Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00007

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2020.00007, AN.2020.00008

Urteil

der 4. Kammer

vom 8. Juli 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin

Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja

Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto

Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.

In Sachen

1. A,

2. Verband der Studierenden der Universität Zürich,

vertreten durch den Vorstand des Verbands

der Studierenden der Universität Zürich,

A und B,

Beschwerdeführer,

gegen

Universität Zürich,

vertreten durch

den Universitätsrat

der Universität Zürich,

Beschwerdegegnerin,

Disziplinarverordnung

der Universität Zürich vom 25. Mai 2020,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 25. Mai 2020 beschloss der

Universitätsrat der Universität Zürich den Erlass einer Disziplinarverordnung

der Universität Zürich ([ABl 2020-06-12; Meldungsnummer

RS-ZH07-0000000149], fortan: Disziplinarverordnung). Gemäss

Ziffer II des Beschlusses sollte die Disziplinarverordnung – vorbehältlich

der Ergreifung eines Rechtsmittels – auf den 1. September 2020 in Kraft

treten. Die geltende Disziplinarordnung der Universität Zürich vom

17. Februar 1976 (nachfolgend: Disziplinarordnung; LS 415.33) wird

gemäss Ziffer III des Beschlusses mit der Inkraftsetzung der

Disziplinarverordnung aufgehoben.

Der Beschluss vom 25. Mai 2020 wurde am

12. Juni 2020 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.

Erwägungen

II.

Mit Beschwerden vom 13. Juli 2020 gelangten

sowohl der Verband der Studierenden der Universität Zürich (VSUZH) als auch

dessen Co-Präsident, A, gegen die Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020

ans Verwaltungsgericht, wobei sie beantragten, unter Entschädigungsfolge seien insbesondere

§ 2 Abs. 1 Satz 2 sowie §§ 10, 11 und 19

Disziplinarverordnung aufzuheben.

Mit Beschwerdeantwort vom 11. September

2020.

beantragte die Universität Zürich, die Beschwerden von A und des VSUZH seien

abzuweisen – Letztere, soweit auf sie einzutreten sei –, unter Entschädigungsfolge

zu deren Lasten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte sie um eine

Vereinigung der Verfahren sowie namentlich um Entzug der aufschiebenden Wirkung

der Beschwerden.

Am 30. September 2020 liessen sich A

und der VSUZH vernehmen, wobei diese Eingaben zufolge Verspätung aus dem Recht

gewiesen wurden.

Mit Präsidialverfügung vom 5. Oktober

2020.

wurde das Gesuch der Universität Zürich um Entzug der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerden abgewiesen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Vorliegend

wird eine Verordnung des Universitätsrats der Universität, einer selbständigen

kantonalen öffentlich-rechtlichen Anstalt, angefochten (vgl. § 1

Abs. 1 und § 29 Abs. 5 Ziff. 1 UniG, ferner § 16 Abs. 1 UniG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8.

A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1664 ff., insbesondere

Rz. 1670). Streitgegenstand ist damit ein Erlass im Sinn von § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 sowie Art. 98

Abs. 1 f. der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV,

LS 101]; Isabelle Häner, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi

Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.

2007.

[Kommentar KV], Art. 79 N. 21–23; Arnold Marti, Abstrakte

Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain

Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege,

Zürich/St. Gallen 2010, S. 112).

Zuständig für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen Erlasse

des Universitätsrats ist unmittelbar das Verwaltungsgericht (§ 46 Abs. 1 UniG; vgl. zum Ganzen auch VGr, 24. Oktober 2019,

AN.2019.00001, E. 1.1, und 20. September 2012, AN.2012.00003,

E. 1).

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Disziplinarverordnung

Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus

(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des

Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2020 über dessen Konstituierung per 1. Juli

2020.

(ABl 2020-07-03 [Nr. 127], Meldungsnummer RS-ZH04-0000000037).

1.2

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit

§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch

eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG

soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrates

vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07

Dispositiv

[Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation

zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass

die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte

(sogenannte virtuelle Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003,

E. 1.3; BGE 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1; Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht

dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden

könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte

direkt betroffen werden könnte.

Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter

egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde

führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische

Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen

ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder

zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser

Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem

Rechtsmittelweg befugt sein (Bertschi, § 21 N. 93 ff.;

BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; vgl. VGr, 20. September

2012, AN.2012.00003, E. 2.5.2 f.).

1.2.2

Der Beschwerdeführer 1 ist als immatrikulierter Studierender an der

Universität von den angefochtenen Bestimmungen der Disziplinarverordnung

virtuell betroffen.

1.2.3

Die Beschwerdegegnerin zieht die Beschwerdelegitimation des

Beschwerdeführers 2 in Zweifel. Sie argumentiert, weder der statutarischen

Zweckbestimmung, nämlich § 2 der Statuten der öffentlich-rechtlichen

Körperschaft des Verbands der Studierenden der Universität Zürich vom

23. Mai 2012 (nachfolgend: Statuten; LS 415.34), noch § 20 UniG

oder § 23 der Universitätsordnung der Universität Zürich vom 4. Dezember

1998 (LS 415.111) lasse sich entnehmen, dass die Wahrung bzw. Vertretung

der Interessen von dessen Mitgliedern in eigenem Namen in gerichtlichen

Verfahren zu den statutarischen Aufgaben des Beschwerdeführers 2 gehöre.

Der Beschwerdeführer 2 ist gemäss § 1 Statuten eine

öffentlich-rechtliche Körperschaft und damit eine juristische Person im Sinn

von Art. 52 Abs. 2 des Zivilgesetzbuchs (SR 210). Es trifft zu,

dass die oben erwähnten, von der Beschwerdegegnerin angeführten Bestimmungen

die Interessenwahrung bzw. -vertretung der Mitglieder in Verfahren vor Gericht

nicht explizit nennen. § 20 UniG (mit dem Marginale "Organisation der

Studierenden") hat den Beschwerdeführer 2 bzw. dessen Zweck und

Aufgaben zum Inhalt; gemäss § 20 UniG Abs. 2 nimmt die "Körperschaft

[...] ohne allgemeines politisches Mandat die studentischen Inter­essen ihrer

Mitglieder wahr und vertritt sie in hochschulpolitischen Angelegenheiten".

§ 2 Statuten listet die vom Beschwerdeführer 2 "gegenüber der

Universität und der Öffentlichkeit" vertretenen Anliegen und Interessen

der immatrikulierten Studierenden auf; gemäss der Präambel der Statuten ist

sodann die (eigenständige und unabhängige) Vertretung der Interessen der Studierenden

der Universität Zürich das eigentliche Ziel des Verbands, mithin gleichsam

seine "raison d'être". Eine Einschränkung dergestalt, in welchem

Rahmen bzw. in welchen Verfahren dies zu geschehen habe, findet sich nicht,

sodass nicht ersichtlich ist, weshalb bzw. dass die Interessenwahrung nicht

auch vor Gericht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens erfolgen können soll (vgl.

in diesem Zusammenhang auch den von den Beschwerdeführern erwähnten BGE 98

Ib 63 E. 2 [a Abs. 2, S. 70 oben]).

Voraussetzung für die Mitgliedschaft beim

Beschwerdeführer 2 ist die Immatrikulation an der Beschwerdegegnerin (vgl.

§ 6 Abs. 1 Statuten). Der Adressatenkreis der Disziplinarverordnung

vom 25. Mai 2020 umfasst insbesondere die immatrikulierten Studierenden

(vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Disziplinarverordnung). Die Mitglieder

des Beschwerdeführers 2 sind folglich virtuell von den angefochtenen

Bestimmungen der Disziplinarverordnung betroffen – was die Beschwerdegegnerin

ihrerseits einräumt (act. 2 S. 2). Auch der Beschwerdeführer 2 ist

damit zur Beschwerde legitimiert.

1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist

auf die Beschwerden einzutreten.

2.

Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125

lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272)

kann das Gericht aus prozessökonomischen Gründen selbständig eingereichte

Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung ist insbesondere dann angezeigt,

wenn zwei oder mehrere Personen gleiche oder ähnliche, dieselben tatsächlichen

Umstände und Rechtsfragen betreffende Begehren stellen oder die gleiche

Verfügung oder praktisch identische übereinstimmende Verfügungen anfechten, die

identische Rechtsfragen aufwerfen (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 58 ff.). Da sich die

Beschwerdeführer in den beiden Verfahren AN.2020.00007 und AN.2020.00008 mit

weitgehend identischen Rechtsschriften gegen dieselben Normen der

Disziplinarverordnung wenden, rechtfertigt es sich, die Verfahren zu

vereinigen. Die Parteien befürworten im Übrigen ihrerseits ein solches Vorgehen.

3.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die

Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung

mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20

N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 KV).

Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (VGr,

29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).

Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm

einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des

Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –

ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren

der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff.,

422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte

Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,

S. 756 ff.).

4.

Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die §§ 2

(Abs. 1), 10, 11 (sowie dessen Abs. 1 lit. c und Abs. 4

Satz 2 im Speziellen) und 19 Disziplinarverordnung. Sie rügen insbesondere

eine Verletzung des Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie des in

Art. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) und Art. 7 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) verankerten Grundsatzes

"nulla poena sine lege" ("keine Strafe ohne Gesetz") durch

§ 11 Abs. 1 lit. c Disziplinarverordnung. Die in dieser

Bestimmung vorgesehene Obergrenze der Geldleistung sei sodann unverhältnismässig.

§§ 10 f. Disziplinarverordnung verletzten zudem das sich aus

Art. 5 Abs. 1 BV ergebende Erfordernis der (hinreichenden)

Bestimmtheit eines Rechtssatzes. § 11 Abs. 4 Satz 2

Disziplinarverordnung verstosse namentlich gegen das Rechtsgleichheitsgebot nach

Art. 8 Abs. 1 BV und das Willkürverbot nach Art. 9 BV. Sodann

verstosse auch § 2 Disziplinarverordnung gegen das Legalitätsprinzip,

insofern diese gemäss dessen Abs. 1 auch auf nicht oder nicht mehr an der

Universität immatrikulierte Personen anwendbar sei. Schliesslich sei in

§ 19 Disziplinarverordnung ein Verstoss gegen Art. 29 Abs. 2 BV

zu sehen, insofern ein Akteneinsichtsrecht eines von einem Disziplinarverfahren

Betroffenen vor dem Ende der Befragungen ausgeschlossen werde.

5.

5.1 Gemäss dem Legalitätsprinzip (Art. 5

Abs. 1 BV, Art. 2 Abs. 1 KV) muss sich ein staatlicher Akt auf

eine materiellgesetzliche Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom

staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 141 II 169 E. 3.1 mit Hinweis). Das Gesetzmässigkeitsprinzip äussert sich mithin

in drei grundlegenden Aspekten: den Erfordernissen des Rechtssatzes sowie der

genügenden Normstufe und der genügenden Normdichte (Bestimmtheitsgebot) des

Rechtssatzes (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 19 Rz. 2). Art. 5

Abs. 1 BV als solcher verlangt nicht, dass sich die rechtliche Grundlage

in einem Gesetz im formellen Sinn findet; eine kompetenzgemäss erlassene

Verordnung genügt grundsätzlich. Das (mehr demokratisch als rechtsstaatlich

motivierte) Erfordernis der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer

Verfassungsnormen massgeblich sein (vgl. zum Ganzen Giovanni Biaggini,

Kommentar KV, Art. 2 N. 8 ff.). So bestimmt Art. 38

Abs. 1 (Satz 1) KV, dass "alle wichtigen Rechtssätze des

kantonalen Rechts" in der Form des Gesetzes erlassen werden; die

Verordnungskompetenz hat sich auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken

(Abs. 2). Art. 38 Abs. 1 lit. a–h KV präzisiert sodann

durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als grundlegend bzw.

wichtig zu betrachten ist und welche sie betreffenden (wesentlichen) Bestimmungen

daher in Gesetzesform zu erlassen sind (vgl. BGr, 30. Oktober 2019,

2C_502/2019, E. 4.3.2; ferner die weitgehend identische Regelung auf

Bundesebene in Art. 164 Abs. 1 BV). Die Wichtigkeit einer Norm bzw.

eines Rechtssatzes ist eine Wertungsfrage und lässt sich anhand gewisser

Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die Zahl

der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in

Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische

System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei den

Betroffenen gehören (vgl. Georg Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre,

3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 226 ff., 230 ff.; Matthias

Hauser, Kommentar KV, Art. 38 N. 3 und 15; Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 19 Rz. 4 ff. [auch zum Nachfolgenden]; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 350 ff. sowie namentlich Rz. 353 ff.). Wegleitend kann

auch eine verbreitete, seit Langem bestehende und in anderen Kantonen ebenfalls

gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher

zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht – für bisher

unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich

(BGE 128 I 113 E. 3c mit Hinweisen; Müller/Uhlmann, Rz. 231). Insofern

ist von einer "wichtigen" Frage auszugehen, wenn aus dem einen oder

anderen Grund ein erhöhter Legitimationsbedarf auszumachen ist.

Ist die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen durch die Verfassung

nicht ausgeschlossen (wie eben bei "wichtige[n] Rechtssätze[n]" im

Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV oder explizitem Ausschluss in einer anderen

Verfassungsnorm), hat sie sodann folgende weitere – von Lehre und

Rechtsprechung entwickelte – Voraussetzungen zu erfüllen: Die Delegation muss

in einem formellen Gesetz enthalten sein (so ausdrücklich Art. 38

Abs. 3 KV, wonach Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen

erlassen können), die Delegation muss sich auf einen bestimmten, genau

umschriebenen Gegenstand beschränken, und die Grundzüge (Inhalt, Zweck und

Ausmass) der delegierten Regelung müssen im Gesetz selber umschrieben sein,

soweit die Rechtsstellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird

(zum Ganzen Hauser, Art. 38 N. 40; ferner statt vieler BGE 128 I 113 E. 3c mit Hinweisen).

5.2

5.2.1 Öffentlich-rechtliche

Anstalten (wie die Beschwerdegegnerin) sind befugt, ihre Nutzung durch Private

sowie deren Rechte und Pflichten durch eine Verordnung oder eine Betriebs- bzw.

Hausordnung zu regeln. Diese kann auch Regeln betreffend die geordnete Benutzung

enthalten, deren Missachtung mittels Disziplinarmassnahmen geahndet werden kann

(vgl. § 16 Abs. 1 UniG: Der Universitätsrat erlässt "[z]ur

Gewährleistung des geordneten Universitätsbetriebs" eine Disziplinarordnung;

zum Ganzen: Tschannen/Zimmerli/Müller, § 50 Rz. 5 und

Rz. 9 ff. [auch zum Folgenden]; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1678 ff.; vgl. ferner Bernhard Waldmann, Das Disziplinarwesen,

in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und

sanktionierendes Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2010, S. 95 ff., 100 f.

und 103). Die Benützer/innen unterstehen der Disziplinargewalt bzw. -befugnis

der Anstalt. Auch im Sonderstatusverhältnis, in welchem sich die Studierenden

einer Universität befinden, gilt das Legalitätsprinzip grundsätzlich uneingeschränkt.

Die Anforderungen an Normstufe und Normbestimmtheit (Normdichte) sind dabei

jedoch deutlich herabgesetzt.

Die einzelnen Disziplinarmassnahmen müssen dem

spezifischen Auftrag des jeweiligen Verwaltungsträgers dienen und haben zum

Ziel, einen geordneten Betrieb bzw. eine geordnete Anstaltsnutzung

sicherzustellen (so explizit § 16 Abs. 1 UniG). Auf diese Zwecksetzung

haben sie sich zu beschränken.

5.2.2 Disziplinarmassnahmen

gehören zu den repressiven verwaltungsrechtlichen Sanktionen bzw.

Zwangsmassnahmen. Sie zielen nicht auf Vergeltung bzw. haben nicht in erster

Linie punitiven Charakter, sondern dienen dem oben genannten Zweck und sollen

die der Disziplinargewalt bzw. -befugnis unterstehenden Personen zu einem – inskünftig

– ordnungsgemässen Verhalten veranlassen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1505 ff., auch zum Folgenden; Waldmann, S. 104).

Disziplinarmassnahmen sind damit grundsätzlich keine

Strafen im Rechtssinn und gelten weder als "zivilrechtliche Ansprüche oder

Verpflichtungen" noch als "strafrechtliche Anklagen" im Sinn von

Art. 6 f. EMRK (vgl. diesbezüglich etwa BGE 129 I 12

E. 10.6.4). Hierunter fallen disziplinarische Massnahmen grundsätzlich jedenfalls

so lange nicht, als keine Freiheitsentziehung und auch keine hohen Bussen

infrage stehen (vgl. Tschannen/Zimmer­li/Müller, § 32 N. 47; eine

Disziplinarbusse im Speziellen betreffend BGE 128 I 346 E. 2.3 mit

Hinweisen).

5.2.3 Obwohl

grundsätzlich nur die formellgesetzlich genannten disziplinarischen Massnahmen

angeordnet werden dürfen, gilt im Rahmen des Disziplinarrechts der Anstalten

das Erfordernis der Gesetzesform vor dem Hintergrund des Ausgeführten nicht mit

gleicher Strenge. Wie weit hier die zulässigen Sanktionen und die

Voraussetzungen, unter denen sie verhängt werden können, in einem formellen

Gesetz verankert sein müssen, ist nach dem gegenwärtigen Stand der

Rechtsprechung nicht eindeutig (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 50 Rz. 11; ferner Gian Martin, Universitäres Disziplinarrecht – unter

besonderer Berücksichtigung der Handhabung von Plagiaten, AJP 2007, S. 473 ff.,

476; diesbezüglich BGE 129 I 12 E. 8.5 betreffend einen in einem

kantonalen Volksschulgesetz vorgesehenen disziplinarischen Schulausschluss,

ebenso BGE 135 I 79 E. 6.2 [mit Hinweis] sowie BGr, 30. Oktober

2019, 2C_502/2019, E. 4.3.3 Abs. 3).

Jedenfalls schwere Disziplinarmassnahmen bedürfen nach in

der Lehre vertretener Auffassung einer ausdrücklichen und bestimmten Grundlage

in einem formellen Gesetz; lediglich für leichte Massnahmen genügt eine

Generalklausel oder eine durch das zuständige Organ des Verwaltungsträgers

näher zu konkretisierende offene Delegationsnorm (zum Ganzen Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 50 Rz. 11 f.; Thierry Tanquerel, Caractéristiques et limites

du droit disciplinaire, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel, Le droit

disciplinaire, Genf etc. 2018, S. 9 ff., 21; Eva Vontobel-Lareida,

in: Felix Uhlmann [Hrsg.], Das Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und

Rechtsetzungslehre, Zürich/St. Gallen 2017, S. 117 ff., 118

[unten]).

6.

Betreffend die in § 11 Abs. 1 lit. c Disziplinarverordnung vorgesehene Disziplinarmassnahme der "Geldleistungen

zugunsten der Universität bis zu Fr. 4000" ergibt sich Folgendes:

Die Beschwerdegegnerin ist als selbständige

öffentlich-rechtliche Anstalt mit einer gewissen Autonomie ausgestattet. Sie

ist befugt, ihre Angelegenheiten "im Rahmen von Verfassung und

Gesetz" selbständig zu regeln (vgl. § 1 Abs. 2 UniG; allgemein

in diesem Zusammenhang Tschannen/Zimmerli/Müller, § 5 Rz. 16 ff., § 7 Rz. 18 f. [auch zum Folgenden],

§ 15 Rz. 7 f.). Gestützt auf § 16 Abs. 1 UniG ist der

Universitätsrat im Hinblick auf die Gewährleistung eines geordneten Universitätsbetriebs

zum Erlass einer Disziplinarverordnung befugt.

Hieraus fliesst jedoch lediglich die Befugnis, solche

Disziplinarmassnahmen vorzusehen, die sich aus dem zwischen ihr und den

Studierenden bestehenden Verhältnis ergeben bzw. welche mit diesem in

Zusammenhang stehen. Dies gilt bei entsprechenden Verstössen etwa für die

Verweigerung von Leistungen, welche die Beschwerdegegnerin gegenüber

Studierenden aufgrund ihres Auftrags grundsätzlich erbringt, oder für den

Ausschluss Studierender von der Nutzung entsprechender Einrichtungen. Mit

anderen Worten erlaubt das einer Anstalt allgemein zukommende Disziplinarrecht

nur die Auferlegung von Rechtsnachteilen innerhalb des Anstaltsverhältnisses.

Disziplinarische Massnahmen, die keinen direkten Zusammenhang mit dem

Anstaltsverhältnis haben, lassen sich demgegenüber nicht mehr mit der

Anstaltsautonomie begründen. Derartige Massnahmen – worunter die hier strittige

Verwaltungsbusse fällt – bedürfen vielmehr einer Grundlage im formellen Gesetz.

Daran fehlt es hier, weshalb § 11 Abs. 1 lit. c Disziplinarverordnung gegen Art. 38 KV verstösst. Die Bestimmung ist

entsprechend aufzuheben.

Damit kann offenbleiben, ob § 11 Abs. 1 lit. c Disziplinarverordnung als Strafe im Sinn von Art. 7 EMRK zu

qualifizieren ist. Angemerkt sei an dieser Stelle, dass sich die

Beschwerdegegnerin bei der Ausarbeitung des III. Titels (§§ 10 ff.)

der Disziplinarverordnung sprachlich und namentlich auch inhaltlich offenkundig

stark an das Strafrecht angelehnt hat. Sie erweckt dadurch zumindest den

Anschein eines strafrechtlichen Charakters einzelner Disziplinarmassnahmen.

Weil § 11 Abs. 3 und 4 Disziplinarverordnung die

Kompetenz der Beschwerdegegnerin zur Auferlegung von Geldleistungen

voraussetzen, sind auch diese Bestimmungen aufzuheben.

7.

7.1 Die

Beschwerdeführer rügen, das Legalitätsprinzip sei auch im Zusammenhang mit

§§ 10 f. Disziplinarverordnung verletzt: Diese erfüllten das

Erfordernis der hinreichenden Klarheit von Normen nicht. Denn § 10 Disziplinarverordnung enthalte ein breites Spektrum von Verhaltensweisen und in

§ 11 Disziplinarverordnung sei ein ähnlich breites Spektrum an möglichen

Sanktionen vorgesehen, sodass es für den bzw. die Einzelne nicht absehbar sei,

welches Verhalten bzw. welcher Verstoss welche Strafe zur Folge habe.

7.2

7.2.1

Das Legalitätsprinzip verlangt insbesondere eine hinreichende und

angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Normen gleich welcher

Stufe müssen im Minimum so präzise formuliert sein, dass die Bürger/innen ihr

Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem

den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 19 Rz. 19 ff. und insbesondere Rz. 21; BGE 138 IV 13

E. 4.1, 136 I 87 E. 3.1, 132 I 49 E. 6.2, 128 I 327 E. 4.2,

alle auch zum Folgenden). Das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf

nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Grad der erforderlichen

Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von

der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, der Komplexität und der Vorhersehbarkeit

der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, der

Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und der erst bei der Konkretisierung

im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab.

Die Regelung betreffend die möglichen Disziplinarfehler in

§ 10 Disziplinarverordnung ist im Vergleich als detailliert zu werten: In

§ 10 Disziplinarverordnung sind zahlreiche Verhaltensweisen aufgelistet,

die in konkreter Weise umschreiben, was vorliegend als Störung des

Anstaltsbetriebs betrachtet wird (ähnlich: Art. 2 der Disziplinarordnung

ETH Zürich vom 2. November 2004 [nachfolgend: Disziplinarordnung ETHZ,

SR 414.138.1], Art. 36 des Gesetzes über die Universität

St. Gallen vom 26. Mai 1988 [UG/SG; sGS 217.11], § 11

Abs. 1 der Studierenden-Ordnung der Universität Basel vom

13. November 2019 [SG 441.800]). Der Beschwerdegegnerin zufolge

handelt es sich hierbei gar um eine abschliessende Auflistung "alle[r]

möglichen Disziplinarverstösse" (Erwägungen zu § 10 Disziplinarverordnung).

Eine (blosse) Aufzählung möglicher Disziplinarmassnahmen,

wie sie § 11 Abs. 1 Disziplinarverordnung vorsieht, entspricht

gängiger Vorgehensweise in disziplinarrechtlichen Belangen (vgl. etwa

Art. 3 Disziplinarordnung ETHZ, Art. 37 UG/SG, § 11 Abs. 2 Studierenden-Ordnung der Universität Basel). Die abschliessend aufgelisteten

Massnahmen sind dabei in systematischer Hinsicht grundsätzlich von der

mildesten bis zur schwerwiegendsten in einer Stufenfolge bzw. einer "dem

Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechenden Rangordnung" geordnet: Die jeweils

vorangehende Massnahme soll in der Regel Vorrang vor der nachfolgenden haben

bzw. eine schwerwiegendere Massnahme soll angeordnet werden, wenn sich mit der

vorangehenden (milderen) dem Verschulden nicht hinreichend Rechnung tragen

lässt (vgl. in diesem Zusammenhang auch BGE 129 I 12 E. 9.4 und

10.4).

7.2.2

Nach dem Gesagten sind die §§ 10 f. Disziplinarverordnung unter

dem Aspekt der Bestimmtheit bzw. Normdichte mit Blick auf die herabgesetzten

Anforderungen im Rahmen von Sonderstatusverhältnissen nicht zu beanstanden bzw.

nicht deswegen, weil aus ihnen nicht bereits von vornherein eindeutig

hervorgeht, welche Verhaltensweise welche präzise Disziplinarmassnahme nach

sich zieht bzw. ziehen kann/wird. Die der beschwerdegegnerischen

Disziplinarbefugnis Unterstehenden sind in der Lage, die Folgen eines

bestimmten Verhaltens mit einem den vorliegenden Umständen entsprechenden bzw.

hinreichenden Grad an Bestimmtheit vorherzusehen.

8.

§ 2 Abs. 1 Satz 2 Disziplinarverordnung in

der angefochtenen Fassung sieht vor, dass für die Anwendbarkeit der

Disziplinarverordnung an den Zeitpunkt des Disziplinarverstosses angeknüpft

wird.

Das grundsätzliche Abstellen auf den Zeitpunkt des Disziplinarverstosses

ist nicht dahingehend zu verstehen, dass im Einzelfall ein Disziplinarverfahren

stets auch nach Beendigung eines entsprechenden Verhältnisses fortzuführen wäre.

Erweist sich eine Disziplinierung im Einzelfall mit Blick auf den Zweck einer

solchen als nicht notwendig, ist auch die Anordnung einer Massnahme nicht

verhältnismässig. Hieran ändert die Formulierung in § 2 Abs. 1

Satz 2 Disziplinarverordnung nichts.

Ob im Fall des Ausscheidens einer Person aus der

Universität und damit aus dem Sonderstatusverhältnis ein Disziplinarverfahren

fortzusetzen ist, ist damit auch nach der Regelung von § 2 Abs. 1

Satz 2 Disziplinarverordnung im Einzelfall zu entscheiden.

Gleich verhält es sich im Zusammenhang mit den

Nutzungsverhältnissen, etwa den seitens der Beschwerdegegnerin angebotenen

Weiterbildungen, dem Schülerinnen- und Schülerstudium oder beim Besuch von

Kursen am Sprachenzentrum der UZH und der ETH Zürich.

Die Bestimmung ist somit einer rechtskonformen Auslegung

zugänglich.

9.

Betreffend § 19 Disziplinarverordnung in der Fassung gemäss

Beschluss vom 25. Mai 2020 ist Folgendes festzuhalten:

Aus der Befugnis des Universitätsrats zum Erlass einer

Disziplinarordnung nach § 16 Abs. 1 UniG ergibt sich nicht die

Kompetenz, darin das Akteneinsichtsrecht gemäss übergeordnetem Recht einzuschränken

bzw. von den Vorgaben des übergeordneten Rechts abzuweichen: Nach § 4 VRG

gelten die Bestimmungen des zweiten Abschnitts des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes über das Verwaltungsverfahren – mithin auch

§§ 8 f. VRG – für die Gemeinde-, Bezirks- und Kantonsbehörden, denen

die Organe der kantonalen öffentlichen Anstalten gleichgestellt sind; allfällige

abweichende Vorschriften müssen die höherrangigen Vorgaben beachten (vgl.

Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4 N. 8 und 30).

Sodann ergibt sich aus dem verfassungsmässigen Anspruch

der Parteien auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV als

Teilgehalt auch ein Anspruch auf Akteneinsicht vor, während und nach einem

Verfahren (vgl. BGE 144 II 427 E. 3.1.1 und 129 I 249 E. 3;

Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 6). In hängigen Verfahren steht

das Akteneinsichtsrecht den Parteien in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich während

der ganzen Dauer des Verfahrens zu (Griffel, § 8 N. 9; Bernhard

Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 54; Michele

Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im

Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 225 f.; Jörg

Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,

S. 872 ff.; Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern

2001, S. 552 ff.). Dieses Akteneinsichtsrecht kann in verschiedener –

auch zeitlicher – Hinsicht eingeschränkt bzw. die Akteneinsicht kann unter

Umständen verweigert werden, wenn der Schutz überwiegender öffentlicher oder

privater Interessen dies erfordert. Beschränkungen des Akteneinsichtsrechts

sind jedoch nur auf der Basis einer hinreichend bestimmten gesetzlichen

Grundlage zulässig, welche ihrerseits die Minimalansprüche von Art. 29 Abs. 2

BV nicht unterschreitet (vgl. § 9 VRG mit dem Marginale "Ausnahme").

Die massgeblichen, einander gegenüberstehenden Interessen (mithin insbesondere

auch die einer Einsicht entgegenstehenden öffentlichen oder privaten

Geheimhaltungsinter­essen) müssen dabei in jedem konkreten Einzelfall

ermittelt, gewichtet sowie sorgfältig und umfassend gegeneinander abgewogen

werden (vgl. Griffel, § 9 N. 7 ff. und insbesondere N. 11;

ebenso Waldmann, Art. 29 BV N. 55; Müller/Schefer, S. 880;

Schefer, S. 554; Albertini, S. 232 ff.; BGE 117 Ib 481

E. 7a/aa). Die Tragweite der auf dem Spiel stehenden Interessen bestimmt

sich nicht generell, sondern im konkreten Einzelfall.

§ 19 Disziplinarverordnung in der angefochtenen

Fassung, mit welchem das Akteneinsichtsrecht in zeitlicher Hinsicht in

allgemeiner Weise eingeschränkt werden soll, verstösst nach dem Gesagten gegen

übergeordnetes Recht.

10.

Nach dem Dargelegten sind die Beschwerden teilweise

gutzuheissen. § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 sowie

§ 19 Disziplinarverordnung in der Fassung gemäss Beschluss des

Universitätsrats vom 25. Mai 2020 sind aufzuheben.

Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen.

11.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1). Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG): Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer haben ihrerseits

keinen Anspruch auf Parteientschädigung.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Verfahren AN.2020.00007 und AN.2020.00008 werden vereinigt.

2. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerden werden § 11 Abs. 1

lit. c, Abs. 3 und 4 sowie § 19 Disziplinarverordnung aufgehoben.

Im

Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 155.-- Zustellkosten,

Fr. 3'655.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7. Mitteilung an …