulierende

Wirkung mehr zeigen und damit ihren Zweck, den Schutz der Kundschaft vor

Übervorteilung, verfehlen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die

streitigen Höchst­tarife einen Preiswettbewerb zulassen und insofern den bundesverfassungsrechtlichen

Anforderungen genügen.

6.3

Der

Beschwerdeführer macht vor allem geltend, dass die Regelung der Höchsttarife

und Zuschläge besondere Taxidienstleistungen wie etwa Sharing- und

Grossraumtaxis oder VIP- und Businesstaxis mit spezieller Ausrüstung faktisch

verunmögliche. Nur für Kleinfahrzeuge befänden sich die neuen Tarife landesweit

gesehen im oberen Bereich; grössere Fahrzeuge seien im Vergleich ausgeklammert

worden. Dem Anliegen des Beschwerdeführers liesse sich grundsätzlich durch

generell höhere Tarife oder durch eine differenziertere Tarifregelung, die für

derartige Spezialdienste höhere Sondertarife oder höhere bzw. zusätzliche

Zuschläge vorsähe, entsprechen. Dass die streitigen Tarife nicht generell zu

niedrig sind, wurde bereits festgestellt.

6.3.1

Zunächst ist zu prüfen, ob der Taxitarif die erwähnten besonderen

Dienstleistungen wie Sharing-, Grossraum- oder Businesstaxis faktisch geradezu

verunmöglicht, weil sie infolge des Fehlens spezieller Höchsttarife oder genügender

Zuschläge nicht mit genügender Rendite angeboten werden können. Der

Beschwerdeführer bringt vor, dass mit dem Taxitarif die Betriebskosten für

Grossraumfahrzeuge oder Fahrzeuge mit gehobener Ausstattung nicht gedeckt

werden könnten. Insbesondere die Beschränkung der zulässigen Zuschläge

verunmögliche auf Extrawünsche der Kunden einzugehen, z. B. ein barrierefreies App- und Webportal

für Grossraumtaxis mit besonderen Zusatzleistungen in Betrieb zu nehmen. Der

Beschwerdeführer substanziiert diese Behauptungen allerdings nicht; auch aus

den verschiedenen Kosten- und Tarifvergleichen geht der behauptete Sachverhalt

nicht nachvollziehbar hervor.

6.3.2

Damit bleibt die Frage zu klären, ob der Taxitarif Grossraumfahrzeuge (bzw.

generell grössere Fahrzeuge) benachteilige. Zunächst ist auf die Rüge

einzugehen, die Tarifordnung müsse differenzierter sein und namentlich höhere

Maximaltarife für grössere Fahrzeuge vorsehen. Wie die Vorinstanz feststellte,

hat die Kundschaft ein Interesse an einer übersichtlichen und leicht

verständlichen Tarifordnung, womit ein sachlicher Grund dafür vorliegt, dass

eine weitere Differenzierung der Tarife unterblieben ist. Mit der Vorinstanz

ist darüber hinaus festzuhalten, dass "eine breitgefächerte Tarifordnung,

welche beispielsweise Rücksicht auf das investierte Kapital, die Fahrzeugklasse

oder den Benzinverbrauch nimmt", nicht zweckmässig wäre. Taxis erbringen

drei Arten von Dienstleistungen: Fahrten ab Standplätzen, Fahrten auf Abruf per

Handzeichen sowie Fahrten auf Bestellung (Antrag und Weisung des Regierungsrats

vom 17. Februar 2016 zu einem Taxigesetz [TG], ABl Nr. 8 vom

26.

Februar 2016 [Weisung TG], Ziff. 3.5). In den ersten beiden

Fällen sind die Kunden praktisch kaum in der Lage und wohl oft auch nicht daran

interessiert, für die Fahrt einen bestimmten Fahrzeugtyp aufgrund eines Preisvergleichs

auszuwählen. Dies gilt ungeachtet der in Art. 8 Abs. 2 der

Ausführungsbestimmungen vom 7. November 2012 zur Taxiverordnung der Stadt

Zürich garantierten Freiheit bei der Wahl des Taxis und ungeachtet der dank des

Smartphones grundsätzlich gegebenen Möglichkeit, auch unterwegs Preisvergleiche

vorzunehmen. Es dürfte in abgeschwächtem Mass oft auch für Fahrten auf

Bestellung gelten. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, sind die Taxihalterinnen

und ‑halter in der Wahl ihrer Fahrzeuge frei und müssen

eigenverantwortlich über ihre Investitionen entscheiden; es be­steht kein Anlass

für eine Tarifordnung, welche generell die Abwälzung der Kosten grös­serer,

leistungsstärkerer oder luxuriöserer Fahrzeuge auf alle Kunden erlaubt, unabhängig

davon, ob sie diese Leis­tung nachfragen. Demnach ist im Verzicht auf eine komplexere

Tarifordnung, die stärker auf die Fahrzeuggrösse oder ‑klasse abstellen

würde, keine ungerechtfertigte Bevorzugung von Halterinnen und Haltern bzw.

Fahrerinnen und Fahrern kleinerer Fahrzeuge zu sehen.

6.3.3

Sodann ist die Regelung der Zuschläge zu prüfen, und insoweit ist zunächst

im Grundsatz auf die Beschränkung der zugelassenen Zuschläge einzugehen. Wie

die Vorinstanz und die Taxikommission festhalten, ergibt sich die Notwendigkeit

von Art. 3 Abs. 2 Taxitarif, der den Katalog der erlaubten Zuschläge

in Abs. 1 der Bestimmung für abschliessend erklärt, aus der Festlegung von

Höchsttarifen: Diese wäre illusorisch, wenn nicht zugleich das Erheben von

Zuschlägen beschränkt würde.

6.3.4

Zu prüfen ist jedoch, ob die Auflistung der zulässigen Zuschläge in

Art. 3 Abs. 1 Taxitarif zu restriktiv ist. Eine Benachteiligung der

Halterinnen und Halter von Grossraumtaxis sieht der Beschwerdeführer darin,

dass der Zuschlag gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a Taxitarif für den

Transport von mehr als vier Personen pro Fahrt und nicht pro zusätzliche Person

erhoben werden darf. Ähnlich liesse sich auch in Bezug auf Art. 3

Abs. 1 lit. c Taxitarif argumentieren, wonach ein Zuschlag für

Kindersitze, Babyschalen oder mehr als eine Kindersitzerhöhung ebenfalls pro

Fahrt und nicht pro Sitz anfällt. In Bezug auf Art. 3 Abs. 1

lit. b Taxitarif macht der Beschwerdeführer ebenfalls eine Bevorzugung der

Halterinnen und Halter von Kleinfahrzeugen geltend, weil der dort vorgesehene

Zuschlag für den "Warentransport bei erweiterter Ladefläche (heruntergeklappte

Hintersitze)" auf sie zugeschnitten sei. Der Beschwerdeführer schlägt

unter anderem erweiterte Zuschläge für Gepäck, Kindersitze und Gepäcktragen

vor. Diese Zuschläge kämen den Halterinnen und Haltern grös­serer Fahrzeuge

entgegen, in denen mehr Gepäckstücke bzw. Kinder transportiert werden können;

dagegen haben der Kreditkarten- und der Anfahrtszuschlag, welche der Beschwerdeführer

ebenfalls ins Spiel bringt, von vornherein nichts mit dem Anliegen zu tun, die

Anliegen der Halterinnen und Halter von Grossraumfahrzeugen verstärkt zu

berücksichtigen.

6.3.5

Der Erläuterung des Stadtrats zu Art. 3 Abs. 1 Taxitarif ist zu

entnehmen, dass sich die Zuschläge – in schematisierter Weise – nach den

Mehrkosten und dem Mehraufwand richten, nicht nach der Mehrleistung (Auszug aus

dem Protokoll des Stadtrats vom 3. September 2014, Beschluss Nr. 769, S.

4). Dabei handelt es sich um sachlich haltbare Kriterien. Ebenso ist es

vertretbar, wenn die Anzahl der Zuschläge gering gehalten wurde, um Auswüchse

zu vermeiden (so die Taxikommission in ihrer Stellungnahme vom 19. November

2014). Sollte der Beschwerdeführer vertreten wollen, dass sämtliche Zuschläge

zugelassen werden müssen, die als solche keine Übervorteilung darstellen, wäre

diese Ansicht zurückzuweisen. Nicht zu beanstanden ist schliesslich die Höhe

der zugelassenen Zuschläge, die sich gemäss der Taxikommission nach der

"Marktgängigkeit" richtet, worunter offenbar das von der Kundschaft

akzeptierte Niveau gemeint ist. Eine relevante Benachteiligung der Halterinnen

und Halter von grösseren Fahrzeugen lässt sich in Art. 3 Abs. 1

Taxitarif nicht erkennen. Insgesamt hat der Beschwerdegegner weder in Bezug auf

die Art noch in Bezug auf die Höhe der Zuschläge sein Ermessen in

rechtsverletzender Weise ausgeübt.

6.3.6

Anzumerken ist im Übrigen, dass die streitigen Tarife, der Vorgabe von

Art. 16 Abs. 1 TaxiV entsprechend, nach Anhörung der Taxikommission

beschlossen wurden. Die Taxikommission ist eine vom Stadtrat ernannte Kommission,

die sich aus drei bis sieben stimmberechtigten Mitgliedern aus dem Taxigewerbe

der Stadt Zürich sowie Vertreterinnen und Vertretern der Verwaltung und anderer

Organisationen mit beratender Stimme zusammensetzt (Art. 21 Abs. 1

TaxiV). Die Interessen des Taxigewerbes wurden somit beim Beschluss des Tarifs

berücksichtigt. Zwar forderte es im Vorfeld des Erlasses des Taxitarifs weit

höhere Zuschläge als die schliesslich in Art. 3 Abs. 1 Taxitarif

vorgesehenen; namentlich verlangte es einen Zuschlag für das Tragen von Gepäck,

und die Zuschläge für den Transport von mehr als vier Personen und für

Kindersitze sollten pro zusätzliche Person bzw. pro Sitz statt – wie in der

definitiven Fassung von Art. 3 Abs. 1 Taxitarif – pro Fahrt verlangt

werden dürfen. Aus der Diskrepanz zwischen diesem Forderungskatalog einer Branchenvertretung

und dem beschlossenen Taxitarif kann allerdings nicht geschlossen werden, die

festgelegten Zuschläge seien – allgemein oder für Grossraumtaxis – zu niedrig.

Nicht stichhaltig ist auch der Vorwurf des Beschwerdeführers, im Taxitarif seien

nur die Interessen der grossen Taxizentralen berücksichtigt worden. Wie sich

aus den von ihm selber eingereichten Unterlagen ergibt, trifft nicht zu, dass

nur die von den Taxizentralen gewünschten Zuschläge in den Taxitarif

eingeflossen sind. Im Übrigen leuchtet auch nicht ein, weshalb die

Taxizentralen die Interessen der Taxihalterinnen und ‑halter mit

Grossraumtaxis systematisch vernachlässigen sollten. Immerhin wurde denn auch

der Zuschlag für den Transport von mehr als vier Personen im Grossraumfahrzeug

(Art. 3 Abs. 1 lit. a Taxitarif) neu eingeführt (vgl. dagegen

Art. 1.5 des vorherigen Taxitarifs vom 5. Mai 2008).

6.3.7

Es ergibt sich, dass die überprüften Bestimmungen des Taxitarifs weder

bestimmte Dienst­leistungs­formen verunmöglichen noch Grossraumtaxis gegenüber

anderen Taxis benachteiligen. Sie greifen damit nicht übermässig in die

Freiheit der Taxiunternehmen ein, was zusammenfassend wie folgt begründet

werden kann: Die streitigen Höchsttarife und Zuschläge brauchen grundsätzlich

nicht ausgeschöpft zu werden und lassen einen Preiswettbewerb zu

(E. 6.2.3). Sie sind differenziert genug, um zu gestatten, dass Taxiunternehmen

mit verschiedenen Fahrzeugtypen die Möglichkeit haben, sich im Wettbewerb mit

besonderen Angeboten – allenfalls unter Ausnutzung des Höchsttarifs samt den Zuschlägen,

namentlich jenem für Fahrten in Grossraumfahrzeugen gemäss Art. 3

Abs. 1 lit. a Taxitarif – zu positionieren. Die entsprechenden

Spielräume können namentlich im Bestelldienst ausgenutzt werden. Wie der Beschwerdegegner

zu Recht ausführt, steht es im Übrigen auch Taxihalterinnen und ‑haltern

frei, entsprechende Dienstleistungen ausserhalb des von der Taxiverordnung

normierten Rahmens ohne Tarifbindung anzubieten.

6.4

An dieser

Stelle ist noch näher auf die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 lit. b

Taxitarif einzugehen, weil sich die Taxikommission und der Beschwerdegegner in

diesem Punkt allenfalls widersprechen.

6.4.1

Die Taxikommission führt aus, dass dieser Zuschlag die zunehmende Zahl von

Sperrguttransporten berücksichtige, die zur Verschmutzung beitrügen und

aufwändig zu handhaben seien. Es werde nirgends festgelegt, dass er bei Fahrten

in Grossraumfahrzeugen nicht erhoben werden dürfe. Dagegen führt der

Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort aus, dass mit diesem Zuschlag der

grössere Aufwand für das Ein- und Ausladen von Waren sowie das Herunter- und

Hinaufklappen der Hintersitze in Rechnung gestellt werden könne; ein solcher

Aufwand falle bei Grossraumfahrzeugen nicht oder nicht in genügendem Mass an.

6.4.2

Sollte der Beschwerdegegner davon auszugehen, dass bei Grossraumfahrzeugen

von vornherein kein Zuschlag für umfangreiche Warentransporte zulässig wäre,

könnte dem nicht gefolgt werden. Vielmehr muss dieser Zuschlag stets erhoben werden

können, wenn wegen eines Warentransports – in den Worten des Beschwerdegegners

– "Manipulationen an der Innenausstattung des Wagens notwendig"

werden, die in Bezug auf den Aufwand mit dem Herunterklappen der Hintersitze

vergleichbar sind. Zwar dürfte zutreffen, dass ein solcher Aufwand bei

grösseren Fahrzeugen weniger häufig betrieben werden muss, doch wäre es mit

Art. 27 Abs. 1 BV (und wohl auch Art. 8 Abs. 1 BV) nicht

vereinbar, wenn er nur bei bestimmten Fahrzeuggrössen bzw. für ganz spezifische

Handgriffe in Rechnung gestellt werden dürfte.

6.4.3

Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle soll ein Aufhebungsentscheid

nur dann erfolgen, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung

entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist, wobei dies

voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit künftiger rechtskonformer Anwendung

bejaht werden kann (vgl. VGr, 7. Mai 2014, AN.2014.00001, E. 4.4;

Donatsch, § 20 N. 102 f.). Allein weil sich aus der Beschwerdeantwort

ergibt, dass Art. 3 Abs. 1 lit. b Taxitarif auch

verfassungswidrig ausgelegt werden könnte, braucht die Bestimmung nicht

aufgehoben zu werden. Gemäss einer rechtskonformen Auslegung von Art. 3

Abs. 1 lit. b Taxitarif ist der "Warentransport bei erweiterter

Ladefläche" als Sachverhalt aufzufassen, der zur Erhebung des Zuschlags berechtigt,

und der in Klammern stehende Vermerk "heruntergeklappte Hintersitze"

als Beispiel einer erweiterten Ladefläche. Massgebend muss sein, ob für den

konkreten Transport ein entsprechender Aufwand zur Erweiterung der Ladefläche

betrieben werden muss.

7.

7.1

Der

Beschwerdeführer äussert sich eingehend zur Konkurrenz durch Limousinen­dienste

sowie namentlich durch das amerikanische Unternehmen Uber, wobei unklar bleibt,

welche Anträge er aus diesen Ausführungen ableiten will.

7.2

Als

Limousinendienste gelten Fahrten auf Bestellung; Uber vermittelt per

Smartphone-App Fahrten zwischen Fahrerinnen bzw. Fahrern und Fahrgästen, wobei

das Unternehmen in Zürich drei Dienste anbietet, nämlich UberX, UberBlack und

UberPop. Die beiden erstgenannten sind gemäss der Einschätzung des

Regierungsrats den Limousinendiensten zuzurechnen. UberPop vermittelt Fahrten

zwischen nicht berufs­mässigen, privaten Fahrerinnen bzw. Fahrern und

Fahrgästen, wobei schwer zu kontrollieren ist, ob Personen berufsmässig

Dienstleistungen anbieten, ohne dazu berechtigt zu sein oder über entsprechend

ausgerüstete Fahrzeuge zu verfügen (zum Ganzen: Weisung TG, Ziff. 3.5).

Gemäss der Ansicht des Stadtrats brauchen für alle diese Dienstleistungen nach

dem Stadtzürcher Recht die Anforderungen an Taxis nicht erfüllt zu sein, selbst

wenn sie gewerbsmässig erfolgen (vgl. Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats vom

18.

März 2015, Beschluss Nr. 248: Schriftliche Anfrage betreffend

Taxiservice "Uber", Anwendung der Vorschriften der Verordnung über

das Taxiwesen, GR [Gemeinderat] Nr. 2014/373]; vgl. auch Weisung TG,

Ziff. 3.5). Das Verwaltungsgericht hat bereits festgestellt, dass

Fahrdienste wie Limousinenservices, Hoteltransfers und andere nicht der

Taxiverordnung unterstehende Beförderungsdienstleistungen keine direkte

Konkurrenz zu Taxis darstellen, da sie nur bestellte Fahrten ausführen können,

während nur Taxis mit Betriebsbewilligung gemäss Art. 13 Abs. 1 und 3

TaxiV zum Anbieten von Fahrten und zum Warten auf Aufträge auf öffentlichen und

privaten Standplätzen aufgestellt werden sowie auf Begehren von Passantinnen

und Passanten halten und Fahrgäste mitnehmen dürfen. Das Angebot von Hotelfahrten,

Limousinen- oder Shutt­leservices richtet sich zudem – wenigstens teilweise –

an ein anderes Publikum als Taxidienste (VGr, 5. September 2013,

AN.2013.00002, E. 5.4.2). Dies gilt grundsätzlich ungeachtet dessen, dass

manche Unternehmen versuchen, den spezifischen Taxidienstleistungen möglichst

nahe zu kommen, wie der Beschwerdeführer belegt. Selbst wenn es sich bei einzelnen

Fahrdienstleistungen um direkte Konkurrenz zu den Taxidiensten handeln sollte,

würde dies am Ergebnis des vorliegenden Verfahren übrigens nichts ändern, wie

sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.

7.3

Der

Beschwerdeführer vertritt anscheinend die Unterstellung von Limousinendiensten,

insbesondere von Fahrdiensten wie UberPop, unter die Taxiverordnung. Damit

wirft er die Fragen der Auslegung von Art. 1 und 24 Abs. 1 TaxiV bzw.

einer Neuregelung der gesetzlichen Definition des Taxis und des Umgangs mit

allfälligen Umgehungen der Rechtsvorschriften auf. Diese Fragen können nicht

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein, in dem ein kommunaler Taxitarif

das Anfechtungsobjekt bildet. Dies gilt auch, wenn der Beschwerdeführer geltend

machen wollte, der Beschwerdegegner hätte Art. 1 TaxiV über die Definition

des Taxis revidieren müssen: Zwar kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

ein abstraktes Normenkontrollverfahren wegen Säumnis des Gesetzgebers angestrengt

werden. Doch wird vorausgesetzt, dass sich aus einer besonderen Norm des höherrangigen

Rechts potenziell ein klarer und bestimmter Auftrag mit inhaltlichen Vorgaben

an den Gesetzgeber ergibt (BGE 137 I 305, E. 2.4 f.; Martin

Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 84). Im vorliegenden Fall müsste sich

dieser Auftrag zudem direkt an den kommunalen Gesetzgeber richten. Alle diese

Voraussetzungen sind hier offensichtlich nicht erfüllt. In diesem Zusammenhang

kann übrigens angemerkt werden, dass ein regierungsrätlicher Antrag auf Erlass

eines kantonalen Taxigesetzes im Kantonsrat hängig ist (vgl. Weisung TG; Kantonsrats-Geschäftsnr. 5256).

7.4

An der

Zulässigkeit des angefochtenen Taxitarifs ändert die indirekte Konkurrenz durch

die verschiedenen Fahrdienste nichts.

