AN.2018.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2018.00001

19. September 2018Deutsch25 min

(URT.2018.20178)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Regierungsrat

beschloss am 13. Dezember 2017, die Verordnung über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007

(Organisationsverordnung, VOG RR [LS 172.11]) zu ändern und um einen neuen

vierten Teil mit dem Titel "Aufsicht über die Bezirksverwaltung und die

Gemeinden" zu ergänzen, welcher folgende Bestimmungen enthält:

" § 76 a. Die Direktion

der Justiz und des Innern übt die Aufsicht über die administrative und

organisatorische Führung in der Bezirksverwaltung aus. Sie kann der

Bezirksverwaltung Weisungen erteilen.

§ 76 b. 1

Die Direktion der Justiz und des Innern übt die allgemeine Aufsicht über

die Gemeinden aus, soweit diese dem Regierungsrat zusteht.

2 Sie legt in einer

Verwaltungsverordnung fest:

a. die

Mittel der allgemeinen Aufsicht,

b. die

Aufgabenteilung und den Informationsaustausch zwischen den Bezirksräten und dem

Gemeindeamt.

3 Die

Verwaltungsverordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrates."

Dieser Beschluss wurde im

Amtsblatt vom 22. Dezember 2017 publiziert (ABl 2017-22-12 [Nr. 51]).

Erwägungen

II.

A, B, C, D, E, F, G, H,

I, J, K und L liessen am 31. Januar 2018 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, "[d]ie Änderungen der Verordnung

über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung,

konkret die §§ 76a und 76b VOG RR, sowie der Regierungsratsbeschluss RRB

Nr. 1202/2017 vom 13. Dezember 2017" seien unter

Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuerzuschlag" aufzuheben. Der

Regierungsrat liess mit Beschwerdeantwort vom 2./5. März 2018 die

Abweisung des Rechtsmittels beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Mit

weiteren Stellungnahmen von A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K und L vom

9.

April und 17. Mai sowie des Regierungsrats vom 23. April 2018

wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung

von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen

Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1

VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der

Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen.

Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (vgl. ABl 2018-20-07

[Nr. 29]).

Mit einer – sogleich zu erörternder – Ausnahme erscheinen

sodann auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen klar erfüllt.

1.2

Nach

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. Anders als bei der Anfechtung einer Anordnung (vgl. § 21

Abs. 1 VRG) genügt mithin eine bloss virtuelle Betroffenheit (vgl. VGr,

11.

Juli 2018, AN.2017.00004, E. 1.2 mit Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[VRG-Kommentar], § 21 N. 32 ff.). Die Anforderungen

sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass

die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE

135.

II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1). Ein bloss

mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht

nicht aus (BGE 136 I 59 E. 2.1, 125 I 7 E. 3c, 123 II 376

E. 2).

1.2.1

Bei den

Beschwerdeführenden handelt es sich um Statthalterinnen und Statthalter im

Kanton Zürich. Als solche seien sie – so die Beschwerde unter Berufung auf die

jüngste Rechtsprechung des Bundesgerichts – durch die beanstandete

Verordnungsänderung unmittelbar beschwert, da diese weitreichende Konsequenzen

"für die tägliche Erledigung der Geschäfte" bzw. ihre

"Funktionsausübung" habe. So unterstünden sie bzw. die

Bezirksverwaltungen künftig nicht mehr der

Oberaufsicht des Beschwerdegegners, sondern derjenigen der Direktion der Justiz

und des Innern, welche erhebliche Befugnisse erhalte und (neu) insbesondere

mittels Weisungen sowie einer Verwaltungsverordnung Inhalt und Umfang der

bezirksrätlichen Kompetenzen in der Gemeindeaufsicht mit der Folge regeln

könne, dass sie bzw. die Bezirksräte bei ihrer eigenen Aufsichtstätigkeit über

die Gemeinden keine Unabhängigkeit mehr zu wahren vermöchten. "Die

ursprünglich im Gemeindegesetz vorgesehene Zweiteilung der Gemeindeaufsicht

zwischen Regierungsrat und Bezirksrat" werde mithin (faktisch)

"aufgehoben" bzw. es würden "neue hierarchische Verhältnisse

[geschaffen], die in keinem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen" seien.

Die Beschwerdeführenden machen somit nicht geltend – und es

ist auch nicht ersichtlich –, dass sie als Privatpersonen einen unmittelbaren

persönlichen Nutzen aus der Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen zu ziehen

vermöchten; wenn überhaupt, könnte sich eine Betroffenheit im Sinn von § 49

in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG bei ihnen vielmehr einzig in ihrer

Funktion als Mitglieder eines Bezirksrats einstellen. Bis zu dem von den

Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang zu ihren Gunsten angeführten

Bundesgerichtsentscheid vom 22. November 2017 (BGE 144 I 43), worin die

Legitimation zweier Mitglieder des Grossen Rats des Kantons Genfs bejaht wird,

sich gegen eine Gesetzesrevision zu wehren, mit welcher das parlamentarische

Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten des Rats ausgeweitet wurde, wäre die

Frage, ob die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde ausreicht, um eine

persönliche Betroffenheit zu begründen, dabei mit Blick auf die konstante

Rechtsprechung des Verwaltungs- wie auch des Bundesgerichts klar zu verneinen

gewesen; das (öffentliche) Interesse an der richtigen Rechtsanwendung bzw. am

korrekten Gang der Behördentätigkeit allein vermochte dem Mitglied bzw. den

Mitgliedern einer Behörde noch keine Beschwerdelegitimation zu verschaffen

(vgl. BGE 123 I 41 E. 5c/aa f.; VGr, 5. Oktober 2016,

VB.2016.00370, E. 1.3 – 6. September 2017, VB.2017.00168, E. 4.1 –

28.

März 2018, VB.2017.00862, E. 3.1). Nach BGE 144 I 43 soll nun

aber offenbar in Abkehr von dieser Praxis die Beeinträchtigung des

Geschäftsgangs für amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend

sein, was sehr weit geht. Immerhin bedürfte es aber einer solchen

Beeinträchtigung.

Vorliegend wird jedoch nicht in vorbestehende Kompetenzen der

Beschwerdeführenden eingegriffen – höchstens mittelbar in untergeordnete

geschäftliche Abläufe. So sind die Beschwerdeführenden dadurch, dass der

Beschwerdegegner eigene (delegierbare) Kompetenzen an die Direktion der Justiz

und des Innern überträgt, nicht weiter beschwert; dies trifft in besonderem

Mass auf die Übertragung von Befugnissen des Beschwerdegegners im Bereich der

Verbandsaufsicht über die Gemeinden zu (vgl. § 76b Abs. 1 VOG RR).

Aber auch soweit der Direktion mit den streitgegenständlichen Bestimmungen

explizit ein abstraktes Weisungsrecht bzw. die Verwaltungsverordnungskompetenz

eingeräumt wird, werden die Beschwerdeführenden – entgegen ihrem Dafürhalten – nicht

in ihren bisherigen Kompetenzen beschnitten. Die Beschwerdeführenden scheinen

denn auch der unzutreffenden Annahme verhaftet, sie seien in ihrer eigenen

Aufsichtstätigkeit über die Gemeinden frei bzw. es stehe ihnen in diesem

Bereich eine primäre und zudem (gegenüber dem Kanton) weisungsungebundene

Aufsichtsbefugnis zu, was nicht der Fall ist. Als (lediglich örtlich

dezentralisierte) Verwaltungs- und Verwaltungsrechtspflegeeinheiten des Kantons

stehen die Bezirksräte und ihre Mitglieder (selbstverständlich auch) bei der

Wahrnehmung der Verbandsaufsicht unter der Dienstaufsicht und der sich hieraus

ergebenden Weisungsgewalt des Beschwerdegegners und können bei ihrer

Verwaltungstätigkeit – anders als die Gemeinden als "Objekte" der

Verbandsaufsicht – keine Autonomie für sich beanspruchen. (Allein) aus der

Unterordnung unter die Dienstaufsicht einer anderen (unliebsamen) Behörde und

der Delegation gewisser Weisungsbefugnisse an diese aber ergibt sich noch keine

Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen (vgl. zum Ganzen sogleich unten 3

ff.).

1.2.2

Damit vermögen

sich die Beschwerdeführenden nicht auf ein schützenswertes virtuelles Interesse

zu berufen und ist ihnen insofern die Legitimation zur Beschwerdeerhebung

abzusprechen. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.

Wie sich aus den nachstehenden Ausführungen

ergibt, erwiese sich die Beschwerde im Übrigen bei materieller Behandlung als

unbegründet und wäre deshalb abzuweisen.

2.

Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, die

§§ 76a f. VOG RR verstiessen gegen das neue

Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1, in Kraft getreten am

1.

Januar 2018), genauer die §§ 163 Abs. 1, 164

Abs. 1 und 166 Abs. 3 GG und die darin statuierte "Zweiteilung

der Aufsicht zwischen Regierungsrat und Bezirksräten über die Gemeinden, die

vor allem praxisgemäss die Subsidiarität in der repressiven Aufsicht"

beinhalte.

Der § 76b VOG RR verletze zudem "aufgrund seiner

fehlenden Normstufe und -dichte den Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. das

Legalitätsprinzip" und bilde insofern weder "für die Statuierung

einer Aufsichtskompetenz der Direktion der Justiz und des Innern" noch für

den Erlass von "Verwaltungsverordnungen mit einem Inhalt […], welcher

zumindest auf Verordnungsstufe geregelt werden müsste", eine hinreichende

gesetzliche Grundlage. Auch der § 76a VOG RR erfülle schliesslich

"die Anforderungen an die gesetzliche Normstufe nicht und verletzt somit

das Legalitätsprinzip resp. den Grundsatz der Gewaltenteilung", da der

Direktion der Justiz und des Innern darin weitreichende Befugnisse eingeräumt

würden, die dem Beschwerdegegner gar nicht zukämen und bisher von ihm

"auch nie so wahrgenommen" worden seien. Gerade mit dem ausdrücklich

erwähnten Weisungsrecht etwa werde die Direktion "unmittelbar Einfluss auf

die Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte über die Gemeinden nehmen" und

entsprechend "die ursprünglich vorgesehene zweistufige Aufsicht vom

Bezirksrat zur Regierung zusätzlich (zur Kompetenz, die Zuständigkeit in der

Aufsicht zwischen Bezirken und Direktion mittels Verwaltungsverordnung zu regeln,

§ 76b Abs. 2 lit. b VOG RR) ausschalten können. Diese

Kompetenzverschiebung, die der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte, müsste

folglich, wegen ihrer Tragweite umso mehr vom Gesetzgeber beschlossen werden

können."

3.

3.1

Aufsicht bedeutet ganz allgemein die

Befugnis einer übergeordneten Stelle, Handlungen nachgeordneter Stellen zu

veranlassen, zu kontrollieren, zu beanstanden und unter Umständen zu

korrigieren (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 5

Rz. 31 f., auch zum Folgenden). Unterschieden wird üblicherweise zwischen

Dienstaufsicht einerseits und Organisations- oder Verbandsaufsicht anderseits.

Die Dienstaufsicht entfaltet sich grundsätzlich nur innerhalb des einzelnen

Verwaltungsträgers (innerhalb der Zentralverwaltung einschliesslich der örtlich

dezentralisierten Verwaltung); sie ist die hierarchische (Rechts- und

Fach-)Aufsicht der vorgesetzten Behörden über die untergebenen Amts- und

Dienststellen und schliesst die Befugnis ein, in die Erledigung konkreter

Einzelgeschäfte einzugreifen sowie Dienstbefehle an die Adresse nachgeordneter

Einheiten oder Personen zu erteilen (so auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1575). Die Organisations- oder

Verbandsaufsicht spielt demgegenüber im Verhältnis des Gemeinwesens zu den

Trägern der selbständigen dezentralen Verwaltung (Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 5 Rz. 33, auch zum Folgenden). Adressat der Aufsicht ist allein der

selbständige dezentrale Verwaltungsträger als solcher (nicht die Einheiten und

Personen innerhalb des Verwaltungsträgers), und auch in ihrem Umfang ist die

Organisationsaufsicht vergleichsweise beschränkt. Fachliche Weisungen zu

Materien, die nach der gesetzlichen Ordnung in den Autonomiebereich des

beaufsichtigten Verwaltungsträgers fallen, sind zu vermeiden; es bleibt

grundsätzlich bei einer blossen Rechtsaufsicht (vgl. auch Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,

Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N. 2.2).

Die

Aufsichtstätigkeit lässt sich ebenfalls in zwei Hauptkategorien aufteilen: die

präventive und die repressive Aufsicht. Die präventive Aufsicht dient der

Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und anderen Missständen, während die repressive

Aufsicht an einen bereits eingetretenen aufsichtsrechtlichen Sachverhalt

anknüpft und die Beseitigung und Sanktionierung eines rechts- oder

ordnungswidrigen Zustands bezweckt (vgl. zum Ganzen Tobias Jaag in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007,

Art. 94 N. 10; Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der Verbandsaufsicht,

ZBl 2010, S. 73 ff. [Zwangsmassnahmen], 75). Je verbindlicher und

verpflichtender die in Anspruch genommenen Aufsichtsmittel sich dabei erweisen,

desto eher ist hierfür eine besondere gesetzliche Grundlage erforderlich; vor

allem Massnahmen der präventiven Aufsicht sind daher oftmals auch ohne

(besondere) Grundlage zulässig. Zu differenzieren ist zudem nach dem Autonomiegrad

des zu beaufsichtigenden Verwaltungsträgers; während der Exekutive gegenüber

der (Zentral-)Verwaltung ein zumeist umfassendes Aufsichts- und Weisungsrecht

zukommt, selbst wenn die einzelnen Aufsichtsmittel nicht gesetzlich normiert

sind, soll im Bereich der selbständigen dezentralen Verwaltung sowohl der

Autonomiebereich als auch dessen Gegenstück, die Aufsicht, gesetzlich möglichst

bestimmt und eingehend geregelt werden (zum Ganzen Stefan

Schulthess/René Wiederkehr, Aufsicht und Legalitätsprinzip, ZBl 2009,

S. 181 ff., 193, 195 f., 199 f. und 206 f. mit Hinweisen; Alain

Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich

etc. 2017, N. 619; anders noch Thalmann, Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N.

6).

3.2

Im Kanton

Zürich steht der Beschwerdegegner als oberste leitende und vollziehende Behörde

(Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101]) an der Spitze der

Verwaltungshierarchie. Er leitet nach Art. 70 Abs. 1 KV die kantonale

Verwaltung und bestimmt im Rahmen des Gesetzes ihre Organisation. Die

(örtlich dezentralisierte) Bezirksverwaltung ist Teil der kantonalen Verwaltung

und steht ebenfalls unter der Leitung des Beschwerdegegners (§ 45 Abs. 1

des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1]), womit dieser

grundsätzlich auch die (Dienst-)Aufsicht über die Bezirksräte und

Statthalterämter (vgl. § 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom

10.

März 1985 [BezVG, LS 173.1]) ausübt und ihnen – ausserhalb ihrer

Rechtsprechungstätigkeit (§ 3 BezVG) – Weisungen erteilen kann (vgl.

§ 8 Abs. 1 Satz 1 OG RR; Griffel, N. 606 und 611; ferner VGr,

22.

März 2017, VB.2016.00803, E. 4.2; BGr, 18. Dezember 2017,

1C_517/2017, E. 4.5; BGE 128 I 254 E. 4.1 und 4.5).

Bei der Wahrnehmung der (Verbands-)Aufsicht über die

Gemeinden und anderen Trägerschaften kommunaler Aufgaben wirken der

Beschwerdegegner und die Bezirksbehörden demgegenüber zusammen (Jaag, Art. 94 N. 2 f., auch zum Folgenden).

Gemäss Art. 94 KV stehen die erstgenannten Verwaltungsträger "unter

der Aufsicht" der Bezirksräte und des Beschwerdegegners. Über die konkrete

Abgrenzung zwischen der Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte und derjenigen des

Beschwerdegegners aber schweigt sich die Verfassung aus, und auch auf

Gesetzesstufe findet sich das Zusammenwirken der beiden Organe nicht näher

geregelt. § 164 GG hält diesbezüglich lediglich fest, dass den

Bezirksräten und dem Beschwerdegegner die "allgemeine Aufsicht" –

verstanden als die Aufsicht in Organisations-, Verfahrens- und Finanzfragen –

zukommt (Abs. 1), während sich die Sachaufsicht nach spezialgesetzlichen

Regelungen richtet (Abs. 2; vgl. etwa § 73 Abs. 1 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [LS 412.100] und § 2

lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

[LS 700.1]). Zumindest für den Bereich der repressiven allgemeinen

Aufsicht ergibt sich aus den nachfolgenden Bestimmungen des Gemeindegesetzes

allerdings (sinngemäss), dass der Bezirksrat nach dem Willen des Gesetzgebers

erste aufsichtsrechtliche Instanz ist, während dem Regierungsrat die Funktion

der "Oberaufsicht" zukommt (vgl. auch § 10 Abs. 1 BezVG; Mischa

Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus

Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

Zürich etc. 2017, § 164 N. 8 ff., auch zum Folgenden). So sind nach

§ 166 Abs. 1 f. GG Ordnungswidrigkeiten in erster Linie durch

den Bezirksrat zu beheben, während der Beschwerdegegner nur in begründeten

Fällen tätig werden soll (§ 166 Abs. 3 GG). Ferner sieht § 165

GG eine Berichterstattungspflicht der Bezirksräte an den Beschwerdegegner vor,

womit dieser auch eine Kontrolltätigkeit über die Aufsichtstätigkeit der

Bezirksräte ausübt.

3.3

Mit den

neu in die Organisationsverordnung eingefügten §§ 76a f. VOG RR

werden nun dem Wortlaut nach die dem Beschwerdegegner im Bereich der Dienst-

und Verbandsaufsicht zukommenden Aufgaben, die (Dienst-)Aufsicht über die

administrative und organisatorische Führung der Bezirksverwaltung sowie die

allgemeine (Verbands-)Aufsicht über die Gemeinden auszuüben und in diesem

Zusammenhang Weisungen bzw. Verwaltungsverordnungen zu erlassen, der – für das

Gemeinde- und Bezirkswesen zuständige (vgl. § 38 Abs. 1 OG RR in

Verbindung mit § 58 Abs. 1 sowie

Anhang 1 lit. A Ziff. 5 f. VOG RR) – Direktion der

Justiz und des Innern übertragen.

Folgt man den Materialien, soll mit der Delegation der

entsprechenden Kompetenzen "eine effiziente sowie effektive

[Aufsichts-]Tätigkeit sichergestellt" werden. So seien in den vergangenen

Jahren Missstände bei bzw. Lücken in der Wahrnehmung insbesondere der Aufsicht

über die Statthalterinnen und Statthalter zu Tage getreten (vgl. VGr,

22.

März 2017, VB.2016.00803); dem soll künftig mittels einer Delegation von

Aufsichtsaufgaben des Beschwerdegegners an die Direktion der Justiz und des

Innern begegnet werden, da dieser als siebenköpfiges Kollegialorgan die ihm

zufallenden Aufsichtsfunktionen nicht selbst wahrnehme bzw. handlungsunfähig

wäre, wenn er dies tun müsste. Im Weiteren sei es im Bereich der präventiven

Gemeindeaufsicht in der Vergangenheit zu negativen und positiven

Kompetenzkonflikten zwischen den involvierten Aufsichtsorganen gekommen und

bestehe diesbezüglich – aufgrund des Fehlens einer Stufenordnung sowie eines

Massnahmekatalogs, wie sie die §§ 166 ff. GG für die repressive

Aufsicht enthielten – ein dringender Klärungsbedarf hinsichtlich der

wesentlichen Fragen der Zuständigkeit und des Einsatzes (präventiver)

Aufsichtsmittel. Die Direktion der Justiz und des Innern soll daher zusätzlich

"die Kompetenz zum Erlass einer Verwaltungsverordnung erhalten, in der sie

die Mittel der präventiven Aufsicht sowie die Aufgabenteilung und den

Informationsaustausch zwischen den kantonalen Aufsichtsbehörden festlegt".

Dabei handle es sich "um eine generell-abstrakte Weisung, die sich an das

Gemeindeamt und die Bezirksräte als beaufsichtigte Verwaltungsträger, nicht

jedoch an die Gemeinden oder an Privatpersonen" richte.

4.

4.1

Es gilt

heute als Selbstverständlichkeit, dass nicht sämtliche Beschlüsse der Exekutive

vom Gesamtregierungsrat gefällt werden können; vielmehr ist anerkannt, dass

eine stufengerechte Verteilung der Amtsgeschäfte zu suchen ist (Isabelle Häner

in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 65 N. 14). In diesem Sinn ermächtigt Art.

65.

Abs. 4 KV den Beschwerdegegner, den Direktionen Geschäfte zur selbständigen

Erledigung zu übertragen (siehe auch § 38 Abs. 1 OG RR, wonach der

Beschwerdegegner den Direktionen Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zuweist).

Dabei ist jedoch zu beachten, dass nicht alle Aufgaben delegierbar sind.

Inhaltlich stösst die Delegation dort an Grenzen, wo es um Entscheide zu

Kernfragen der Staatsleitung, mithin die "obersten" Fragen der

Staatsleitung, des Vollzugs und der Kommunikation geht (vgl. Art. 60 KV).

Diese Entscheide müssen stets vom Kollegium selbst gefällt werden (Häner,

Art. 65 N. 15; zur entsprechenden Regelung auf Bundesebene Markus

Müller, Basler Kommentar, 2015, Art. 177 BV N. 24 und 28, sowie

Bernhard Ehrenzeller, St. Galler Kommentar zur

Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 177 N. 30; ferner

Cécile Schmucki-Hengartner, Die Delegation von Verwaltungsaufgaben der

Regierung innerhalb der Verwaltung, Zürich 1977, S. 47 ff.

und 57 ff.). In formeller Hinsicht nicht an eine Stelle unterhalb des

Beschwerdegegners übertragen lassen sich sodann Rechtsetzungsbefugnisse. Die

sogenannte Subdelegation ist im Kanton Zürich grundsätzlich ausgeschlossen; die

Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen erfolgt durch den Verfassung- oder

Gesetzgeber. Es liegt an diesem, gegebenenfalls eine Direktion für den Erlass

einer Verordnung als zuständig zu erklären (vgl. Art. 38 Abs. 3 KV; zum

Ganzen Häner, Art. 65 N. 17; siehe auch Müller, Art. 177 BV

N. 28).

4.2

Die – wie

hier – gestützt auf Art. 65 Abs. 4 KV in Verbindung mit § 38 Abs. 1 OG RR

auf Verordnungsstufe vorgesehene Delegation von Aufsichtsbefugnissen des

Beschwerdegegners an eine Direktion erweist sich daher grundsätzlich als

zulässig, wenn und solange im Rahmen der Aufsicht (bezogen auf den

Aufsichtsbereich und die Aufsichtsmittel) keine Entscheide oder Massnahmen

wesentlicher politischer Bedeutung getroffen werden müssen (vgl. etwa für die

Bundesebene Ehrenzeller, Art. 177 N. 31; BBl 1997 III 103; Nadine

Mayhall, Aufsicht und Staatshaftung, Zürich etc. 2008, S. 20, wonach der

Bundesrat seine Aufsicht auf die obersten Verwaltungsträger und bedeutende

Situationen konzentriert). Entsprechend hält denn auch der Beschwerdegegner in

den Erläuterungen zur strittigen Verordnungsänderung explizit fest, dass mit

dieser nur die "delegierbaren" Aufsichtsaufgaben auf die Direktion

der Justiz und des Innern übertragen werden sollen. Ob eine delegierbare

Kompetenz vorliege, beurteile sich dabei im jeweiligen Einzelfall nach der

Wichtigkeit der Entscheidung und nach der Intensität des Eingriffs in (individuelle)

Rechtspositionen. Im Bereich der präventiven Aufsicht seien dies die meisten

der Aufsichtskompetenzen des Kollegiums. Als Beispiele nicht übertragbarer

Aufsichtsaufgaben zu erwähnen seien dagegen etwa die fristlose Entlassung

Staatsangestellter bzw. vom Volk gewählter

Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bezirksbehörden (§ 22 des kantonalen Personalgesetzes vom 27. September 1998

[PG, LS 177.10]); VGr, 22. März 2017, VB.2016.00803,

E. 4.2), die vorsorgliche Einstellung im Amt (§ 29 PG), Entscheide

über Gesuche um vorzeitige Entlassung aus dem Amt (§§ 35 f. des

Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161]), die

Festsetzung des Lohns (vgl. § 14 der

Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111];

nicht aber individuelle Lohnerhöhungen) sowie Entscheide über einen strittigen

Ausstand (vgl. § 5a Abs. 2 VRG; nicht aber die Entbindung vom

Amtsgeheimnis nach Art. 320 Ziff. 2 des Strafgesetzbuchs

[SR 311.0]).

Die §§ 76a f. VOG RR wurden demzufolge bezüglich Art und

Umfang der übertragenen Kompetenzen bewusst offen formuliert ("die

Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung" bzw.

"die allgemeine Aufsicht") und können im Rahmen einer

verfassungskonformen Auslegung ohne Weiteres so verstanden werden, dass sich

die dort vorgesehenen Delegationen nur auf die übertragbaren Aufsichtsaufgaben

des Beschwerdegegners beziehen. Ein Verstoss gegen die verfassungsrechtliche

Zuständigkeitsordnung bzw. das Gewaltenteilungsprinzip ist somit nicht gegeben.

4.3

Dass der

Direktion der Justiz und des Innern mit den beanstandeten Normen

"Weisungsbefugnisse" gewährt würden, die über jene des

Beschwerdegegners hinausgingen, lässt sich sodann ebenfalls nicht sagen. So

verfügt Letzterer – wie oben dargelegt – im Bereich der Dienstaufsicht

gegenüber den Bezirksräten bzw. Statthalterinnen und Statthaltern über eine

umfassende Kompetenz, welche insbesondere auch die (genuine) Befugnis

beinhaltet, Verwaltungsverordnungen und Weisungen an diese zu richten. Einer

förmlichen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen derartige Akte nicht

(BGE 121 II 473 E. 2b, 109 V 207 E. 3); ihre formelle Grundlage lässt

sich unmittelbar in der Aufsichtsbefugnis, der allgemeinen Vollzugsgewalt und

dem Hierarchieprinzip erblicken (vgl. René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,

Bern 2012, Rz. 458; Kurt Stampfli, rechtliche Probleme allgemeiner

Dienstanweisungen, Freiburg 1982, S. 68 ff. und 92). Es ist daher

nicht zu beanstanden, wenn die Direktion der Justiz und des Innern in

§ 76a Satz 2 VOG RR ausdrücklich ermächtigt wird, den ihr

untergeordneten Bezirksräten bzw. den Statthalterinnen und Statthaltern im

Rahmen und Umfang der ihr nach § 76a Satz 1 VOG RR übertragenen

(Dienst-)Aufsichtskompetenzen Weisungen zu erteilen (vgl. bezüglich Weisungen

gegenüber den Gemeinden Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Jaag/Rüssli/Jenni, § 164 N. 9).

Gleiches gilt grundsätzlich für die der Direktion in

§ 76b Abs. 2 VOG RR eingeräumte Zuständigkeit zum Erlass einer

Verwaltungsverordnung im Bereich der Gemeindeaufsicht. Zu berücksichtigen ist

diesbezüglich freilich, dass der Beschwerdegegner als hierarchisch

übergeordnete Verwaltungsstelle zwar (auch hier) eine Kontrolle über die

Geschäftstätigkeit der Bezirksräte wahrzunehmen hat und zudem im Interesse

einer einheitlichen und rechtsgleichen Wahrnehmung der allgemeinen

Gemeindeaufsicht auf dem gesamten Kantonsgebiet Aufsichtsmassnahmen kantonaler

Bedeutung (wie die Publikation von Kreisschreiben und Weisungen) ergreifen kann

(Morgenbesser/Marazzotta, § 164 N. 9 und § 165 N. 3); die

Grundzüge der repressiven Gemeindeaufsicht sind allerdings in einem formellen

Gesetz zu regeln (so denn auch §§ 166 ff. GG; vgl.

Morgenbesser/Marazzotta, Vorbemerkungen zu §§ 163–169 N. 12; Tobias

Jaag, Die Gemeindeaufsicht im Kanton Zürich, ZBl 1993, S. 529 ff.

[Gemeindeaufsicht], 537; Jaag, Zwangsmassnahmen, S. 88), weshalb

jedenfalls die Festlegung der "Mittel der allgemeinen Aufsicht" und

der "Aufgabenteilung" in diesem Bereich von vornherein nicht (allein)

mittels einer Verwaltungsverordnung des Beschwerdegegners erfolgen kann. Umso

weniger kann der Direktion der Justiz und des Innern die Kompetenz zum Erlass

einer Verwaltungsverordnung solchen Inhalts delegiert werden, dürfte die

Materie doch – selbst wenn sie nicht nach einer expliziten gesetzlichen

Grundlage riefe – in jedem Fall den nicht delegierbaren Regelungsbereich des

Beschwerdegegners beschlagen.

Gemäss dem – vorn bereits auszugsweise wiedergegebenen –

klaren Willen des Verordnunggebers, dem nach § 76b Abs. 3 VOG RR die

Genehmigung der von der Direktion der Justiz und des Innern zu erlassenden

Verwaltungsverordnung obliegt, soll es sich bei den darin festzulegenden

Mitteln der allgemeinen Aufsicht (lit. a) indes ausschliesslich um solche

der präventiven Aufsicht handeln und sollen die weiteren

Regelungsinhalte (lit. b: "Aufgabenteilung" und

"Informationsaustausch") einzig "eine wirksame Aufgabenteilung

zwischen den kantonalen Aufsichtsbehörden bei der präventiven Aufsicht über die

Organisation und den Haushalt der gemeinderechtlichen Organisationen"

ermöglichen. Anders als repressive bedürfen präventive Massnahmen der

Verbandsaufsicht aber – wie oben dargelegt (3.1) – nicht in jedem Fall einer

ausdrücklichen gesetzlichen Verankerung (Schulthess/Wiederkehr,

S. 195 ff. und 200 f; vgl. auch Jaag, Gemeindeaufsicht,

S. 532; Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 49 BV

N. 43; ferner Morgenbesser/Marazzotta, Vorbemerkungen zu §§ 163–169

N. 12 und § 163 N. 7 [Fn. 28]); im (neuen) Gemeindegesetz

finden sich denn auch ausschliesslich Bestimmungen zu den besonders

einschneidenden von ihnen (vgl. Genehmigungsvorbehalte: §§ 4 Abs. 1,

70, 80, 128 Abs. 3, 153 Abs. 1, 161 Abs. 2 GG; Prüfung von

Jahresrechnung und Bilanzanpassungsbericht: §§ 147 Abs. 1 und 180 Abs. 4

GG). Es erscheint daher zulässig und im Interesse einer einheitlichen Ausübung

der präventiven Aufsicht durch die beteiligten Behörden auch sachgerecht, wenn

die weiteren, in ständiger Praxis getroffenen Aufsichtsmassnahmen

untergeordneter(er) Eingriffsintensität und Verbindlichkeit (vgl. die

Aufzählung des Beschwerdegegners: "Prüfung, Auswertung und

Veröffentlichung von Dokumenten und Daten der gemeinderechtlichen

Organisationen, die Einholung von Auskünften von Behördenmitgliedern und Mitarbeitenden,

die Besuche vor Ort [Visitationen], die Durchführung von Schulungen und

Weiterbildungsveranstaltungen sowie die Erbringung von

Beratungsdienstleistungen" und "die Veröffentlichung der Ergebnisse

der Aufsichtstätigkeit" gemeinsam mit "detaillierte[n] Vorgaben zur

Aufgabenverteilung" künftig in einer Verwaltungsverordnung festgelegt bzw.

konkretisiert werden, selbst wenn sich diese mittelbar auch auf die

beaufsichtigten Gemeinden auswirken dürfte.

Da es sich bei der Wahrnehmung dieses nicht auf Gesetzesstufe

geregelten bzw. zu regelnden Teils der präventiven Gemeindeaufsicht um eine

übertragbare Aufgabe des Beschwerdegegners handelt, ist hier sodann – in den

vom Verordnungsgeber vorgegebenen engen Grenzen – auch ein "Erlass"

durch die Direktion der Justiz und des Innern möglich. Dass die Direktion

solcherart verhaltenslenkend Einfluss auf die Aufsichtstätigkeit der

Bezirksräte bzw. Statthalterinnen und Statthalter nehmen kann, ist von diesen

hinzunehmen. Anders als den Gemeinden und weiteren selbständigen dezentralen

Verwaltungsträgern kommt den Bezirksbehörden "als kantonalen

Behörden" keine Autonomie zu; sie sind vielmehr in einen mehr oder weniger

straffen Leitungs- und Aufsichtszusammenhang gestellt, an dessen Spitze der

Beschwerdegegner als oberste leitende, vollziehende und beaufsichtigende

Behörde steht, weshalb sie durch eine von diesem bzw. der Direktion der Justiz

und des Innern als dessen Teilorgan erlassene Verwaltungsverordnung auch nicht

in "ihrer Unabhängigkeit" bei der Erfüllung der ihnen zukommenden

Aufgaben verletzt werden (vgl. Evi Schwarzenbach in:

Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 80 N. 4).

4.4

Nicht

gefolgt werden kann den Beschwerdeführenden schliesslich, wenn sie rügen, die

§§ 76a f. VOG RR verstiessen gegen das Gemeindegesetz bzw. den darin zum

Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers. So zeigt der Blick in die

Gesetzesmaterialien wohl, dass sich die Mehrheit des Kantonsrats in der Debatte

zum neuen Gemeindegesetz gegen die noch im Gesetzesentwurf des

Beschwerdegegners vom 20. März 2013 vorgesehene Dreiteilung der

Zuständigkeit für die Aufsicht über die Gemeinden auf "die Bezirksräte,

die zuständige Direktion und den Regierungsrat" – wie sie auch das

bisherige Recht gekannt hatte (vgl. §§ 141–150 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

[GS I 40 und nachmalige Änderungen]) – entschied; aus den Voten in

der parlamentarischen Beratung geht allerdings hervor, dass damit kein

Paradigmenwechsel vollzogen werden sollte (ABl 2013-04-19, Ziff. 6.1

[S. 99 f.]; Prot. KR 2001–2015, 14251 f., auch zum Folgenden).

So hatte der Präsident der vorberatenden Kommission, deren Antrag der

Kantonsrat folgte, diesem gegenüber betont, dass sich in der Kommission zwar

die Ansicht durchgesetzt habe, "neben den Bezirksräten [sollen] der

Regierungsrat und nicht einzelne Direktionen gesetzlich für die kantonale

Aufsicht verantwortlich sein […]. Das soll den Regierungsrat aber nicht daran

hindern, diese Aufgabe im Rahmen seiner Organisationskompetenz an eine

Direktion zu delegieren" (vgl. auch das anschliessende Votum Priska Seiler

Grafs, wonach die Streichung absolut nichts bringe, weil die Regierung in der

Praxis den Aufsichtsauftrag wiederum an die Justizdirektion weiterleiten werde,

weil "diese ja eh dafür zuständig" sei). Diese Wortäusserung wie auch

der Blick in das Protokoll der betreffenden Sitzung der vorberatenden

Kommission vom 19. September 2014 machen deutlich, dass es dem Gesetzgeber

mit der Änderung der beschwerdegegnerischen Vorlage letztlich darum ging, die

(Letzt- bzw. Haupt-)Verantwortlichkeit der beiden von Verfassung wegen

zuständigen Aufsichtsorgane hervorzuheben, und nicht darum, die unter Geltung

des bisherigen Rechts allgemein akzeptierte Delegation von Aufsichtsbefugnissen

vom Beschwerdegegner an die jeweils zuständige Direktion auszuschliessen (vgl.

Thalmann, § 148 N. 1; Schwarzenbach, Art. 80 N. 14; Jaag,

Art. 94 N. 8; siehe auch Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser in: Jaag/Rüssli/Jenni, § 166

N. 2 ff.).

Entsprechend wird die kantonale Gemeindeaufsicht nach

§ 164 Abs. 1 GG einerseits dezentral durch die Bezirksräte und

andererseits zentral durch den Beschwerdegegner wahrgenommen; beide tragen die

Verantwortung für die allgemeine Gemeindeaufsicht. Diese Grundordnung lässt der

§ 76b VOG RR unberührt, mit welchem – nach der oben aufgezeigten, durch die

Materialien begründeten Auslegung – lediglich die delegierbaren Kompetenzen des

Beschwerdegegners im Bereich der allgemeinen Aufsicht über die Gemeinden auf

die Direktion der Justiz und des Innern übertragen werden sollen. So ändert die

aus der Delegation resultierende (teilweise) Zweiteilung der staatlichen

zentralen Gemeindeaufsicht (§ 76b Abs. 1 VOG RR) nichts an der

primären Aufsichtsverantwortung des Beschwerdegegners und hat dieser künftig

nicht nur die ihm vorbehaltenen insbesondere repressiven Aufsichtsaufgaben

wahrzunehmen, sondern auch die ordnungsgemässe Ausübung der delegierten

Aufgaben durch die Direktion sicherzustellen sowie – erforderlichenfalls – an

ihrer Statt tätig zu werden. Ebenfalls keine Änderung durch die

§§ 76a f. VOG RR erfährt die vom Gesetzgeber vorgegebene

Zuständigkeitsordnung bzw. die "Subsidiarität in der repressiven

Aufsicht"; die Bezirksräte bleiben im Bereich der allgemeinen repressiven

Gemeindeaufsicht erste aufsichtsrechtliche Instanz, während der Beschwerdegegner

und – soweit sich dessen Aufgaben übertragen lassen (vgl. etwa die

ausschliesslich dem Beschwerdegegner vorbehaltenen Zuständigkeiten in

§ 168 Abs. 2 GG) – die Direktion der Justiz und des Innern als

nachgelagerte Aufsichtsorgane walten (vgl. Jaag, Art. 94 N. 4 ff.).

Wie der Beschwerdegegner auch wird Letztere die ihr in diesem Zusammenhang

zukommenden Befugnisse (so insbesondere das Weisungsrecht) dabei mit der

nötigen stufengerechten Zurückhaltung auszuüben haben.

4.5

Aus dem

Vorstehenden erhellt, dass sich die streitgegenständlichen Delegationsnormen

verfassungs- sowie gesetzeskonform anwenden lassen und vom Verordnunggeber als

delegierender Stelle auch entsprechend interpretiert werden (vgl. BGr,

23.

Juli 2018,9C_161/2018, E. 2.2; VGr, 8. März 2017,

AN.2016.00003, E. 5.1).

5.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/12

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1

Satz 2 sowie § 14 VRG; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 14

N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 5'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zu 1/12 auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …