AN.2016.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2016.00003

8. März 2017Deutsch15 min

(URT.2017.18781)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Regierungsrat beschloss am 7. Juni 2016, die

Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO,

SR 413.112) zu ändern und diese Änderung per 1. Januar 2017 (n§ 17)

bzw. 1. August 2017 (n§ 14) in Kraft zu setzen. Mit der Änderung soll

einerseits die Lektionenzahl in den Fächern Deutsch und Moderne Fremdsprachen

von 22 auf 23 Normal- bzw. von 24 auf 25 Kurzlektionen pro Woche erhöht

(n§ 14 Abs. 1 lit. a MBVVO) und anderseits die Schulleitung für

zuständig erklärt werden, die dem Stundenkonto zu belastenden oder

gutzuschreibenden Lektionen anzuordnen, wobei die durch den Besuch des

Hauswirtschaftskurses in einer Klasse ausfallenden Lektionen zwingend dem

Stundenkonto zu belasten sind (n§ 17 Abs. 2 MBVVO).

Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt vom 24. Juni 2016

publiziert (ABl 2016-24-06 [Nr. 25]).

Erwägungen

II.

Der Personalverband A sowie B, C und D liessen am

25.

Juli 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und die Aufhebung

des Beschlusses vom 7. Juni 2016 unter Entschädigungsfolge beantragen;

zudem liessen sie um Erteilung aufschiebender Wirkung ersuchen. Mit

Beschwerdeantwort vom 13. Oktober 2016 liess der Regierungsrat darauf

schliessen, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit auf

diese einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen des Personalverbands A,

von B, C und D vom 7. November 2016 und 3./9. Januar 2017 sowie des

Regierungsrats vom 30. November 2016 und 2. Februar 2017 wurde an den

jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung

von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen

Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der

Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts

zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des

Verwaltungsgerichts vom 5. April 2016 (ABl 2016-04-15 [Nr. 15]; vgl.

auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine

bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003,

E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 – 14. Dezember

2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn

zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die

beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135

II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).

Die Beschwerdeführenden 2 bis 4 unterrichten an kantonalen

Mittelschulen ein von der Erhöhung der Lektionenzahl betroffenes Fach und sind

damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.

Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um einen

Verband, der selber von der Regelung weder tatsächlich noch virtuell betroffen

ist. Er ist zur Beschwerde deshalb nur legitimiert, sofern er als juristische

Person konstituiert ist, die einzelnen Mitglieder zur Beschwerde legitimiert

wären, die Wahrung der legitimationsbegründenden Interessen der Mitglieder zu

seinen statutarischen Aufgaben gehört und er tatsächlich ein Interesse der

Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt (sogenannte

egoistische Verbandsbeschwerde; BGE 136 II 539 E. 1.1; Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 21 N. 93 ff.). Der Beschwerdegegner bestreitet, dass der

Beschwerdeführer 1 im vorliegenden Verfahren mindestens eine Grosszahl

seiner Mitglieder vertritt. Da jedenfalls auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2

bis 4 einzutreten ist, kann jedoch offenbleiben, ob auch der

Beschwerdeführer 1 zur Beschwerde legitimiert wäre.

2.

Nach § 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und

3.

VRG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung, soweit diese durch die

Vorinstanz nicht entzogen wurde. Keine aufschiebende Wirkung besteht unter

anderem in personalrechtlichen Angelegenheiten bei einer Kündigung, einer

Einstellung im Amt, einer vorzeitigen Entlassung oder einer Freistellung

(§ 25 Abs. 2 lit. a VRG). Da hier keiner dieser Ausnahmegründe

vorliegt und der Regierungsrat der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht

entzogen hat, erweist sich das Gesuch um aufschiebende Wirkung als von

vornherein gegenstandslos.

3.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die

Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; vgl. hierzu Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20 N. 94 f., § 50 N. 76).

4.

4.1

Bezüglich

der Anhebung der Lektionenzahl in den Fächern Deutsch sowie Moderne

Fremdsprachen rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung des

Rechtsgleichheitsgebots.

4.2

Nach dem

Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 0.101) ist Gleiches nach Massgabe seiner

Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu

behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt vor,

wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche

Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden

Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich

aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 137 V 121 E. 5.3, 136 I 1

E. 4.1). Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung erstreckt sich auch auf

öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse (vgl. Christoph Meyer/Thomas

Müller-Tschumi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 102/2001,

S. 249 ff., 255 ff. mit Hinweisen; Paul Richli, New Public

Management und Personalrecht, in: Peter Helbling/Thomas Poledna [Hrsg.],

Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 101 ff.,

120.

f.). Dem Gesetzgeber kommt allerdings in Organisations- und Besoldungsfragen

ein besonders weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit zu (BGE 121 I 49

E. 3b, 121 I 102 E. 4a). Die Gerichte haben sich deshalb bei der

Überprüfung etwa der Besoldung oder der festgelegten Arbeitszeit eine gewisse

Zurückhaltung aufzuerlegen und nur einzugreifen, wenn eine Grenze gezogen wird,

die sich nicht vernünftig begründen lässt und deshalb unhaltbar und damit in

den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 138 I 321

E. 3.2 f., 129 I 161 E. 3.2, 123 I 1 E. 6c, 121 I 102

E. 4c).

4.3

Die

Beschwerdeführenden rügen in diesem Zusammenhang zunächst, es sei die Frage der

unterschiedlichen Lektionenzahl vom Beschwerdegegner bereits bei Erlass der Mittel-

und Berufsschullehrervollzugsverordnung aufgeworfen, jedoch festgehalten

worden, dass eine Angleichung nur nach einer externen Untersuchung in Frage käme.

Zunächst ist nicht ersichtlich, was sie daraus bezogen auf die gerügte

Verletzung der Rechtsgleichheit zu ihren Gunsten ableiten wollen. Dass die

Ausführungen in der damaligen Weisung einen Vertrauenstatbestand geschaffen

haben könnten, machen sie zu Recht nicht geltend. Sodann sind ihre Ausführungen

auch inhaltlich ungenau. Die Ausführungen des Regierungsrats betrafen die

unterschiedliche Lektionenzahl an den Berufs- und an den Mittelschulen und

stehen damit ohnehin in keinem Zusammenhang mit der hier strittigen Anpassung

der Pflichtlektionenzahl für den Unterricht in unterschiedlichen Fächern an

gleichen Schulen.

4.4

Weiter

machen die Beschwerdeführenden geltend, Art. 8 Abs. 1 BV werde

dadurch verletzt, dass die unterschiedliche zeitliche Belastung je nach zu

unterrichtendem Fach nicht gehörig berücksichtigt werde. Nach bisheriger

Regelung umfasst ein Vollpensum in den Fächern Deutsch und Moderne

Fremdsprachen 22 Normallektionen und in den Fächern Alte Sprachen,

Mathematik, Informatik, Naturwissenschaften, Geschichte, Geografie, Wirtschaft

und Recht sowie in allen nicht einer anderen Kategorie zugeordneten Fächern

23.

Normallektionen; die Lehrpersonen in den Fächern Deutsch und Moderne

Sprachen sind demnach bis anhin gegenüber Lehrpersonen in anderen Fächern

bezüglich der Pflichtlektionenzahl bessergestellt. Die Beschwerdeführenden

wollen die bestehende Ungleichbehandlung mit der Begründung beibehalten, es sei

"gerichtsnotorisch […], dass beispielsweise der Korrigieraufwand für eine

Deutschlehrperson oder eine Lehrperson für Moderne Sprachen höher ist als in

anderen Fächern". Dem lässt sich indes nicht folgen. Es ist zunächst nicht

ersichtlich und wird auch nicht dargetan, weshalb ein solcher Unterschied

gerichtsnotorisch sein sollte. Sodann drängt sich auch nicht ohne Weiteres der

Schluss auf, der Arbeitsaufwand in den Fächern Deutsch und Moderne Sprachen sei

insgesamt höher als in anderen Fächern. Es mag zwar zutreffen, dass der Aufwand

für die Korrektur eines Deutschaufsatzes höher ist als beispielsweise für die

Korrektur einer Prüfung in einem naturwissenschaftlichen Fach. Umgekehrt mutet

aber auch wahrscheinlich an, dass der Vorbereitungsaufwand für Lektionen, in

welchen den Schülerinnen und Schülern der Stoff anhand praktischer Beispiele

vermittelt wird – wie dies vor allem in den naturwissenschaftlichen Fächern

häufig vorkommt – regelmässig höher ist als derjenige für eine Sprachlektion.

Ebenso dürfte der Vorbereitungsaufwand für eine Prüfung in einem naturwissenschaftlichen

Fach regelmässig grösser sein als für die Festlegung von Aufsatzthemen. Auch

ist nicht einzusehen, weshalb der Aufwand für den Unterricht moderner und alter

Sprachen unterschiedlich gross sein soll. Offene Fragestellungen – die einen

grösseren Korrekturaufwand erfordern dürften – sind sodann etwa auch in

Geschichtsprüfungen üblich. Umgekehrt dürfte der Korrekturaufwand für

Vokabelprüfungen kaum grösser sein als für naturwissenschaftliche Prüfungen.

Gesamthaft dürfte der notwendige Aufwand für den Unterricht in Deutsch und Modernen

Sprachen pro Lektion deshalb ähnlich gross sein wie für die übrigen vorgängig

aufgezählten Fächer. Der von den Beschwerdeführenden eingereichten Studie

Forneck/Schriever aus dem Jahr 2000 lässt sich denn auch entnehmen, dass der

Mittelwert für die aufgewendete Arbeitszeit von Lehrpersonen für Mathematik

oder Naturwissenschaften bei ähnlich grosser Standardabweichung rund

90.

Stunden oder 4,2 % höher lag als derjenige von Lehrpersonen für

Deutsch oder Moderne Fremdsprachen. Dieser Unterschied entspricht etwa dem

prozentualen Unterschied zwischen 22 und 23 Pflichtlektionen pro Woche.

Demnach ist die angestrebte Gleichbehandlung bezüglich der Lektionenzahl

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Daran vermag im Übrigen auch der

Umstand nichts zu ändern, dass die heutige Regelung nach Darstellung der

Beschwerdeführenden seit dem Jahr 1927 bestehen soll. Wie auch die

Beschwerdeführenden anerkennen, begründet dies keine wohlerworbenen Rechte im

Hinblick auf zukünftige Lektionenverpflichtungen.

Die Beschwerdeführenden verkennen in diesem Zusammenhang im

Übrigen, dass der arbeitgebenden Person ein Weisungsrecht bezüglich der

aufzuwendenden Arbeitszeit für eine bestimmte Tätigkeit zusteht, was auch dann

gilt, wenn die Arbeitnehmenden behaupten, die Leistung zusätzlicher Stunden sei

objektiv notwendig (vgl. hierzu betreffend Überstunden VGr, 23. Oktober

2013, VB.2013.00242, E. 2.2.2 und 2.7.2). Nach der Rechtsprechung der

Kammer dürfen Lehrpersonen als Richtwert von einer 42-Stunden-Woche für ein

Vollpensum ausgehen und sind nicht gehalten, dauernd mehr Zeit für ihre

Berufsausübung aufzuwenden. Sollte dies nicht ausreichen, um weiterhin eine

hohe Qualität der Schulbildung zu gewährleisten, ist es Sache der politischen Behörden

zu entscheiden, ob dieser Zustand hingenommen oder diesem durch geeignete

Massnahmen abgeholfen wird (VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039,

E. 5.1.2 Abs. 2, und 7. September 2016, VB.2015.00802,

E. 6.1 Abs. 4). In diesem Sinn besteht auch keine Veranlassung, ein

(weiteres) Gutachten über die tatsächlich aufgewendete Arbeitszeit einzuholen.

5.

5.1

Bezüglich

n§ 17 Abs. 2 Satz 1 MBVVO, wonach die Schulleitung die dem

Stundenkonto zu belastenden und gutzuschreibenden Stunden anordnet, rügen die

Beschwerdeführenden eine Verletzung von Art. 324 des Obligationenrechts

(OR, SR 220). Diese Bestimmung findet auf kantonal (öffentlichrechtlich)

Angestellte indes keine Anwendung (Art. 342 Abs. 1 OR sowie

Art. 6 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs [SR 210]) und stellt damit

auch kein übergeordnetes Recht dar.

In der Sache handelt es sich sodann nur um eine

Zuständigkeitsvorschrift, wonach die Schulleitung dafür zuständig ist, im

Einzelfall zu entscheiden, ob eine Lektion dem Stundenkonto belastet oder

gutgeschrieben wird. Dass Lektionen, die während eines Semesters gegenüber dem

entlöhnten Pensum fehlten oder zu einem vollen Pensum zusätzlich geleistet

wurden, mittelfristig auszugleichen sind, ergibt sich demgegenüber aus

§ 17 Abs. 1 MBVVO; weil diese Bestimmung durch den angefochtenen Beschluss

nicht geändert wurde, ist sie indes nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

Inwiefern diese Zuständigkeitsordnung übergeordnetem Recht widersprechen soll,

legen die Beschwerdeführenden nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Soweit

sie in diesem Zusammenhang mögliche Rechtsverletzungen bei der Rechtsanwendung

behaupten, ist dies keine im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu prüfende

Frage; die richtige Anwendung einer Norm ist in der Regel vielmehr im Rahmen

der Anfechtung einer konkreten Anordnung zu überprüfen, es sei denn, der

fragliche Erlass wäre einer rechtskonformen Auslegung überhaupt nicht

zugänglich und deshalb aufzuheben (BGE 137 I 77 E. 2 mit Hinweisen);

Letzteres ist hier indes nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang übersehen

die Beschwerdeführenden im Übrigen, dass die Schulleitung nach der gesetzlichen

Regelung nicht beliebig darüber entscheiden kann, ob eine ausgefallene Lektion

dem Stundenkonto zu belasten sei oder nicht. Sie hat dabei insbesondere die in

den personalrechtlichen Erlassen für das Staatspersonal enthaltenen

Bestimmungen zur Lohnfortzahlung bei unverschuldeter Abwesenheit zu

berücksichtigen, welche auch auf Mittel- und Berufsschullehrpersonen anwendbar

sind (§ 1 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [LS

177.

] sowie § 2 der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom

7.

April 1999 [LS 413.111]).

5.2

Zu n§ 17

Abs. 2 Satz 2 MBVVO, wonach die aufgrund des Besuchs des

Hauswirtschaftskurses durch die Schülerinnen und Schüler einer Klasse

ausgefallenen Lektionen dem Stundenkonto zwingend zu belasten sind, rügen die

Beschwerdeführenden eine rechtsungleiche Behandlung der Lehrbeauftragten, weil

diesen im Gegensatz zu Mittelschullehrpersonen nicht möglich sein soll, die

ausgefallenen Lektionen auszugleichen. Die geltend gemachte rechtsungleiche

Behandlung beschlägt indes nicht die Frage, ob die wegen des

Hauswirtschaftskurses ausgefallenen Lektionen dem Stundenkonto zu belasten

seien, sondern diejenige, inwiefern ein Anspruch der Lehrpersonen besteht,

einen als Folge davon entstandenen negativen Saldo des Stundenkontos

auszugleichen, bzw. ob ihnen ein negativer Saldo in solchen Fällen bei

Beendigung des Anstellungsverhältnisses entgegengehalten werden dürfte. Diese

Fragen sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb die Rüge ins

Leere zielt. Die Belastung des Stundenkontos trifft alle Lehrpersonen in

gleicher Weise, nämlich als Ausgleich für Lektionen, die sie nicht halten

mussten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dadurch das Rechtsgleichheitsgebot

verletzt sein sollte.

Weiter rügen die

Beschwerdeführenden sinngemäss, die Anrechnung dieser Lektionen verstosse gegen

die in § 14 Abs. 1 MBVVO festgelegte Lektionenverpflichtung. Diese

Rüge ist indes schon deshalb untauglich, weil es sich dabei nicht um über-,

sondern gleichgeordnetes Recht handelt. Wie sich schon aus der

Verordnungssystematik ergibt, enthält § 17 MBVVO im Übrigen nicht eine

Abweichung, sondern eine Präzisierung der Regelung von § 14 Abs. 1

MBVVO.

Nicht zu überzeugen vermag

schliesslich auch die Behauptung der Beschwerdeführenden, diese Regelung habe

eine unzulässige Erhöhung der tatsächlichen Arbeitszeit zur Folge. Einerseits

findet der Hauswirtschaftskurs am Untergymnasium statt (§ 27 Abs. 2

des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 [SR 413.21]), weshalb nur

Lehrpersonen mit Lektionen an einem Langzeitgymnasium überhaupt in den Genuss

ausfallender Lektionen kommen können; die Bestimmung dient damit der

rechtsgleichen Behandlung von Lehrpersonen an einem Langzeitgymnasium und

solchen an einem Kurzzeitgymnasium. Anderseits hätten die ausgefallenen

Lektionen schon bisher gestützt auf § 17 Abs. 1 MBVVO dem

Stundenkonto belastet werden müssen; n§ 17 Abs. 2 Satz 2 MBVVO

enthält insofern nur eine Klarstellung der bereits geltenden Rechtslage. Im Übrigen

legen die Beschwerdeführenden auch nicht dar, inwiefern die

Kompensationspflicht für die nach Darstellung der Beschwerdeführenden bisher

vom Lektionenausfall profitierenden Lehrpersonen gegen übergeordnetes Rechts

verstossen sollte.

6.

Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und

ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

7.

7.1

Nach

§ 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit

einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine

Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie hier – an einem Streitwert, sind in

sinngemässer Anwendung von § 65a Abs. 3 VRG Gerichtskosten

aufzuerlegen, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite geht (RB 2005

Nr. 20 E. 5.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 30).

Die angefochtene Änderung von § 14 Abs. 1 und § 17 Abs. 2

MBVVO betrifft eine grosse Zahl von Lehrpersonen und hat gemäss Weisung des

Regierungsrats ab dem Jahr 2018 jährlich eine Kostenreduktion von 5,5 Mio.

Franken zur Folge. Damit handelt es sich um eine Entscheidung grosser

Tragweite, weshalb Kosten aufzuerlegen sind. Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander

je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 1 Satz 2 sowie § 14 VRG; Kaspar, Kommentar VRG, § 14

N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2

Der

Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen

steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten

von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die

Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008

Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Plüss, § 17 N. 51). In diesem

Sinn ist auch dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 260.-- Zustellkosten,

Fr. 4'260.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zu einem Viertel auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung an…