7.4.1

Zwischen der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Konkurrenz durch

UberPop und dem Antrag auf Aufhebung der streitigen Höchsttarife und Zuschläge

mangels genügender Höhe oder Differenzierung besteht kein nachvollziehbarer

Zusammenhang. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, UberPop könne günstigere

Tarife anbieten, ist nicht ersichtlich, inwieweit die Höchsttarife die

Taxifahrenden in der Konkurrenz mit UberPop benachteiligen könnten. Dies gilt

auch in Bezug auf das Vorbringen des Beschwerdeführers, dass Uber ein an Angebot

und Nachfrage orientiertes Tarifberechnungsmodell verwendet, das je nach den

Umständen – namentlich in den Stosszeiten – zu hohen Preisen führen kann: Ob derartige

Preisforderungen in der Konkurrenz bestehen könnten, ist fraglich, und die

Erhöhung oder Differenzierung der Höchsttarife wäre jedenfalls keine adäquate

Gegenmassnahme. Überdies stehen auch den Taxihaltern mindestens beschränkte

Möglichkeiten offen, ihre Preise differenziert zu gestalten, sofern sie die

Höchstpreise nicht überschreiten. Die Rechtsfragen, die der Beschwerdeführer in

Bezug auf Uber aufwirft – etwa in Bezug auf die rechtliche Qualifikation der

dortigen Beschäftigungsverhältnisse – sind für das vorliegende Verfahren nicht

relevant.

7.4.2

Die Konkurrenz mit Hotelfahrten, Limousinen- oder Shuttleservices und ähnlichen

Fahrdienstleistungen könnte durch die Höchsttarife und Zuschläge insofern

beeinflusst werden, als sie die Rentabilität von Investitionen in

Taxidienstleistungen des gehobeneren Segments beschränken dürften. Weil nur ein

Teil der Taxidienstleistungen betroffen ist und es sich folglich nur um

indirekte Konkurrenz handelt, ist dies jedoch nicht relevant. Im Übrigen steht

es dem Beschwerdeführer frei, derartige Dienste ausserhalb des von der Taxiverordnung

erfassten Bereichs anzubieten.

7.4.3

Selbst wenn es sich bei den Fahrdienstleistungen, die nicht der

Taxiverordnung unterstehen, um direkte Konkurrenz zum Taxigewerbe handeln

würde, würde dies an der Zulässigkeit des Taxitarifs nichts ändern. Die Höchsttarife

und Zuschlagsbeschränkungen dürfen nicht mit isolierten Eingriffen in die

Wirtschaftsfreiheit gleichgesetzt werden, die den Wettbewerb verzerren, weil

sie einige Anbietende treffen und andere nicht (vgl. BGr, 17. Mai 2011,

2C_804/2010, E. 4.4 mit Beispielen; BGE 128 II 292 E. 5;

125.

I 335 E. 5). Sie sind vielmehr Bestandteil einer umfassenden

Reglementierung des Taxigewerbes, wobei die Anbietenden in der Wahl frei sind,

ob sie sich mit reglementierten Diensten, mit von der Reglementierung nicht

erfassten Diensten oder mit beiden am Wettbewerb beteiligen wollen. Im Rahmen

des reglementierten Angebots sind zum Schutz der Kundschaft zahlreiche

gesetzliche Anforderungen an das Unternehmen, das Fahrzeug und dessen Ausrüs­tung,

den Chauffeur bzw. die Chauffeurin sowie die Modalitäten der Fahrt einzuhalten

(Art. 2 ff. TaxiV). Im Gegenzug werden den Anbietenden gesetzlich

einige Vorteile eingeräumt wie die Benutzung von Standplätzen, die Möglichkeit

zur Aufnahme von Fahrgästen auf Begehren von Passantinnen und Passanten sowie

die Benutzung von Tram- und Busspuren (Art. 13 Abs. 1 und 3,

Art. 20 TaxiV). Namentlich sollte ihnen aber das Vertrauen der Kundschaft zugutekommen,

das sich aus den behördlichen Vorschriften sowie deren Einhaltung und Kontrolle

ergeben sollte. Das Motiv des Kundschaftsschutzes wird durch die Zulassung von

Dienstleistungen ausserhalb des reglementierten Bereichs nicht seines Sinns

entleert – nicht zuletzt, weil der Kundschaft das reglementierte Angebot als Vergleichsobjekt

und Alternative zur Verfügung steht. Demnach stellt die nicht der Taxiverordnung

unterstehende Konkurrenz die Zulässigkeit weder der Reglementierung im Allgemeinen

noch der Höchsttarife und Zuschlagsbeschränkungen im Besonderen infrage.

8.

8.1

Schliesslich

hält der Beschwerdeführer Art. 2 Abs. 4 Taxitarif für unzulässig,

wonach die Taxuhr auch bei Pauschalfahrten einzuschalten ist, damit der

Fahrgast den vereinbarten Preis überprüfen kann. Es greife unverhältnismässig

in die Wirtschaftsfreiheit ein, wenn der Taxameter Umsätze aufzeichne, die man

nicht erzielen könne. Weder die Kundschaft noch die Polizei könne den

programmierten Tarif kontrollieren. Auch Taxifahrzeugen müsse es erlaubt sein,

Pauschalfahrten auszuführen.

8.2

Art. 2

Abs. 4 Taxitarif schliesst Pauschalfahrten nicht aus. Die Bestimmung dient

dem Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung: Die Kundschaft soll kontrollieren

können, ob der vereinbarte Pauschalpreis nicht unzulässigerweise höher ist, als

es der nach Tarifen berechnete Preis wäre. Dieser Zweck ist zulässig, und die

Massnahme ist hierfür geeignet und erforderlich. Der Beschwerdeführer macht

dagegen sinngemäss geltend, dass der Taxameter auf diese Weise Umsätze

aufzeichne, die nicht erzielt worden seien, was die Aufzeichnung der Einnahmen

gegenüber den Steuerbehörden verfälsche. Dieser Einwand ist insofern

berechtigt, als die fälschliche Aufzeichnung zu hoher Einnahmen korrigiert werden

muss, doch kann dies etwa durch die Ausstellung von Quittungen geschehen. Der Beschwerdeführer

selber betont, dass eine allgemeine Quittungspflicht zumutbar wäre. Die

Verpflichtung gemäss Art. 2 Abs. 4 Taxitarif bringt demnach zwar

einen gewissen Mehraufwand bei der Ertragsabrechnung mit sich, doch ist dieser

angesichts des verfolgten Zwecks verhältnismässig. Weshalb sie wegen

Manipulationsgefahr nicht zweck­mässig sein soll, wie der Beschwerdeführer

vorzubringen scheint, ist nicht ersichtlich. Ein Widerspruch zu höherrangigem

Recht ist nicht auszumachen. Somit kann dem Beschwerdegegner gefolgt werden,

wenn er die Massnahme als geeignet, notwendig und ohne Weiteres zumutbar bezeichnet.

9.

9.1

Die

Vorbringen des Beschwerdeführers erweisen sich als unbegründet, weshalb die

Beschwerde abzuweisen ist. Die Kosten des Verfahrens sind grundsätzlich dem

unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

9.2

Im

vorliegenden Fall ist dem Umstand angemessen Rechnung zu tragen, dass das Verwaltungsgericht

eine von der Vorinstanz verursachte Gehörsverletzung geheilt hat. Die Kosten

sind daher nicht ausschliesslich entsprechend dem Unterliegen, sondern insoweit

nach dem Verursacherprinzip aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2

VRG; BGr, 24. Juli 2014,1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen). Es

rechtfertigt sich daher, die Gerichtskosten der Vorinstanz zur Hälfte zu

auferlegen (vgl. zur Kostenauflage an die Vorinstanz: VGr, 27. Januar

2016, VB.2015.00564, E. 2.2.4 und 7.1; VGr, 11. Februar

2004, VB.2003.00400, E. 4; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13

N. 59).

9.3

Dem

unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (§ 17

Abs. 2 VRG). Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an den

Beschwerdegegner ist ebenfalls abzusehen: In der Regel haben grössere und

leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung,

weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten

amtlichen Aufgaben gehört. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn die Beantwortung

des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden ist (VGr,

27.

Januar 2016, VB.2015.00564, E. 5.3 mit weiteren Hinweisen; zum

Ganzen Plüss, § 17 N. 50 ff.). Für das vorliegende Verfahren

musste jedoch kein besonderer Aufwand betrieben werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 160.-- Zustellkosten,

Fr. 6'160.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz je zur Hälfte

auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …