Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00012

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2020.00012

AN.2020.00017

AN.2020.00019

Urteil

der 3. Kammer

vom 3. Dezember 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des

Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie erlassen. Diese Verordnung trete am 27. August 2020 in

Kraft und gelte bis 30. September 2020 (Dispositiv-Ziffer II). Die

Frist zur Beschwerdeerhebung gegen die Verordnung und Dispositivziffer II

wurde auf 10 Tage abgekürzt (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der

Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende

Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer IV).

Erwägungen

II.

A. Mit

Eingabe vom 2. September 2020 erhob A Beschwerde gegen die vom

Regierungsrat erlassene Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(V Covid-19) und beantragte sinngemäss deren Aufhebung.

Der Regierungsrat, vertreten durch die Gesundheitsdirektion,

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2020, es sei A eine

kurze Nachfrist zur Einreichung einer formgültigen Beschwerde anzusetzen, unter

der Androhung, dass sonst auf seine Beschwerde nicht eingetreten würde.

Eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich unter Kostenfolge zulasten des

Beschwerdeführers abzuweisen. A replizierte am 18. September 2020.

B. Am

23.

September 2020 beschloss der Regierungsrat eine Änderung der

V Covid-19 vom 24. August 2020. Die Verordnungsänderung trat am

1.

Oktober 2020 in Kraft und die geänderte Verordnung galt neu bis zum

31.

Oktober 2020 (RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25;

OS 75, 453). Dagegen erhob A am 29. September 2020 Beschwerde am

Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, die Massnahmen bzw. deren

Verlängerung seien aufzuheben. Das Verwaltungsgericht legte daraufhin das

Beschwerdeverfahren AN.2020.00017 an und vereinigte dieses mit

Präsidialverfügung vom 5. Oktober 2020 mit dem Beschwerdeverfahren

AN.2020.00012. Ein Schriftenwechsel wurde nicht durchgeführt.

C. Mit

Beschluss vom 13. Oktober 2020 passte der Regierungsrat die

V Covid-19 erneut an. Die Verordnungsänderung trat am 15. Oktober

2020.

in Kraft (RRB Nr. 972/2020, ABl 2020-10-15; OS 75,

455). A erhob dagegen am 22. Oktober 2020 Beschwerde und beantragte, dass

sämtliche Massnahmen aufzuheben seien. Das Verwaltungsgericht legte daraufhin

das Beschwerdeverfahren AN.2020.00019 an und vereinigte dieses mit

Präsidialverfügung vom 26. Oktober 2020 mit dem Beschwerdeverfahren

AN.2020.00012. Ein Schriftenwechsel wurde nicht durchgeführt.

D. Eine

jüngste Anpassung der V Covid-19 sowie weitere Verlängerungen deren

Geltungsdauer um jeweils einen Monat, aktuell bis zum 31. Dezember 2020,

erfolgten am 21. Oktober 2020 (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23;

OS 75, 467) und am 25. November 2020 (RRB Nr. 1157/2020,

ABl 2020-11-27).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz

für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen

(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,

Dispositiv

ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die

Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle

Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3;

BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein

bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse

reicht nicht aus, das heisst, die

beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse

der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 145 I 121

E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43

E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich,

als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der

beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet

vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss

(Bertschi, § 21 N. 33; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin

Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

3. A., 2013, Rz. 1690).

Die angefochtene Verordnung des Beschwerdegegners über

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde

zunächst bis am 30. September 2020 befristet. Mittlerweile wurde die

V Covid-19 mehrfach geändert und verlängert (vorn II.B. ff.). Vor dem

Hintergrund der Änderung vom 18. Oktober 2020 (AS

2020 4159) der bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über

Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(Covid-19-Verordnung besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020

bundesweit geltende Regelungen zur Maskentragpflicht und für

Gastronomiebetriebe eingeführt wurden, hob der Beschwerdegegner unter anderem

die diesbezüglichen Bestimmungen von §§ 2 und 4 V Covid-19 mit

Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS 75, 467; ABl 2020-10-23). Die vom

Beschwerdeführer gesamthaft angefochtene V Covid-19 ist deshalb in

wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. Im

vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich

die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen – sollte der Bund auf

eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit

unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine

rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender

Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt

es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten

Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des

aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die

abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.

VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2). Im Folgenden werden

deshalb auch die mittlerweile aufgehobenen Bestimmungen auf ihre

Rechtmässigkeit hin überprüft. Zu beurteilen ist damit die V Covid-19 in

ihrer ursprünglichen Fassung vom 24. August 2020 (zu den – ihrerseits

angefochtenen – Änderungen vom 23. September 2020 und 13. Oktober

2020 unten E. 1.4), bevor sie aufgrund der bundesrätlichen

Verordnungsänderung vom 18. Oktober 2020 ihre selbständige Bedeutung

verlor.

Der Beschwerdeführer ist im

Kanton Zürich wohnhaft. Damit ist er von den vom Beschwerdegegner angeordneten

Massnahmen im oben genannten Sinn persönlich betroffen und zur Beschwerde

legitimiert (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 2a).

1.3 Der Beschwerdeführer stellt in seinen ersten

beiden Beschwerden vom 2. und 29. September 2020 keine konkreten Anträge. Die Anforderungen an Antrag und Begründung sind allerdings

weniger streng, wenn es sich um die Eingabe eines juristischen Laien handelt.

Es kann genügen, wenn aus dem Zusammenhang und unter Beizug der Begründung

zumindest sinngemäss klar wird, was die Beschwerde führende Person will (Alain

Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 12 und § 54 N. 1). Vorliegend ergibt

sich aus der Begründung der beiden Beschwerden sinngemäss, dass der

Beschwerdeführer die vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen insgesamt als

unverhältnismässig erachtet und entsprechend die Aufhebung der V Covid-19

bezweckt. In der Beschwerde vom

22. Oktober 2020 beantragte der Beschwerdeführer sodann ausdrücklich, dass

sämtliche Massnahmen aufzuheben seien. Damit sind die

Anforderungen an den Antrag und die Begründung zumindest knapp erfüllt, weshalb

auf die Beschwerde bzw. die Beschwerden einzutreten ist.

1.4 Der

Beschwerdeführer erhob zwar auch Beschwerde gegen die vom Beschwerdegegner am

23. September 2020 und 13. Oktober 2020 geänderte V Covid-19.

Allerdings scheinen sich seine Beschwerden hauptsächlich gegen die Verlängerung

der bestehenden bisherigen Massnahmen zu richten, legt er doch nicht dar,

weshalb die geänderten bzw. neu aufgenommenen Massnahmen aufzuheben wären. Der

Beschwerdeführer äussert sich insbesondere in keiner Weise zu der seit dem

1. Oktober 2020 geltenden Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch

Anbietende der Prostitution. Vor diesem Hintergrund bildet der mit Beschluss

vom 23. September 2020 neu aufgenommene § 5 Abs. 1 V Covid-19

nicht Streitgegenstand der vorliegenden Beschwerdeverfahren.

2.

2.1 Die

vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene

V Covid-19 sieht bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten

durch Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie

eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und

Märkten vor (§ 4).

2.2 Der

Beschwerdeführer wendet dagegen zusammengefasst ein, der Beschwerdegegner sei

mit den angeordneten Massnahmen über das Ziel hinausgeschossen. Grundlage der

Entscheidfindung des Beschwerdegegners seien die Resultate der PCR-Tests. Die

Erkennung einer Krankheit bzw. eines Virus mittels PCR-Test sei jedoch nicht

möglich. Die positiven Tests erlaubten keine Rückschlüsse auf die tatsächlichen

Fallzahlen. Sodann gebe es keine Anzeichen dafür, dass die Verbreitung von

Covid-19 in Einkaufsläden stattfinde. Die Maskenpflicht biete ausserdem keinen

nachweislichen Schutz vor einer Covid-19-Infektion und könne sogar negative

Auswirkungen (auf die Fallzahlen) haben. Das Tragen einer Gesichtsmaske

verschlechtere die Sauerstoffaufnahme, führe zu Müdigkeit und bei einigen

Menschen sogar zu Kopfschmerzen. Art. 40 EpG sehe sodann lediglich

Massnahmen für bestimmte Personengruppen vor. Es sei unrechtmässig und

unverhältnismässig, Massnahmen für die ganze Bevölkerung anzuordnen. Das Abstandhalten

sei eine ausreichende, vernünftige und plausible Massnahme.

2.3 Der

Beschwerdegegner macht geltend, Covid-19 führe bei vielen Personen zu schweren

Krankheitsverläufen, die zum Teil eine Intubation erforderten. Die Krankheit

könne zu schweren Schädigungen des Atmungssystems, aber auch anderer Organe

führen. Sehr schwere Verläufe könnten sogar zum Tod führen. Die Erfahrung

zeige, dass davon in erster Linie ältere Personen oder Menschen mit

spezifischen Vorerkrankungen betroffen seien. Aber auch bei jungen, gesunden

Personen könne Covid-19 einen schweren Verlauf nehmen. Die angeordneten

Massnahmen schränkten die Freiheitsrechte und den Privatbereich der Einzelnen

nur in geringem Mass ein. Zusammengefasst stützten sich die Massnahmen auf eine

klare, tragfähige Rechtsgrundlage, lägen im öffentlichen Interesse (Schutz der

Gesundheit der Bevölkerung) und seien verhältnismässig.

3.

3.1 Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung

übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG) regelt

den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu

nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung

übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.

EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf diejenigen

übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder

ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen darstellen. Ein

Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist.

Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen –

insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener,

die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die beispielsweise

durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur

Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des

Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan: Botschaft

EpG], S. 357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage im

Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem

Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung

anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).

3.2 Gestützt

auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am

19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung

bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen

und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die

Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und

Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes

bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach

Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass

diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit

vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder

Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an Veranstaltungen

über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus beschränkt

wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen oder

droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit regional

geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen (Art. 8 Abs. 1 und

2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken bleibt, dass sich durch das

Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die

gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der

Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020 3835) mit Bezug auf die

vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene bundesrätliche

Verordnung nichts ändert.

3.3 Bei

Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Er­krankungen

sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen keine Symptome,

andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital

(https://www.who.int/

emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,

besucht am 5. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/

home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,

besucht am 5. November 2020). Sowohl nach Angaben der

Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach Angaben des Bundesamts für

Gesundheit (BAG) liegt eine weltweite Pandemie vor, von der auch die Schweiz

(nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int, besucht am

5. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,

besucht am 5. November 2020).

Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des

Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit

Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage

tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den

Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig stabilisiert,

sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv angestiegen. Nachdem

die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken sind, steigen sie im

Zeitpunkt der Urteilsfällung wieder an (https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,

besucht am 5. November 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den

Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten

Fallzahlen derzeit in Zürich am höchsten sind (https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d,

besucht am 3. Dezember 2020). Soweit der Beschwerdeführer den PCR-Test als

Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellt, ist auf das Merkblatt zur

aktuellen Covid-19-Testung in der Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und

Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten, dass es sich bei der

Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid Amplification

Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe

vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach

mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen

Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers

nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt (Bundesamt für

Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der

Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden über https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html

[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den

SARS-CoV-2-Antigen-Schnelltests revidiert]). Nach Angaben der Swiss National

Covid-19 Science Task Force ist die Spezifität der PCR-Tests sehr hoch, wodurch

es – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – zu praktisch keinen falsch

positiven Resultaten kommt (https://sciencetaskforce.ch/aktuelle-lage/, besucht

am 3. Dezember 2020). Es gibt derzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass der

PCR-Test ungeeignet wäre, um eine Covid-19-Infektion nachweisen zu können. Die

steigenden Fallzahlen sind nicht auf die Zunahme der Zahl durchgeführter Tests

zurückzuführen. So wurden Anfang Juli rund 16'000 Tests pro Woche

durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf rund 7'700 und stieg bis Ende

August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der positiven Testresultate

entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über 175 zu knapp 500 (vgl.

besucht am 10. November 2020). Die Anzahl positiver Testresultate stieg

damit im Verhältnis zu den durchgeführten Tests signifikant stärker an. Wie der

Beschwerdegegner nachvollziehbar darlegt, können die steigenden Fallzahlen und

die Zunahme positiver Testresultate auch nicht auf Doppelzählungen

zurückgeführt werden, da Personen, die sich innerhalb von drei Monaten nach

einem Covid-19-Test mit positivem Resultat erneut testen lassen und auch beim

zweiten Test ein positives Resultat haben, nicht erneut gezählt werden. Soweit

der Beschwerdeführer geltend machen will, dass der Anstieg der Fallzahlen mit

dem Beginn der Grippesaison zu erklären sei, ist zunächst darauf hinzuweisen,

dass die kältere Jahreszeit zwar insofern zu höheren Fallzahlen führen kann,

als sich Menschen vermehrt in geschlossenen Räumen aufhalten, wo

Mindestabstände nicht eingehalten werden können und die Belüftung teilweise

schlecht ist. Diese Faktoren begünstigen die Übertragung von Covid-19 (Swiss

National COVID-19 Science Task Force, Beurteilung der Lage, 16. Oktober

2020, S. 1, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/beurteilung-der-lage-16-oktober-2020/). Grippefälle

können aber ohne Weiteres von Covid-19-Infektionen abgegrenzt werden, wird doch

mittels PCR-Test festgestellt, ob eine Infektion mit SARS-CoV-2 besteht. Es ist

deshalb nicht davon auszugehen, dass bei den vom BAG und der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich regelmässig publizierten Fallzahlen

auch Grippeerkrankungen mitgezählt wurden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass

die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die Zunahme von tatsächlich neu mit

SARS-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen ist.

Gemäss Lagebericht der Swiss National Covid-19 Science Task

Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl

an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,

dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen

infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der

Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen

Hospitalisationsrate führt (Swiss National Covid-19 Science Task Force,

Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu

finden über https://sciencetaskforce.ch/beschreibung-und-beurteilung-der-lage-9-oktober-2020/).

Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu

schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr,

dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch

ältere Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert

werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder

ansteigen. Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder

beobachten (https://www.zh.ch/

de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,

besucht am 5. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft,

ist als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und

Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend,

da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich

begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche

unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton

gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren im

Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 aufgrund der steigenden Anzahl an

Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend gegeben.

3.4 Für den

Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion

bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54

Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1

Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen

Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der

V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den

Regierungsrat (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die

Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).

4.

4.1 Mit

der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts

gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer rügt einen Eingriff in seine verfassungsmässigen

Rechte und damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe

bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, und sie müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von

Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).

4.2 Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV

hat jeder Mensch das Recht auf persönliche

Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf

Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben

den in Art. 10 Abs. 2 BV

ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf

individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen

der Persönlichkeitsentfaltung. Das Recht auf

individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch die Freiheit in der Auswahl der

Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität (BGE 138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard

Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,

3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.). Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von

Covid-19 angeordneten Massnahmen, insbesondere die Pflicht zum Tragen einer

Gesichtsmaske in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten

sowie allenfalls in Gastronomiebetrieben und an Veranstaltungen, tangieren das

Recht auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV. Dies wird auch

vom Beschwerdegegner nicht bestritten.

Die Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch

Gastronomiebetriebe betrifft zudem das Grundrecht auf informationelle

Selbstbestimmung nach Art. 13 Abs. 2 BV. Darunter fällt grundsätzlich

jedes staatliche Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben

von Angaben, die einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben (Jörg Paul

Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,

S. 167).

Denkbar ist, dass die Vorgaben für Veranstaltungen nach

§ 3 V Covid-19 die Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV

tangiert. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass sich die Zulässigkeit von

politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen nach Art. 6c

Abs. 2 (aArt. 6 Abs. 4) der Covid-19-Verordnung besondere Lage

richtet, weshalb diese nicht von der hier strittigen V Covid-19 berührt

sind.

Inwiefern die vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen

die Gewissensfreiheit nach Art. 15 BV tangieren könnten, legt der

Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht ersichtlich.

4.3

4.3.1

Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist

zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die

angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche

Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber

immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1

Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher

dahingehend zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in

einem formellen Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die

angeordneten Massnahmen lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons

bzw. des Regierungsrats lag.

4.3.2

Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss

Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden

Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung

oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser

Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken

(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private

Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),

das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte

Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).

Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden

können insbesondere folgende Massnahmen treffen) ist diese Aufzählung

von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht Art. 40

Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer Massnahmen

nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch verhältnismässig sein:

So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die Massnahmen nur so lange

dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren

Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten Massnahmen regelmässig zu

überprüfen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers können nach Art. 40

EpG Massnahmen nicht nur gegenüber einer bestimmtem Personengruppe angeordnet

werden, sondern auch gegenüber der gesamten Bevölkerung (vgl. Botschaft EpG,

S. 340).

4.3.3

Wie bereits erwähnt (vorn E. 3.3), handelt es sich bei Covid-19 um

eine weltweite Pandemie, von der auch die Schweiz betroffen ist. Die

Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG sind damit gegeben.

Darüber hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von

Art. 40 EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in

Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone

ermächtigt,

Mass­nahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer

hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.

4.3.4

Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2

lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,

S. 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.

Gesichtsmasken). Bei der Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben, der

Beschränkung der Personenzahl und der seit 15. Oktober 2020 geltenden

Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht

ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 1 Abs. 1 und § 2

V Covid-19 handelt es sich um Betriebsvorschriften für private Unternehmen

gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG. Auch die Maskentragpflicht

gemäss § 4 V Covid-19 ist als Massnahme im Sinn von Art. 40

Abs. 2 lit. b EpG zu qualifizieren. Die in § 3 Abs. 1

V Covid-19 angeordneten Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als

100 Personen in Innenräumen bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und

Aussenräumen (Vorliegen eines Schutzkonzepts [bis 30. September 2020],

Einhalten des Mindestabstands oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen

Einschränkungen im Sinn von Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit

beruhen die in § 1–4 V Covid-19 angeordneten Massnahmen auf einer

genügenden gesetzlichen Grundlage.

4.4 Die

angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit

dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sollen schwere Krankheitsverläufe

und Todesfälle sowie ein Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Beim

Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut

(Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31

E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.

4.5

4.5.1

Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten

Massnahme, d. h.

Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und

Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:

Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person

(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)

durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste

Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig

vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto

wahrscheinlicher ist eine Ansteckung

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,

besucht am 5. November 2020; Swiss National COVID-19

Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29. Oktober

2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-

aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/).

Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG

neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere Testen,

Tracing, Isolation und Quarantäne. Durch die Erhebung von Kontaktdaten in

Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die Infektionsketten rückverfolgen

(sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer infizierten Person Kontakt

hatten, können so ermittelt und über eine mögliche Ansteckung informiert

werden. In der Folge können sich die betreffenden Personen in Isolation

versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten kann. Gemäss aktuellem

Wissen kann durch das Contact-Tracing die Ausbreitung von Covid-19 am

wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,

besucht am 30. November 2020; Swiss National Covid-19

Science Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and

strategic considerations, 26. April 2020, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/, besucht am

3. Dezember 2020).

Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die

Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen

einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer

Schutz, beispielsweise eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in

der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine

infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend

sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske

tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist

kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das

Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,

besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National Covid-19 Science Task

Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen

(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im

öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann

(Swiss National Covid-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in

community settings where social distancing cannot be reliably achieved,

1. Juli 2020, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National Covid-19- Science Task Force, Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).

Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie

zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten

einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor

einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,

Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,

S. 6 ff., zu finden über

question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks, besucht

am 5. November 2020). Dass das BAG und der Bundesrat zu Beginn der

Covid-19-Epidemie vom Tragen von Gesichtsmasken abgeraten haben – wie der

Beschwerdeführer vorbringt –, ändert nichts daran, dass Gesichtsmasken nach derzeitigem

Wissensstand geeignet sind, die Gefahr einer Infektion zu verringern.

4.5.2

§ 1 V Covid-19 verpflichtet Gastronomiebetriebe dazu, die

Kontaktdaten (Name, Vorname, Postleitzahl, Mobiltelefonnummer, E-Mail-Adresse,

Zeit des Ein- und Austritts in den Gastronomiebetrieb) ihrer Gäste zu erheben.

Diese Massnahme dient dem sogenannten Contact Tracing. Wie bereits erwähnt,

kann dadurch die Covid-19-Epidemie wirksam bekämpft werden (vorn

E. 4.5.1). Die in § 1 Abs. 1 V Covid-19 angeordnete und

noch immer geltende Massnahme ist damit geeignet, die Gesundheit der

Bevölkerung zu schützen. Die Massnahme erweist sich sodann als erforderlich, da

in Gastronomiebetrieben der vom BAG empfohlene Abstand von 1,5 m (vorn

E. 4.5.1) – namentlich zu Angestellten des Lokals – häufig nicht

eingehalten werden kann. Eine ausnahmslos geltende Maskentragpflicht im Sinn

einer milderen Massnahme ist in Gastronomielokalen, in welchen man sich

hauptsächlich zur Verköstigung aufhält, ungeeignet und könnte nur ergänzend,

nicht aber anstelle einer Kontaktdatenerhebung in Betracht kommen. Die vom

Beschwerdegegner angeordnete Mass­nahme geht in § 1 Abs. 2

V Covid-19 leicht über die Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus, muss

doch gemäss bundesrätlicher Verordnung nur eine Telefonnummer angegeben werden

(vgl. Anhang Ziff. 4.4), gemäss der Zürcher Verordnung aber eine

Mobiltelefonnummer sowie eine E-Mail-Adresse. Diese Angaben dienen aber

offenkundig einer schnelleren und zuverlässigeren Kontaktaufnahme im Rahmen des

Contact-Tracings und erscheinen notwendig und massvoll.

Bei der

Interessenabwägung ist zunächst zu berücksichtigen, dass die erhobenen Daten

gemäss § 1 Abs. 3 V Covid-19 in Verbindung mit Art. 5

Abs. 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage (vgl. auch deren Anhang

Ziff. 4.6 zur Vertraulichkeit und Datensicherheit) zu keinen anderen

Zwecken (wie bspw. Marketingzwecken) bearbeitet werden dürfen und nach

14 Tagen sofort vernichtet werden müssen (vgl. auch Erläuterungen zur

Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, Version vom 30. Oktober 2020 [fortan:

Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere Lage], S. 9 f., zu finden

über https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html).

Die Verordnung sieht damit eine Regelung vor, um einen Datenmissbrauch zu

verhindern. Erfasst werden dürfen zudem lediglich Kontaktdaten. Dabei handelt

es sich nicht um besonders persönlichkeitsnahe Daten, weshalb bloss ein

geringfügiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

vorliegt (vgl. Müller/Schefer, S. 170 f.). Das BAG erachtet das

Contact-Tracing sodann als zentrale Massnahme, um Infektionsketten unterbrechen

und die Ausbreitung von Covid-19 wirksam kontrollieren und eindämmen zu können.

Zwar betreffen die Neuinfektionen derzeit eher jüngere Personen, die in der

Regel einen weniger schweren Verlauf haben als Personen über 65 Jahre

(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html,

besucht am 6. November 2020). Es besteht jedoch die Gefahr, dass die

steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass auch Personen über

65 Jahre sowie besonders verletzliche Personen (schwangere Frauen,

Erwachsene mit Vorerkrankungen wie Bluthochdruck, Herz-Kreislauf-Erkrankungen,

Diabetes, Krebs etc.) wieder vermehrt infiziert und damit auch die Hospitalisationsrate

und die Todesfälle wieder ansteigen werden (vorn E. 3.3). Entsprechend hat

das Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Massnahme nach

§ 1 V Covid-19 hinter dem öffentlichen Interesse an der Bekämpfung

der Covid-19-Epidemie und dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung

zurückzutreten. Nach dem Gesagten erweist sich die in § 1 V Covid-19

vorgesehene Massnahme als verhältnismässig.

4.5.3

Die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in welchen die

Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss dem mittlerweile

aufgehobenen § 2 V Covid-19 dient der Verhinderung von sogenannten Superspreader-Events.

Bei einem Superspreader-Event handelt es sich um einen Anlass, bei dem zahlreiche

Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus besonders leicht verbreiten kann

(https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht am 3. Dezember

2020). In Betrieben, in welchen Gäste frei zirkulieren, kommen unter Umständen

viele Personen miteinander in Kontakt. Die Einhaltung des Mindestabstands von

1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und Clubs als schwierig

bzw. nicht durchsetzbar. Entsprechend besteht ein hohes Ansteckungspotenzial.

Durch die Beschränkung der Personenzahl bleibt die Zahl der Personen, die in

Kontakt mit einer infizierten Person kommen und sich potenziell infizieren

können, beschränkt. Dadurch kann der exponentielle Anstieg der Fallzahlen

aufgrund eines Superspreader-Events verhindert werden. Demgegenüber kann die

Erhebung von Kontaktdaten alleine ein Superspreader-Event nicht verhindern, da

diese Massnahme erst nach Bekanntwerden der Infizierungen greift und

entsprechend erst nach dem eigentlichen Event dazu beiträgt, eine weitere

Ausbreitung zu verhindern (vgl. Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere

Lage, S. 8). Um die Infektionsgefahr weiter minimieren zu können, galt

ausserdem seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht in Innenräumen

von Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht ausschliesslich

sitzend erfolgt. Die Massnahme gemäss § 2 V Covid-19 ist folglich

geeignet und erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen. Weshalb die

Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen dem Beschwerdeführer nicht

zumutbar gewesen sein soll, ergibt sich aus seinen Ausführungen nicht. Der Beschwerdeführer

wurde durch die Massnahme insbesondere nicht daran gehindert, ein

Gastronomielokal zu besuchen. Insofern wiegt der Eingriff in seine persönliche

Freiheit nicht schwer. Dass er selber in der Gastronomie tätig und insofern von

der Massnahme besonders betroffen wäre, macht er nicht geltend und ist aus den

Akten auch nicht ersichtlich.

Der Vollständigkeit halber

bleibt festzuhalten, dass die Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben zwar einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

der von der Massnahme betroffenen Gewerbetreibenden darstellt. Angesichts des

von Superspreader-Events ausgehenden Risikos war dieser Eingriff aber

gerechtfertigt und hinzunehmen. Das Ziehen der Grenze bei zunächst

100 Personen erscheint sachgerecht, jedenfalls nicht rechtsverletzend, und

ermöglichte grösseren Lokalen, den Betrieb – wenn auch in verminderter Form –

aufrecht zu erhalten. Kleinere Lokale sowie Lokale, in welchen die Konsumation

ausschliesslich sitzend erfolgt, waren von der Massnahme nicht betroffen. Zu

berücksichtigen ist sodann, dass diese Massnahme mit Beschluss des

Regierungsrats vom 23. September 2020 insofern gelockert wurde, als sich

in Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation nicht

ausschliesslich sitzend erfolgt, ab dem 1. Oktober 2020 neu bis zu

300 Personen aufhalten durften, sofern diese Personen Gesichtsmasken

trugen (RRB Nr. 937/2020). Dies stellte v.a. für Lokale eine

Erleichterung dar, die nicht hauptsächlich der Verköstigung dienen (namentlich

Diskotheken und Clubs) und in welchen sich eine Maskenpflicht entsprechend

einfach umsetzen lässt. Unter diesen Umständen überwiegt das

gesundheitspolizeiliche Interesse das private Interesse an einer Aufhebung der

Massnahme. Damit erweist sich die in § 2 V Covid-19 angeordnete und

mittlerweile wieder aufgehobene Massnahme als verhältnismässig.

4.5.4

Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1

V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben – dazu, einen Superspreader-Event zu verhindern. Auch

diese Massnahme ist zur Bekämpfung von Covid-19 und damit zum Schutz der

öffentlichen Gesundheit geeignet. Den unterschiedlichen Gegebenheiten von

Veranstaltungen wird Rechnung getragen, indem es den Veranstaltern freigestellt

bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen (bis 30. September 2020) oder

für die Einhaltung des Mindestabstands oder das Tragen von

Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3 Abs. 1 V Covid-19). Seit dem

1. Oktober 2020 fällt zwar die Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg und

seit dem 15. Oktober 2020 gilt die entsprechende Massnahme bereits für

Veranstaltungen ab 30 Personen, nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen

bei Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m oder bei Tragen von

Gesichtsmasken möglich. Insofern ist keine mildere Massnahme ersichtlich.

Weshalb die Massnahme dem Beschwerdeführer nicht zumutbar sein soll, legt er

nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen ist

insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme weiterhin zulässig

bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche

Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche Kundgebungen sind von

§ 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht betroffen. Ihre

Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage

(§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Massnahme gemäss § 3

Abs. 1 V Covid-19 erweist sich als verhältnismässig.

4.5.5

Sowohl die Swiss National Covid-19 Science Task Force und das BAG als auch

die WHO erachten das Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie als geeignet (vorn E. 4.5.1). Wie bereits erwähnt, wird

Covid-19 insbesondere durch Tröpfchen übertragen, die

von erkrankten oder asymptomatisch infizierten Personen ausgestossen werden

(E. 4.5.1). Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und

Aerosole) zurückhalten. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen

Masken denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil

dieser Tröpfchen abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz wesentlich

auswirken (Swiss National Covid-19 Science Task Force, Zusammenfassung des

Policy Briefs Benefits of wearing masks in community settings where social

distancing cannot be reliably achieved, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, S. 1, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).

Nach derzeitigem Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die bis

23. Oktober 2020 in § 4 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht

geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu schützen, da dadurch die

Bevölkerung insbesondere bei Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer

Ansteckung durch allenfalls unwissentlich infizierte, symptomfreie Personen

geschützt werden bzw. unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer

Gesichtsmaske andere Personen schützen. Der Umstand, dass je nach Maskentyp Luft

an den Rändern bzw. an der Seite der Maske entweichen kann, ändert nichts an

der Wirksamkeit der Maske (Swiss National Covid-19- Science Task Force, Role of

Face masks as part of non-pharmaceutical interventions against coronavirus

disease, 20. April 2020, S. 2 f., zu finden über

Soweit der Beschwerdeführer

geltend macht, es gebe keine Hinweise auf eine erhöhte Ansteckungsgefahr in

Einkaufsläden, ist ihm nicht zuzustimmen. Es ist notorisch, dass es in

Stosszeiten – beispielsweise in einer Warteschlange – sowie bei engen

Platzverhältnissen in vielen Einkaufsläden im urban geprägten,

bevölkerungsreichen Kanton Zürich sehr wohl zu längeren Kontakten mit anderen

Personen kommt. Zu berücksichtigen ist sodann, dass besonders verletzliche

Personen zwar auf Restaurantbesuche und Veranstaltungen verzichten können,

nicht aber auf das Einkaufen. Auch zu deren Schutz erweist sich die Pflicht zum

Tragen einer Maske in Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten als

erforderlich. Soweit der Beschwerdeführer in unsubstanziierter Weise behauptet,

das Tragen einer Gesichtsmaske verschlechtere die Sauerstoffaufnahme, führe zu

Müdigkeit und Kopfschmerzen und wirke sich negativ auf die Psyche aus, ist

unklar, ob er davon selber betroffen ist oder nicht. Zwar mag das Tragen einer

Gesichtsmaske unangenehm sein. Nachdem die Pflicht zum Tragen einer Maske aber

örtlich stark beschränkt und mit bloss leichten und vorübergehenden

Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt lediglich ein geringfügiger Eingriff in

die persönliche Freiheit vor. Es bleibt darauf hinzuweisen, dass Personen, die

aus besonderen, insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen

können, von der Maskenpflicht befreit sind (§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2]

lit. b V Covid-19). Im Übrigen schreibt § 4 V Covid-19

nicht das Tragen eines bestimmten Gesichtsmaskenmodells vor, so dass sich im

Fall einer Unverträglichkeit einfach auf ein anderes Produkt ausweichen lässt,

von denen eine Vielzahl (auch in unterschiedlichen Ausführungen und

Materialien) erhältlich ist. Angesichts der vorgesehenen Ausnahmen von der

Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die Maskentragpflicht zeitlich und

örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse

an der Maskenpflicht das private Interesse, in Innenräumen von Einkaufsläden,

Einkaufszentren und Märkten keine Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme

gemäss § 4 Abs. 1 V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.

Daran ändert auch nichts, dass andere Kantone, namentlich der Kanton Aargau,

nicht zeitgleich mit dem Kanton Zürich eine Maskenpflicht in Einkaufsläden

eingeführt haben, zumal sich deren Lage nicht ohne Weiteres mit der aktuellen

Lage im Kanton Zürich vergleichen lassen (namentlich hinsichtlich der

Fallzahlen).

4.6 Zusammengefasst

beruht der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers auf einer

gesetzlichen Grundlage (E. 4.3), liegt im öffentlichen Interesse

(E. 4.4) und ist verhältnismässig (E. 4.5). Insofern erweist sich der

Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

Gleiches gilt, soweit sich der Beschwerdeführer mit seinen Beschwerden vom

23. September 2020 und 13. Oktober 2020 gegen die Verlängerung der

Geltungsdauer der verordneten Massnahmen richtet, welche sich angesichts der

weiter andauernden Bedrohungslage ebenfalls als gerechtfertigt erweist.

5.

Der Beschwerdeführer beanstandet sodann die vom

Beschwerdegegner in der Begründung des angefochtenen Beschlusses angeführte

Busse bei Verstoss gegen die angeordneten Massnahmen. Nach Art. 83

Abs. 1 lit. j EpG wird mit Busse bestraft, wer sich vorsätzlich

Massnahmen gegenüber der Bevölkerung gemäss Art. 40 EpG widersetzt. Dabei

wurde der Höchstbetrag für die Busse nicht festgelegt, weshalb Art. 106

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 333 Abs. 1 und 3 des

Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB) zur

Anwendung kommt, wonach der Höchstbetrag der Busse Fr. 10'000.- beträgt

(Botschaft EpG, S. 422). Die Beschränkung der Bussenhöhe auf

Fr. 5'000.- gemäss Art. 83 Abs. 2 EpG bezieht sich lediglich auf

fahrlässiges Handeln. Der Verweis auf die Strafbarkeit nach Art. 83 EpG

sowie die Busse von bis zu Fr. 10'000.- durch den Beschwerdegegner ist

deshalb nicht zu beanstanden. Im Übrigen bildet Anfechtungsobjekt des

vorliegenden Verfahrens einzig der angefochtene Erlass selber, welcher keine

Bussandrohung enthält. Insofern ist der betreffende Einwand von vornherein

nicht geeignet, die V Covid-19 als im Widerspruch zu übergeordnetem Recht

stehend erscheinen zu lassen.

6.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten der drei

Beschwerdeverfahren dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2). Eine

Umtriebsentschädigung hat er nicht beantragt und stünde ihm angesichts seines

Unterliegens auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner

ist eine Parteientschädigung schon mangels Antrag nicht zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 4'695.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5. Mitteilung an …