Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00005

aVerwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2020.00005

Urteil

der 4. Kammer

vom 7. September 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin

Bertschi, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Grosser Gemeinderat der Stadt Winterthur,

Beschwerdegegner,

betreffend Kita-Verordnung

vom 25. August 2014,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur beschloss am

24. Juni 2019 nachfolgende Änderungen der (kommunalen) Verordnung vom

25. August 2014 über die Kinderbetreuung im Vorschulbereich sowie in

Tagesfamilien (nachfolgend: Kita-Verordnung):

Art. 7

(Abs. 1 unverändert)

2 Kindertagesstätten,

welche eine

Leistungsvereinbarung mit der Stadt abgeschlossen haben, haben

Ausbildungsplätze anzubieten. Ist dies nicht der Fall, so kann der Stadtrat

finanzielle Sanktionen vorsehen.

3 Kindertagesstätten, welche

eine Leistungsvereinbarung mit der Stadt abgeschlossen haben, bieten für

Sekundarschulabgängerinnen oder Sekundarschulabgänger höchstens einen

Praktikumsplatz je Erstlehrjahr-Lernende/r an. Der Stadtrat erlässt dazu

Ausführungsbestimmungen.

Art. 15

1 Anspruch auf einen Beitrag der

Stadt Winterthur haben Erziehungsberechtigte, deren Einkommen und Vermögen

gemäss Art. 13 100 000 Franken nicht übersteigt. Dieser Betrag

wird indexiert.

Übergangsbestimmungen

Art. 20

1 Für die Umsetzung von Art. 7

Abs. 3 gilt eine Übergangsfrist bis 31. Juli 2021. Während dieser

Übergangszeit beschäftigen die Kindertagesstätten mit Leistungsvereinbarung

nicht mehr Praktikantinnen oder Praktikanten in unabhängigen Praktika, als sie

Lehrstellen anbieten. Praktikantinnen und Praktikanten in unabhängigen Praktika

besuchen wöchentlich einen Schultag.

2 Die Änderungen von Art. 7 und

Art. 15 treten per 1. Januar 2020 in Kraft.

3 Die Motion wird damit als erledigt

abgeschrieben.

Der Beschluss vom 24. Juni 2019 wurde am 27. Juni 2019

publiziert.

Erwägungen

II.

Der Verein B rekurrierte am 22. Juli 2019 an den

Bezirksrat Winterthur und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die

geänderten Art. 7 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 Kita-Verordnung

gänzlich sowie der geänderte Art. 20 Abs. 2 Kita-Verordnung teilweise

(soweit Art. 7 Kita-Verordnung betreffend) aufzuheben. Der Bezirksrat

Winterthur wies den Rekurs mit Beschluss vom 28. Februar 2020 ab, soweit

er darauf eintrat.

III.

Am 18. Mai 2020 führte der Verein B Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss dasselbe wie im Rekursverfahren.

Der Bezirksrat Winterthur liess sich am 27. Mai 2020 mit dem Schluss auf

Abweisung der Beschwerde vernehmen. Der Stadtrat Winterthur beantragte am 24. Juni

2020, es sei das Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Bei der

angefochtenen Änderung der Verordnung vom 25. August 2014 über die

Kinderbetreuung im Vorschulbereich sowie in Tagesfamilien handelt es sich um

die Änderung eines generell-abstrakten Erlasses im Sinn von § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte

kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte

Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert,

wer zumindest virtuell in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist.

Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der

angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen

Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4).

Die Beschwerdeführerin bezweckt das Führen von Kindertagesstätten und betreibt

in Winterthur bereits zwei Kindertagesstätten, für welche sie mit der Stadt

Winterthur eine Leistungsvereinbarung abgeschlossen hat. Sie ist schon mit

Blick auf ihren Gesellschaftszweck und Tätigkeitsradius virtuell von der

umstrittenen Änderung der Kita-Verordnung betroffen, weshalb hier offenbleiben

kann, inwiefern die hier umstrittenen Art. 7 Abs. 3 sowie Art. 20

Abs. 1 f. Kita-Verordnung auf das bereits bestehende Verhältnis der

Parteien Einfluss nehmen könnten (vgl. zu dieser Problematik Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1315, Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 35 Rz. 13 [je mit Hinweisen]).

1.3

Weil auch

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel

einzutreten.

2.

Der Verein B wurde am 8. Juni 2020 infolge Fusion mit

A gelöscht. Das Rubrum ist entsprechend anzupassen.

3.

3.1

Nach

§ 18 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (KJHG,

LS 852.1) sorgen die Gemeinden für ein bedarfsgerechtes Angebot an

familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter (Abs. 1); sie

legen die Elternbeiträge fest und leisten eigene Beiträge (Abs. 2). Die

genannte Bestimmung beauftragt die Gemeinden, ein der Nachfrage entsprechendes

Angebot an Betreuungsplätzen für Kinder im Vorschulalter sicherzustellen. Damit

soll die Vereinbarkeit von Beruf und Familie aufgrund ihrer grossen gesellschaftlichen

und volkswirtschaftlichen Bedeutung verbessert und Eltern die Möglichkeit

gegeben werden, ein Familien- und Arbeitsmodell zu wählen, das ihren

Vorstellungen entspricht (vgl. Beleuchtenden Bericht des Regierungsrats [ABl

2010, 881 ff.]).

3.2

Die Stadt

Winterthur sieht in Art. 6 Abs. 1 f. Kita-Verordnung den

Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit in der Regel privaten Trägerschaften

entsprechender Betreuungseinrichtungen wie namentlich Kindertagesstätten vor.

Bislang setzte der Abschluss einer Leistungsvereinbarung voraus, dass die

Trägerschaft ihre Betreuungseinrichtungen unter Berücksichtigung der

Betreuungsqualität wirtschaftlich führt, Ausbildungsplätze anbietet, über eine

Betriebsbewilligung verfügt und beaufsichtigt wird (Art. 6 Abs. 3 in

Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 f. und Art. 8

Kita-Verordnung). Der hier umstrittene Art. 7 Abs. 3 Kita-Verordnung

stellt nun (in Verbindung mit Art. 6 Abs. 3 Kita-Verordnung) ein

zusätzliches Erfordernis für den Abschluss einer Leistungsvereinbarung auf: Eine

solche soll nur mit Trägerschaften abgeschlossen werden, deren

Betreuungseinrichtung bzw. Betreuungseinrichtungen für

Sekundarschulabgängerinnen oder -abgänger höchstens einen Praktikumsplatz je

"Erstlehrjahr-Lerndende/r" anbieten (Satz 1).

Der Stadtrat der Stadt Winterthur (nachfolgend: Stadtrat)

erlässt zu diesem Erfordernis nach Art. 7 Abs. 3 Satz 2

Kita-Verordnung Ausführungsbestimmungen. Namentlich sollen Praktika für

Sekundarschulabgängerinnen und -abgänger auf höchstens zwölf Monate befristet

und deren Verlängerung ausgeschlossen werden, Praktikantinnen und Praktikanten,

welche sich für eine Lehrstelle im Praktikumsbetrieb bewerben, spätestens fünf

Monate nach Praktikumsbeginn eine Zu- bzw. Absage erhalten und soll den

Praktikantinnen und Praktikanten arbeitgeberseits die Gelegenheit zur

schulischen Weiterbildung eingeräumt werden (vgl. unten E. 3.3.2 f.).

3.3

3.3.1

Angestossen wurde die hier interessierende Änderung der Kita-Verordnung

durch die dem Grossen Gemeinderat der Stadt Winterthur (nachfolgend: Grosser

Gemeinderat) am 22. Januar 2018 eingereichte und am 2. Juli 2018 an

den Stadtrat überwiesene Motion betreffend Kosten und Qualität der

Kinderbetreuung im Vorschulalter (nachfolgend: Motion betreffend

Kinderbetreuung), mit welcher der Stadtrat beauftragt wurde, mögliche

Massnahmen vorzuschlagen, wie die Attraktivität der Kinderbetreuung in

Kindertagesstätten "für den Mittelstand" finanziell verbessert werden

könne, und aufzuzeigen, wie sichergestellt werde, dass die soziale

Durchmischung in den Kindertagesstätten gewährleistet werde. Der Stadtrat

beantragte dem Grossen Gemeinderat am 12. Dezember 2018 die

Erheblicherklärung der Motion und den Erlass eines neuen Art. 7

Abs. 3 Kita-Verordnung mit dem Wortlaut: "Kindertagesstätten mit

Leistungsvereinbarungen bieten keine unabhängigen Praktika vor Lehrbeginn an."

Aus dem zugehörigen Bericht des Stadtrats erhellt, dass der (gänzliche)

Verzicht auf diese sogenannt unabhängigen Praktika eine Förderung der

Betreuungsqualität bezweckte (zum Ganzen vgl. die online einsehbaren Dokumente,

abrufbar unter www.gemeinderat.winterthur.ch > Geschäfte >

Nr. 2018.8).

3.3.2

Am 5. November 2018 wurde dem Grossen Gemeinderat sodann die Motion

betreffend PraktikantInnen in Kitas eingereicht. Diese nimmt Bezug auf die dem

Grossen Gemeinderat am 6. November 2017 eingereichte Interpellation

betreffend PraktikantInnen in Kitas und der schulergänzenden Betreuung

beziehungsweise deren Beantwortung durch den Stadtrat vom 18. April 2018,

mit welcher aufgezeigt worden sei, "dass die bestehende kommunale

Rechtsgrundlage in Winterthur keine Basis dafür bietet, die Praktikumsfrage von

SchulabgängerInnen in Kitas zu reglementieren". Weder könnten mit der

Kita-Verordnung (in der bis dahin geltenden Fassung) die Zahl der

Praktikumsplätze noch die Lohn- und Anstellungsbedingungen geregelt werden. Die

Motion habe deshalb zum Ziel, die notwendigen gesetzlichen Grundlagen zur

Reglementierung der Anstellung von "nicht eingebundenen PraktikantInnen in

Kitas" zu schaffen. Zu diesem Zweck wurde der Stadtrat aufgefordert, durch

eine Änderung der Kita-Verordnung eine Rechtsgrundlage für durch eine

Leistungsvereinbarung mit der Stadt Winterthur verbundene Kindertagesstätten zu

schaffen, welche für Anstellungsverhältnisse dieser Kindertagesstätten mit

Praktikantinnen bzw. Praktikanten folgende Punkte vorgebe:

" - Die

Anzahl Praktikumsplätze pro Betrieb beträgt maximal die Anzahl der im Folgejahr

zur Verfügung stehenden 1-Lehrjahrstellen

- Das Praktikum dauert maximal

12.

Monate. Eine Verlängerung ist ausgeschlossen.

- Bewirbt sich

eine / ein Praktikant für eine Lehrstelle im Betrieb, erfolgt die Zu-

oder Absage bis spätestens 5 Monate nach Praktikumsbeginn

- Der Betrieb ermöglicht

PraktikantInnen, sich während der Praktikums schulisch weiterzubilden und

allfällige Defizite aufzuholen, (beispielsweise durch den Besuch von

Deutschkursen etc.)

- Im Betrieb stehen

professionelle Ressourcen für die Begleitung der PraktikantInnen zur Verfügung.

- Der Praktikumslohn beträgt

in der Regel mindestens dem Lohn, der vom Branchenverband empfohlen wird."

(Zum Ganzen vgl. die online einsehbaren

Dokumente, abrufbar unter www.gemeinderat.winterthur.ch > Geschäfte >

Nr. 2018.110 sowie Nr. 2017.143.)

3.3.3

Die am 24. Juni 2019 beschlossene Änderung des Art. 7

Kita-Verordnung entspricht einem Änderungsvorschlag der Sachkommission Bildung,

Sport und Kultur (BSKK) des Grossen Gemeinderats. Gemäss Erläuterungen der

Kommissionsreferentin habe sich im Gespräch mit Betreibern von

Kindertagesstätten, den Motionärinnen und Vertretenden des städtischen

Departements Schule und Sport (DSS) gezeigt, dass ohne die Möglichkeit von

Praktika für die Kindertagesstätten bedeutend höhere Kosten entstünden und

möglicherweise auch weniger Kinderbetreuung geleistet werden könne. Eine

Regelung, wie sie in der Motion PraktikantInnen in Kitas angeregt werde, habe

man sich als möglichen Kompromiss vorstellen können. Bei der

Kommissionsberatung sei die Regelung, welche die Motion PraktikantInnen in

Kitas vorschlage, bevorzugt worden, weshalb die Kommission Änderungen gegenüber

dem Antrag des Stadtrats vorschlage: Nach der entsprechenden Version von

Art. 7 Abs. 3 Kita-Verordnung dürften Kindertagesstätten mit einer

Leistungsvereinbarung höchstens einen Praktikumsplatz pro Erstjahrslernendem

anbieten. Der Beruf (des bzw. der Fachangestellten Betreuung) sei grundsätzlich

offen für Schulabgängerinnen und -abgänger und setze kein Praktikum voraus. Man

solle Praktika deshalb nicht dazu benutzen, um einfach günstiges Personal zu

rekrutieren, sondern wirklich als Vorbereitung für eine anschliessende Lehre.

Die Ausführungsbestimmungen seien dann durch den Stadtrat zu erlassen und

sollten inhaltlich den Forderungen der Motion PraktikantInnen in Kitas entsprechen.

Der Änderungsvorschlag der BSKK wurde einstimmig

angenommen; ebenso die vorgeschlagene Übergangsbestimmung des Art. 20

Kita-Verordnung.

3.4

Im

Einklang mit dem soeben Ausgeführten bringt der Beschwerdegegner vor, er

verfolge mit der Statuierung dieser neuen Voraussetzung zwei Ziele: Zum einen

solle verhindert werden, dass Jugendliche im Rahmen von Praktikumsverhältnissen

als günstige Arbeitskräfte ausgenutzt würden. Zwar seien Praktika im Grundsatz

unproblematisch, soweit die Praktikantinnen und Praktikanten fair entlöhnt und

nicht als günstige Arbeitskräfte in sach- und fachfremden Bereichen eingesetzt

würden und soweit die Praktikumsstelle befristet sei. Werde jedoch für die

Lehre als Fachperson Betreuung in der Fachrichtung Kinderbetreuung vorgängig

zur Lehre ein Praktikum verlangt, ohne dass im Gegenzug ein Lehrplatz

garantiert werde, sei das problematisch. Insofern steht hinter dem hier

umstrittenen Erfordernis aus Sicht des Beschwerdegegners das sozialpolitische

Interesse an der Verhinderung der Ausbeutung Jugendlicher als günstige

Arbeitskräfte. Zum anderen gehe – so der Beschwerdegegner – die neu statuierte

Voraussetzung mit einer Erhöhung der Betreuungsqualität in den

Kindertagesstätten einher. Der Einsatz von Praktikantinnen und Praktikanten

anstelle ausgebildeter Fachpersonen führe im Vergleich zur Betreuung durch

qualifiziertes Personal zu einer tieferen Betreuungsqualität; die Vorgabe

hinsichtlich der Anzahl Praktikantinnen und Praktikanten leiste deshalb einen

Beitrag zur Erreichung einer angemessenen Betreuungsqualität. Auch insofern

bestehe ein sozialpolitisches Interesse an der umstrittenen Regelung.

4.

4.1

Die

Limitierung der Praktikumsverhältnisse soll nach dem Willen des kommunalen

Gesetzgebers dazu führen, dass die Kindertagesstätten mehr ausgebildetes

und/oder in Ausbildung befindliches Personal einsetzen müssen, was zu einer

besseren Betreuungsqualität beiträgt. Sie zielt mithin auf eine Beeinflussung

der Betreuungsverhältnisse. Die Beschwerdeführerin erblickt darin bzw. im

Erfordernis des Art. 7 Abs. 3 Kita-Verordnung eine unzulässige

Verschärfung der vom Bundesrecht und dem kantonalen Recht abschliessend

geregelten Bewilligungsvoraussetzungen für den Betrieb einer Kindertagesstätte.

4.2

4.2.1

Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf gemäss Art. 316 Abs. 1 des

Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) einer

Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer anderen vom kantonalen Recht

bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht. Nach

Art. 316 Abs. 2 ZGB erlässt der Bundesrat Ausführungsbestimmungen,

was er mit der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338)

getan hat.

Kinderkrippen unterstehen gemäss Art. 13 Abs. 1

lit. b PAVO der Bewilligungspflicht, wobei die Bewilligung unter anderem

nur erteilt werden darf, wenn der Leiter und seine Mitarbeiter nach

Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre

Aufgabe geeignet sind und die Zahl der Mitarbeiter für die zu betreuenden

Minderjährigen genügt (Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO). Indessen

enthält die PAVO nur Minimalanforderungen und überlässt den Kantonen den Erlass

weitergehender Vorschriften (BGr, 14. Mai 2012, 5A_904/2011, E. 2.1).

4.2.2

Gemäss § 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die

Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar

2012.

(V BAB, LS 852.23) in der bis am 31. Juli 2020 geltenden Fassung

musste eine Kindertagesstätte zusätzlich zu den bundesrechtlichen Vorgaben die

sozialpädagogischen Grundsätze und die räumlichen Anforderungen erfüllen; die

genannte Bestimmung sah sodann den Erlass von Richtlinien über die

Bewilligungsvoraussetzungen und den Betrieb von Kinderkrippen durch die

Bildungsdirektion vor. Die Bildungsdirektion stellte am 5. September 2014 Richtlinien

über die Bewilligung von Kinderkrippen (im Folgenden

"Krippenrichtlinien") auf. Diese sahen die ständige Anwesenheit

mindestens einer ausgebildeten Betreuungsperson in jeder Kindergruppe vor sowie

ab einer Gruppengrösse von acht Plätzen jene einer zusätzlichen

Betreuungsperson (vgl. Ziff. 3.3.1 Krippenrichtlinien). Praktikantinnen

und Praktikanten konnten als zusätzliche Betreuungspersonen eingesetzt werden,

jedoch – im Gegensatz zu in Ausbildung befindlichen Personen – die

erforderliche Anwesenheit einer voll ausgebildeten Betreuungsperson nicht

ersetzen (vgl. Ziff. 3.3.2 f. in Verbindung mit Anhang A

Krippenrichtlinien). Nach konstanter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

handelte es sich bei den Krippenrichtlinien nicht um eine Rechts-, sondern um eine

Verwaltungsverordnung, welche lediglich als Auslegungshilfe zu

den bundesrechtlichen bzw. zulässigen kantonalrechtlichen

Bewilligungsvoraussetzungen berücksichtigt werden konnte

(VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 3.2 mit zahlreichen

Hinweisen).

4.2.3

Inzwischen wird das bundesrechtliche Erfordernis des Art. 15

Abs. 1 lit. b PAVO – soweit den Betreuungsschlüssel betreffend –

durch den am 27. November 2017 vom Kantonsrat verabschiedeten und am

1.

August 2020 in Kraft getretenen § 18d KJHG konkretisiert: Kinder

werden in der Regel in Gruppen mit höchstens zwölf Plätzen betreut, wobei

Kinder bis zum 19. Lebensmonat eineinhalb Plätze belegen (Abs. 1). In

jeder Gruppe muss eine ausgebildete Betreuungsperson anwesend sein; sind mehr

als sechs Betreuungsplätze belegt, ist die Anwesenheit einer zweiten Betreuungsperson

erforderlich (Abs. 2). Von Abs. 1 abweichende Betreuungskonzepte sind

möglich, wenn das Betreuungsverhältnis nach Abs. 2 gewährleistet ist und

den Bedürfnissen der betreuten Kinder mit besonderen Massnahmen Rechnung

getragen wird (Abs. 3). Das Gesetz sieht nunmehr die Regelung der

Einzelheiten der Bewilligungsvoraussetzungen – insbesondere auch jener des

Betreuungsschlüssels – durch eine Verordnung des Regierungsrats vor (vgl.

Weisung des Regierungsrats zum Neuerlass eines Kindes- und Jugendheimgesetzes

vom 19. August 2015, ABl 2015-08-08, S. 19 ff., 48); die

Bewilligungsvoraussetzungen unter anderem des Personalbestands und der

persönlichen Eignung, Berufsausbildung und Berufserfahrung der in

Kindertagesstätten tätigen Personen werden seit dem 1. August 2020 durch

die Verordnung über die Tagesfamilien und Kindertagesstätten vom 27. Mai

2020.

(V TaK, LS 852.14) näher ausgeführt (§ 18c lit. b und c

KJHG); die Anforderungen an die Berufsausbildung und -erfahrung der

Betreuungspersonen werden in § 9 (teilweise in Verbindung mit dem Anhang)

V TaK umfassend geregelt. Wie bereits in der früheren Bewilligungspraxis

können Praktikantinnen und Praktikanten zwar ausgebildetes Personal nicht

ersetzen, aber als zusätzliche Betreuungsperson eingesetzt werden. Eine

Verschärfung der Bewilligungspraxis bzw. -voraussetzungen, wonach

Praktikantinnen und Praktikanten nicht als zweite Betreuungsperson angerechnet

werden könnten, lehnte der kantonale Gesetzgeber zuletzt am 11. Januar

2021.

durch Nichtüberweisung des Postulats betreffend "Fehlanreiz für

übermässiges Praktikantenwesen in den Betreuungsrichtungen abschaffen: Betreuungsschlüssel

anpassen" vom 10. September 2018 ab (vgl. kantonsrat.zh.ch >

Geschäfte > KR-Nr. 270/2018).

4.2.4

Soweit der Beschwerdegegner mit dem hier umstrittenen Art. 7 Abs. 3

Kita-Verordnung zum Zweck der Förderung der Betreuungsqualität auf die Betreuungsverhältnisse

in Kindertagesstätten Einfluss nehmen will, ist das bundesrechtliche

Bewilligungserfordernis des Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO tangiert.

Aus dem oben Ausgeführten erhellt sodann einerseits, dass der kantonale

Gesetzgeber sowie der vom kantonalen Recht (einzig) vorgesehene

Verordnungsgeber (der Regierungsrat) diese Bewilligungsvoraussetzung – soweit

die Ausbildung und Anzahl der Betreuungspersonen betreffend – seit dem 1. August

2020.

abschliessend konkretisiert haben und der kantonale Gesetzgeber eine

diesbezügliche Verschärfung jüngst abgelehnt hat. Andererseits ergibt sich,

dass der kantonale Gesetzgeber bereits zuvor die Bildungsdirektion (und nicht

etwa die Gemeinden) mit dem Erlass entsprechender Ausführungsbestimmungen zu

den bundes- und kantonalrechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen betrauen

wollte. Damit blieb und bleibt kein Raum für den Erlass einschlägiger

Ausführungsbestimmungen durch die Gemeinden.

4.2.5

Wie sich sogleich zeigen wird, ändert daran nichts, dass die Bestimmung des

Art. 7 Abs. 3 Kita-VO (formal) nicht als eigenständige

Bewilligungsvoraussetzung, sondern als Voraussetzung für den Abschluss einer

Leistungsvereinbarung konzipiert wurde:

4.3

4.3.1

Die Vorinstanz leitet die Rechtsetzungskompetenz des Beschwerdegegners aus

§ 18 KJHG ab und erwägt dazu im Wesentlichen, mit der genannten Bestimmung

würden die Ermittlung des Bedarfs an familienergänzender Kinderbetreuung wie

auch die Gewährleistung eines solchen Angebots zur öffentlichen Aufgabe der

Gemeinden erklärt. Es werde den Gemeinden indessen nicht vorgeschrieben, wie

sie die familienergänzende Betreuung sicherstellten, sondern es stehe ihnen

frei, selber ein Angebot bereitzustellen oder für entsprechende Angebote

Dritter zu sorgen. Insoweit verfügten die Gemeinden über einen von der Gemeindeautonomie

geschützten Entscheidungsspielraum sowie Rechtsetzungs- bzw.

Verordnungskompetenz.

4.3.2

Zutreffend ist, dass Art. 18 KJHG von den Gemeinden einzig die

Sicherstellung eines

bedarfsgerechten Angebots an familienergänzender

Betreuung (Abs. 1) sowie die Leistung eigener Kostenbeiträge (Abs. 2)

verlangt. Die Gemeinden haben mithin dafür zu sorgen, dass Betreuungsplätze in

genügender Anzahl zur Verfügung stehen, und sich an den Kosten zu

beteiligen; auf welche Weise sie dieser Verpflichtung nachkommen, ist ihnen

aber grundsätzlich freigestellt.

4.3.3

Mit der Vorinstanz ist sodann anzunehmen, dass eine Gemeinde, die sich

dafür entscheidet, ihrer Pflicht zur Sicherstellung eines ausreichenden

Angebots an familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter durch

den Betrieb eigener bzw. selbst geführter Kindertagesstätten nachzukommen,

Letztere dahingehend ausgestalten darf, dass sachlich begründete – über die

Bewilligungsvoraussetzungen hinausgehende – Qualitätsmerkmale erfüllt sind,

legen doch das Bundesrecht und das kantonale Recht blosse Mindestanforderungen

fest und steht es den Gemeinden – wie auch Privaten – frei, diese zu

übertreffen. Daraus folgt aber nicht, dass die Gemeinden generell befugt wären,

auf die Betreuungsangebote Privater in einer die Bewilligungsvoraussetzungen

des übergeordneten Rechts übersteuernden Art und Weise Einfluss zu nehmen.

4.3.4

Vorliegend stellt denn auch nicht der Beschwerdegegner selbst ein

ausreichendes Angebot an Betreuungsplätzen zur Verfügung. Weiter erfolgt in den

Leistungsvereinbarungen mit den privaten Kindertagesstätten keine diesbezügliche

Aufgabenübertragung, nachdem den Betreibern weder die Finanzierung einer

bestimmten Anzahl Plätze garantiert wird noch der Beschwerdegegner eine

Defizitgarantie übernimmt und mithin das wirtschaftliche Risiko vollumfänglich

bei den privaten Trägerschaften verbleibt. Der Beschwerdegegner kommt seiner

Verpflichtung nach Art. 18 KJHG vielmehr dahingehend nach, dass er ein genügendes

Angebot an vorschulischen Betreuungsplätzen durch private Leistungserbringer (indirekt)

fördert, indem er den Eltern bis zu der Einkommens- und Vermögensgrenze nach

Art. 15 Abs. 1 Kita-Verordnung Kostenbeiträge gewährt (zum Ganzen

vgl. auch Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2, Art. 10 und

Art. 15 des Reglements der Stadt Winterthur vom 3. September 2014

über die Kinderbetreuung im Vorschulbereich sowie in Tagesfamilien). Mit Blick

auf die gewählte Einkommens- und Vermögensgrenze ergibt sich für die privaten

Betreiber von Kindestagesstätten ein faktischer Zwang zum Abschluss einer

entsprechenden Leistungsvereinbarung. In dieser Konstellation bzw. aus der blossen

Verpflichtung des Beschwerdegegners zur Sicherstellung eines genügenden

Betreuungsangebots im Sinn des Art. 18 KJHG erwächst ihr keine Kompetenz, in

die Betreuungsverhältnisse der privaten Anbieter einzugreifen und – im Ergebnis

– die im kantonalen Recht statuierte Konkretisierung der

Bewilligungsvoraussetzung des Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO zu

verschärfen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die

Bestimmung des Art. 7 Abs. 3 sowie die Übergangsbestimmung des

Art. 20 Abs. 1 Kita-Verordnung sind gänzlich aufzuheben; Art. 20

Abs. 2 Kita-Verordnung ist teilweise bzw. soweit Art. 7 Abs. 3

Kita-Verordnung betreffend aufzuheben.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten dem unterliegenden

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels einer externen Vertretung oder

besonderen Aufwands in Zusammenhang mit der Darlegung von Sach- oder

Rechtsfragen ist von der Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin

abzusehen (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 34 ff.).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Art. 7 Abs. 3 sowie Art. 20

Abs. 1 Kita-Verordnung werden vollständig und Art. 20 Abs. 2 Kita-Verordnung

wird teilweise – soweit Art. 7 Abs. 3 betreffend – aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 3'595.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen

beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6.

Mitteilung an …