Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00002

aVerwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2020.00002

AN.2020.00010

Urteil

der 3. Kammer

vom 31. März 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin

Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia

Hunziker, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

A AG,

vertreten durch Prof. Dr. iur. B

und/oder Dr. iur. C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Einführungsverordnung

zur Verordnung über die

Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten

der obligatorischen Krankenpflegeversicherung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 10. Dezember 2019 beschloss der

Regierungsrat des Kantons Zürich, es werde eine Einführungsverordnung zur

Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur

Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (EV VEZL) erlassen

(Dispositiv-Ziffer I). Die Einführungsverordnung zur eidgenössischen

Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur

Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli

2013 hob er auf (Dispositiv-Ziffer II). Die neue Verordnung trete am 13. Dezember

2019 in Kraft (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und

der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer V;

ABl 2019-12-13; OS 74, 576).

Erwägungen

II.

A.

Mit Eingabe vom 13. Januar 2020 erhob die A AG

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Beschlusses

bzw. der Einführungsverordnung im Ausmass ihrer Rechtswidrigkeit, im Übrigen

die Feststellung von deren Rechtswidrigkeit. Es seien im Sinn einer angemessenen

Übergangsregelung diejenigen Arztpersonen bzw. Institutionen vom

Zulassungsstopp auszunehmen, welche ihr Gesuch um Erteilung der

Berufsausübungsbewilligung bzw. Assistenzbewilligung bis Ende Januar 2020 bei

der Gesundheitsdirektion eingereicht haben. In prozessualer Hinsicht beantragte

sie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

B.

Mit Präsidialverfügung vom 16. Januar 2020 wurde

der Schriftenwechsel zunächst auf die Frage der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

für die Beurteilung der Beschwerde beschränkt. Die Gesundheitsdirektion beantragte

am 13. Februar 2020, die Beschwerde mangels Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts an das Bundesverwaltungsgericht zu überweisen. Das Bundesverwaltungsgericht, bei dem die A AG

am 13. Januar 2020 ebenfalls eine Beschwerde gegen die streitgegenständige

Verordnung eingereicht hatte, eröffnete mit Verfügung vom 18. März 2020

einen Meinungsaustausch mit dem Verwaltungsgericht über die Zuständigkeit. Nach

dessen Abschluss trat es mit Urteil vom 31. Juli 2020 auf die bei ihm

erhobene Beschwerde nicht ein und überwies die Sache an das Verwaltungsgericht,

welches die Sache als Verfahren AN.2020.00010 anlegte. Mit Beschluss vom 7. September

2020.

vereinigte das Verwaltungsgericht die Verfahren AN.2020.00002 und AN.2020.00010

und erklärte sich für die Behandlung der Beschwerden zuständig. Letzteres

erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft. Die Gesundheitsdirektion

beantragte am 16. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerden, soweit

darauf einzutreten sei. Der prozessuale Antrag auf Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Mit Beschluss der Kammer vom 19. November

2020.

wurde das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

abgewiesen.

C.

Die A AG replizierte am 3. Dezember 2020.

Die Gesundheitsdirektion liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Mit

Beschluss vom 7. September 2020 erklärte sich das Verwaltungsgericht für

die Behandlung der Beschwerde vom 13. Januar 2020 zuständig. Sodann wurde

ihr vom Bundesverwaltungsgericht die bei diesem ebenfalls am 13. Januar

2020.

eingereichte, in materieller Hinsicht inhaltlich gleichlautende Beschwerde

zur Behandlung überwiesen. Das Verwaltungsgericht ist auch für die Behandlung

dieser Beschwerde zuständig.

1.2

Dem Zweck

der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine

rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der

Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den

rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu

erteilen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei

Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen

Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, wie und

gegebenenfalls ob der Regierungsrat die Verordnung an das übergeordnete Recht

anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl. VGr, 7. Juli 2015, AN.2015.00001,

E. 1.3). Dementsprechend kann auf die Beschwerde insofern nicht eingetreten werden, als die Beschwerdeführerin dem

Verwaltungsgericht beantragt, es seien im Sinne einer angemessenen

Übergangsregelung diejenigen Arztpersonen bzw. Institutionen vom

Zulassungsstopp auszunehmen, welche ihr Gesuch um Erteilung der

Berufsausübungsbewilligung bzw. Assistenzbewilligung bis Ende Januar 2020 bei

der Gesundheitsdirektion eingereicht haben.

1.3

Bezüglich

des Antrags der Beschwerdeführerin, es sei im Übrigen die Rechtswidrigkeit der

Verordnung festzustellen, ist Folgendes festzuhalten: Feststellungsbegehren

setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist

gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher

Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse

besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren

bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen

könnte; insofern sind Feststellungsbegehren subsidiär (VGr, 23. August

2019, VB.2019.00014, E. 1.3; VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 1.2

mit Hinweisen).

Der Entscheid über den Hauptantrag der Beschwerdeführerin,

wonach der angefochtene Beschluss bzw. die EV VEZL im Ausmass ihrer

Rechtswidrigkeit aufzuheben sei, bedingt bereits die Auseinandersetzung mit der

Frage der Rechtmässigkeit der Verordnung. Der mit der Beschwerdeerhebung

verfolgten Absicht der Beschwerdeführerin ist damit Genüge getan. Auf ihr

Feststellungsbegehren ist mangels schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht

einzutreten.

1.4

Gemäss § 58

Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation des

Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) richten sich die

Dispositiv

Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 VOG RR. Demnach ist die

Gesundheitsdirektion unter anderem für den Bereich Gesundheitswesen,

einschliesslich Bewilligungen und Aufsicht zuständig (Anhang 1 lit. E Ziff. 1

VOG RR). In ihrem Zuständigkeitsbereich bereiten die Direktionen die Geschäfte

des Regierungsrats vor und erledigen selbständig die ihnen durch die

Gesetzgebung oder durch besondere Delegation des Regierungsrats übertragenen

Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG RR). Die Vertretung der Gesundheitsdirektion

in Rechtsmittelverfahren gehört gemäss Anhang 3 der Organisationsverordnung der

Gesundheitsdirektion vom 27. Oktober 2011 zu den Kernaufgaben des Bereichs

Recht des Generalsekretariats. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen,

dass die Gesundheitsdirektion ermächtigt war, die Beschwerdeantwort

auszuarbeiten bzw. zu unterzeichnen.

1.5 Im Übrigen

sind die Prozessvoraussetzungen erfüllt, weshalb auf die Beschwerde insofern

einzutreten ist.

2.

2.1 Die

Beschwerdeführerin rügt, aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergebe sich,

dass die Verordnung einer Übergangsregelung bedürfe.

2.2 In der

Regel stellen Rechtsetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des

Vertrauensschutzes steht einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich

nicht entgegen. Die Privaten können nicht ohne Weiteres auf den Fortbestand

eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen Revision rechnen.

Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber dann angerufen werden, wenn die

Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in

ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen

getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage

haben. Hier ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes u. U. ein Anspruch auf eine

angemessene Übergangsregelung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 640 f.,

mit weiteren Hinweisen). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene

Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene

Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu

machenden Dispositionen veranlasst haben (BGE 122 II 113 E. 3b/cc).

2.3 Zwar

verzichtete der Regierungsrat mit der Einführungsverordnung zur eidgenössischen

Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit

zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli 2013

einst auf die Wiedereinführung des Zulassungsstopps, dies bildet aber noch

keine Vertrauensgrundlage. Insbesondere mit der Botschaft vom 9. Mai 2018

zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung, welche anstelle

der üblichen Verlängerung der Möglichkeit des Zulassungsstopps diesen neu und unbefristet

regelt (BBl 2018 3125), musste zumindest in Betracht gezogen werden, dass nun

auch der Kanton Zürich seine Haltung zum Zulassungsstopp überdenken werde.

Weiter ist zu beachten, dass diejenigen Personen, welche bereits über eine

Bewilligung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung verfügen, diese nicht verlieren. Die Verordnung

trifft nur Personen, welche vor Inkrafttreten noch kein Gesuch eingereicht

haben. Selbst wenn diese bereits einige Dispositionen im Hinblick auf eine

baldige Einreichung ihres Gesuchs getätigt haben, ist weiter festzuhalten, dass

damit nicht die Ausübung ihres Berufs verhindert wird, sondern ihnen lediglich

die Möglichkeit genommen wird, zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung tätig zu sein. Sodann bestehen auch keine wohlerworbenen

Rechte, weshalb der Vertrauensschutz auch insofern keine Übergangsregelung

erfordert. Zwar besteht die Möglichkeit, dass aufgrund spezieller Verhältnisse sich

eine Übergangsregelung im Einzelfall aufdrängen könnte; dies ist jedoch nicht im

Rahmen der abstrakten Normenkontrolle, sondern im konkreten Einzelfall zu

prüfen.

3.

3.1 Die

angefochtene kantonale Verordnung führt eine bundesrätliche Verordnung aus, die

sich ihrerseits auf Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994

über die Krankenversicherung (KVG) und damit auf ein Bundesgesetz stützt.

Dessen Vorgaben sind gemäss Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV) für das Verwaltungsgericht verbindlich, selbst

wenn sie verfassungswidrig sein sollten. Dies wirkt sich auf die

Überprüfungsbefugnis in Bezug auf die nachgelagerten Verordnungen insofern aus,

als auch sie als massgeblich zu gelten haben, soweit darin lediglich eine

Verfassungsverletzung übernommen wird, die sich bereits aus dem Bundesgesetz

selber ergibt (BGE 130 I 26 E. 2.2).

3.2 Als

Ausfluss von Art. 190 BV kann das Verwaltungsgericht einen kantonalen

Hoheitsakt nicht aufheben, soweit dessen Inhalt durch ein Bundesgesetz

vorgegeben bzw. abgedeckt ist, namentlich dann nicht, wenn der

Bundesgesetzgeber eine Materie an die Kantone delegiert und ihnen vorgegeben

hat, wie sie diese zu regeln haben. Die gleiche Einschränkung gilt, wenn sich

die Delegation an die Kantone auf eine bundesrätliche Verordnung stützt, die

ihrerseits nur im soeben dargelegten eingeschränkten Rahmen überprüft werden

kann. Der Zusammenhang zwischen der kantonalen und der bundesgesetzlichen

Regelung muss dabei zwingend oder zumindest sehr eng sein. Wo kein enger bzw.

zwingender Sachzusammenhang zwischen einer allenfalls als verfassungswidrig

erkannten kantonalen Bestimmung und einer für die Gerichte massgebenden

bundesrechtlichen Regelung besteht, rechtfertigt es sich nicht, bei der

Sanktionierung einer kantonalen Verfassungswidrigkeit Zurückhaltung zu üben.

Massgebend ist, ob die wirksame Durchführung der im Bundesgesetz enthaltenen Regelungsidee

zwingend nach der entsprechenden kantonalen Lösung ruft. Hinsichtlich der

einzelnen beanstandeten Punkte wird deshalb jeweils der Frage nachzugehen sein,

ob bzw. wie weit der Inhalt der angefochtenen Verordnung durch Sinn und Geist

von Art. 55a KVG bzw. die durch diesen abgedeckte Umsetzung in der

Zulassungsverordnung bundesgesetzlich vorgegeben und deshalb im Sinne von Art. 190 BV

ebenfalls massgebend ist; im entsprechenden Umfang kann sie durch das Verwaltungsgericht

nicht aufgehoben werden (vgl. BGE 130 I 26 E. 2.2.2).

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, § 1 Abs. 2 sowie § 4 EV VEZL

würden Art. 55a KVG widersprechen.

4.2 Gemäss Art. 49

Abs. 1 BV geht das Bundesrecht entgegenstehendem kantonalen Recht vor.

Dieser verfassungsmässige Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts steht der

Annahme oder Anwendung kantonaler Regeln im Weg, die bundesrechtliche

Vorschriften vereiteln oder namentlich durch ihren Zweck oder durch die von

ihnen eingesetzten Mittel deren Sinn und Geist widersprechen oder die in

Bereiche eingreifen, die der Bundesgesetzgeber abschliessend geregelt hat (BGE 140 V 574 E. 5.1).

Aus dem Wortlaut der Verordnung

vom 3. Juli 2013 über die Einschränkung der Zulassung von

Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung (VEZL), der Systematik und der Entstehungsgeschichte

von Art. 55a KVG ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber und der

Bundesrat auf dem Gebiet der Zulassung zur Tätigkeit zulasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung eine unmittelbar anwendbare

bundesrechtliche Regelung erlassen haben, die von den Kantonen vollzogen wird

und in den entsprechenden Ausführungsverordnungen nur konkretisiert werden

kann, da die Übertragung der bundesrechtlichen Regelung in das kantonale Recht

unselbständiges Vollzugsrecht darstellt (BGE 130 I 26 E. 5.3.2). Auf der

Grundlage der bundesrechtlichen Regelung obliegt es den Kantonen zu

entscheiden, ob die vom Einschränkungsregime betroffenen Leistungserbringer,

die eine Bewilligung zur Ausübung ihres Berufs erhalten, ihre Tätigkeit auch

zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung ausüben können (BGE 140 V 574 E. 5.2.5; BGr, 13. September 2010, 9C_219/2010, E. 5.3).

4.3 Nach Art. 55a KVG kann der

Bundesrat die Zulassung von folgenden Personen zur Tätigkeit zulasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung von einem Bedürfnis abhängig machen:

a. Ärztinnen und Ärzte nach Art. 36, ob sie nun ihre Tätigkeit selbständig

oder unselbständig ausüben und b. Ärztinnen und Ärzte, die ihre Tätigkeit in

Einrichtungen nach Art. 36a (Einrichtungen, die der ambulanten

Krankenpflege durch Ärztinnen und Ärzte dienen) oder im ambulanten Bereich von

Spitälern nach Art. 39 ausüben. Gemäss Art. 36 Abs. 1 KVG sind

Ärzte und Ärztinnen zugelassen, wenn sie das eidgenössische Diplom besitzen und

über eine vom Bundesrat anerkannte Weiterbildung verfügen.

4.4 Nach § 1 Abs. 2 EV VEZL

gilt der Zulassungsstopp sowohl für Ärztinnen und Ärzte, die ihre Tätigkeit

fachlich eigenverantwortlich, als auch für solche, die ihre Tätigkeit unter

fachlicher Aufsicht einer Ärztin oder eines Arztes nach Art. 36 KVG oder

in einer Einrichtung nach Art. 36a KVG ausüben.

Die Beschwerdeführerin bringt

vor, aus dem klaren Wortlaut von Art. 55a KVG gehe hervor, dass ein

Bedürfnisnachweis lediglich Ärztinnen und Ärzte treffen könne, welche fachlich

eigenverantwortlich tätig werden wollten. Dem würde § 1 Abs. 2 EV

VEZL widersprechen. Die Begründung des angefochtenen Beschlusses hält dazu

fest, § 1 Abs. 2 EV VEZL stelle klar, dass neben den Ärztinnen und

Ärzten, die ihre Tätigkeit fachlich eigenverantwortlich ausübten, auch jene

darunterfielen, die ihre Tätigkeit unter fachlicher Aufsicht einer Ärztin oder

eines Arztes nach Art. 36 KVG oder in einer Einrichtung nach Art. 36a

KVG ausübten. Damit werde verhindert, dass Ärztinnen und Ärzte, die dem

Zulassungsstopp bei fachlich eigenverantwortlicher Berufsausübung unterstehen

würden, diesen umgehen würden, indem sie sich in Praxen oder ambulanten

ärztlichen Institutionen anstellen lassen würden.

Nach Art. 55a in

Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 KVG gilt der Zulassungsstopp für Ärzte

und Ärztinnen, die das eidgenössische Diplom besitzen und über eine vom Bundesrat

anerkannte Weiterbildung verfügen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Ärztinnen

und Ärzte ihre Tätigkeit selbständig oder unselbständig und unter Aufsicht

ausführen. Demgemäss fallen auch Ärztinnen und Ärzte darunter, die nicht in

fachlicher Eigenverantwortung tätig werden, obwohl sie dies könnten. § 1 Abs. 2 EV VEZL ist dabei als Konkretisierung von Art. 55a KVG zu verstehen. Weil

kantonales Recht bundesrechtskonform auszulegen ist (BGE 138 II 173 E. 7.2

und 8.1; Giovanni Biaggini, BV Kommentar, Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 49 N. 5), ist § 1 Abs. 2 EV VEZL – auch wenn der Wortlaut allein diesbezüglich nicht

eindeutig ist – so zu verstehen, dass Ärztinnen und Ärzte ohne

Weiterbildungstitel nicht unter den Zulassungsstopp fallen. Demgemäss verstösst

§ 1 Abs. 2 EV VEZL nicht gegen Art. 55a KVG und somit auch nicht

gegen den Vorrang des Bundesrechts nach Art. 49 Abs. 1 BV.

4.5 § 4 EV VEZL sieht vor, dass der Zulassungsstopp auch für Ärztinnen und Ärzte gilt,

die in einem anderen Kanton zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung zugelassen sind und beabsichtigen, fortan im Kanton

Zürich tätig zu sein. Die Bestimmung geht dabei nicht darüber hinaus, was Art. 55a

KVG zulässt. Denn Art. 55a Abs. 4 KVG sieht vor, dass die Kantone die

Personen nach 55a Abs. 1 KVG bestimmen. Sie können deren Zulassung an

Bedingungen knüpfen. Demgemäss ist der Entscheid über die Zulassung neuer

Leistungserbringer mit Blick auf die regional unterschiedlichen Bedürfnisse den

Kantonen zugewiesen worden, was die bundesrätliche Zulassungsverordnung mit

ihren Höchstzahlen vorgabenkonform umsetzt. Dies bedingt jedoch zwangsläufig,

dass dem Zulassungsentscheid nur eine auf den betreffenden Kanton beschränkte

Wirkung zukommen kann, ansonsten der gesetzgeberische Wille, die Zulassung

jeweils den einzelnen Kantonen vorzubehalten, zum Vornherein illusorisch würde.

Die kantonalen Höchstzahlen könnten so beliebig umgangen werden, was nicht Sinn

und Zweck von Art. 55a KVG entspricht (BGE 130 I 26 E. 7.2.1). Nach

dem Gesagten ist daher auch § 4 EV VEZL mit Art. 55a KVG vereinbar

und es liegt kein Verstoss gegen den Vorrang des Bundesrechts nach Art. 49

Abs. 1 BV vor.

5.

5.1 Die

Beschwerdeführerin rügt, der Zulassungsstopp für ausserkantonale Personen beeinträchtige

Art. 95 Abs. 2 Satz 2 BV sowie die Binnenmarktfreiheit.

5.2 Die

Zulassung oder Nichtzulassung als Leistungserbringer zulasten der

obligatorischen Krankenversicherung stützt sich auf Art. 55a KVG als

gesetzliche Grundlage und ergeht in einem Bereich, der auf Verfassungs- und

Gesetzesstufe relativ weitgehend der Wirtschaftsfreiheit entzogen ist (BGE 130 I 26 E. 4.3). Durch die Nichtzulassung als Leistungserbringer wird

faktisch allerdings auch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Arztes

berührt. In einer solchen Beschränkung oder Erschwerung der Berufsausübung kann

ausnahmsweise ein Grundrechtseingriff liegen, wenn die entsprechenden

Auswirkungen die Betroffenen im Ergebnis in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit

gleich beeinträchtigen wie die Einschränkung einer rechtlichen Befugnis. Ein

grosser Teil der ärztlichen Leistungen wird über die obligatorische

Krankenpflegeversicherung abgerechnet. Durch den Zulassungsstopp wird den

betroffenen Ärzten zwar nicht rechtlich, aber doch faktisch die Führung einer

eigenen Praxis wesentlich erschwert. Sofern sie dennoch eine solche eröffnen,

erleiden sie durch die Nichtzulassung einen erheblichen Wettbewerbsnachteil,

weshalb sie sich gegenüber den bereits zugelassenen Ärzten auf die Rechtsgleichheit

und auf den in der Wirtschaftsfreiheit verankerten Grundsatz der

Gleichbehandlung der Gewerbegenossen berufen können (BGE 130 I 26 E. 4.4).

Der Wirtschaftsfreiheit kommt im Wesentlichen die Bedeutung zu,

sicherzustellen, dass eine allfällige Zugangsregelung nur nach sachlich

haltbaren, den Grundsätzen des Wettbewerbs unter Konkurrenten sachgerecht

Rechnung tragenden Kriterien erfolgt. Unzulässig sind wirtschaftspolitische

oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um

gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu

begünstigen, oder sonst wie den Wettbewerb verzerren (BGE 130 I 26 E. 4.5).

5.3 Nach Art. 95

Abs. 2 Satz 2 BV gewährleistet der Bund, dass Personen mit einer

wissenschaftlichen Ausbildung oder einem eidgenössischen, kantonalen oder

kantonal anerkannten Ausbildungsabschluss ihren Beruf in der ganzen Schweiz

ausüben können. Die Kantone sind zur gegenseitigen Anerkennung von

Ausbildungsabschlüssen verpflichtet (Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes

vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt [BGBM]). Nach der Rechtsprechung

wird dadurch nicht nur die Anerkennung von Diplomen garantiert, sondern in

allgemeiner Weise der gleiche Zugang zur Berufsausübung und das Verbot einer

übermässigen, sachlich ungerechtfertigten Erschwerung der Berufsausübung, wie

sie sich aus unterschiedlichen kantonalen Regelungen ergibt (BGE 130 I 26 E. 7.1;

BGE 125 II 56 E. 3a; BGE 123 I 259 E. 2b).

5.4 Da der

Zulassungsstopp zwar kein rechtliches Verbot der selbständigen Berufsausübung,

wohl aber eine weitgehende faktische Beeinträchtigung einer solchen darstellt (E. 5.2),

fällt er in den Anwendungsbereich von Art. 95 Abs. 2 Satz 2 BV.

Wie die Wirtschaftsfreiheit selber kann indessen auch deren binnenmarktbezogene

Komponente beschränkt werden (vgl. BGr, 6. Juli 1999, 2P.362/1999, publ.

in: ZBl 101/2000 S. 496 ff., E. 3 und 4; Art. 3 BGBM [SR

943.02] und dazu BGE 128 I 295 E. 4 S. 303 ff.). Art. 55a Abs. 3

KVG weist den Entscheid über die Zulassung neuer Leistungserbringer (gleich wie

für Spitäler) mit Blick auf die regional unterschiedlichen Bedürfnisse den

Kantonen zu, was die bundesrätliche Zulassungsverordnung mit ihren Höchstzahlen

vorgabenkonform umsetzt. Dies bedingt jedoch zwangsläufig, dass dem

Zulassungsentscheid nur eine auf den betreffenden Kanton beschränkte Wirkung

zukommen kann, ansonsten der gesetzgeberische Wille, die Zulassung jeweils den

einzelnen Kantonen vorzubehalten, zum Vornherein illusorisch würde.

Leistungserbringer einer Kategorie, die in einem Kanton vom Zulassungsstopp

ausgenommen sind, könnten sich in diesem niederlassen und anschliessend in

einen anderen wechseln, in dem sie der Beschränkung unterliegen, womit die

entsprechenden kantonalen Regelungen beliebig umgangen würden, was nicht Sinn

und Zweck von Art. 55a KVG entspricht. Mit diesem geht einher, dass alle

Personen, welche in den Geltungsbereich der entsprechenden kantonalen Regelung

fallen, rechtsgleich zu behandeln sind (Art. 8 Abs. 1 BV). Würde der

Kanton Zürich Bewerber einzig deshalb anders (bevorzugt) behandeln, weil sie

bisher in einem anderen Kanton niedergelassen gewesen sind, würde er potenziell

denjenigen gegenüber rechtsungleich handeln, welche direkt im Kanton Zürich um

Zulassung nachsuchen (vgl. BGE 125 I 276 E. 4c; zum Ganzen BGE 130 I 26 E. 7.2.1).

5.5 Wie die

Beschwerdeführerin an sich zu Recht geltend macht, wird die Zahl der

Leistungserbringer gesamtschweizerisch nicht erhöht, wenn ein Arzt, der bisher

bereits zulasten der Krankenpflegeversicherung in einem Kanton praktiziert hat,

seine Praxis in einen anderen verlegt. Indessen geht die bundesrechtliche

Regelung der Zulassungsbeschränkung eben doch davon aus, dass die

Versorgungsgebiete kantonal festgelegt sind. Wohl stösst diese Vorgabe in einem

gewissen Mass ins Leere, da Ärzte auch Patienten behandeln können, die in einem

anderen Kanton Wohnsitz haben; dem wird aber insofern Rechnung getragen, als

die Kantone bei ihrem Entscheid jeweils die Versorgungsdichte in den

Nachbarkantonen, in der Grossregion, zu welcher sie nach Anhang 2 gehören, und

in der Schweiz mitberücksichtigen müssen (Art. 2 Abs. 2 VEZL). Im

Lichte der bundesrechtlichen Regelung ist es damit grundsätzlich auch insofern

von Bedeutung, in welchem Kanton jemand praktiziert. In spezifisch gelagerten

Einzelfällen, bei denen die Praxis aus wichtigen Gründen in einen anderen

Kanton verlagert wird, ist indessen nicht zum Vornherein auszuschliessen, dass

eine entsprechende "Neuzulassung" in verfassungskonformer Auslegung

im Einzelfall gestützt auf Art. 95 Abs. 2 BV wird gewährt werden

müssen. Art. 55a KVG deckt nicht jede beliebige Einschränkung der

interkantonalen Niederlassungsfreiheit ab (BGE 130 I 26 E. 7.2.2).

Demgemäss erweist sich die Regelung auch als verhältnismässig.

5.6 Somit ist

weder die Wirtschaftsfreiheit noch die Binnenmarktfreiheit (als Ausfluss von Art. 95

Abs. 2 Satz 2 BV) verletzt, sodass offenbleiben kann, ob eine

allfällige Verletzung nicht aufgrund von 190 BV trotzdem anzuwenden wäre.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes

gemäss dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen

Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren

Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA).

6.2 Art. 55a

Abs. 1 KVG verlangt von sämtlichen Ärztinnen und Ärzten einen

Bedürfnisnachweis für die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung. Diesbezüglich liegt weder eine direkte noch eine

indirekte Diskriminierung vor. Art. 55a Abs. 2 KVG sieht zudem eine

Befreiung vom Bedürfnisnachweis für Ärztinnen und Ärzte vor, welche mindestens

drei Jahre an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet

haben. Letzteres wirkt sich zum Nachteil ausländischer Staatsangehöriger aus, da

Schweizer Staatsbürgerinnen und Staatsbürger, welche ihren Weiterbildungstitel

mehrheitlich in der Schweiz erwerben, bevorzugt werden. Sofern darin allenfalls

eine indirekte Diskriminierung, zu sehen wäre, die gegen das in Art. 2 FZA

enthaltene Diskriminierungsverbot verstiesse, liesse sich diese Regelung jedoch

mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit, namentlich der Gewährleistung einer

bezahlbaren Gesundheitsversorgung, der Patientensicherheit und der

Qualitätssicherung des schweizerischen Gesundheitssystems rechtfertigen und

erschiene sie auch als verhältnismässig. Zudem ist die Ausnahmeregelung

kohärent mit der schweizerischen Gesundheitspolitik, namentlich was die

Heranführung der Ärztinnen und Ärzte an das schweizerische Gesundheitswesen und

den Ausbau eines beruflichen Netzwerks betrifft (vgl. BVGE 2018 V/1 E. 9.6 f.).

Demgemäss ist die durch die Verordnung allenfalls resultierende indirekte

Diskriminierung sachlich gerechtfertigt und erweist sich die angefochtene

Regelung damit auch in dieser Hinsicht als mit dem übergeordneten Recht

vereinbar.

6.3 Nach dem

Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'600.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 6'840.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …