Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00015

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2020.00015

Urteil

der 3. Kammer

vom 3. Dezember 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei,

Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

A und 41 weitere Beschwerdeführende,

vertreten

durch A,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Verordnung über Massnahmen

zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des

Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie erlassen. Diese Verordnung trete am 27. August 2020 in

Kraft und gelte bis 30. September 2020 (Dispositiv-Ziffer II). Die

Frist zur Beschwerdeerhebung gegen die Verordnung und Dispositiv-Ziffer II

wurde auf 10 Tage abgekürzt (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der

Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende

Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer IV).

Erwägungen

II.

A. Mit

Eingabe vom 7. September 2020 erhoben A und 41 weitere Beschwerdeführende,

alle vertreten durch A, am 7. September 2020 Beschwerde gegen den

Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2020 sowie gegen die erlassene

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (V Covid-19).

Sie beantragten dem Verwaltungsgericht, die V Covid-19 sei aufzuheben und

es sei die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Eventualiter sei die

V Covid-19 für rechtswidrig zu erklären. Ebenso eventualiter sei

anzuordnen, dass die Vorinstanz innerhalb von 10 Tagen eine ausreichende

Begründung der V Covid-19 nachzureichen habe. Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Am 8. September 2020 reichte

A ein vervollständigtes Beilagenverzeichnis inklusive Beilagen nach.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 8. September 2020 forderte das Verwaltungsgericht A

auf, weitere Vollmachten einzureichen und eröffnete gleichzeitig den

Schriftenwechsel.

Mit Beschwerdeantwort vom 21. September 2020

beantragte der Regierungsrat, die Beschwerde sei unter Kostenfolgen zulasten

der Beschwerdeführenden vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei. Das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen.

Am 22. September 2020 reichte A die verlangten

Vollmachten ein mit Ausnahme jener von B.

Nach zweimaliger Fristerstreckung hielten die

Beschwerdeführenden mit Replik vom 23. Oktober 2020 an ihren Anträgen fest

und ergänzten diese dahingehend, dass eventualiter festzustellen sei, die

V Covid-19 verletze Bundes- respektive Völkerrecht, subeventualiter sei

festzustellen, § 4 V Covid-19 verletze Bundesrecht. Sodann sei für

den Fall, dass das Verwaltungsgericht mit Bezug auf einzelne Bestimmungen des

angefochtenen Erlasses die bundesrätliche Verordnung vom 19. Juni 2020

über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(Covid-19-Verordnung besondere Lage) in der Fassung vom 19. Oktober 2020

als höherrangig betrachten sollte, diese – insoweit sie schärfere Bestimmungen

aufstelle als der vorliegend angefochtene Erlass des Regierungsrats – mit Bezug

auf ebendiese Bestimmungen für den Kanton Zürich für nicht anwendbar zu

erklären.

C. Die

V Covid-19 wurde seit ihrem Erlass am 24. August 2020 mehrfach

geändert und verlängert (vgl. RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25,

OS 75, 453; RRB Nr. 972/2020, ABl 2020-10-15, OS 75,

455). Mit der jüngsten Änderung der V Covid-19 vom 21. Oktober 2020

wurden unter anderem die §§ 2 und 4 aufgehoben. Diese Änderung trat am

23.

Oktober 2020 in Kraft (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23,

OS 75, 467). Am 25. November 2020 wurde die Geltungsdauer der

V Covid-19 bis 31. Dezember 2020 verlängert (RRB Nr. 1157/2020,

ABl 2020-11-27).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von

Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen

Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Soweit

eine Beschwerde im Namen einer anderen Person erhoben wird, ist diese

grundsätzlich nur gültig, wenn eine schriftliche, vom Vertretenen

unterzeichnete Vollmacht vorliegt. Dabei handelt es sich um eine

Prozessvoraussetzung (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a,

N. 52; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 8). Für den

Beschwerdeführer 2 vermochte der Beschwerdeführer 1, der die Beschwerdeführenden

3–42 vertritt, keine Vollmacht einzureichen. In Bezug auf den

Beschwerdeführer 2 ist deshalb mangels gültigem Vertretungsverhältnis

nicht auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen

(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,

Dispositiv

ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die

Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen

Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle Betroffenheit; VGr,

26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3; BGE 146 I 62

E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein bloss mittelbares

oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende Partei muss im

eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde

führen (vgl. BGE 145 I 121 E. 1.5.3.2, 142 II 451

E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen];

ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Eine virtuelle

Betroffenheit in diesem Sinn liegt in der Regel vor, wenn die beschwerdeführende Person der Territorialhoheit des

Kantons untersteht, dessen Erlass sie anficht, d.h. wenn sie im Kanton selbst

wohnt. Eine Ausnahme gilt bei Regelungen, die auch Nichtkantonseinwohner

erfassen können; dies ist zum Beispiel der Fall, wenn nicht im Kanton wohnhafte

Personen in der Ausübung einer Aktivität oder durch Belastungen von Vermögen

beziehungsweise Beschränkungen von Vermögensnutzungen im Kantonsgebiet

betroffen werden (BGE 118 Ia 427 E. 2a mit Hinweis). Ein

aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich, als ein geeignetes

Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen

Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss.

Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch

bestehen muss (Bertschi, § 21 N. 33; Alfred Kölz/Isabelle

Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des

Bundes, 3. A., 2013, Rz. 1690).

Die angefochtene Verordnung des Beschwerdegegners über

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde

zunächst bis am 30. September 2020 befristet. Mittlerweile wurde die

V Covid-19 mehrfach geändert und verlängert (vorn II.B. ff.). Vor dem

Hintergrund der Änderung vom 18. Oktober 2020 (AS

2020 4159) der bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über

Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(Covid-19-Verordnung besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020

bundesweit geltende Regelungen zur Maskentragpflicht und für

Gastronomiebetriebe eingeführt wurden, hob der Beschwerdegegner unter anderem

die diesbezüglichen Bestimmungen von §§ 2 und 4 V Covid-19 mit

Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS 75, 467; ABl 2020-10-23). Die von

den Beschwerdeführenden gesamthaft angefochtene V Covid-19 ist deshalb in

wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. Im

vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich

die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen – sollte der Bund auf

eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit

unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine

rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender

Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt

es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten

Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des

aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die

abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.

VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2). Im Folgenden werden

deshalb auch die mittlerweile aufgehobenen Bestimmungen auf ihre

Rechtmässigkeit hin überprüft. Zu beurteilen ist damit die V Covid-19 in

ihrer ursprünglichen Fassung vom 24. August 2020, bevor sie aufgrund der

bundesrätlichen Verordnungsänderung vom 18. Oktober 2020 ihre selbständige

Bedeutung verlor.

Die Beschwerdeführenden sind grösstenteils im Kanton Zürich

wohnhaft. Damit sind sie von den vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen

im oben genannten Sinn persönlich betroffen und zur Beschwerde legitimiert

(vgl. BGE 118 Ia 427 E. 2a). Bei den nicht im Kanton Zürich wohnhaften

Beschwerdeführenden wird ohne nähere Darlegung behauptet, dass sie hin und

wieder im Kanton Zürich einkauften. Ob dies zur Begründung der Legitimation

genügt, kann mit Blick auf den Verfahrensausgang offenbleiben.

1.4 Soweit die

Beschwerdeführenden in ihrer Replik neu darum ersuchen, der geänderten

bundesrätlichen Verordnung, soweit sie "schärfere Bestimmungen" als

die vorliegend angefochtene regierungsrätliche Verordnung enthalte, die

Anwendbarkeit im Kanton Zürich zu versagen, lässt sich darauf von vornherein

nicht eintreten. Anfechtungsobjekt der Normenkontrollbeschwerde vor

Verwaltungsgericht bilden ausschliesslich kantonale Erlasse (mit Ausnahme der

Kantonsverfassung und kantonaler Gesetze), nicht dagegen Erlasse des Bundes.

Die Überprüfung einer bundesrätlichen Verordnung ist daher in diesem Verfahren

ausgeschlossen, sodass ein solcher Antrag bereits aus prozessualen Gründen

scheitert.

1.5 Soweit die

Beschwerdeführenden eventualiter eine "ausreichende Begründung" der

V Covid-19 beantragen, scheinen sie eine Verletzung der Begründungspflicht

durch den Beschwerdegegner und damit eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs

zu rügen. Dieser Anspruch gilt indessen nur in Verfahren vor Verwaltungs- und

Gerichtsbehörden, nicht jedoch – wie vorliegend – im Rechtsetzungsverfahren

(Gerold Steinmann, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin

Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die

Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,

St. Gallen 2014, Art. 29 Rz. 43; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 10 N. 21). Zwar wird in jüngerer Zeit üblicherweise zu jeder

kantonalen Verordnung eine Weisung mit Begründung im Amtsblatt publiziert

(Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 617d), indessen bestehen dazu keine

inhaltlichen Vorgaben. Eine Verletzung der Begründungspflicht kann damit nicht

vorliegen.

2.

2.1 Die

vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene

V Covid-19 sieht bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten

durch Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie

eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und

Märkten vor (§ 4).

2.2 Die

Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, der Regierungsrat führe für die

angeordneten Massnahmen keine empirischen Informationen der letzten Monate an,

welche über die Ausbreitung der Krankheit eine zuverlässige Aussage machen

würden, wie beispielsweise Krankheits- und Todesfallzahlen, Auslastung der

Spitalinfrastruktur. Vielmehr basiere die V Covid-19 ausschliesslich auf

den Resultaten der schweizweit durchgeführten Covid-19-Tests. Die Anzahl

durchgeführter Tests sei seit Mai 2020 signifikant gestiegen. Dagegen nehme der

Anteil hospitalisierter Personen und der Anteil der Todesfälle gemessen an den

positiv getesteten Personen kontinuierlich ab. Die in der Schweiz verwendeten

PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen Lagebulletins des

Bundesamts für Gesundheit (BAG) seien weder geeignet noch ausreichend

zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung mit Covid-19

wirksam zu erkennen. Sodann seien keine Anhaltspunkte erkennbar, worauf sich

die grosse Sorge des Beschwerdegegners vor einem erneuten erheblichen Anstieg

der Hospitalisierungen und der Todesfälle abstützen liesse. Die Möglichkeit

einer Maskenpflicht für die Bevölkerung sei in Art. 40 Abs. 2 EpG

nicht vorgesehen. Der damit verbundene Eingriff in die Grundrechtspositionen

gesunder Menschen sei von vornherein unverhältnismässig. Wenn überhaupt, wäre

eine solche Massnahme nur gegenüber positiv getesteten Personen zulässig. Damit

verstosse die V Covid-19 gegen das Legalitätsprinzip. Das Maskentragen im

Alltag könne zudem je nach mentaler Verfassung und medizinischer Konstitution

des Trägers zu Sauerstoffmangel, Kopfschmerzen, Beklemmungsgefühlen und

Infektionen mit Keimen und Pilzen führen. Ausserdem erschwere die Maske die

Kommunikation mit anderen Menschen und schaffe Abstand bis Misstrauen. Die

Maskenpflicht betreffe den höchstpersönlichen Bereich aller Menschen und stelle

einen Eingriff in die körperliche und geistige Unversehrtheit sowie in die

Menschenwürde dar. Es sei nicht erwiesen, dass eine Maskenpflicht in

Einkaufsläden geeignet sei, das Übertragungsrisiko von Covid-19 signifikant zu

reduzieren, denn Masken schützten überhaupt nicht vor dem neuen Coronavirus.

Dieser sei so klein, dass er durch die am meisten verwendeten Atemschutzmasken

nicht wirksam aufgehalten werden könne. Zudem entweiche die Atemluft

mehrheitlich an den Maskenrändern. Angesichts der fehlenden oder allenfalls

geringfügigen Eignung würden die Nachteile das öffentliche Interesse an der

Maskenpflicht überwiegen.

2.3 Der

Beschwerdegegner macht zusammengefasst geltend, der PCR-Test erbringe –

entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden – den Nachweis, dass eine

Person den Erreger in sich trage. Dass es nicht zwingend zu einer Infektion

oder Erkrankung kommen müsse, ändere nichts an der Tatsache, dass eine

Erkrankung regelmässig vorkomme und die Person den Erreger weitergeben könne.

Es sei offensichtlich, dass eine hohe Korrelation zwischen PCR-Tests und

Erkrankung bestehe. Für die niedrigeren Hospitalisations- und Todesraten dürfte

in erster Linie die Altersstruktur der positiv getesteten Personen

verantwortlich sein. Die möglichen Massnahmen seien in Art. 40 Abs. 2

EpG nicht abschliessend aufgezählt. Bei der Maskenpflicht handle es sich um

eine mildere Massnahme als die im Gesetz aufgeführten, weshalb dafür eine

genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Der Einwand der Beschwerdeführenden,

wonach die Maskenpflicht nichts zum Schutz der Bevölkerung beitrage, treffe

nicht zu. Es sei unbestritten, dass die Maskenpflicht keinen absoluten Schutz

vor dem Virus biete. Ziel der Maskenpflicht sei eine Verlangsamung der

Ausbreitung der Krankheit. Dass über die genauen Auswirkungen der Maskenpflicht

noch keine 100 % gesicherte Datenlage bestehe, spreche nicht gegen die

Maskenpflicht. Vielmehr genüge unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit

bereits eine gewisse Wahrscheinlichkeit der Wirksamkeit. Aus Sicht der

Weltgesundheitsorganisation (WHO) und des Beschwerdegegners würden die Vorteile

des Maskentragens deren Nachteile (bspw. Gefühl falscher Sicherheit)

überwiegen. Im Übrigen gelte die Maskenpflicht nicht absolut.

3.

3.1 Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung

übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG) regelt

den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu

nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung

übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.

EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf

diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche

Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen

darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein

Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und

ihre Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die

Anzahl Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten,

die beispielsweise durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft

zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten

des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan:

Botschaft EpG], S. 357). Bei Vorliegen einer

besonderen Lage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat

unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der

Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).

3.2 Gestützt

auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am

19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung

bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen

und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die

Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und

Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes

bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach

Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass

diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit

vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder

Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an

Veranstaltungen über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus

beschränkt wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von

Infektionen oder droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine

begrenzte Zeit regional geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen

(Art. 8 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken

bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom

25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des

Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020

3835) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene

bundesrätliche Verordnung nichts ändert.

3.3 Bei

Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die

Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen

keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital

(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,

besucht am 5. November 2020;

besucht am 5. November 2020). Sowohl nach Angaben der WHO wie auch nach

Angaben des Bundesamts für Gesundheit (BAG) liegt eine weltweite Pandemie vor,

von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int,

besucht am 6. November 2020;

besucht am 6. November 2020).

Soweit die Beschwerdeführenden bestreiten, dass derzeit eine

besondere Lage im Sinn von Art. 6 EpG vorliegt, ist ihnen nicht

zuzustimmen. Nach Art. 6 Abs. 1 EpG liegt eine besondere Lage u. a. dann vor, wenn die

ordentlichen Vollzugs­organe nicht in der Lage sind, den Ausbruch und die

Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhüten und zu bekämpfen und eine

erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr oder eine besondere Gefährdung der

öffentlichen Gesundheit besteht. Dies ist derzeit der Fall, ist doch eine Weitergeltung verschiedener schweizweit geltender

Massnahmen notwendig und müssen diese flexibel an die Gefährdungslage angepasst

werden können. Hinzu kommt, dass die WHO die Verbreitung von Covid-19 offiziell

als gesundheitliche Notlage einschätzt (Pandemie). Auch in der Schweiz hat

Covid-19 zu einer Gefährdung der öffentlichen Gesundheit geführt und besteht

diese Gefährdung noch immer. Dass die epidemiologische Lage in der Schweiz nach

wie vor angespannt ist und eine besondere Lage im Sinn von Art. 6 EpG

besteht, zeigt denn auch der massive Anstieg der Fallzahlen und der damit

verbundene Anstieg an Hospitalisationen und Todesfällen seit Mitte Oktober 2020

(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?ovTime=total, besucht am

13. November 2020;

besucht am 13. November 2020).

Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des

Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit

Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage

tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den

Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig

stabilisiert, sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv

angestiegen. Nachdem die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken

sind, steigen sie im Zeitpunkt der Urteilsfällung wieder an

(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,

besucht am 3. Dezember 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den

Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten

Fallzahlen derzeit in Zürich am höchsten sind

(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d, besucht

am 3. Dezember 2020). Soweit die Beschwerdeführenden den PCR-Test als

Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellt, ist auf das Merkblatt zur

aktuellen Covid-19-Testung in der Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und

Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten, dass es sich bei der

Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid Amplification

Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe

vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach

mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen

Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers

nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt. Durch den direkten

Nachweis von viraler Nukleinsäure in einem Nasen-Rachenabstrich kann bei

Patienten mit Covid-19-kompatiblen Symptomen auf eine Sars-CoV-Infektion

geschlossen werden (Bundesamt für Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur

aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu

finden über

[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den Sars-CoV-2

-Antigen-Schnelltests revidiert]). Nach Angaben der Swiss National COVID-19

Science Task Force ist die Spezifität der PCR-Tests sehr hoch, wodurch es zu

praktisch keinen falsch positiven Resultaten kommt

(https://sciencetaskforce.ch/aktuelle-lage/, besucht am 3. Dezember 2020).

Neben dem BAG erachten auch die Swiss National Covid-19 Task Force und die WHO

den PCR-Test als geeignete Möglichkeit, eine Infektion mit Covid-19

nachzuweisen (Swiss National COVID-19 Science Task Force , An update on

SARS-CoV-2 detection tests, 29. Oktober 2020, S. 2 f., zu finden

über

besucht am 3. Dezember 2020). Entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführenden ist deshalb davon auszugehen, dass die Anzahl der positiv

getesteten Personen die Zahl der an Covid-19 erkrankten Personen widerspiegelt.

Die steigenden Fallzahlen können denn auch nicht auf die Zunahme der Zahl durchgeführter

Tests zurückgeführt werden. So wurden Anfang Juli rund 16'000 Tests pro

Woche durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf rund 7'700 und stieg bis

Ende August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der positiven Testresultate

entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über 175 zu knapp 500 (vgl.

besucht am 6. November 2020). Soweit die Beschwerdeführenden die Zunahme

der positiven Testresultate auf die falsche Anwendung der Tests zurückführen

wollen, bestehen dafür keine Anhaltspunkte. Es ist vielmehr davon auszugehen,

dass die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die Zunahme von tatsächlich neu

mit Sars-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen ist.

Gemäss Lagebericht der Swiss National COVID-19 Science Task

Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl

an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,

dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen

infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der

Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen

Hospitalisationsrate führt (Swiss National COVID-19 Science Task Force,

Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu

finden über

Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu

schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr,

dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch

ältere Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert

werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder

ansteigen. Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder

beobachten

(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,

besucht am 13. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion

verläuft, ist als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG

und Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht

entscheidend, da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich

begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche

unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton

gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren im

Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 aufgrund der steigenden Anzahl an

Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend gegeben.

3.4 Für den

Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion

bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54

Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1

Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen

Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der

V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den

Regierungsrat (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die

Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).

4.

4.1 Mit der Beschwerde gegen

einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50

Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Die

Beschwerdeführenden rügen einen Eingriff in ihre verfassungsmässigen Rechte und

damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe bedürfen

einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse

oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und

verhältnismässig sein (Art. 36 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 [BV]).

4.2 Gemäss Art. 10

Abs. 2 BV hat jeder Mensch

das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige

Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht auf persönliche

Freiheit umfasst neben den in Art. 10

Abs. 2 BV ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf

Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der

elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung. Das Recht auf individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch

die Freiheit in der Auswahl der Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der

Ästhetik und der Praktikabilität (BGE 138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen;

Rainer J. Schweizer, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer

J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar

zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014,

Art. 10 N. 6, 38 ff.). Die vom

Beschwerdegegner zur Bekämpfung von Covid-19 angeordneten Massnahmen,

insbesondere die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske in Innenräumen von

Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten sowie allenfalls in

Gastronomiebetrieben und an Veranstaltungen, tangieren das Recht der

Beschwerdeführenden auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV.

Dies wird auch vom Beschwerdegegner nicht bestritten.

Die Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch

Gastronomiebetriebe betrifft zudem das Grundrecht auf informationelle

Selbstbestimmung nach Art. 13 Abs. 2 BV. Darunter fällt grundsätzlich

jedes staatliche Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben von

Angaben, die einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben (Jörg Paul

Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,

S. 167).

4.3

4.3.1

Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist

zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die

angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche

Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber

immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1

Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher

dahingehend zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in

einem formellen Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die

angeordneten Massnahmen lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons

bzw. des Regierungsrats lag.

4.3.2

Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss

Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden

Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung

oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser

Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken

(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private

Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),

das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte

Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c). Angesichts

des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden "können insbesondere

folgende Massnahmen treffen") ist diese Aufzählung von möglichen Mass­nahmen

nicht abschliessend. Damit steht Art. 40 Abs. 2 EpG – entgegen den

Ausführungen der Beschwerdeführenden – der Anordnung anderer und insbesondere

milderer Massnahmen nicht entgegen. Soweit die Beschwerdeführenden geltend

machen, Massnahmen (insbesondere eine Maskentragpflicht) dürften gegenüber

gesunden Personen nicht angeordnet werden, ist ihnen nicht zuzustimmen.

Massnahmen gemäss Art. 40 EpG dürfen gegenüber der gesamten Bevölkerung

angeordnet werden. Eine Anordnung von Massnahmen auch für gesunde Personen,

kann dazu dienen, die Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern, namentlich indem

gesunde Personen vor einer Ansteckung geschützt werden. Hinzu kommt, dass eine mit

Covid-19 infizierte Person bereits zwei Tage vor Auftreten der ersten Symptome

ansteckend sein kann (hinten E. 4.5.1) und zu diesem Zeitpunkt

möglicherweise keine Kenntnis über ihre Infektion hat. Die angeordneten

Massnahmen müssen jedoch verhältnismässig sein: So sieht Art. 40

Abs. 3 EpG vor, dass die Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es

notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern.

Auch sind die angeordneten Massnahmen regelmässig zu überprüfen.

4.3.3

Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vorn E. 3.3) – um

eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die Schweiz betroffen ist, sind

die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG gegeben. Darüber

hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40

EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in Art. 8

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone ermächtigt,

Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer

hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.

4.3.4

Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2

lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG, S. 392),

namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw. Gesichtsmasken). Bei der

Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben, der Beschränkung der

Personenzahl und der Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben, in denen die

Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 1 Abs. 1

und § 2 V Covid-19 handelt es sich um Betriebsvorschriften für

private Unterneh-

men gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG. Auch die Maskentragpflicht

gemäss § 4 V Covid-19 ist als Massnahme im Sinn von Art. 40 Abs. 2

lit. b EpG zu qualifizieren. Die in § 3 Abs. 1 V Covid-19

angeordneten Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als 100 Personen in

Innenräumen bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und Aussenräumen

(Vorliegen eines Schutzkonzepts [bis 30. September 2020], Einhalten des

Mindestabstands oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen Einschränkungen im Sinn

von Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit beruhen die in

§ 1–4 V Covid-19 angeordneten Massnahmen auf einer genügenden

gesetzlichen Grundlage.

4.4 Die

angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit

dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sollen schwere Krankheitsverläufe

und Todesfälle sowie ein Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Beim

Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut

(Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31

E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.

4.5

4.5.1

Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten

Massnahme, d. h.

Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und

Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:

Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person

(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)

durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste

Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig

vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto

wahrscheinlicher ist eine Ansteckung

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,

besucht am 5. November 2020; Swiss National COVID-19

Science Task Force , The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29. Oktober

2020, zu finden über

Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG

neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere

"Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Durch die Erhebung von

Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die Infektionsketten

rückverfolgen (sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer infizierten

Person Kontakt hatten, können so ermittelt und über eine mögliche Ansteckung

informiert werden. In der Folge können sich die betreffenden Personen in

Isolation versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten kann. Gemäss

aktuellem Wissen kann durch das Contact-Tracing die Ausbreitung von Covid-19 am

wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,

besucht am 30. November 2020; Swiss National COVID-19

Science Task Force , SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and

strategic considerations, 26. April 2020, zu finden über

Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die

Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen

einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer

Schutz, beispielsweise. eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske

in der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen.

Eine infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome

ansteckend sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen

eine Maske tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das

Maskentragen ist kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es

helfen, dass das Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,

besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National COVID-19 Science Task

Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen

(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im

öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann

(Swiss National COVID-19 Science Task Force , Benefits of wearing masks in

community settings where social distancing cannot be reliably achieved,

1. Juli 2020, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National COVID-19 Science Task Force , Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).

Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie

zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten

einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor

einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,

Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,

S. 6 ff., zu finden über

besucht am 5. November 2020).

4.5.2

§ 1 V Covid-19 verpflichtet Gastronomiebetriebe dazu, die

Kontaktdaten (Name, Vorname, Postleitzahl, Mobiltelefonnummer, E-Mail-Adresse,

Zeit des Ein- und Austritts in den Gastronomiebetrieb) ihrer Gäste zu erheben.

Diese Massnahme dient dem sogenannten Contact Tracing. Wie bereits erwähnt,

kann dadurch die Covid-19-Epidemie wirksam bekämpft werden (vorn

E. 4.5.1). Die in § 1 Abs. 1 V Covid-19 angeordnete und

noch immer geltende Massnahme ist damit geeignet, die Gesundheit der

Bevölkerung zu schützen. Die Massnahme erweist sich sodann als erforderlich, da

in Gastronomiebetrieben der vom BAG empfohlene Abstand von 1,5 m (vorn

E. 4.5.1) – namentlich zu Angestellten des Lokals – häufig nicht

eingehalten werden kann. Eine ausnahmslos geltende Maskentragpflicht im Sinn

einer milderen Massnahme ist in Gastronomielokalen, in welchen man sich

hauptsächlich zur Verköstigung aufhält, ungeeignet und könnte nur ergänzend,

nicht aber anstelle einer Kontaktdatenerhebung in Betracht kommen. Die vom

Beschwerdegegner angeordnete Massnahme geht in § 1 Abs. 2

V Covid-19 leicht über die Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus, muss

doch gemäss bundesrätlicher Verordnung nur eine Telefonnummer angegeben werden

(vgl. Anhang Ziff. 4.4), gemäss der Zürcher Verordnung aber eine

Mobiltelefonnummer sowie eine E-Mail-Adresse. Diese Angaben dienen aber

offenkundig einer schnelleren und zuverlässigeren Kontaktaufnahme im Rahmen des

Contact-Tracings und erscheinen notwendig und massvoll.

Bei der

Interessenabwägung ist zunächst zu berücksichtigen, dass die erhobenen Daten

gemäss § 1 Abs. 3 V Covid-19 in Verbindung mit Art. 5

Abs. 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage (vgl. auch deren Anhang Ziff. 4.6

zur Vertraulichkeit und Datensicherheit) zu keinen anderen Zwecken (wie bspw.

Marketingzwecken) bearbeitet werden dürfen und nach 14 Tagen sofort

vernichtet werden müssen (vgl. auch Erläuterungen zur Verordnung vom

19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie, Version vom 30. Oktober 2020 [fortan: Erläuterungen

Covid-19-Verordnung besondere Lage], S. 9 f., zu finden über

aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html). Die

Verordnung sieht damit eine Regelung vor, um einen Datenmissbrauch zu

verhindern. Erfasst werden dürfen zudem lediglich Kontaktdaten. Dabei handelt

es sich nicht um besonders persönlichkeitsnahe Daten, weshalb bloss ein

geringfügiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

vorliegt (vgl. Müller/Schefer, S. 170 f.). Das BAG erachtet das

Contact-Tracing sodann als zentrale Massnahme, um Infektionsketten unterbrechen

und die Ausbreitung von Covid-19 wirksam kontrollieren und eindämmen zu können.

Zwar betreffen die Neuinfektionen derzeit eher jüngere Personen, die in der

Regel einen weniger schweren Verlauf haben als Personen über 65 Jahren

(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html,

besucht am 6. November 2020). Es besteht jedoch die Gefahr, dass die

steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass auch Personen über

65 Jahre sowie besonders verletzliche Personen (schwangere Frauen,

Erwachsene mit Vorerkrankungen wie Bluthochdruck, Herz-Kreislauf-Erkrankungen,

Diabetes, Krebs etc.) wieder vermehrt infiziert und damit auch die

Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder ansteigen werden (vorn

E. 3.3). Entsprechend hat das Interesse der Beschwerdeführenden an der

Aufhebung der Massnahme nach § 1 V Covid-19 hinter dem öffentlichen

Interesse an der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und dem Schutz der Gesundheit

der Bevölkerung zurückzutreten. Nach dem Gesagten erweist sich die in § 1

V Covid-19 vorgesehene Massnahme als verhältnismässig.

4.5.3

Die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in welchen die

Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss dem mittlerweile

aufgehobenen § 2 V Covid-19 diente der Verhinderung von sogenannten

Superspreader-Events. Bei einem Superspreader-Event handelt es sich um einen

Anlass, bei dem zahlreiche Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus besonders

leicht verbreiten kann (https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht

am 3. Dezember 2020). In Betrieben, in welchen Gäste frei zirkulieren,

kommen unter Umständen viele Personen miteinander in Kontakt. Die Einhaltung

des Mindestabstands von 1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und

Clubs als schwierig bzw. nicht durchsetzbar. Entsprechend besteht ein hohes

Ansteckungspotenzial. Durch die Beschränkung der Personenzahl bleibt die Zahl

der Personen, die in Kontakt mit einer infizierten Person kommen und sich

potenziell infizieren können, beschränkt. Dadurch kann der exponentielle

Anstieg der Fallzahlen aufgrund eines Superspreader-Events verhindert werden.

Demgegenüber kann die Erhebung von Kontaktdaten alleine ein Superspreader-Event

nicht verhindern, da diese Massnahme erst nach Bekanntwerden der Infizierungen

greift und entsprechend erst nach dem eigentlichen Event dazu beiträgt, eine

weitere Ausbreitung zu verhindern (vgl. Erläuterungen Covid-19-Verordnung

besondere Lage, S. 8). Um die Infektionsgefahr weiter minimieren zu

können, galt ausserdem seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht in

Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht

ausschliesslich sitzend erfolgt. Die Massnahme gemäss § 2 V Covid-19

ist folglich geeignet und erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen.

Weshalb die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen den

Beschwerdeführenden nicht zumutbar sein soll, ergibt sich aus ihren

Ausführungen nicht. Die Beschwerdeführenden werden durch die Massnahme

insbesondere nicht daran gehindert, ein Gastronomielokal zu besuchen. Insofern

wiegt der Eingriff in ihre persönliche Freiheit nicht schwer. Dass sie selber

in der Gastronomie tätig und insofern von der Massnahme besonders betroffen wären,

machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und ist aus den Akten auch nicht

ersichtlich.

Der Vollständigkeit halber

bleibt festzuhalten, dass die Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben zwar einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

der von der Massnahme betroffenen Gewerbetreibenden darstellt. Angesichts des

von Superspreader-Events ausgehenden Risikos war dieser Eingriff aber

gerechtfertigt und hinzunehmen. Das Ziehen der Grenze bei zunächst

100 Personen erscheint sachgerecht, jedenfalls nicht rechtsverletzend, und

ermöglichte grösseren Lokalen, den Betrieb – wenn auch in verminderter Form –

aufrechtzuerhalten. Kleinere Lokale sowie Lokale, in welchen die Konsumation

ausschliesslich sitzend erfolgt, waren von der Massnahme nicht betroffen. Zu

berücksichtigen ist sodann, dass diese Massnahme mit Beschluss des

Regierungsrats vom 23. September 2020 insofern gelockert wurde, als sich

in Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation nicht

ausschliesslich sitzend erfolgt, ab dem 1. Oktober 2020 neu bis zu

300 Personen aufhalten durften, sofern diese Personen Gesichtsmasken

trugen (RRB Nr. 937/2020). Dies stellte v. a. für Lokale eine Erleichterung dar, die

nicht hauptsächlich der Verköstigung dienen (namentlich Diskotheken und Clubs)

und in welchen sich eine Maskenpflicht entsprechend einfach umsetzen lässt.

Unter diesen Umständen überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse das

private Interesse an einer Aufhebung der Massnahme. Damit erweist sich die in § 2

V Covid-19 angeordnete und mittlerweile wieder aufgehobene Massnahme als

verhältnismässig.

4.5.4

Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1

V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben – dazu, einen Superspreader-Event zu verhindern (vgl. vorn

E. 4.5.3). Auch diese Massnahme ist zur Bekämpfung von Covid-19 und damit

zum Schutz der öffentlichen Gesundheit geeignet. Den unterschiedlichen

Gegebenheiten von Veranstaltungen wird Rechnung getragen, indem es den Veranstaltern

freigestellt bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen (bis 30. September 2020)

oder für die Einhaltung des Mindestabstands oder das Tragen von

Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3 Abs. 1 V Covid-19). Seit dem

1. Oktober 2020 fällt zwar die Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg, und

seit dem 15. Oktober 2020 gilt die entsprechende Massnahme bereits für

Veranstaltungen ab 30 Personen, nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen

bei Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m oder bei Tragen von

Gesichtsmasken möglich. Insofern ist keine mildere Massnahme ersichtlich.

Weshalb die Massnahme den Beschwerdeführenden nicht zumutbar sein soll, legen

sie nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen ist

insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme weiterhin zulässig

bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche

Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche Kundgebungen sind von

§ 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht betroffen. Ihre

Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage

(§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Massnahme gemäss § 3

Abs. 1 V Covid-19 erweist sich deshalb als verhältnismässig.

4.5.5

Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, Masken würden überhaupt

nicht vor dem neuen Coronavirus schützen, ist darauf hinzuweisen, dass sowohl

die Swiss National COVID-19 Science Task Force und das BAG als auch die WHO das

Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie als geeignet

erachten (vorn E. 4.5.1). Wie bereits erwähnt, wird Covid-19 insbesondere

durch Tröpfchen übertragen, die von erkrankten oder

asymptomatisch infizierten Personen ausgestossen werden (E. 4.5.1).

Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und Aerosole)

zurückhalten. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen Masken

denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil dieser

Tröpfchen abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz wesentlich

auswirken (Swiss National COVID-19 Science Task Force, Zusammenfassung des

Policy Briefs "Benefits of wearing masks in community settings where

social distancing cannot be reliably achieved", zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National COVID-19 Science Task Force , Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, S. 1, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Nach derzeitigem

Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die bis 23. Oktober 2020

in § 4 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht geeignet ist, die

öffentliche Gesundheit zu schützen, da dadurch die Bevölkerung insbesondere bei

Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls

unwissentlich infizierte, symptomfreie Personen geschützt werden bzw.

unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere

Personen schützen. Der Umstand, dass je nach Maskentyp Luft an den Rändern bzw.

an der Seite der Maske entweichen kann, ändert nichts an der Wirksamkeit der Maske

(Swiss National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of

non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April

2020, S. 2 f., zu finden über

Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen,

Gesichtsmasken könnten gesundheitsschädlich sein, ist unklar, ob sie von

allfälligen Gesundheitsschäden selber betroffen sind oder nicht. Festzuhalten

bleibt, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen einer Maske –

mindestens bei korrekter Handhabung der Maske – gesundheitsschädlich sein soll.

Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass Personen, die aus besonderen,

insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, von der

Maskenpflicht befreit sind (§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2]

lit. b V Covid-19). Im Übrigen schreibt § 4 V Covid-19

nicht das Tragen eines bestimmten Gesichtsmaskenmodells vor, sodass sich im

Fall einer Unverträglichkeit einfach auf ein anderes Produkt ausweichen lässt,

von denen eine Vielzahl (auch in unterschiedlichen Ausführungen und

Materialien) erhältlich ist. Es ist zwar nachvollziehbar, dass das Tragen einer

Gesichtsmaske umständlich und unangenehm ist. Nachdem die Pflicht zum Tragen

einer Maske örtlich stark beschränkt und mit bloss leichten und vorübergehenden

Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt jedoch lediglich ein geringfügiger

Eingriff in die persönliche Freiheit vor. Soweit die Beschwerdeführenden in der

Maskenpflicht eine Verletzung von Art. 11 BV erkennen (Schutz der Kinder

und Jugendlichen) bleibt festzuhalten, dass Kinder bis zum Alter von

12 Jahren keine Maske tragen müssen (§ 4 Abs. 3 [bisher

Abs. 2] lit. a V Covid-19). Kinder bis zum Alter von 12 Jahren

sind deshalb nur insofern von der Maske betroffen, als ihre Betreuungspersonen

in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten eine Maske tragen

müssen. Dies ist jedoch zeitlich und örtlich stark begrenzt, weshalb nicht von

einer entsprechenden negativen Auswirkung auszugehen ist.

Es ist notorisch, dass es in

Stosszeiten – beispielsweise in einer Warteschlange – sowie bei engen

Platzverhältnissen in vielen Einkaufsläden im urban geprägten,

bevölkerungsreichen Kanton Zürich zu längeren Kontakten mit anderen Personen

kommt. Zu berücksichtigen ist sodann, dass besonders verletzliche Personen zwar

auf Restaurantbesuche und Veranstaltungen verzichten können, nicht aber auf das

Einkaufen. Auch zu deren Schutz erweist sich die Pflicht zum Tragen einer Maske

in Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten als erforderlich.

Angesichts der vorgesehenen

Ausnahmen von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die

Maskentragpflicht zeitlich und örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das

gesundheitspolizeiliche Interesse an der Maskenpflicht das private Interesse,

in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten keine

Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme gemäss § 4 Abs. 1

V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.

4.5.6

Nachdem die vom Beschwerdegegner seit Erlass der V Covid-19

beschlossenen Verordnungsänderungen (vorn II.C.) von den Beschwerdeführenden

nicht angefochten wurde, erübrigen sich Ausführungen hierzu, insbesondere zu

der seit dem 1. Oktober 2020 geltenden Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten

durch Anbietende der Prostitution gemäss § 5 Abs. 1 V Covid-19.

4.6 Zusammengefasst

beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführenden auf einer

gesetzlichen Grundlage (E. 4.3), liegt im öffentlichen Interesse

(E. 4.4) und ist verhältnismässig (E. 4.5). Insofern erweist sich der

Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

Damit erübrigen sich weitere Ausführungen zum Feststellungsbegehren.

5.

Mit dem vorliegenden Endentscheid erübrigt sich die

Behandlung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Sinn

einer vorsorglichen Massnahme, da eine solche ohnehin nur bis zum Abschluss des

Beschwerdeverfahrens Bestand gehabt und mit dem Entscheid in der Hauptsache

geendet hätte (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 29 mit Hinweisen

und § 25 N. 44).

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den

unterliegenden Beschwerdeführenden 1 sowie 3-42 unter solidarischer

Haftung für den ganzen Betrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG; Plüss, § 14

N. 6, 9, 13 f. und 16). Dem Beschwerdeführer 2, auf dessen Beschwerde

mangels gültigem Vertretungsverhältnis nicht eingetreten wurde (vorn

E. 1.2), sind keine Kosten aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist den

Beschwerdeführenden angesichts ihres Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner ist eine solche bereits mangels

entsprechenden Antrags nicht zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 4'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 3–42 unter

solidarischer Haftung für die gesamten Kosten auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …