Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00014

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2020.00014

Urteil

der 3. Kammer

vom 3. Dezember 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei,

Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des

Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie erlassen (ABl 2020-08-26, Dispositiv-Ziffer I).

Diese Verordnung trete am 27. August 2020 in Kraft und gelte bis

30. September 2020 (Dispositiv-Ziffer II). Die Frist zur

Beschwerdeerhebung gegen die Verordnung und Dispositiv-Ziffer II wurde auf

10 Tage abgekürzt (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der

Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende

Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer IV).

Erwägungen

II.

A. Mit

Eingabe vom 31. August 2020 erhoben A und B Beschwerde gegen den

Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2020 sowie gegen die erlassene

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(V Covid-19). Sie beantragten dem Verwaltungsgericht,

Dispositivziffer IV des Regierungsratsbeschlusses vom 24. August 2020

sei superprovisorisch aufzuheben, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung

zu gewähren und der Regierungsratsbeschluss samt zugehöriger Verordnung sei

gesamthaft und unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdegegners aufzuheben.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 8. September 2020 wies das Verwaltungsgericht das

Gesuch von A und B um superprovisorische Aufhebung von Dispositivziffer IV

des Regierungsratsbeschlusses vom 24. August 2020 bzw. um

superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab und

eröffnete den Schriftenwechsel.

C. Der

Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 21. September 2020, das

Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Ebenso

sei die Beschwerde vollumfänglich und unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden

abzuweisen. Dazu liessen sich A und B nicht mehr vernehmen.

D. Die

V Covid-19 wurde seit ihrem Erlass am 24. August 2020 mehrfach

geändert und verlängert (vgl. RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25,

OS 75, 453; RRB Nr. 972/2020, ABl 2020-10-15, OS 75,

455). Mit der jüngsten Änderung der V Covid-19 vom 21. Oktober 2020

wurde unter anderem § 4 aufgehoben. Diese Änderung trat am

23.

Oktober 2020 in Kraft (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23,

OS 75, 467). Am 25. November 2020 wurde die Geltungsdauer der

V Covid-19 bis 31. Dezember 2020 verlängert

(RRB Nr. 1157/2020, ABl 2020-11-27).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von

Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen

Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen

(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,

Dispositiv

ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die

Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle

Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3;

BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein

bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse

reicht nicht aus, das heisst, die

beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse

der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 145 I 121

E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43

E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich,

als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der

beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet

vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss

(Bertschi, § 21 N. 33; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin

Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

3. A., 2013, Rz. 1690).

Die angefochtene Verordnung des Beschwerdegegners über

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde

zunächst bis am 30. September 2020 befristet. Mittlerweile wurde die

V Covid-19 mehrfach geändert und verlängert (vorn II.D.). Vor dem

Hintergrund der Änderung vom 18. Oktober 2020 (AS

2020 4159) der bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über

Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(Covid-19-Verordnung besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020

bundesweit geltende Regelungen zur Maskentragpflicht und für

Gastronomiebetriebe eingeführt wurden, hob der Beschwerdegegner unter anderem

die diesbezüglichen Bestimmungen von §§ 2 und 4 V Covid-19 mit

Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS 75, 467; ABl 2020-10-23). Die von

den Beschwerdeführenden gesamthaft angefochtene V Covid-19 ist deshalb in

wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. Im

vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich

die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen – sollte der Bund auf

eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit

unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine

rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender

Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt

es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten

Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des

aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die

abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.

VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2). Im Folgenden werden

deshalb auch die mittlerweile aufgehobenen Bestimmungen auf ihre

Rechtmässigkeit hin überprüft. Zu beurteilen ist damit die V Covid-19 in

ihrer ursprünglichen Fassung vom 24. August 2020, bevor sie aufgrund der

bundesrätlichen Verordnungsänderung vom 18. Oktober 2020 ihre selbständige

Bedeutung verlor.

Die Beschwerdeführenden

sind in X im Kanton Zürich wohnhaft. Damit sind sie von den vom

Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen im oben genannten Sinn persönlich

betroffen und zur Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 2a).

2.

2.1 Die

vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene

V Covid-19 sieht bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten

durch Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie

eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten

vor (§ 4).

2.2 Die

Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, spätestens seit Anfang Juni sei auf

dem Gebiet der Schweiz weder eine Epidemie noch eine Pandemie gegeben. Der

Anstieg der Fallzahlen seit Juni lasse sich zur Hälfte mit den zahlreicheren

PCR-Tests erklären. Die andere Hälfte des Anstiegs sei dadurch zu erklären,

dass PCR-Tests Infizierte noch zwei bis drei Monate lang als positiv erkennen

würden. Der Anstieg der Fallzahlen sei deshalb weder überraschend noch

alarmierend. Dazu komme, dass die Anzahl Infizierter spätestens seit Anfang

Juni völlig abgekoppelt sei von der Anzahl Hospitalisationen und Todesfälle.

Diese Zahlen seien stabil bis sinkend bei deutlich angestiegenen Fallzahlen.

Dies gelte sowohl für die Gesamtschweiz wie auch für den Kanton Zürich. Für den

Bevölkerungsschutz seien nur reale Krankheiten, nicht aber der Nachweis blosser

Infektionen relevant. Auch völlig gesunde Menschen würden durchschnittlich fünf

virale Erreger mit sich tragen. Es sei also nicht relevant, ob jemand infiziert

sei, sondern ob jemand krank werde. Die Verhältnismässigkeit zwischen dieser

Ausgangslage und den beschlossenen Massnahmen sei nicht gegeben.

2.3 Der

Beschwerdegegner macht zusammengefasst geltend, es liege nach wie vor eine

Epidemie vor. Abgesehen davon sei hinsichtlich der Zulässigkeit der

angeordneten Massnahmen ohnehin nicht von Belang, ob eine Epidemie vorliege.

Vielmehr reiche es gemäss Epidemiengesetz aus, dass eine übertragbare Krankheit

vorliege, was bei Covid-19 der Fall sei. Die angeordneten Massnahmen schränkten

die Freiheitsrechte und den Privatbereich der Einzelnen nur in geringem Mass

ein. Die Massnahmen stützten sich auf eine klare, tragfähige Rechtsgrundlage,

lägen im öffentlichen Interesse (Schutz der Gesundheit der Bevölkerung) und

seien verhältnismässig.

3.

3.1 Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung

übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG) regelt

den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu

nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung

übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.

EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf

diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche

Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen

darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein

Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und

ihre Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl

Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die beispielsweise

durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur

Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des

Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan: Botschaft

EpG], S. 357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage im

Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem

Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung

anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).

3.2 Gestützt

auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am

19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung

bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen

und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die

Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und

Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes

bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach

Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass

diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit

vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder

Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an

Veranstaltungen über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus

beschränkt wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von

Infektionen oder droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine

begrenzte Zeit regional geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen

(Art. 8 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken

bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom

25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des

Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020

3835) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene

bundesrätliche Verordnung nichts ändert.

3.3 Bei

Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Erkrankungen

sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen keine Symptome,

andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital

(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,

besucht am 5. November 2020;

besucht am 5. November 2020). Entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführenden liegt sowohl nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation

(WHO) wie auch nach Angaben des Bundesamts für Gesundheit (BAG) eine weltweite

Pandemie vor, von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist

(https://covid19.who.int, besucht am 6. November 2020;

besucht am 6. November 2020).

Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des

Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit

Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage

tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den

Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig

stabilisiert, sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv

angestiegen. Nachdem die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken

sind, steigen sie im Zeitpunkt der Urteilsfällung wieder an (https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,

besucht am 3. Dezember 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den

Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten

Fallzahlen derzeit in Zürich am höchsten sind

(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d, besucht

am 3. Dezember 2020). Im Merkblatt zur aktuellen Covid-19-Testung in der

Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und Swissmedic ist festgehalten, dass

es sich bei der Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid

Amplification Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in

einer Probe vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen

und danach mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr

empfindlichen Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines

Erregers nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt (Bundesamt für

Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der

Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden über https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html

[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den Sars-CoV-2-Antigen-Schnelltests

revidiert]). Nach Angaben der Swiss National COVID-19 Science Task Force ist die

Spezifität der PCR-Tests sehr hoch, wodurch es zu praktisch keinen falsch

positiven Resultaten kommt (https://sciencetaskforce.ch/aktuelle-lage/, besucht

am 3. Dezember 2020). Wie der Beschwerdegegner nachvollziehbar darlegt,

können die steigenden Fallzahlen – entgegen dem Vorbringen der

Beschwerdeführenden – nicht auf die Zunahme der Zahl durchgeführter Tests

zurückgeführt werden. So wurden Anfang Juli rund 16'000 Tests pro Woche

durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf rund 7'700 und stieg bis Ende

August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der positiven Testresultate

entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über 175 zu knapp 500 (vgl.

besucht am 6. November 2020). Die Anzahl positiver Testresultate stieg

damit im Verhältnis zu den durchgeführten Tests signifikant an. Wie der

Beschwerdegegner nachvollziehbar darlegt, können die steigenden Fallzahlen und

die Zunahme positiver Testresultate auch nicht auf Doppelzählungen

zurückgeführt werden, da Personen, die sich innerhalb von drei Monaten nach

einem Covid-19-Test mit positivem Resultat erneut testen lassen und auch beim

zweiten Test ein positives Resultat haben, nicht erneut gezählt werden. Vielmehr

ist davon auszugehen, dass die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die

Zunahme von tatsächlich neu mit Sars-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen

ist.

Gemäss Lagebericht der Swiss National COVID-19 Science Task

Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl

an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,

dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen

infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der

Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen

Hospitalisationsrate führt (Swiss National COVID-19 Science Task Force,

Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu

finden über https://sciencetaskforce.ch/beschreibung-und-beurteilung-der-lage-9-oktober-2020/).

Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu

schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr,

dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch

ältere Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert

werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder

ansteigen. Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder

beobachten

(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,

besucht am 5. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft,

ist als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und

Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend,

da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich

begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche

unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton

gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren im

Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 aufgrund der steigenden Anzahl an

Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend gegeben.

3.4 Für den

Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion

bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54

Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1 Abs. 1

und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung

vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der V Covid-19 erfolgte auf

Antrag der Gesundheitsdirektion durch den Regierungsrat (vgl. Art. 67

Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2006 [KV];

§ 5 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats und

der kantonalen Verwaltung [OG RR]).

4.

4.1 Mit der Beschwerde gegen

einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50

Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Die

Beschwerdeführenden rügen einen Eingriff in ihre verfassungsmässigen Rechte und

damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe bedürfen

einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse

oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und

verhältnismässig sein (Art. 36 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 [BV]).

4.2 Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV

hat jeder Mensch das Recht auf persönliche

Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf

Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben

den in Art. 10 Abs. 2 BV

ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf

individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen

der Persönlichkeitsentfaltung. Das Recht auf

individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch die Freiheit in der Auswahl der

Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität (BGE 138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard

Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,

3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.). Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von

Covid-19 angeordneten Massnahmen, insbesondere die Pflicht zum Tragen einer

Gesichtsmaske in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten

sowie allenfalls in Gastronomiebetrieben und an Veranstaltungen, tangieren das

Recht der Beschwerdeführenden auf persönliche Freiheit nach Art. 10

Abs. 2 BV. Dies wird auch vom Beschwerdegegner nicht bestritten.

Die Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch

Gastronomiebetriebe betrifft zudem das Grundrecht auf informationelle

Selbstbestimmung nach Art. 13 Abs. 2 BV. Darunter fällt grundsätzlich

jedes staatliche Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben

von Angaben, die einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben (Jörg Paul

Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,

S. 167).

4.3

4.3.1

Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist

zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die

angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche

Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber

immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1

Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher

dahingehend zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in

einem formellen Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die angeordneten

Massnahmen lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons bzw. des

Regierungsrats lag.

4.3.2

Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss

Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden

Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung

oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser

Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken

(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private

Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),

das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte

Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).

Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden

"können insbesondere folgende Massnahmen treffen") ist diese

Aufzählung von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht

Art. 40 Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer

Massnahmen nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch

verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die

Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung

einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten

Massnahmen regelmässig zu überprüfen.

4.3.3

Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vorn E. 3.3) – um

eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die Schweiz betroffen ist, sind

die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG gegeben. Darüber

hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40

EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in Art. 8

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone ermächtigt,

Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer

hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.

4.3.4

Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2

lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,

S. 392) namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.

Gesichtsmasken). Bei der Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben, der

Beschränkung der Personenzahl und der Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben,

in denen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 1

Abs. 1 und § 2 V Covid-19 handelt es sich um

Betriebsvorschriften für private Unternehmen gemäss Art. 40 Abs. 2

lit. b EpG. Auch die Maskentragpflicht gemäss § 4 V Covid-19 ist

als Massnahme im Sinn von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG zu

qualifizieren. Die in § 3 Abs. 1 V Covid-19 angeordneten

Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als 100 Personen in Innenräumen

bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und Aussenräumen (Vorliegen eines

Schutzkonzepts [bis 30. September 2020], Einhalten des Mindestabstands

oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen Einschränkungen im Sinn von

Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit beruhen die in § 1–4

V Covid-19 angeordneten Massnahmen auf einer genügenden gesetzlichen

Grundlage.

4.4 Die

angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit

dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sollen schwere Krankheitsverläufe

und Todesfälle sowie ein Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Beim

Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut

(Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31

E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.

4.5

4.5.1

Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten

Massnahme, d. h.

Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und

Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:

Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person

(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)

durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste

Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig

vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto

wahrscheinlicher ist eine Ansteckung

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,

besucht am 5. November 2020; Swiss National COVID-19

Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29. Oktober

2020, zu finden über

Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG

neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere

"Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Durch die Erhebung von

Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die

Infektionsketten rückverfolgen (sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer

infizierten Person Kontakt hatten, können so ermittelt und über eine mögliche

Ansteckung informiert werden. In der Folge können sich die betreffenden Personen

in Isolation versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten kann.

Gemäss aktuellem Wissen kann durch das Contact Tracing die Ausbreitung von

Covid-19 am wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,

besucht am 30. November 2020; Swiss National COVID-19

Science Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and

strategic considerations, 26. April 2020, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contacttracing-strategy/, besucht am

3. Dezember 2020).

Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die

Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen

einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer

Schutz, beispielsweise eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in

der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine

infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend

sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske

tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist

kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das

Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,

besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National COVID-19 Science Task

Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen

(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im

öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann (Swiss

National COVID-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in community

settings where social distancing cannot be reliably achieved, 1. Juli 2020, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).

Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie

zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten: Medizinische Gesichtsmasken schützten

einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor

einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,

Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,

S. 6 ff., zu finden über https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;

besucht am 5. November 2020).

4.5.2

§ 1 V Covid-19 verpflichtet Gastronomiebetriebe dazu, die

Kontaktdaten (Name, Vorname, Postleitzahl, Mobiltelefonnummer, E-Mail-Adresse,

Zeit des Ein- und Austritts in den Gastronomiebetrieb) ihrer Gäste zu erheben.

Diese Massnahme dient dem sogenannten Contact Tracing. Wie bereits erwähnt,

kann dadurch die Covid-19-Epidemie wirksam bekämpft werden (vorn E. 4.5.1).

Die in § 1 Abs. 1 V Covid-19 angeordnete und noch immer geltende

Massnahme ist damit geeignet, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen. Die

Massnahme erweist sich sodann als erforderlich, da in Gastronomiebetrieben der

vom BAG empfohlene Abstand von 1,5 m (vorn E. 4.5.1) – namentlich zu

Angestellten des Lokals – häufig nicht eingehalten werden kann. Eine

ausnahmslos geltende Maskentragpflicht im Sinn einer milderen Massnahme ist in

Gastronomielokalen, in welchen man sich hauptsächlich zur Verköstigung aufhält,

ungeeignet und könnte nur ergänzend, nicht aber anstelle einer

Kontaktdatenerhebung in Betracht kommen. Die vom Beschwerdegegner angeordnete

Mass­nahme geht in § 1 Abs. 2 V Covid-19 leicht über die

Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus, muss doch gemäss bundesrätlicher

Verordnung nur eine Telefonnummer angegeben werden (vgl. Anhang

Ziff. 4.4), gemäss der Zürcher Verordnung aber eine Mobiltelefonnummer

sowie eine E-Mail-Adresse. Diese Angaben dienen aber offenkundig einer

schnelleren und zuverlässigeren Kontaktaufnahme im Rahmen des Contact-Tracings

und erscheinen notwendig und massvoll.

Bei der Interessenabwägung ist

zunächst zu berücksichtigen, dass die erhobenen Daten gemäss § 1

Abs. 3 V Covid-19 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 Covid-19-Verordnung

besondere Lage (vgl. auch deren Anhang Ziff. 4.6 zur Vertraulichkeit und

Datensicherheit) zu keinen anderen Zwecken (wie bspw. Marketingzwecken)

bearbeitet werden dürfen und nach 14 Tagen sofort vernichtet werden müssen

(vgl. auch Erläuterungen zur Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen

in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, Version vom

30. Oktober 2020 [fortan: Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere

Lage], S. 9 f., zu finden über https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/

aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html). Die

Verordnung sieht damit eine Regelung vor, um einen Datenmissbrauch zu

verhindern. Erfasst werden dürfen zudem lediglich Kontaktdaten. Dabei handelt

es sich nicht um besonders persönlichkeitsnahe Daten, weshalb bloss ein

geringfügiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

vorliegt (vgl. Müller/Schefer, S. 170 f.). Das BAG erachtet das

Contact-Tracing sodann als zentrale Massnahme, um Infektionsketten unterbrechen

und die Ausbreitung von Covid-19 wirksam kontrollieren und eindämmen zu können.

Zwar betreffen die Neuinfektionen derzeit eher jüngere Personen, die in der

Regel einen weniger schweren Verlauf haben als Personen über 65 Jahren

(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html,

besucht am 6. November 2020). Es besteht jedoch die Gefahr, dass die

steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass auch Personen über

65 Jahre sowie besonders verletzliche Personen (schwangere Frauen,

Erwachsene mit Vorerkrankungen wie Bluthochdruck, Herz-Kreislauf-Erkrankungen,

Diabetes, Krebs etc.) wieder vermehrt infiziert und damit auch die

Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder ansteigen werden (vorn

E. 3.3). Entsprechend hat das Interesse der Beschwerdeführenden an der

Aufhebung der Massnahme nach § 1 V Covid-19 hinter dem öffentlichen

Interesse an der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und dem Schutz der Gesundheit

der Bevölkerung zurückzutreten. Nach dem Gesagten erweist sich die in § 1

V Covid-19 vorgesehene Massnahme als verhältnismässig.

4.5.3

Die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation

nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss dem mittlerweile aufgehobenen

§ 2 V Covid-19 diente der Verhinderung von sogenannten

Superspreader-Events. Bei einem Superspreader-Event handelt es sich um einen

Anlass, bei dem zahlreiche Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus

besonders leicht verbreiten kann

(https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht am 3. Dezember

2020). In Betrieben, in welchen Gäste frei zirkulieren, kommen unter Umständen

viele Personen miteinander in Kontakt. Die Einhaltung des Mindestabstands von

1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und Clubs als schwierig

bzw. nicht durchsetzbar. Entsprechend besteht ein hohes Ansteckungspotenzial.

Durch die Beschränkung der Personenzahl bleibt die Zahl der Personen, die in

Kontakt mit einer infizierten Person kommen und sich potenziell infizieren

können, beschränkt. Dadurch kann der exponentielle Anstieg der Fallzahlen

aufgrund eines Superspreader-Events verhindert werden. Demgegenüber kann die

Erhebung von Kontaktdaten alleine ein Superspreader-Event nicht verhindern, da

diese Massnahme erst nach Bekanntwerden der Infizierungen greift und

entsprechend erst nach dem eigentlichen Event dazu beiträgt, eine weitere

Ausbreitung zu verhindern (vgl. Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere

Lage, S. 8). Um die Infektionsgefahr weiter minimieren zu können, galt

ausserdem seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht in Innenräumen

von Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend

erfolgt. Die Massnahme gemäss § 2 V Covid-19 ist folglich geeignet

und erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen. Weshalb die

Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen den Beschwerdeführenden

nicht zumutbar sein soll, ergibt sich aus ihren Ausführungen nicht. Die

Beschwerdeführenden werden durch die Massnahme insbesondere nicht daran

gehindert, ein Gastronomielokal zu besuchen. Insofern wiegt der Eingriff in

ihre persönliche Freiheit nicht schwer. Dass sie selber in der Gastronomie

tätig und insofern von der Massnahme besonders betroffen wären, machen sie

nicht geltend und ist aus den Akten auch nicht ersichtlich.

Der Vollständigkeit halber

bleibt festzuhalten, dass die Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben zwar einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

der von der Massnahme betroffenen Gewerbetreibenden darstellt. Angesichts des

von Superspreader-Events ausgehenden Risikos war dieser Eingriff aber

gerechtfertigt und hinzunehmen. Das Ziehen der Grenze bei zunächst

100 Personen erscheint sachgerecht, jedenfalls nicht rechtsverletzend, und

ermöglichte grösseren Lokalen, den Betrieb – wenn auch in verminderter Form –

aufrechtzuerhalten. Kleinere Lokale sowie Lokale, in welchen die Konsumation

ausschliesslich sitzend erfolgt, waren von der Massnahme nicht betroffen. Zu

berücksichtigen ist sodann, dass diese Massnahme mit Beschluss des

Regierungsrats vom 23. September 2020 insofern gelockert wurde, als sich

in Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation nicht

ausschliesslich sitzend erfolgt, ab dem 1. Oktober 2020 neu bis zu

300 Personen aufhalten durften, sofern diese Personen Gesichtsmasken

trugen (RRB Nr. 937/2020). Dies stellte v. a. für Lokale eine Erleichterung dar, die nicht

hauptsächlich der Verköstigung dienen (namentlich Diskotheken und Clubs) und in

welchen sich eine Maskenpflicht entsprechend einfach umsetzen lässt. Unter

diesen Umständen überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse das private

Interesse an einer Aufhebung der Massnahme. Damit erweist sich die in § 2

V Covid-19 angeordnete und mittlerweile wieder aufgehobene Massnahme als

verhältnismässig.

4.5.4

Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1

V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben

– dazu, einen Superspreader-Event zu verhindern (vgl. vorn E. 4.5.3). Auch

diese Massnahme ist zur Bekämpfung von Covid-19 und damit zum Schutz der

öffentlichen Gesundheit geeignet. Den unterschiedlichen Gegebenheiten von

Veranstaltungen wird Rechnung getragen, indem es den Veranstaltern freigestellt

bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen (bis 30. September 2020) oder

für die Einhaltung des Mindestabstands oder das Tragen von

Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3 Abs. 1 V Covid-19). Seit dem

1. Oktober 2020 fällt zwar die Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg und

seit dem 15. Oktober 2020 gilt die entsprechende Massnahme bereits für

Veranstaltungen ab 30 Personen, nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen

bei Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m oder bei Tragen von

Gesichtsmasken möglich. Insofern ist keine mildere Massnahme ersichtlich.

Weshalb die Massnahme den Beschwerdeführenden nicht zumutbar sein soll, legen

sie nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen ist

insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme weiterhin zulässig

bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche

Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche Kundgebungen sind von

§ 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht betroffen. Ihre

Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage

(§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Massnahme gemäss § 3

Abs. 1 V Covid-19 erweist sich deshalb als verhältnismässig.

4.5.5

Sowohl die Swiss National COVID-19 Science Task Force und das BAG als auch

die WHO erachten das Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie als geeignet (vorn E. 4.5.1). Wie bereits erwähnt, wird

Covid-19 insbesondere durch Tröpfchen übertragen, die

von erkrankten oder asymptomatisch infizierten Personen ausgestossen werden

(E. 4.5.1). Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und

Aerosole) zurückhalten. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen

Masken denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil

dieser Tröpfchen abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz

wesentlich auswirken (Swiss National COVID-19 Science Task Force,

Zusammenfassung des Policy Briefs "Benefits of wearing masks in community

settings where social distancing cannot be reliably achieved", zu finden

über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April 2020,

S. 1, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Nach derzeitigem

Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die bis 23. Oktober 2020

in § 4 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht geeignet ist, die

öffentliche Gesundheit zu schützen, da dadurch die Bevölkerung insbesondere bei

Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls

unwissentlich infizierte, symptomfreie Personen geschützt werden bzw.

unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere

Personen schützen. Der Umstand, dass je nach Maskentyp Luft an den Rändern bzw.

an der Seite der Maske entweichen kann, ändert nichts an der Wirksamkeit der

Maske (Swiss National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part

of non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, S. 2 f., zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Es ist notorisch,

dass es in Stosszeiten – beispielsweise in einer Warteschlange – sowie bei

engen Platzverhältnissen in vielen Einkaufsläden im urban geprägten,

bevölkerungsreichen Kanton Zürich zu längeren Kontakten mit anderen Personen

kommt. Zu berücksichtigen ist sodann, dass besonders verletzliche Personen zwar

auf Restaurantbesuche und Veranstaltungen verzichten können, nicht aber auf das

Einkaufen. Auch zu deren Schutz erweist sich die Pflicht zum Tragen einer Maske

in Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten als erforderlich. Nachdem die

Pflicht zum Tragen einer Maske örtlich stark beschränkt und mit bloss leichten

und vorübergehenden Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt lediglich ein

geringfügiger Eingriff in die persönliche Freiheit vor. Es bleibt darauf

hinzuweisen, dass Personen, die aus besonderen, insbesondere medizinischen

Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, von der Maskenpflicht befreit sind

(§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2] lit. b V Covid-19). Im

Übrigen schreibt § 4 V Covid-19 nicht das Tragen eines bestimmten

Gesichtsmaskenmodells vor, sodass sich im Fall einer Unverträglichkeit einfach

auf ein anderes Produkt ausweichen lässt, von denen eine Vielzahl (auch in

unterschiedlichen Ausführungen und Materialien) erhältlich ist. Angesichts der

vorgesehenen Ausnahmen von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die

Maskentragpflicht zeitlich und örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das

gesundheitspolizeiliche Interesse an der Maskenpflicht das private Interesse,

in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten keine

Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme gemäss § 4 Abs. 1

V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.

4.5.6

Nachdem die vom Beschwerdegegner seit Erlass der V Covid-19

beschlossenen Verordnungsänderungen (vorn II.D.) von den Beschwerdeführenden

nicht angefochten wurde, erübrigen sich Ausführungen zu der seit dem

1. Oktober 2020 geltenden Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch

Anbietende der Prostitution gemäss § 5 Abs. 1 V Covid-19.

4.6 Zusammengefasst

beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführenden auf einer

gesetzlichen Grundlage (E. 4.3), liegt im öffentlichen Interesse

(E. 4.4) und ist verhältnismässig (E. 4.5). Insofern erweist sich der

Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

5.

Mit dem vorliegenden Endentscheid erübrigt sich die

Behandlung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Sinn

einer vorsorglichen Massnahme, da eine solche ohnehin nur bis zum Abschluss des

Beschwerdeverfahrens Bestand gehabt und mit dem Entscheid in der Hauptsache

geendet hätte (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 29 mit Hinweisen

und § 25 N. 44).

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den

unterliegenden Beschwerdeführenden 1 und 2 unter solidarischer Haftung für

den ganzen Betrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14

N. 6, 9, 13 f. und 16). Eine Umtriebsentschädigung haben die

Beschwerdeführenden nicht beantragt und stünde ihnen angesichts ihres

Unterliegens auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch der

Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 155.-- Zustellkosten,

Fr. 3'455.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 unter solidarischer

Haftung für die gesamten Kosten auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an …