AN.2017.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2017.00003

6. September 2018Deutsch8 min

(URT.2018.20149)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 6. Januar 2017

erliess das Amt für Justizvollzug (JUV) eine neue Hausordnung für die

Justizvollzugsanstalt (JVA) B, welche am 8. Februar 2017 von der

Vorsteherin der Direktion der Justiz und des Innern genehmigt wurde. Die neue Hausordnung

wurde gemäss Schreiben des Direktors der JVA Pöschwies vom 30. Mai 2017 an

die Gefangenen per 1. Juni 2017 in Kraft gesetzt. Gleichzeitig wurde die

alte Hausordnung vom 1. März 2009 ausser Kraft gesetzt.

A, geboren 20. Dezember

1968, ist in der JVA Pöschwies verwahrt. Bereits am 28. August 2017 wandte

er sich mit einem Schreiben betreffend Hausordnung an die Direktion der Justiz

und des Innern und verlangte eine beschwerdefähige Verfügung. Am 14. September

2017 machte er erneut bei der Direktion der Justiz und des Innern eine Eingabe

und wehrte sich gegen Bestimmungen der neuen Hausordnung. Diese Eingaben wurden

von der Direktion der Justiz und des Innern am 22. September 2017 als

Petition behandelt und an das JUV weitergeleitet. Daraufhin wurde A am 6. November

2017 eine Direktionsaudienz in der JVA Pöschwies gewährt.

Erwägungen

II.

Am 25. Oktober

2017.

wandte sich A an das Verwaltungsgericht und monierte, dass die neue

Hausordnung gegen ranghöheres Recht verstosse. Ausserdem stellte er ein Gesuch

um unentgeltliche Prozessführung.

Am 14. Juni 2018 holte

die Referentin die Beschwerdeantwort und die Akten ein. Insbesondere forderte

sie die Direktion für Justiz und des Innern auf, dem Verwaltungsgericht einen

Beleg für die Veröffentlichung der Hausordnung der JVA Pöschwies vorzulegen.

Am 6. Juli 2018 beantragte die Direktion für Justiz

und des Innern, dass unter Entschädigungsfolge auf die Beschwerde nicht

einzutreten sei, eventualiter sei diese abzuweisen. Das Verwaltungsgericht sei

funktional nicht zuständig. Sodann sei die Beschwerde nicht innerhalb von 30 Tagen

seit Kenntnisnahme von der neuen Hausordnung am 30. Mai 2017 erfolgt und

damit verspätet. Schliesslich habe A auch kein Rechtsschutzinteresse, da seine

Vorbringen von der Direktion der JVA Pöschwies bereits erledigt worden seien.

A liess sich am 20. Juni 2018 vernehmen. Sodann

reichte er am 19. Juni, 16., 20. und 24. Juli 2018 dem Gericht

weitere Unterlagen und Stellungnahmen ein. Die Direktion der Justiz und des

Innern äusserte sich nicht mehr.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 19

lit. d und § 19b in Verbindung mit § 19 Abs. 4 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können Erlasse

einer unteren Behörde, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze,

mit Rekurs bei einer oberen Behörde angefochten werden. Der Regierungsrat ist

gemäss § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 4 VRG Rekursinstanz bei Erlassen einer Direktion. Die Direktion ist

gestützt auf § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 4 VRG Rekursinstanz bei Erlassen einer Verwaltungseinheit

einer Direktion. Hat eine zuständige Rekursinstanz im Einzelfall Rat oder

Weisung erteilt, ist die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungsbehörde für

die Behandlung des Rekurses zuständig (§ 19b Abs. 4 VRG).

Das Verwaltungsgericht beurteilt (erst) als letzte kantonale

Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG.

Unmittelbar beim Verwaltungsgericht anfechtbar sind jedoch Verordnungen des

Regierungsrats, des Kantonsrats und der anderen obersten Gerichte (§ 41 ff.

in Verbindung mit § 19 Abs. 2 VRG und Art. 74 Abs. 2 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats-

und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich 2012, S. 164).

1.2

Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Hausordnung öffentliches

Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des

Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des

Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (ABl 2018 [Nr. 29],

vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).

1.3

Wie in § 126

der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (JVV), gestützt auf § 31

lit. b des Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006

(StJVG), vorgesehen ist, erliess die Amtsleitung des JUV zusammen mit dem

Direktor der JVA Pöschwies die vorliegend angefochtene Hausordnung vom 6. Januar

2017.

Diese wurde sodann in Beachtung von § 126 JVV durch die Vorsteherin

der Direktion der Justiz und des Innern am 8. Februar 2017 genehmigt.

Gemäss § 87 der Hausordnung trat diese am 1. Juni 2017 in Kraft und

ersetzt die Hausordnung vom 1. März 2009.

Die Hausordnung regelt in generell-abstrakter Weise die

Rechte und Pflichten der Gefangenen im Anstaltsalltag der JVA Pöschwies. Es

handelt sich dabei unbestritten um einen Erlass (vgl. Jürg Bosshart/Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19

N. 72 ff; BGE 123 I 221; BGr, 22. Januar 2007,1P.780/2006).

Gemäss Art. 79 Abs. 2 KV unterstehen sämtliche Erlasse unterhalb der

Stufe des formellen Gesetzes der abstrakten Normenkontrolle; die

Verfassungsnorm sieht keine Ausnahmen vor. Auch genehmigte Erlasse können

überprüft werden (ABl 2009 II, S. 934; VGr, 25. Januar 2018,

AN.2016.00006, E. 1).

Da die Hausordnung zwar von einer der Direktion

unterstellten Verwaltungseinheit (§ 1 der Organisationsverordnung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 16. September 2009 und § 2

JVV), jedoch mit Genehmigung der Direktionsvorsteherin erlassen wurde, fällt

die Direktion gemäss § 19b Abs. 4 VRG als Rekursinstanz ausser

Betracht. Vielmehr erweist sich erstinstanzlich der Regierungsrat als für die

Behandlung der vorliegenden Eingabe zuständig (§ 19b Abs. 2 lit. a

Ziff. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 4 VRG; ABl 2009 II, S. 934).

1.4

Das

Verwaltungsgericht ist damit nicht zuständig. Auf die Beschwerde ist nicht

einzutreten. Da sich die Eingabe des Beschwerdeführers – wie sich sogleich aus

E. 2 ergibt – nicht ohnehin als verspätet erweist, ist sie zur Behandlung

an den Regierungsrat zu überweisen.

2.

Seit mit Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung und der

Revision des VRG im Jahr 2010 sämtliche Erlasse unterhalb der Stufe des

formellen Gesetzes der abstrakten Normenkontrolle unterliegen (Art. 79

Abs. 2 KV), müssen auch alle Erlasse im Amtsblatt mit

Rechtsmittelbelehrung publiziert werden (§ 10 Abs. 2 VRG;

Jaag/Rüssli, S. 34 f., ABl 2009 II, S. 952, 963). Nicht korrekt

bekannt gemachte Erlasse sind nicht rechtswirksam (§ 13 Abs. 1 des

bis am 31. Dezember 2017 geltenden Publikationsgesetzes vom 27. September

1998). Gemäss § 21b VRG legitimiert bereits virtuelle Betroffenheit für

die Anfechtung eines Erlasses. Es sind damit nicht nur gegenwärtige Gefangene

der JVA Pöschwies zur Anfechtung der Hausordnung der JVA Pöschwies berechtigt,

sondern alle Personen, bei denen eine minimale Wahrscheinlichkeit besteht, dass

sie vom Strafvollzug in der JVA Pöschwies künftig betroffen sein könnten (vgl.

BGE 123 I 221, E. I.2.a). Es stellt sich deshalb die Frage, ob es für den

rechtsgültigen Erlass einer rechtssetzenden Bestimmung wie der Hausordnung der JVA

Pöschwies genüge, wenn diese nur den Direktbetroffenen bekannt gemacht wird.

Da die Hausordnung nicht publiziert wurde, ist es

fraglich, ob es sich dabei um gültig erlassenes Recht handelt oder ob es an

einem Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG fehlt

(VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00484, E. 4.1 f.; 22. November

2017, AN.2017.00001, E. 3).

Erlasse können erst nach ihrer Veröffentlichung angefochten

werden (§ 22 Abs. 2 VRG). Aus diesem Grund wäre die Eingabe des Beschwerdeführers

nicht verspätet, sondern vielmehr verfrüht gewesen. Die Angelegenheit ist

deshalb an den Regierungsrat zur Beurteilung zu überweisen.

3.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Indessen hat die Beschwerdegegnerin durch

die Bekanntmachung der Hausordnung an die Gefangenen ohne Mitteilung einer

Rechtsmittelbelehrung die nicht korrekte Behandlung der sinngemässen Rekurse

des Beschwerdeführers bzw. deren Nichtweiterleitung an den Regierungsrat massgeblich

zu verantworten, sodass es zum vorliegenden Verfahren gekommen ist. Ihr sind

deshalb die Gerichtskosten aufzuerlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13

N. 59). Aus demselben Grund verbietet sich von vornherein die Zusprechung

der von der Beschwerdegegnerin beantragten Parteientschädigung (§ 17

Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer hat eine solche nicht verlangt.

Da dem Beschwerdeführer keine Kosten auferlegt werden,

erweist sich sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos.

Es ist abzuschreiben.

4.

Der vorliegende Überweisungsbeschluss

stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die funktionelle

Zuständigkeit dar. Dagegen kann gemäss Art. 92 in Verbindung mit Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden.

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Sache wird unter Beilage der Eingaben

des Beschwerdeführers und der Akten dem Regierungsrat überwiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.-- Zustellkosten,

Fr. 2'080.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.

Gegen diesen

Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an …