AN.2016.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2016.00004

23. November 2016Deutsch11 min

(URT.2016.18514)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Regierungsrat beschloss am 7. Juni 2016, die

Verordnung über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und den

Transport von mobilitätsbehinderten Personen vom 12. Dezember 2007 (IEV,

LS 855.21) zu ändern (Dispositiv-Ziff. I), diese Änderung per

1. Januar 2017 in Kraft zu setzen (Dispositiv-Ziff. II) und den

Höchstbetrag gemäss § 16a nAbs. 3 IEV vorbehältlich der Rechtskraft

der Verordnungsänderung auf Fr. 3'673'000.- festzulegen (Dispositiv-Ziff.

IV).

Gemäss Beschluss soll die IEV wie folgt geändert werden:

Dachorganisation

§ 16 a. Abs. 1 und 2 unverändert.

3 Der

Regierungsrat kann für den Kostenanteil gemäss Abs. 2 lit. d einen

Höchstbetrag festlegen.

Beteiligung der

anspruchsberechtigten Person an den Kosten

§ 16 d. Der Anteil an den Kosten der

Transportdienstleistung, den die anspruchsberechtigte Person selbst tragen

muss, setzt sich zusammen aus

a. einem Grundbetrag in der Höhe eines

Einzelbilletts für Erwachsene für höchstens 4 Zonen, 2. Klasse, des

Zürcher Verkehrsverbundes,

b. einem Selbstbehalt von höchstens 25 % der

Kosten, soweit diese unter dem vereinbarten Grenzbetrag liegen,

lit. c unverändert.

Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt vom 24. Juni 2016

publiziert (ABl 2016-24-06 [Nr. 25]).

Erwägungen

II.

Die ProMobil, Zürcher Stiftung für Behindertentransporte

(ProMobil), liess am 24. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht

führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zzgl. MWSt.)"

seien die Dispositiv-Ziff. I, II und IV des Regierungsratsbeschlusses

aufzuheben und sei auf die Verordnungsänderung zu verzichten, eventualiter die

Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen; zudem ersuchte sie um

Akteneinsicht. Namens des Regierungsrats schloss die Sicherheitsdirektion mit

Beschwerdeantwort vom 16./19. September 2016 auf Abweisung der Beschwerde.

Hierzu nahm die ProMobil – nachdem ihr Akteneinsicht gewährt worden war – am

6.

Oktober 2016 Stellung. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am

18.

/19. Oktober 2016 auf eine weitere Stellungnahme.

Mit Präsidialverfügung vom 17. November 2016 wurde

das Beschwerdeverfahren betreffend Dispositiv-Ziff. IV des

Regierungsratsbeschlusses vom vorliegenden Verfahren abgetrennt, diesbezüglich

unter der Geschäftsnummer VB.2016.00714 ein neues Verfahren eröffnet und dieses

bis auf Weiteres sistiert.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche

Verord-nungen. Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a

Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft,

setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des

Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 5. April

2016.

(ABl 2016-04-15 [Nr. 15]; vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere

Zuständigkeiten).

1.2

1.2.1

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine

bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003,

E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 – 14. Dezember

2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn

zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die

beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE

135.

II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).

1.2.2

Träger

öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind nach § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde legitimiert, wenn sie

von einer Anordnung wie eine Privatperson betroffen sind und ein schutzwürdiges

Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Anordnung haben (lit. a),

die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben

in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei

einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen

(lit. c).

1.2.3

Der

Beschwerdeführerin wurde gemäss § 22b Abs. 1 des Gesetzes über

Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und den Transport von

mobilitätsbehinderten Personen vom 1. Oktober 2007 (IEG, LS 855.2) in

Verbindung mit § 16a IEV die Umsetzung des in §§ 22a ff. IEG vorgesehenen

Anspruchs auf ergänzende individuelle Transportdienstleistungen für

mobilitätsbehinderte Personen übertragen. § 16 nAbs. 3 IEV betrifft

direkt diese öffentliche Aufgabe. Damit richtet sich die Legitimation der

Beschwerdeführerin nach den besonderen Voraussetzungen von § 21

Abs. 2 VRG, wobei eine Betroffenheit wie eine Privatperson im Sinn von

§ 21 Abs. 2 lit. a VRG vorweg ausser Betracht fällt. Ebenso

wenig rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihr von der Kantons- oder

Bundesverfassung eingeräumter Garantien gemäss § 21 Abs. 2

lit. b VRG. Es bleibt zu prüfen, ob sie im Sinn von § 21 Abs. 2

lit. c VRG in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen ist.

Träger öffentlicher Aufgaben sind unabhängig von den finanziellen

Auswirkungen eines Entscheids zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in

spezifischen eigenen Sachanliegen qualifiziert betroffen sind (Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 21 N. 107 mit Hinweisen). Gemäss der Regelung in § 22a

f. IEG muss die Beschwerdeführerin ein angemessenes Transportangebot für

mobilitätsbehinderte Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen

sicherstellen. Sie macht nachvollziehbar geltend, dass sie als Folge des in

§ 16a nAbs. 3 IEV vorgesehenen Höchstbetrags diesen Auftrag nicht

mehr entsprechend den gesetzlichen Vorgaben wahrnehmen könne bzw. ihr bei

weiterhin korrekter Wahrnehmung die Überschuldung drohe. Die Beschwerdeführerin

ist diesbezüglich damit im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerde

legitimiert.

1.2.4

Die

Beschwerdeführerin wendet sich sodann auch gegen die in n§ 16d IEV vorgesehene

Erhöhung der Kostenbeteiligung mobilitätsbehinderter Personen. Sie ist eine

privatrechtliche Stiftung, deren Zweck sich auf die Förderung des

Verkehrsangebots für mobilitätsbehinderte Personen beschränkt. Sie ist damit

keine Behindertenorganisation im Sinn von Art. 9 des Behindertengleichstellungsgesetzes

vom 13. Dezember 2002 (SR 151.3) und darf somit nicht stellvertretend

die Rechte Behinderter geltend machen. Sie kann als juristische Person sodann

nicht in die Lage kommen, selber Anspruch auf Transportdienstleistungen zu haben.

Es ist auch nicht ersichtlich und wird nicht dargetan, dass die nicht

gewinnorientiert tätige Beschwerdeführerin durch die angefochtene Erhöhung der

Kostenbeteiligung anspruchsberechtigter Personen anderweitig in ihren

Interessen betroffen sein könnte. Eine solche Betroffenheit könnte sich zwar im

Rahmen der ihr übertragenen öffentlichen Aufgabe im Sinn von § 21

Abs. 2 lit. c VRG insofern ergeben, als die Beschwerdeführerin

geltend zu machen vermöchte, der Selbstbehalt sei zu tief, um ihre Rechnung

ausgeglichen zu halten. Sie rügt jedoch das Gegenteil, wozu sie nach dem Gesagten

nicht legitimiert ist. Soweit mit der Verordnungsänderung die finanzielle

Beteiligung der anspruchsberechtigten Personen erhöht wird, ist die

Beschwerdeführerin demnach nicht in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen.

Insofern ist somit auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die

Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; vgl. hierzu Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20 N. 94 f., § 50 N. 76).

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin rügt, § 16a nAbs. 3

IEV verstosse gegen das IEG.

3.2

Gemäss § 1 Abs. 2 IEG gewährleistet dieses Gesetz unter

anderem in angemessenem Umfang den individuellen Transport mobilitätsbehinderter Personen. In diesem Sinn haben Personen in bescheidenen

wirtschaftlichen Verhältnissen, die das Angebot des öffentlichen Verkehrs wegen

ihrer Behinderung nicht oder nur eingeschränkt nutzen können, nach § 22a

IEG Anspruch auf ergänzende individuelle Transportdienstleistungen.

Mobilitätsbehinderte Personen können die Erfüllung ihrer

individuellen Transportansprüche bei allen Behindertentransporte Anbietenden

einfordern, die der Dachorganisation angeschlossen sind; die Dachorganisation

vergütet diesen die beitragsberechtigten Kosten (§ 22b Abs. 3 IEG).

Der Kanton leistet seinerseits der Dachorganisation Kostenanteile bis zur

vollen Höhe der beitragsberechtigten Kosten (§ 22b Abs. 4 IEG).

3.3

3.3.1

Die

strittige Verordnungsbestimmung sieht vor, dass der Regierungsrat für den der

Dachorganisation geleisteten Kostenanteil (§ 22b Abs. 4 IEG) neu

einen generellen Höchstbetrag festlegen kann. Zu prüfen ist im Folgenden, ob

eine solche Regelung mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.

3.3.2

Wie

bereits dargelegt, haben mobilitätsbehinderte Personen nach § 22a sowie

§ 22b Abs. 3 IEG einen Anspruch auf ergänzende

Transportdienstleistungen, den sie direkt gegenüber den Anbietenden geltend

machen können; diese haben gegenüber der Dachorganisation wiederum einen

Anspruch auf Vergütung der beitragsberechtigten Kosten. Nach § 22b

Abs. 4 IEG leistet der Kanton der Dachorganisation Kostenanteile bis zur

vollen Höhe der beitragsberechtigten Kosten; bis zu dieser Höhe besteht demnach

ein gesetzlicher Anspruch der Dachorganisation auf Staatsbeiträge (vgl. zum

Begriff des Kostenanteils als Staatsbeitrag mit Rechtsanspruch auch § 2

des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [LS 132.2]). Während

andere Gesetze (vgl. etwa § 7 Abs. 3 des Gesetzes über die Jugendheime

und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962, LS 852.2)

ausdrücklich vorsehen, dass im Rahmen einer Ausführungsverordnung oder mittels

Anordnung Höchstsätze festgelegt werden können, fehlt im IEG eine solche

Bestimmung. Zu prüfen bleibt, ob der Regierungsrat im Rahmen der ihm

delegierten Normierungskompetenz eine solche Regelung auf Verordnungsstufe erlassen

kann.

3.3.3

Nach

§ 22c IEG regelt der Regierungsrat die Voraussetzungen, unter denen eine Mobilitätsbehinderung

im Sinn des IEG vorliegt (lit. a), die Einkommens- und Vermögensgrenzen,

bis zu denen einer mobilitätsbehinderten Person Fahransprüche zustehen

(lit. b), den Teil der Kosten, den die mobilitätsbehinderten Personen

selbst tragen müssen (lit. c), die Rahmenbedingungen, unter denen sich

Behindertentransportdienste bei der Dachorganisation anschliessen können

(lit. d) sowie die Voraussetzungen für die Beitragsberechtigung der Kosten

(lit. e).

§ 22c lit. a und b IEG ermächtigen den

Regierungsrat, näher zu regeln, wann eine Mobilitätsbehinderung und bescheidene

wirtschaftliche Verhältnisse vorliegen; gestützt auf § 22c lit. c IEG

kann er einen Selbstbehalt der anspruchsberechtigten Personen vorsehen. Diese

Bestimmungen betreffen die individuellen Anspruchsvoraussetzungen bzw. die

individuelle Beitragshöhe und können damit offenkundig nicht Grundlage für ein

allgemeines Kostendach sein. Eine solche Kompetenz ergibt sich sodann auch

nicht aus § 22 lit. e IEG. Gemäss dieser Bestimmung kann der

Regierungsrat die Voraussetzungen der Beitragsberechtigung der Kosten regeln. Auch

diese Regelungskompetenz beschlägt damit die individuelle Beitragsberechtigung,

indem der Regierungsrat regeln kann, in welchem Umfang die durch den Transport

einer bestimmten mobilitätsbehinderten Person entstandenen Kosten von der

Dachorganisation übernommen werden. Gestützt auf diese Bestimmung dürfte der

Regierungsrat in der Ausführungsverordnung zwar ein individuelles, hingegen

kein generelles Kostendach vorsehen. Aus den Materialien ergibt sich hierzu denn

auch, dass § 22 lit. e IEG bezweckt, die Beitragsberechtigung auf

gewisse Fahrten zu beschränken. Der Regierungsrat führte in seinem Antrag vom

23.

September 2009 aus, dass im Sinn dieser Bestimmung nur diejenigen

Kosten beitragsberechtigt sein sollen, die aufgrund ausgewiesener

Freizeitfahrten entstünden, hingegen nicht Kosten für Fahrten, welche in die

Zuständigkeit anderer Kostenträger (etwa der Invaliden- oder der

Krankenversicherung) fielen. Weiter könnten gestützt auf diese Regelung eine

Beschränkung der Fahrtenzahl oder ein Kostendach pro Kopf festgelegt werden (ABl

2009, 1955 ff., 1974). Nach dem Willen des Gesetzgebers betrifft § 22

lit. e IEG somit ebenfalls die individuelle Beitragsberechtigung und kann damit

nicht Grundlage für eine generelle Einschränkung im Sinn eines absoluten

Kostendachs der kantonalen Beiträge sein.

3.3.4

Demnach

lässt das übergeordnete Recht keinen Raum, um die der Beschwerdeführerin gemäss

§ 22b Abs. 4 IEG zustehenden Kostenanteile auf dem Verordnungsweg

durch einen generellen Höchstbetrag zu beschränken.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit

darauf einzutreten ist. § 16a Abs. 3 IEV gemäss Beschluss des

Regierungsrats vom 7. Juni 2016 ist aufzuheben.

5.

5.1

Da auf die Beschwerde teilweise nicht einzutreten,

diese im Übrigen jedoch gutzuheissen ist, erscheinen die Parteien in gleichem

Umfang als obsiegend. Die Gerichtskosten sind ihnen demnach zu gleichen Teilen

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

5.2

Der nur zur Hälfte obsiegenden Beschwerdeführerin ist keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. § 16a Abs. 3

IEV gemäss Beschluss des Regierungsrats vom 7. Juni 2016 wird aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 5'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…