Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00001

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2020.00001

AN.2020.00009

Urteil

der 3. Kammer

vom 31. März 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin

Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia

Hunziker, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

1. A,

2.

B,

beide vertreten durch RA C,

RA D und/oder RA E,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Einführungsverordnung

zur Verordnung über die Einschränkung

der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 10. Dezember 2019 beschloss der

Regierungsrat des Kantons Zürich, es werde eine Einführungsverordnung zur

Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur

Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (EV VEZL) erlassen

(Dispositiv-Ziffer I). Die Einführungsverordnung zur eidgenössischen

Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur

Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli

2013 hob er auf (Dispositiv-Ziffer II). Die neue Verordnung trete am 13. Dezember

2019 in Kraft (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und

der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer V;

ABl 2019-12-13; OS 74, 576).

Erwägungen

II.

A.

Mit Eingabe vom 9. Januar 2020 erhoben A und B

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragten, die EV VEZL sei

aufzuheben. Eventualiter seien Ziff. II und III des Beschlusses des

Regierungsrates vom 10. Dezember 2019 betreffend die EV VEZL aufzuheben

und der Regierungsrat anzuweisen, die Verordnung zusammen mit einer

angemessenen Übergangsfrist und weiteren Übergangsbestimmungen neu in Kraft zu

setzen. Es sei ein Meinungsaustausch mit dem Bundesverwaltungsgericht zur Frage

der Zuständigkeit zu führen und es sei vorab über die Frage des Eintretens zu

entscheiden; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des

Beschwerdegegners.

B.

Mit Präsidialverfügung vom 16. Januar 2020 wurde

der Schriftenwechsel zunächst auf die Frage der Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts für die Beurteilung der Beschwerde beschränkt. Die

Gesundheitsdirektion beantragte am 13. Februar 2020, die Beschwerde

mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts an das Bundesverwaltungsgericht

zu überweisen. Das Bundesverwaltungsgericht, bei dem A und B am 9. Januar

2020.

ebenfalls eine Beschwerde gegen die streitgegenständliche Verordnung

eingereicht hatten, eröffnete mit Verfügung vom 18. März 2020 einen

Meinungsaustausch mit dem Verwaltungsgericht über die Zuständigkeit. Nach

dessen Abschluss trat es mit Urteil vom 31. Juli 2020 nicht auf die bei

ihm erhobene Beschwerde ein und überwies die Sache an das Verwaltungsgericht,

welches die Sache als AN.2020.00009 anlegte. Mit Beschluss vom 7. September

2020.

vereinigte das Verwaltungsgericht die Verfahren AN.2020.00001 und AN.2020.00009

und erklärte sich für die Behandlung der Beschwerden zuständig. Letzteres

erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft. Gleichzeitig wurde dem

Beschwerdegegner eine Frist von 30 Tagen zur Einreichung einer

Beschwerdeantwort angesetzt.

C.

Mit Schreiben vom 6. Oktober 2020 ersuchte die

Gesundheitsdirektion um eine Erstreckung der Frist zur Erstattung der

Beschwerdeantworten um 30 Tage. Angesichts der grundsätzlichen Unzulässigkeit

einer Erstreckung der Frist für die Beschwerdeantwort, der aber aufgrund der

gestaffelten Fristansetzung – zunächst beschränkt auf die Frage der Zuständigkeit

und anschliessend für die umfassende Beschwerdeantwort – entstandenen Unsicherheit

gewährte das Verwaltungsgericht dem Regierungsrat mit Präsidialverfügung vom 7. Oktober

2020.

eine nicht erstreckbare Nachfrist von 10 Tagen, um die (materiellen)

Beschwerdeantworten einzureichen. Die Gesundheitsdirektion beantragte am 16. Oktober

2020.

die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. A und B

replizierten am 30. Oktober 2020 und beantragten, die Beschwerdeantworten

der Gesundheitsdirektion vom 16. Oktober 2020 seien wegen Verspätung – in

casu wegen unzulässiger Fristerstreckung (Nachfrist) – aus dem Recht zu weisen,

worüber der Spruchkörper aus drei Richtern zu entscheiden habe. Mit

Präsidialverfügung vom 4. November 2020 wurde dieser Antrag abgewiesen.

Die Gesundheitsdirektion duplizierte am 12. November 2020. Am 20. November

2020.

äusserten sich A und B erneut. Die Quadruplik der Gesundheitsdirektion

erfolgte am 26. November 2020.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Mit

Beschluss vom 7. September 2020 erklärte sich das Verwaltungsgericht für

die Behandlung der Beschwerde vom 9. Januar 2020 zuständig. Sodann wurde

ihr vom Bundesverwaltungsgericht die bei diesem eingereichte, etwas kürzere

(ohne den Abschnitt D betreffend Nichteinhaltung von geltendem

Organisationsrecht), aber ansonsten inhaltlich gleichlautende Beschwerde zur Behandlung

überwiesen. Das Verwaltungsgericht ist auch für die Behandlung dieser

Beschwerde zuständig. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt

sind, ist auf die Beschwerden grundsätzlich einzutreten.

1.2

Dem Zweck

der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine

rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der

Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den

rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu

erteilen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei

Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen

Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, wie und

gegebenenfalls ob der Regierungsrat die Verordnung an das übergeordnete Recht

anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl. VGr, 7. Juli 2015,

AN.2015.00001, E. 1.3). Dementsprechend kann auf die Beschwerden insofern

nicht eingetreten werden, als die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht eventualiter

beantragen, es sei der Regierungsrat anzuweisen, die Verordnung zusammen mit

einer angemessenen Übergangsfrist und weiteren Übergangsbestimmungen neu in

Kraft zu setzen.

1.3

Gemäss § 58

Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation des

Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) richten sich die

Dispositiv

Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 VOG RR. Demnach ist die

Gesundheitsdirektion unter anderem für den Bereich Gesundheitswesen,

einschliesslich Bewilligungen und Aufsicht zuständig (Anhang 1 lit. E Ziff. 1

VOG RR). In ihrem Zuständigkeitsbereich bereiten die Direktionen die Geschäfte des

Regierungsrats vor und erledigen selbständig die ihnen durch die Gesetzgebung

oder durch besondere Delegation des Regierungsrats übertragenen Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG RR). Die Vertretung der Gesundheitsdirektion in

Rechtsmittelverfahren gehört gemäss Anhang 3 der Organisationsverordnung der

Gesundheitsdirektion vom 27. Oktober 2011 zu den Kernaufgaben des Bereichs

Recht des Generalsekretariats. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen,

dass die Gesundheitsdirektion ermächtigt war, die Beschwerdeantwort

auszuarbeiten bzw. zu unterzeichnen.

2.

2.1 Die

Beschwerdeführer rügen, für die Rechtsetzung auf Verordnungsebene bestünde

keine genügende Kompetenzgrundlage im Verfassungs- oder Gesetzesrecht, die

Einführungsverordnung verstosse gegen das Gewaltenteilungsprinzip sowie das

Legalitätsprinzip.

2.2 Gemäss Art. 5

Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Das

Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine

materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom

staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit

einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen

Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der

Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns

(BGE 141 II 169 E. 3.1). Nach Art. 38 Abs. 1 der

Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) werden alle

wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen.

Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze,

werden in der Form der Verordnung erlassen (Abs. 2).

2.3 Vollzugsverordnungen

und Notverordnungen kann der Regierungsrat gemäss Art. 67 Abs. 2 bzw.

Art. 72 KV unmittelbar gestützt auf die Verfassung erlassen (selbständige

Verordnungen). In allen anderen Fällen ist eine Ermächtigung durch den

Gesetzgeber erforderlich (unselbständige Verordnungen). Durch die selbständige

Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsverordnungen wird aber die

Kompetenz des Gesetzgebers, auch Vollzugsfragen zu regeln, nicht eingeschränkt.

Es kommt vor, dass Bundesrecht die Kantonsregierungen ermächtigt,

Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Die Verfassungsmässigkeit solcher

Eingriffe in die kantonale Organisationsautonomie ist umstritten. Soweit die

Ermächtigung durch Bundesgesetz erfolgt, ist das Gericht unabhängig von der

Verfassungsmässigkeit zur Anwendung dieser Ermächtigungsbestimmung verpflichtet

(Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 44 f.,

mit weiteren Hinweisen).

2.4 Aus dem

Wortlaut von Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die

Krankenversicherung (KVG) geht der Grundsatz klar hervor, dass die Zulassung

von Leistungserbringern von einem Bedürfnis abhängig gemacht werden kann sowie

dass der Bundesrat die Kriterien festlegt, die für den Bedürfnisnachweis

massgeblich sind. Damit sind der Zulassungstopp sowie die Grundsätze der

Regelung und die Delegation ihrer weiteren Ausgestaltung an den Bundesrat –

insbesondere bezüglich der Kriterien, nach denen das Bedürfnis bestimmt werden

soll – für das Verwaltungsgericht verbindlich (vgl. Art. 190 BV) in einem

formellen Gesetz verankert (vgl. dazu auch BGE 130 I 26 E. 5.2.1).

Nach Art. 1 der Verordnung vom 3. Juli 2013 über

die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten

der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (VEZL) wird die Zahl der

Leistungserbringer, die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung

tätig sind, in jedem Kanton für jede Kategorie auf die in Anhang 1 festgelegten

Höchstzahlen beschränkt. Diese Regelung ist ihrem Wortlaut nach klar und

hinreichend bestimmt, sodass sie unmittelbar angewendet werden kann. Nach Art. 3 VEZL

können die Kantone vorsehen: a. dass die im Anhang 1 festgelegte Höchstzahl für

ein oder mehrere dort aufgeführte Fachgebiete nicht gilt; b. dass für ein oder

mehrere Fachgebiete keine neuen Zulassungen zur Tätigkeit zulasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung erteilt werden, wenn im betreffenden

Kanton die Versorgungsdichte nach Anhang 2 höher ist als die Versorgungsdichte

in der Grossregion, zu welcher der Kanton nach Anhang 2 gehört, oder höher ist

als in der ganzen Schweiz. Aus der VEZL (sowie Art. 55a KVG) ergibt sich,

dass der Bundesrat damit eine unmittelbar anwendbare bundesrechtliche

Zulassungsregelung aufgestellt hat, die im Einzelfall von den Kantonen ausgeführt

wird und von welcher die Kantone in einem eng begrenzten Rahmen bestimmte

Abweichungen vorsehen dürfen. Die kantonale Umsetzung dieser Regeln bildet

bloss noch unselbständiges (Ausführungs-)Recht dazu. Der Zulassungsstopp bedarf

daher keiner zusätzlichen formellgesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene

(vgl. dazu auch BGE 130 I 26 E. 5.3 zur ursprünglichen EV VEZL vom 23. Oktober

2002). Es spielt sodann keine Rolle, dass im Verfahren BGE 130 I 26 vor

Bundesgericht nur gerügt wurde, eine gesetzliche Grundlage nach Art. 36 BV

sei nicht gegeben, sind doch die Ausführungen des Bundesgerichts zur

Qualifizierung der kantonalen Umsetzung als unselbständiges Ausführungsrecht

allgemeiner Natur, weshalb ihnen auch vorliegend Beachtung zu schenken ist.

Da der Regierungsrat Ausführungsverordnungen erlassen kann,

jedoch nicht muss, stünde es dem kantonalen Gesetzgeber auch frei,

Vollziehungsvorschriften in einem formellen Gesetz zu erlassen (vorliegend

macht der Bundesgesetzgeber auch keine abweichenden Vorschriften). Dabei ist es

vorliegend irrelevant, ob der Gesetzgeber sich in anderen Bereichen dazu

entschieden hat, Vorschriften mit Vollzugscharakter in einem formellen Gesetz

zu erlassen. An der Qualifikation der strittigen Regelungen als unselbständiges

Ausführungsrecht, welches durch Verordnung erlassen werden darf, ändert auch

nichts, dass der Regierungsrat bisher sämtliche Leistungserbringer vom

Zulassungsstopp ausgenommen hat und nun nur noch gewisse davon ausnimmt. Der

Zulassungsstopp und die Möglichkeit, davon auf kantonaler Ebene Ausnahmen

vorzusehen, sind noch immer im Bundesrecht verankert. Der Regierungsrat hat

hier lediglich die Ausnahmen angepasst. Dabei handelt es sich aber noch immer

um Ausführungsrecht. Demgemäss durfte die EV VEZL in Verordnungsform erlassen

werden.

3.

3.1 Im

Weiteren rügen die Beschwerdeführer, der Regierungsrat habe die Bestimmungen

zum Vorverfahren nicht eingehalten, er hätte eine Vernehmlassung durchführen

müssen, da es sich bei der EV VEZL um eine Verordnungsgebung von besonderer

Tragweite handle.

3.2 Nach § 12 Abs. 2 lit. a

der Verordnung über das Rechtsetzungsverfahren in der kantonalen Verwaltung vom

29. November 2000 (Rechtsetzungsverordnung) wird zu einem

Gesetzgebungsprojekt eine Vernehmlassung durchgeführt, wenn es sich um eine

Rechtsänderung von besonderer Tragweite handelt. Eine Rechtsänderung ist von

besonderer Tragweite, wenn sie wesentliche finanzielle, volkswirtschaftliche

oder gesellschaftliche Auswirkungen hat oder der besonderen Koordination mit

anderen Bereichen der Rechtsordnung bedarf und wenn der Gesetzgeber über einen

relativ erheblichen Gestaltungsspielraum verfügt (§ 3 Rechtsetzungsverordnung). Der Regierungsrat hat vorliegend keine Vernehmlassung

durchgeführt, obwohl die strittige Verordnung von besonderer Tragweite ist.

3.3 Neben der

Rüge der inhaltlichen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht kann im

Normenkontrollverfahren grundsätzlich auch vorgebracht werden, dass ein

Rechtssatz in Verletzung der Verfahrensregeln zustande gekommen sei. Allerdings

muss nach der Rechtsprechung diverser Kantone ein grober oder erheblicher

Verfahrensfehler vorliegen, damit die Verordnung aufgrund dieses Fehlers

aufgehoben werden kann. In gewissen Kantonen muss dieser sogar eine solche

Schwere aufweisen, dass er die Nichtigkeit des Rechtssatzes zur Folge hat.

Sodann lässt sich nach einem Teil der Lehre auch aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip

ableiten, dass die Aufhebung eines Erlasses nur im Falle erheblicher Verfahrensmängel

erfolgen darf (vgl. Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den

Kantonen, Zürich 2019, S. 729 ff.). Die Verletzung des

Vernehmlassungsrechts, d. h.

die fehlende Anhörung der Bürger im Zusammenhang mit dem Erlass einer

Verordnung, ist dabei nicht als grober Fehler zu betrachten. Im

Rechtsetzungsverfahren besteht nämlich kein Anspruch auf Gewährung des

rechtlichen Gehörs (Doleschal, S. 732; AGVE 1992, 149 ff. E. 9c/bb;

VGr, 11. Juli 2018, AN.2017.00004, E. 3). Demgemäss hat der Verzicht

auf eine Vernehmlassung, selbst wenn eine solche im Licht der

Rechtsetzungsverordnung geboten gewesen wäre, nicht die Aufhebung des

angefochtenen Erlasses zur Folge.

4.

4.1 Weiter

wird von den Beschwerdeführern vorgebracht, sie seien durch den Erlass in ihrer

Wirtschafts- und Eigentumsfreiheit verletzt, da sie dadurch in ihren

Möglichkeiten, ihre Praxis zu verkaufen, massiv eingeschränkt seien.

4.2 Die

Wirtschaftsfreiheit gewährleistet insbesondere den freien Zugang zu einer

privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Art. 27 Abs. 2 BV). Die

Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum (Art. 26 Abs. 1 BV). In

BGE 126 I 213 erkannte das Bundesgericht, dass sich der Schutzbereich der

Eigentumsgarantie nicht nur auf die unmittelbar aus dem Eigentum fliessenden

rechtlichen Befugnisse, sondern auch auf gewisse faktische Voraussetzungen zur

Ausübung dieser Befugnisse erstrecke (E. 1b/bb).

Die angefochtene Regelung verbietet niemandem, seine

bestehende Praxis zu verkaufen. Allerdings besteht die Möglichkeit, dass sich

aufgrund der Regelung weniger Käufer für eine Praxis finden lassen. Die

Einschränkung, sein Eigentum zu verkaufen, kann unter Umständen faktisch die

Wirtschafts- bzw. Eigentumsfreiheit berühren. In einer solchen Beschränkung

oder Erschwerung des Verkaufs von Eigentum kann ausnahmsweise ein

Grundrechtseingriff liegen, wenn die entsprechenden Auswirkungen die

Betroffenen im Ergebnis in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit bzw.

Eigentümerstellung gleich beeinträchtigen wie die Einschränkung einer

rechtlichen Befugnis (vgl. BGE 130 I 26 E. 4.4 mit weiteren Hinweisen).

Ein mittelbarer Eingriff in Grundrechte ist nur anzunehmen, wenn dem Eigentümer

die bestimmungsgemässe Nutzung seines Eigentums verunmöglicht oder übermässig

erschwert wird. Die Eigentumsgarantie schützt daher nicht vor jeder lästigen

Änderung, welche sich auf das Eigentum auswirken kann, sondern nur vor solchen,

die dem Eigentümer die bestimmungsgemässe Nutzung seines Eigentums faktisch

verunmöglicht (BGE 131 I 12 E. 1.3.3).

4.3 Mit der

angefochtenen Verordnung wird den Beschwerdeführern keine rechtliche Befugnis

entzogen, namentlich weder zur Tätigkeit als Arzt noch zum Verkauf der

Arztpraxis. Allerdings hat die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern

zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung faktisch eine

wesentliche Beschränkung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der

Beschwerdeführer zur Folge, sodass diese sich grundsätzlich auf die

Wirtschaftsfreiheit berufen können (BGE 130 I 26 E. 4.4). Diese kann nach Art. 36

BV eingeschränkt werden, wenn hierfür eine genügende gesetzliche Grundlage

besteht, die Einschränkung im öffentlichen Interesse liegt, die entsprechende

Massnahme verhältnismässig erscheint und zudem rechtsgleich erfolgt. Die

gesetzliche Grundlage für den in der EV VEZL festgelegten Zulassungsstopp und

den damit einhergehenden Folgen (u. a. erschwerter Verkauf einer Praxis) findet sich in Art. 55a

KVG. Denn schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung geht der Grundsatz klar

hervor, dass die Zulassung von Leistungserbringern von einem Bedürfnis abhängig

gemacht werden kann (vgl. BGE 130 I 26 E. 5.2.1; oben E. 2.4). Die

damit beabsichtigte Begrenzung der Gesundheitskosten liegt im öffentlichen

Interesse (vgl. nachfolgend E. 5.6). Soweit sich der Zulassungsstopp als

unverhältnismässig erweisen könnte, ist zu beachten, dass aufgrund von Art. 190

BV eine bundesgesetzliche Regelung für das Verwaltungsgericht verbindlich ist

(vgl. auch BGE 130 I 26 E. 6.3.4.1). Der Grundsatz des Zulassungsstopps

ergibt sich wie gesehen aus Art. 55a KVG. Die von den Beschwerdeführern

angeführte erschwerte Verkäuflichkeit ihrer Arztpraxis ist dabei eine Folge des

Zulassungsstopps gemäss Bundesrecht, weshalb die Verordnung auch bei einem

ungerechtfertigten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht aufgehoben werden

könnte. Aus den gleichen Gründen würde auch ein allfälliger Eingriff der

Regelung in die Eigentumsgarantie nicht zu einer Aufhebung des angefochtenen

Entscheids führen.

5.

5.1 Abschliessend

bringen die Beschwerdeführer vor, es bestünde ein Anspruch auf eine angemessene

Übergangsregelung. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit,

des Willkürverbots sowie des Vertrauensschutzes könne es verfassungsrechtlich

geboten sein, gegebenenfalls eine angemessene Übergangsregelung zu schaffen.

5.2 In der

Regel stellen Rechtsetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des

Vertrauensschutzes steht einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich

nicht entgegen. Die Privaten können nicht ohne Weiteres auf den Fortbestand

eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen Revision rechnen.

Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber dann angerufen werden, wenn die

Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in

ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen

getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage

haben. Hier ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes u. U. ein Anspruch auf eine

angemessene Übergangsregelung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 640,

mit weiteren Hinweisen). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene

Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene

Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu

machenden Dispositionen veranlasst haben (BGE 122 II 113 E. 3b/cc).

5.3 Zwar

verzichtete der Regierungsrat mit der Einführungsverordnung zur eidgenössischen

Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit

zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli 2013

einst auf die Wiedereinführung des Zulassungsstopps, dies bildet aber noch

keine Vertrauensgrundlage. Insbesondere mit der Botschaft vom 9. Mai 2018

zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung, welche anstelle

der üblichen Verlängerung der Möglichkeit des Zulassungsstopps diesen neu und

unbefristet regelt (BBl 2018 3125), musste zumindest in Betracht gezogen

werden, dass nun auch der Kanton Zürich seine Haltung zum Zulassungsstopp

überdenken werde. Weiter ist zu beachten, dass diejenigen Personen, welche

bereits über eine Bewilligung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung verfügen, diese nicht verlieren. Die Verordnung

trifft nur Personen, welche vor Inkrafttreten noch kein Gesuch eingereicht

haben. Selbst wenn diese bereits einige Dispositionen im Hinblick auf eine

baldige Einreichung ihres Gesuchs getätigt haben, ist weiter festzuhalten, dass

damit nicht die Ausübung ihres Berufs verhindert wird, sondern ihnen lediglich

die Möglichkeit genommen wird, zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung tätig zu sein. Sodann bestehen auch keine wohlerworbenen

Rechte, weshalb der Vertrauensschutz auch insofern keine Übergangsregelung

erfordert. Zwar besteht die Möglichkeit, dass aufgrund spezieller Verhältnisse

sich eine Übergangsregelung im Einzelfall aufdrängen könnte; dies ist jedoch

nicht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle, sondern im konkreten Einzelfall

zu prüfen.

5.4 In der

Schlussabstimmung vom 19. Juni 2020 einigten sich National- und Ständerat

auf eine Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG),

insbesondere über einen neuen Art. 55a KVG. Gemäss der Botschaft vom 9. Mai

2018 sollen mit dem neuen Art. 55a KVG die Kantone die Möglichkeit

erhalten, die Versorgung gemäss ihrem Bedarf zu regulieren (BBl 2018, 3125 ff.,

3139). Die Referendumsfrist lief am 8. Oktober 2020 ab. Diese geplante

Änderung liess den Regierungsrat aufgrund einer befürchteten Flut von

Zulassungsgesuchen noch während der laufenden Beratungen im Parlament die

angefochtene Verordnung erlassen.

5.5 Die Anzahl

der Zulassungsgesuche präsentiert sich in den letzten Jahren wie folgt: Im Jahr

2011 nahm die Anzahl aktiver Arztbewilligungen im Kanton Zürich um 117 zu

(Facharzttitel + 151), während ein Jahr später, als die Wiedereinführung des

Ärztezulassungstopps diskutiert wurde, bereits eine Zunahme von 513 aktiven

Arztbewilligungen (+ 638 Facharzttitel) zu verzeichnen war. Die Botschaft zur

Wiedereinführung des Zulassungstopps sprach für das Jahr 2012 für den Kanton

Zürich von zusätzlichen 155 Gesuchen (von 84 auf 239, d. h. + 185 %; BBl 2012 9439, 9442). Im

Jahr 2013, als der Bund den Zulassungsstopp dann tatsächlich einführte, nahmen

die aktiven Arztbewilligungen weiter um 657 (+ 833 Facharzttitel) zu,

wohingegen im Jahr 2014 (obwohl der Kanton Zürich den Zulassungsstopp nicht

vollzog) die Anzahl Arztbewilligungen lediglich noch um 104 (+ 136

Facharzttitel) wuchs. Auch schweizweit zeigte sich, dass nach Aufhebung des

Zulassungsstopps 2011 im Bereich der Spezialmedizin wie auch bei der

Übergangszeit zum erneuten Zulassungsstopp jeweils eine deutliche Zunahme der Bewilligungen

zu verzeichnen war. Sodann waren bei der erstmaligen Einführung des

Zulassungsstopps im Kanton Zürich im Jahr 2002 während der vier Wochen vor

Beginn des Zulassungsstopps rund 700 Gesuche von Ärztinnen und Ärzten um Zulassung

eingegangen, während normalerweise pro Jahr rund 170 bis 180 Gesuche bewilligt

wurden (BGE 130 I 26 E. 3.3.3.3). Die Vorinstanz ging somit zutreffend

davon aus, dass die Einführung des Zulassungsstopps zu vielen neuen

Bewilligungsgesuchen führen kann.

Mit der angefochtenen Verordnung soll verhindert werden, dass

mit einem sich abzeichnenden Inkrafttreten des neuen Art. 55a KVG erneut

viele Gesuche eingereicht werden, da abgesehen vom Kanton Zürich und drei eher

ländlich geprägten anderen Kantonen bereits alle anderen Kantone einen

Zulassungsstopp verfügt haben. Demgemäss hätte bei der Änderung des KVG

besonders der Kanton Zürich, wie gezeigt, eine starke Zunahme an neuen Gesuchen

zu befürchten. Eine allzu offene Übergangsregelung würde den Zweck der

Verhinderung vieler neuer Gesuche vereiteln. Zwar wäre grundsätzlich eine

Übergangsregelung nur für bestimmte Härtefälle denkbar, bei welchen sich

aufgrund spezieller Verhältnisse das Fehlen einer Übergangsreglung nicht mehr

als verhältnismässig erweist. In solchen Fällen ist jedoch eine

einzelfallbezogene Prüfung möglich, weshalb sich das Fehlen einer

Übergangsregelung noch nicht als gesetzeswidrig erweist.

5.6 Die

Zulassungsbeschränkung bezweckt, die Steigerung der Gesundheitskosten (und

damit der Krankenkassenprämien) zu bremsen. Diese erweisen sich für zahlreiche

Haushalte notorisch als gravierendes finanzielles Problem. Das Bestreben, die

(Gesundheits-)Kosten in Grenzen zu halten, ist ein zulässiges, sozialpolitisch

motiviertes Anliegen. Das Interesse an einer staatlichen Politik der

Kostenbegrenzung ist sodann als gewichtig einzustufen. Dabei ist die Zahl der

Leistungserbringer zwar nicht der einzige bestimmende Faktor, doch kann ein

Zusammenhang zwischen der Versorgungsdichte mit Leistungserbringern und den

Kosten des Gesundheitswesens nicht von der Hand gewiesen werden (BGE 130 I 26 E. 6.2;

140 V 574 E. 5.2.2; BBl 2016 3525, 3527 f.; Obsan Bulletin 4/2017, S. 7).

Das Gesuch um Bewilligung der fachlich

eigenverantwortlichen Berufsausübung als Ärztin oder Arzt ist rechtzeitig vor

Aufnahme der fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung einzureichen. Ab

Vorlage des vollständigen Gesuchs ist mit einer Bearbeitungsdauer von längstens

acht Wochen zu rechnen. Die Aufnahme der fachlich eigenverantwortlichen Tätigkeit

ist erst nach Erhalt der Bewilligung gestattet (vgl. Merkblatt der

Gesundheitsdirektion von Januar 2020 über Bewilligung der fachlich

eigenverantwortlichen Berufsausübung als Ärztin oder Arzt zu finden auf

besucht am 28. Oktober 2020). Der Arzt oder die Ärztin muss daher mit

einer gewissen Vorlaufzeit rechnen, bevor er/sie ihre Tätigkeit aufnehmen kann;

sodann muss er/sie auch das Risiko einkalkulieren, dass das Gesuch abgewiesen

wird. Es ist daher davon auszugehen, dass Ärzte oder Ärztinnen vor Erhalt der

Bewilligung zur Berufsausübung regelmässig noch keine allzu erheblichen

Dispositionen getroffen haben dürften, welche nicht ohne Weiteres wieder

rückgängig gemacht werden könnten. Für die Bewilligung der Beschäftigung einer

Ärztin oder eines Arztes (Tätigkeit unter fachlicher Aufsicht /

Assistenzbewilligung) ist zu beachten, dass die Gesuchsunterlagen spätestens

einen Monat vor dem geplanten Stellenantritt einzureichen sind. Auch hier ist

die Arbeitsaufnahme erst nach Erteilung der Assistenzbewilligung gestattet und

muss entsprechend mit einer gewissen Vorlaufzeit gerechnet werden, weshalb sich

allfällige Dispositionen, welche nicht ohne Weiteres wieder rückgängig gemacht

werden können, ebenso in Grenzen halten dürften. So muss doch auch

grundsätzlich mit einer möglichen Verweigerung der Bewilligung gerechnet

werden.

Weshalb das Fehlen einer Übergangsregelung zu einer

Rechtsungleichheit führen soll, wird weder substanziiert geltend gemacht, noch

ist dies ersichtlich. Zwar besteht die Möglichkeit, dass aufgrund spezieller

Verhältnisse sich das Fehlen einer Übergangsregelung in einem Einzelfall nicht

mehr als rechtmässig erweisen könnte; dies ist jedoch – wie erwähnt (oben E. 5.3

am Ende) – im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht zu prüfen und

vermöchte die Vereinbarkeit der streitigen Regelung mit übergeordnetem Recht

nicht generell infrage zu stellen. Demgemäss erweist sich das Fehlen einer

Übergangsregelung als nicht gegen übergeordnetes Recht verstossend.

5.7 Nach dem

Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit drauf eingetreten wird.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den

Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und stehen ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 295.-- Zustellkosten,

Fr. 5'795.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung je zur

Hälfte auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …