Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00004

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2020.00004

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Mai 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin

Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Gemeinde Oberglatt, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch

die Bildungsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Regierungsratsbeschluss vom 22. April 2020 zum Neuerlass

einer Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von Kindertagesstätten

und Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der wirtschaftlichen

Auswirkungen der Corona-Pandemie,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 22. April 2020 erliess der Regierungsrat

gestützt auf Art. 72 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich (KV,

LS 101) eine Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von

Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der

wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie. Mit gleichem Beschluss

setzte er die Verordnung rückwirkend auf den 16. März 2020 in Kraft und

entzog dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer allfälligen

Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Dieser Beschluss wurde am 24. April

2020 im Amtsblatt veröffentlicht (Meldungsnummer RS-ZH03-0000000228).

Erwägungen

II.

Die Gemeinde Oberglatt liess am 4. Mai 2020

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei die Verordnung aufzuheben; zudem liess sie um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ersuchen, eventualiter um eine

vorsorgliche Anordnung, wonach sie während des laufenden Verfahrens keine

Zahlungen gestützt auf die angefochtene Verordnung ausrichten müsse. Namens des

Regierungsrats schloss die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom

15.

Mai 2020 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung

von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen

Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss Verwaltungsrecht betrifft, ist der

Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen

(§ 38a Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss

des Verwaltungsgerichts vom 2. Juli 2019 über dessen Konstituierung per 1. Juli

2019.

(ABl 2019-07-19 [Nr. 41], Meldungsnummer RS-ZH04-0000000021).

1.2

Die

angefochtene Verordnung auferlegt der Beschwerdeführerin zusätzliche

finanzielle Pflichten, indem sie zur Ausrichtung einer Ausfallentschädigung an

Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen auf ihrem Gemeindegebiet

verpflichtet wird. Sie macht geltend, dadurch im Sinn von § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b und c VRG in ihrer

Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interessen verletzt zu sein; damit ist sie zur Beschwerde

legitimiert.

1.3

Nach

Art. 72 Abs. 2 Satz 1 KV sind Notverordnungen durch den

Kantonsrat zu genehmigen. Diese Genehmigung ist indes nicht in dem Sinn

konstitutiver Natur, als die Verordnung nur mit der Genehmigung in Kraft treten

könnte. Vielmehr tritt eine gestützt auf Art. 72 Abs. 1 KV erlassene

Verordnung des Regierungsrats dem Wesen des Notrechts als Dringlichkeitsrecht

entsprechend schon vor der Genehmigung in Kraft, würde im Fall der Verweigerung

der Genehmigung jedoch (ex nunc) dahinfallen (vgl. Isabelle Häner in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 72 N. 9). Soweit der

Beschwerdegegner mit seinem Vorbringen, die Rechtskontrolle obliege primär dem

Kantonsrat, geltend machen wollte, die Verordnung lasse sich erst nach bzw. nur

bei erfolgter Genehmigung durch den Kantonsrat anfechten, ist ihm deshalb nicht

zu folgen.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung vorsorglicher Massnahmen wird mit dem

heutigen Endentscheid gegenstandslos.

3.

Die angefochtene Verordnung hat im Wesentlichen folgenden

Regelungsinhalt: Die Gemeinden werden verpflichtet, den (privaten)

Trägerschaften von Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen auf

Gesuch 80 % des Schadens zu ersetzen, der durch entgangene Elternbeiträge

in der Zeit von 16. März bis 10. Mai 2020 entstanden ist (§ 1

Abs. 1 und § 2 der Verordnung). Als entgangen gelten Elternbeiträge,

welche die Eltern, die ihre Kinder trotz bestehenden Betreuungsverhältnissen

nicht betreuen lassen oder nicht betreuen lassen können, den Trägerschaften von

Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen schulden bzw. schulden

würden, wenn die Betreuung erfolgte (§ 1 Abs. 2 der Verordnung).

Gemäss § 3 der Verordnung beteiligt sich der Kanton zur Hälfte an den von

den Gemeinden ausgerichteten Ausfallentschädigungen und an den

Gemeindebeiträgen gemäss § 18 Abs. 2 des Kinder- und

Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (LS 852.1).

4.

4.1

Der

Regierungsrat stützt seine Kompetenz zum Erlass der angefochtenen Verordnung

auf Art. 72 Abs. 1 KV. Gemäss dieser Bestimmung kann der

Regierungsrat auch ohne gesetzliche Grundlage Massnahmen ergreifen und

insbesondere Notverordnungen erlassen, wenn die öffentliche Sicherheit

schwerwiegend gestört oder unmittelbar bedroht ist. In der Begründung zur

angefochtenen Verordnung führt der Regierungsrat hierzu aus, die

Notverordnungskompetenz diene "einerseits dem Schutz klassischer Polizeigüter

[…], anderseits aber auch der Abwehr von wirtschaftlichen und sozialen

Notständen mit einer gewissen Intensität, die weitreichende Konsequenzen hätten

und letztlich zu einer Gefährdung der klassischen Polizeigüter führen

könnten". Deshalb sei dem Regierungsrat zu gestatten, "gestützt auf

Art. 72 KV Notstandsmassnahmen zur Unterstützung der Volkswirtschaft bzw.

zum Erhalt der wirtschaftlichen Strukturen bis zum Abklingen der

Coronavirus-Pandemie zu ergreifen".

4.2

Der

Auffassung des Regierungsrats lässt sich nicht folgen. Schon nach dem Wortlaut

der Bestimmung setzt die Notverordnungskompetenz des Regierungsrats eine

schwerwiegende Störung oder unmittelbare Bedrohung der öffentlichen Sicherheit

voraus. Damit ist die Notverordnungskompetenz auf den Schutz der klassischen

Dispositiv

polizeilichen Schutzgüter beschränkt. Mögliche Schutzgüter sind demnach etwa

Leib und Leben, Eigentum oder Freiheit; wirtschaftliche und soziale Interessen

zählen hingegen nicht dazu (vgl. auch Häner, Art. 72 N. 4, auch zum

Folgenden; ferner Jörg Künzli, Basler Kommentar, 2015, Art. 185 BV

N. 36). Dass die Regelungskompetenz des Regierungsrats wirtschaftliche und

soziale Notstände nicht mitumfasst, ergibt sich darüber hinaus eindeutig aus

der Entstehungsgeschichte der Norm: Die Sachkommission 3 beantragte dem

Verfassungsrat ursprünglich eine Fassung, welche die Notverordnungskompetenz

ausdrücklich auch für wirtschaftliche und soziale Notstände vorsah. Der

Verfassungsrat folgte indes einem Gegenantrag, welcher die Streichung von wirtschaftlichen

und sozialen Notständen und demnach die Kodifizierung einer polizeilichen

Generalklausel entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl.

BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f., wonach der [geschriebene

oder ungeschriebene] Grundsatz der polizeilichen Generalklausel in allgemeiner

Weise die zuständige Behörde ermächtige, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der

Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuweisen oder

erfolgte schwere Störungen zu beseitigen) verlangte (Protokoll der

16. Sitzung des Verfassungsrats, S. 853 ff., auch zum Folgenden).

Wohl können wirtschaftliche und soziale Verwerfungen auch polizeiliche

Schutzgüter gefährden und insofern Massnahmen gestützt auf Art. 72 KV

rechtfertigen; dafür bedürfte es aber einer als Folge der wirtschaftlichen bzw.

sozialen Notlage bereits eingetretenen oder mit hoher Wahrscheinlichkeit

unmittelbar bevorstehenden Gefährdung polizeilicher Schutzgüter (vgl. Voten

Fehrlin und Mathys [S. 855 f.]; ferner BGE 137 II 431 E. 4).

Art. 72 Abs. 1 KV vermittelt dem Regierungsrat hingegen keine

Kompetenz, um allein zum Schutz vor einem sozialen oder wirtschaftlichen

Notstand ohne gesetzliche Grundlage eine Verordnung zu erlassen.

Hier begründet der Regierungsrat den Erlass einer

Notverordnung einzig mit möglicherweise drohenden wirtschaftlichen bzw.

sozialen Folgen, sollten Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen

wegen ausbleibender Elternbeiträge in finanzielle Schwierigkeiten geraten;

inwiefern dadurch eine unmittelbare Gefährdung polizeilicher Schutzgüter droht,

legt er indes nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Da der Regierungsrat

sich weder auf eine andere Verfassungsnorm noch auf eine gesetzliche Bestimmung

abstützen kann, fehlt ihm damit die Kompetenz zum Erlass der angefochtenen

Verordnung. Das führt zur Gutheissung der Beschwerde.

4.3 Anzumerken

bleibt, dass die vom Regierungsrat für den Erlass der Verordnung angeführten

Umstände auch keinen sozialen oder wirtschaftlichen Notstand zu begründen

vermöchten: Weder der Umstand, dass die aktuelle Situation bei den

Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zu höheren Ausgaben führen

könnte, noch die Befürchtung des Regierungsrats, Eltern, die vom

Betreuungsangebot keinen Gebrauch mehr machten, könnten "unbesehen allfälliger

vertraglicher Verpflichtungen" nicht mehr gewillt sein, für nicht bezogene

Betreuungsleistungen (während eines Zeitraums von weniger als zwei Monaten)

weiterhin zu zahlen, führen zu einer unmittelbaren und schwerwiegenden

Bedrohung von wirtschaftlichen bzw. sozialen Interessen, die Massnahmen im

Rahmen des Notverordnungsrechts rechtfertigen könnten. Namentlich ist nicht

ersichtlich, inwiefern eine zeitliche Dringlichkeit vorliegen sollte, die es

unmöglich macht, eine Regelung im ordentlichen Gesetzgebungsprozess zu

schaffen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind

der Beschluss des Regierungsrats vom 22. April 2020 zum Erlass einer

Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von Kindertagesstätten und

Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der wirtschaftlichen Auswirkungen

der Corona-Pandemie sowie die betreffende Verordnung aufzuheben.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und

§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Regierungsrats vom

22. April 2020 zum Erlass einer Verordnung über die Ausfallentschädigung

zugunsten von Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zur

Verminderung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie sowie die

betreffende Verordnung aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 3'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …