Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00020

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2020.00020

Urteil

der 3. Kammer

vom 16. Dezember 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am

24. August 2020 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich die

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(V Covid-19; RRB Nr. 790/2020, ABl 2020-08-26). Diese sieht

bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten durch

Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie

eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und

Märkten vor (§ 4). Die Verordnung trat am 27. August 2020 in Kraft

und galt einstweilen bis 30. September 2020.

B. Am

23. September 2020 beschloss der Regierungsrat eine Änderung der

V Covid-19 vom 24. August 2020 und ergänzte sie unter anderem mit

§ 5 (Erhebung und Überprüfung von Kontaktdaten im Prostitutionsgewerbe).

Die Verordnungsänderung trat am 1. Oktober 2020 in Kraft und die geänderte

Verordnung galt neu bis zum 31. Oktober 2020 (RRB Nr. 937/2020,

ABl 2020-09-25; OS 75, 453).

C. Mit

regierungsrätlichem Beschluss vom 13. Oktober 2020 wurde die

V Covid-19 in den §§ 2–4 angepasst. Die Verordnungsänderung trat am

15. Oktober 2020 in Kraft (RRB Nr. 972/2020,

ABl 2020-10-15; OS 75, 455).

D. Am

21. Oktober 2020 hob der Regierungsrat die §§ 2 und 4 V Covid-19

auf und passte § 3 an. Diese Verordnungsänderung trat am 23. Oktober

2020 in Kraft und die geänderte Verordnung galt neu bis zum 30. November

2020 (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23; OS 75, 467).

Erwägungen

II.

A. Am

26.

Oktober 2020 erhob A Beschwerde gegen die Änderung der V Covid-19

vom 13. Oktober 2020 und beantragte, die Verordnungsänderung sei unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrats aufzuheben.

Eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde die V Covid-19 vom 24. August

2020.

aufzuheben.

Der Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom

9.

November 2020, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zulasten des

Beschwerdeführers vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Dazu liess sich A am 23. November 2020 vernehmen.

B. Am

25.

November 2020 beschloss der Regierungsrat, die V Covid-19 bis zum

31.

Dezember 2020 zu verlängern (RRB Nr. 1157/2020,

ABl 2020-11-27). Mit Änderung der V Covid-19 vom 8. Dezember

2020.

wurden die Massnahmen per 10. Dezember 2020 verschärft und die

Geltungsdauer der geänderten Verordnung bis zum 10. Januar 2021 verlängert

(RRB Nr. 1201/2020, ABl 2020-12-09; OS 75, 547).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz

für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über

Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung

(§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss § 49 in Verbindung mit

§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer

durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrates

vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07

Dispositiv

[Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation

zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass

die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte

(sogenannte virtuelle Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003,

E. 1.3; BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1).

Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse

reicht nicht aus, das heisst, die

beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse

der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 145 I 121 E. 1.5.3.2,

142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4 [jeweils

mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich,

als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der

beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet

vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss

(Bertschi, § 21 N. 33; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin

Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

3. A., 2013, Rz. 1690).

Mit der vom Beschwerdeführer angefochtenen

Verordnungsänderung wurden die §§ 2, 3 Abs. 1 und 4 Abs. 2

V Covid-19 angepasst. Vor dem Hintergrund der Änderung vom

18. Oktober 2020 (AS 2020 4159) der

bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der

besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung

besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020 bundesweit geltende

Regelungen zur Maskentragpflicht und für Gastronomiebetriebe eingeführt wurden,

hob der Beschwerdegegner unter anderem die diesbezüglichen Bestimmungen von

§§ 2 und 4 V Covid-19 mit Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS

75, 467; ABl 2020-10-23). Die vom Beschwerdeführer angefochtene

Verordnungsänderung ist deshalb in wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. Im vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon

auszugehen, dass sich die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen –

sollte der Bund auf eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder

verzichten – jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen

könnten. Da eine rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in

fortwährender Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist,

rechtfertigt es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung

entwickelten Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis

des aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die

abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.

VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2).

Der Beschwerdeführer ist im Kanton Zürich wohnhaft. Damit ist

er von den vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen im oben genannten Sinn

persönlich betroffen und zur Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 118 Ia 427

E. 2a).

1.3 Der

Beschwerdeführer beantragt eventualiter die gesamthafte Aufhebung der V Co-vid-19,

mithin nicht nur der Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020. Hierzu ist

festzuhalten, dass die Frist zur Anfechtung der am 24. August 2020

erlassenen V Covid-19 bereits abgelaufen ist, ohne dass der

Beschwerdeführer dagegen Beschwerde erhoben hätte. Streitgegenstand des

vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet dementsprechend lediglich die

Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020; davon unverändert belassene

Normen der V Covid-19 können grundsätzlich nicht angefochten werden (vgl.

Jürg Bosshard/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 83). Auf den

Eventualantrag ist aus diesem Grund nicht einzutreten.

2.

Nachdem der Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort

ausgeführt hat, dass er dem Verwaltungsgericht gewisse, der Meinungsbildung

dienende Akten nicht einreiche, verlangte der Beschwerdeführer in seiner Replik

die Einreichung sämtlicher Dokumente durch den Beschwerdegegner. Hierzu ist

festzuhalten, dass sich – wie im Folgenden zu zeigen sein wird

(E. 4 ff.) – die Rechtmässigkeit der vom Beschwerdegegner neu

angeordneten bzw. geänderten Massnahmen aufgrund der vom Beschwerdegegner

eingereichten Beschwerdeantwort sowie der auf den Homepages der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, des Bundesamts für Gesundheit (BAG)

und der Swiss National Covid-19 Science Task Force aufgeschalteten aktuellen

Informationen beurteilen lässt. Auf den Beizug weiterer Akten kann deshalb

verzichtet werden.

3.

3.1 Die

vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 13. Oktober 2020

beschlossene Änderung der V Covid-19 sieht bzw. sah vor, dass in

Gastronomiebetrieben einschliesslich Bars, in welchen die Konsumation nicht

ausschliesslich sitzend erfolgt, sowie in Diskotheken, Clubs und Tanzlokalen im

gesamten Innen- und Aussenraum gleichzeitig höchstens 300 Personen anwesend

sein dürfen und im Innenbereich Masken zu tragen sind (§ 2).

Veranstaltungen in Innenräumen mit mehr als 30 Personen und

Veranstaltungen in Innen- und Aussenräumen mit insgesamt mehr als

300 Personen dürfen nur durchgeführt werden, wenn der erforderliche

Mindestabstand eingehalten werden kann oder Gesichtsmasken getragen werden

(§ 3 Abs. 1). § 4 wurde insofern ergänzt, als neu das Tragen

einer Gesichtsmaske für das Servicepersonal in Gastronomiebetrieben sowie bei

Anlässen mit Bedienung obligatorisch ist.

3.2 Dagegen

wendet der Beschwerdeführer zusammengefasst ein, der PCR-Test, mit welchem die

Fallzahlen ermittelt würden, sei nicht geeignet, eine Infektion mit SARS-CoV-2

nachzuweisen. Für die Wirksamkeit von Masken bei gesunden und symptomlosen

Personen im Alltag gebe es keine wissenschaftlichen Belege. Die Einführung

einer Maskenpflicht habe die Epidemie in keinem Land eindämmen oder

verlangsamen können. Bei unsachgemässer Verwendung könnten Masken das

Infektionsrisiko sogar erhöhen und in manchen Fällen zu Atemproblemen führen.

Die vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen seien nach derzeitigem

Wissensstand nicht dazu geeignet, die Covid-19-Epidemie wirksam zu bekämpfen.

Dadurch drohe insofern ein schwerer Nachteil, als das Risiko von Neuinfektionen

und Todesfällen wieder anstiege. Der Eingriff in das Recht auf persönliche

Freiheit und körperliche Unversehrtheit wiege schwerer als der ungewisse Schutz

der öffentlichen Gesundheit durch die angeordneten Massnahmen.

3.3 Der

Beschwerdegegner macht geltend, dass im Rahmen des PCR-Testverfahrens zwar eine

gewisse Fehleranfälligkeit nicht ausgeschlossen werden könne. Diese Testart

diene jedoch in der Schweiz wie auch im Ausland nach wie vor als gängiges

Verfahren für den Nachweis des Coronavirus. Der PCR-Test erbringe den Nachweis,

dass eine Person den Erreger in sich trage oder in sich getragen habe. Dass es

nicht zwingend zu einer Infektion oder Erkrankung kommen müsse, ändere nichts

an der Tatsache, dass eine Erkrankung regelmässig vorkomme und dass die Person

den Erreger in der Regel weitergeben könne. Es sei offensichtlich, dass eine

hohe Korrelation zwischen PCR-Test und Erkrankung bestehe. Die Maskenpflicht im

öffentlichen Raum erweise sich als wirksames Hilfsmittel zur Kontrolle und

Eindämmung des Coronavirus. Die erlassenen Massnahmen beruhten auf einer

gesetzlichen Grundlage und seien als verhältnismässig zu qualifizieren.

4.

4.1 Das Bundesgesetz

vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des

Menschen (Epidemiengesetz, EpG) regelt den Schutz des Menschen vor

übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es

bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu

verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Das

Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf diejenigen übertragbaren

Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder ein

Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen darstellen. Ein

Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist.

Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen –

insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener,

die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die beispielsweise

durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision

des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen

vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan: Botschaft EpG],

S. 357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage im Sinn von Art. 6

Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen

Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2

lit. a und b EpG).

4.2 Gestützt

auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am

19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung

bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen

und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die

Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten

zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die

Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere

Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach Art. 33 EpG identifiziert

und benachrichtigt werden müssen, derart, dass diese Massnahme nicht

praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit vorsehen, dass die

Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder Teilnehmerinnen und Teilnehmer in

Einrichtungen und Betrieben sowie an Veranstaltungen über die Vorgaben der

Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus beschränkt wird. Kommt es örtlich

begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen oder droht eine solche

unmittelbar, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit regional geltende

Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen (Art. 8 Abs. 1 und 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken bleibt, dass sich durch das

Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die

gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der

Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020 3835) mit Bezug auf die

vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene bundesrätliche

Verordnung nichts ändert.

4.3 Bei

Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Erkrankungen

sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen keine Symptome,

andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital

(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-co-ronaviruses,

besucht am 26. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/

krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/

krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html, besucht am 26. November

2020). Sowohl nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach

Angaben des Bundesamts für Gesundheit (BAG) liegt eine weltweite Pandemie vor,

von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int,

besucht am 26. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,

besucht am 26. November 2020).

Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des

Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit

Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage

tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den

Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig

stabilisiert, sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv

angestiegen. Nachdem die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken

sind, steigen sie seit Anfang Dezember 2020 wieder an und bewegen sich im

Zeitpunkt der Urteilsfällung auf hohem Niveau (https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home, besucht am 16. Dezember

2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den Informationen des BAG zu entnehmen.

Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten Fallzahlen derzeit in Zürich am

höchsten sind

(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d, besucht

am 3. Dezember 2020). Soweit der Beschwerdeführer den PCR-Test als

Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellt, ist auf das Merkblatt zur

aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und

Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten, dass es sich bei der

Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid Amplification

Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe

vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach

mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen

Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers

nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt (Bundesamt für

Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der

Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden über

[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den

SARS-CoV-2-Antigen-Schnelltests revidiert]). Um das Coronavirus erkennen zu

können, muss der RNA-Abschnitt aus der Probe des Patienten vervielfältigt

werden. Nach Angaben der Swiss National Covid-19 Science Task Force wird der

RNA-Abschnitt in der Regel 40 Mal vervielfältigt. CT (Cycle

Threshold)-Werte von 37 und darunter gelten allgemein als eindeutig positiv,

aber auch bei höheren Werten besteht aufgrund der hohen Spezifität des

PCR-Tests ein starker Verdacht auf eine Infektion mit Covid-19 (Swiss National

Covid-19 Science Task Force, An update on SARS-CoV-2 detection tests,

29. Oktober 2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2/).

Aufgrund der hohen Spezifität des PCR-Tests kommt es denn auch zu praktisch

keinen falsch positiven Resultaten (Swiss National Covid-19 Science Task Force,

Die verschiedenen Typen von Tests auf SARS-CoV-2, 30. Oktober 2020, zu

finden über

Es gibt derzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass der PCR-Test ungeeignet wäre,

um eine Covid-19-Infektion nachweisen zu können.

Die steigenden Fallzahlen sind nicht auf die Zunahme der Zahl

durchgeführter Tests zurückzuführen. So wurden Anfang Juli rund

16'000 Tests pro Woche durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf

rund 7'700 und stieg bis Ende August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der

positiven Testresultate entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über

175 zu knapp 500 (vgl.

besucht am 27. November 2020). Die Anzahl positiver Testresultate stieg

damit im Verhältnis zu den durchgeführten Tests signifikant stärker an. Soweit

der Beschwerdeführer geltend machen will, dass der Anstieg der Fallzahlen mit

dem Beginn der Grippesaison zu erklären sei, ist zunächst darauf hinzuweisen,

dass die kältere Jahreszeit zwar insofern zu höheren Fallzahlen führen kann,

als sich Menschen vermehrt in geschlossenen Räumen aufhalten, wo

Mindestabstände nicht eingehalten werden können und die Belüftung teilweise

schlecht ist. Diese Faktoren begünstigen die Übertragung von Covid-19 (Swiss

National Covid-19 Science Task Force, Beurteilung der Lage, 16. Oktober

2020, S. 1, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/beurteilung-der-lage-16-oktober-2020/). Grippefälle

können aber ohne Weiteres von Covid-19-Infektionen abgegrenzt werden, wird doch

mittels PCR-Test festgestellt, ob eine Infektion mit SARS-CoV-2 besteht. Es ist

deshalb nicht davon auszugehen, dass bei den vom BAG und der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich regelmässig publizierten Fallzahlen

auch Grippeerkrankungen mitgezählt wurden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass

die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die Zunahme von tatsächlich neu mit

SARS-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen ist.

Gemäss Lagebericht der Swiss National Covid-19 Science Task

Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl

an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,

dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen

infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der

Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen

Hospitalisationsrate führt (Swiss National Covid-19 Science Task Force,

Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu

finden über

Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu schweren

Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr, dass die

steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch ältere

Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert werden

und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder ansteigen.

Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder beobachten

(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home, besucht am

26. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft, ist als

Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und Art. 8

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend, da für ein

Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung

besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich begrenzt zu einer hohen

Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht. Die

Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren sowohl im Zeitpunkt des

Erlasses der V Covid-19 als auch im Zeitpunkt der Verordnungsänderung vom

13. Oktober 2020 aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im

Kanton Zürich dementsprechend gegeben.

4.4 Für den

Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion

bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54

Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1

Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen

Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der

V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den

Regierungsrat (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die

Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).

5.

5.1 Mit

der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts

gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer rügt einen Eingriff in seine verfassungsmässigen

Rechte und damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe

bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, und sie müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von

Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).

5.2 Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV

hat jeder Mensch das Recht auf persönliche

Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf

Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben

den in Art. 10 Abs. 2 BV

ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf

individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen

der Persönlichkeitsentfaltung. Das Recht auf

individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch die Freiheit in der Auswahl der

Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität (BGE 138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard

Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,

3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.). Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von

Covid-19 angeordneten Massnahmen, insbesondere die Pflicht zum Tragen einer

Gesichtsmaske in Gastronomiebetrieben, an Veranstaltungen und in Innenräumen

von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten, tangieren das Recht auf

persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV.

5.3

5.3.1

Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist

zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die

angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche

Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber

immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1

Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher dahingehend

zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in einem formellen

Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die angeordneten Massnahmen

lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons bzw. des Regierungsrats

lag.

5.3.2

Die Verordnung des Beschwerdegegners vom 24. August 2020 wie auch die

vorliegend strittige Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020 stützen sich

auf Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40

EpG. Gemäss Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden

Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung

oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser

Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken

(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private

Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),

das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte

Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).

Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden

"können insbesondere folgende Massnahmen treffen") ist diese

Aufzählung von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht

Art. 40 Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer

Massnahmen nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch

verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die

Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung

einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten

Massnahmen regelmässig zu überprüfen. Entgegen der Ansicht des

Beschwerdeführers können nach Art. 40 EpG Massnahmen nicht nur gegenüber

einer bestimmtem Personengruppe angeordnet werden, sondern auch gegenüber der

gesamten Bevölkerung (vgl. Botschaft EpG, S. 340).

5.3.3

Wie bereits erwähnt (vorn E. 4.3), handelt es sich bei Covid-19 um

eine weltweite Pandemie, von der auch die Schweiz betroffen ist. Die

Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG sind damit gegeben.

Darüber hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von

Art. 40 EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in

Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone

ermächtigt,

Mass­nahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer

hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.

5.3.4

Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2

lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,

S. 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.

Gesichtsmasken). Bei der seit dem 15. Oktober 2020 geltenden

Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht

ausschliesslich sitzend erfolgt (§ 2 V Covid-19), und der

Maskentragpflicht für das Servicepersonal in Gastronomiebetrieben sowie bei

Anlässen mit Bedienung (§ 4 Abs. 2 V Covid-19) handelt es sich

um Betriebsvorschriften für private Unternehmen gemäss Art. 40 Abs. 2

lit. b EpG. Die in § 3 Abs. 1 V Covid-19 angeordneten

Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als 30 Personen in Innenräumen

bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und Aussenräumen (Einhalten des

Mindestabstands oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen Einschränkungen im Sinn

von Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit beruhen die mit

Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020 angepassten bzw. neu erlassenen

§§ 2, 3 Abs. 1 und 4 Abs. 2 V Covid-19 angeordneten

Massnahmen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage.

5.4 Ziel der

Anpassungen vom 13. Oktober 2020 ist es, das Übertragungsrisiko an Orten

mit erhöhtem Infektionsrisiko zu verkleinern und somit die Ausbreitung des

Coronavirus einzudämmen. Damit dienen die neuen bzw. angepassten Massnahmen der

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung.

Beim Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches

Schutzgut (Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31 E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen

Interesse.

5.5

5.5.1

Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten

Massnahme, d. h.

Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und

Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:

Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person

(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)

durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste

Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig

vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto

wahrscheinlicher ist eine Ansteckung

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,

besucht am 16. Dezember 2020; Swiss National Covid-19

Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29. Oktober

2020, zu finden über

Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG

neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere

"Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Durch die Erhebung von

Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die

Infektionsketten rückverfolgen (sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer

infizierten Person Kontakt hatten, können so ermittelt und über eine mögliche

Ansteckung informiert werden. In der Folge können sich die betreffenden

Personen in Isolation versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten

kann. Gemäss aktuellem Wissen kann durch das Contact-Tracing die Ausbreitung

von Covid-19 am wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,

besucht am 30. November 2020; Swiss National Covid-19

Science Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and

strategic considerations, 26. April 2020, zu finden über

Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die

Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen

einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer

Schutz, beispielsweise eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in

der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine

infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend

sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske

tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist

kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das

Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,

besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National Covid-19 Science Task

Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen

(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im

öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann

(Swiss National Covid-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in

community settings where social distancing cannot be reliably achieved,

1. Juli 2020, zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss National

Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of non-pharmaceutical

interventions against coronavirus disease, 20. April 2020, zu

finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Auch die

WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie zur

Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten

einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor

einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,

Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,

S. 6 ff., zu finden über

question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks,

besucht am 16. Dezember 2020;

advice-for-public, besucht am 1. Dezember 2020).

5.5.2

§ 2 V Covid-19 wurde mit Beschluss des Beschwerdegegners vom

13. Oktober 2020 dahingehend angepasst, dass in Gastronomiebetrieben

einschliesslich Bars, in welchen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend

erfolgt, sowie in Diskotheken, Clubs und Tanzlokalen im gesamten Innen- und

Aussenbereich gleichzeitig höchstens 300 Personen anwesend sein dürfen. Im

Innenbereich sind neu Gesichtsmasken zu tragen. Zuvor bestand keine generelle

Maskenpflicht in diesen Betrieben und waren pro Innenbereich 100 Personen

erlaubt bzw. 300 Personen bei Tragen von Gesichtsmasken.

In Gastronomiebetrieben, in

welchen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, besteht aufgrund

der freien Zirkulation von Gästen ein erhöhtes Ansteckungsrisiko. In diesen

Betrieben kommen unter Umständen viele Personen miteinander in Kontakt. Es

besteht deshalb das Risiko von sogenannten Superspreader-Events. Bei einem

Superspreader-Event handelt es sich um einen Anlass, bei dem zahlreiche

Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus besonders leicht verbreiten kann

(https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht am 3. Dezember

2020). Die Erhebung von Kontaktdaten (§ 1 V Covid-19) alleine kann

ein Superspreader-Event nicht verhindern, da diese Massnahme erst nach

Bekanntwerden der Infizierungen greift und entsprechend erst nach dem

eigentlichen Event dazu beiträgt, eine weitere Ausbreitung zu verhindern (vgl.

Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere Lage, S. 8). Die Einhaltung

des Mindestabstands von 1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und

Clubs als schwierig bzw. nicht durchsetzbar. Durch die Beschränkung der

Personenzahl bleibt die Zahl der Personen, die in Kontakt mit einer infizierten

Person kommen und sich potenziell infizieren können, beschränkt. Dadurch kann

der exponentielle Anstieg der Fallzahlen aufgrund eines Superspreader-Events

verhindert werden (vgl. dazu VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011,

E. 4.5.3). Angesichts der steigenden Fallzahlen im Oktober 2020 erwies

sich die (weitere) Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in

welchen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, sowohl als

geeignet wie auch als erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen.

Weshalb die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen dem Beschwerdeführer

nicht zumutbar gewesen sein soll, ergibt sich aus seinen Ausführungen nicht.

Der Beschwerdeführer wurde durch die (geänderte) Massnahme insbesondere nicht

daran gehindert, ein Gastronomielokal zu besuchen. Insofern erweist sich die

Massnahme gemäss § 2 Satz 1 V Covid-19 als verhältnismässig.

Im Hinblick auf die

Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben macht der Beschwerdeführer geltend,

Gesichtsmasken seien im Kampf gegen die Covid-19-Epidemie nicht wirksam.

Diesbezüglich ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sowohl die Swiss National

Covid-19 Science Task Force und das BAG als auch die WHO das Tragen einer

Gesichtsmaske zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie als geeignet erachten (vorn

E. 5.5.1). Wie bereits erwähnt, wird Covid-19 insbesondere durch Tröpfchen

übertragen, die von erkrankten oder asymptomatisch

infizierten Personen ausgestossen werden (E. 5.5.1). Eine

Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und Aerosole) zurückhalten.

Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen Masken denselben Schutz.

Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil dieser Tröpfchen abhalten

sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz wesentlich auswirken (Swiss

National Covid-19 Science Task Force, Zusammenfassung des Policy Briefs "Benefits

of wearing masks in community settings where social distancing cannot be

reliably achieved", zu finden über

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss

National Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of non-pharmaceutical

interventions against coronavirus disease, 20. April 2020, S. 1, zu

finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Der

Umstand, dass je nach Maskentyp Luft an den Rändern bzw. an der Seite der Maske

entweichen kann, ändert nichts an der Wirksamkeit der Maske (Swiss National

Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of non-pharmaceutical

interventions against coronavirus disease, 20. April 2020,

S. 2 f., zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).

Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass gewisse sich im Umlauf befindliche

Masken von ungenügender Qualität sind und dass Masken im Alltag unsachgemäss

gehandhabt werden. Nichtsdestotrotz empfehlen sowohl die Swiss National Covid-19

Science Task Force, das BAG als auch die WHO das Tragen von Masken. Es wurde

mittlerweile auf verschiedenen Kanälen über die verschiedenen Arten sowie das

korrekte Tragen und die sachgemässe Handhabung von Masken informiert (vgl.

besucht am 16. Dezember 2020; Swiss National Covid-19 Science Task Force,

Empfehlungen bezüglich der Mindestanforderungen für Community-Masken und deren

Verwendung, 24. September 2020, zu finden über

Swiss National Covid-19 Science Task Force, Übersicht über verschiedene

Maskentypen, ihren Aufbau, Qualitätskriterien, Verwendung, Test und Zertifizierungsmethoden,

24. September 2020, S. 1 f., zu finden über

besucht am 16. Dezember 2020). Hinzu kommt, dass bei unsachgemässer

Handhabung der Schutz durch die Maske zwar beeinträchtigt, nicht aber geradezu

eliminiert werden dürfte. So besteht namentlich bei einer falschen Aufbewahrung

oder bei einer zu langen Verwendung der Maske durch den Träger zwar für diesen

selbst kein ausreichender Schutz mehr, andere Personen dürften aber dennoch

(mindestens in gewissem Mass) vor Tröpfchenausscheidungen des Trägers und damit

vor einer allfälligen Ansteckung geschützt sein. Es ist deshalb nicht davon

auszugehen, dass die unsachgemässe Handhabung der Maske deren Wirksamkeit

geradezu eliminiert oder sogar zu einer Zunahme von Infektionen führt. Nach

derzeitigem Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die in § 2

Satz 2 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht in

Gastronomiebetrieben geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu schützen, da

dadurch die Gäste und das Servicepersonal insbesondere bei Nichteinhalten des

Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls unwissentlich infizierte,

symptomfreie Personen geschützt werden bzw. unwissentlich infizierte Personen

durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere Personen schützen.

Soweit der Beschwerdeführer

geltend macht, Gesichtsmasken führten zu einer reduzierten Sauerstoffaufnahme

und könnten gesundheitsschädlich sein, ist festzuhalten, dass – mindestens bei

korrekter Handhabung der Gesichtsmasken (Hände vor und nach dem Ausziehen der

Maske waschen/desinfizieren, regelmässiges Wechseln der Maske etc.) – keine

Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen einer Maske gesundheitsschädlich

wäre. Nachdem die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske örtlich stark

beschränkt und mit bloss leichten und vorübergehenden Unannehmlichkeiten

verbunden ist, liegt lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche

Freiheit vor. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass Personen, die aus

besonderen, insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen

können, von der Maskenpflicht befreit sind (§ 4 Abs. 3 [bisher

Abs. 2] lit. b V Covid-19). Im Übrigen schreibt § 2

Satz 2 V Covid-19 nicht das Tragen eines bestimmten

Gesichtsmaskenmodells vor, sodass sich im Fall einer Unverträglichkeit einfach

auf ein anderes Produkt ausweichen lässt, von denen eine Vielzahl (auch in

unterschiedlichen Ausführungen und Materialien) erhältlich ist. Angesichts der

vorgesehenen Ausnahmen von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die

Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben zeitlich und örtlich stark beschränkt

ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse an der Maskentragpflicht

das private Interesse, in Gastronomiebetrieben keine Gesichtsmaske tragen zu

müssen. Die Massnahme gemäss § 2 Satz 2 V Covid-19 erweist sich

damit als zumutbar.

5.5.3

Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1

V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in

Gastronomiebetrieben nach § 2 V Covid-19 – dazu, einen

Superspreader-Event zu verhindern. Auch diese Massnahme ist zur Bekämpfung von

Covid-19 und damit zum Schutz der öffentlichen Gesundheit geeignet. Den

unterschiedlichen Gegebenheiten von Veranstaltungen wird Rechnung getragen,

indem es den Veranstaltern freigestellt bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen

(bis 30. September 2020) oder für die Einhaltung des

Mindestabstands oder das Tragen von Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3

Abs. 1 V Covid-19). Seit dem 1. Oktober 2020 fällt zwar die

Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg und seit dem 15. Oktober 2020 gilt

die entsprechende Massnahme bereits für Veranstaltungen ab 30 Personen,

nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen bei Einhaltung des Mindestabstands von

1,5 m oder bei Tragen von Gesichtsmasken möglich. Die Anpassung der

Personengrenze von 100 auf 30 erweist sich angesichts der seit Oktober 2020

stark angestiegenen Fallzahlen als notwendig. Eine mildere Massnahme ist nicht

ersichtlich. Weshalb die Massnahme dem Beschwerdeführer nicht zumutbar sein

soll, legt er nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu

berücksichtigen ist insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme

weiterhin zulässig bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die

persönliche Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche

Kundgebungen sind von § 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht

betroffen. Ihre Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung

besondere Lage (§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Anpassung der

Massnahme gemäss § 3 Abs. 1 V Covid-19 erweist sich als verhältnismässig.

5.5.4

Die bis 23. Oktober 2020 in § 4 V Covid-19 statuierte

Maskentragpflicht ist vorliegend nur insofern zu überprüfen, als mit der

Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht für das

Servicepersonal in Gastronomiebetrieben sowie bei Anlässen mit Bedienung

eingeführt wurde (vgl. vorn E. 1.3). Dass der Beschwerdeführer in der

Gastronomiebranche tätig und insofern von der Maskentragpflicht für das

Servicepersonal selber betroffen wäre, ergibt sich aus den Akten nicht. Der Vollständigkeit

halber ist die Massnahme dennoch auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Es

wurde bereits dargelegt, dass das Tragen einer Maske geeignet ist, die

öffentliche Gesundheit zu schützen (vorn E. 5.5.1 und 5.5.2). Das

Servicepersonal in Gastronomiebetrieben oder an Anlässen mit Bedienung kommt

mit einer Vielzahl von Personen in Kontakt. Damit ist nicht nur das

Servicepersonal einem erhöhten Ansteckungsrisiko ausgesetzt, sondern das

(allenfalls mit Covid-19 infizierte) Servicepersonal stellt für die Gäste eine

Gefahr dar, da – wie der Beschwerdegegner zu Recht erwägt – das Coronavirus

durch die infizierte Person von Tisch zu Tisch übertragen werden kann. Damit

ist die Maskentragpflicht gemäss § 4 Abs. 2 V Covid-19 sowohl

geeignet als auch erforderlich, um die Ausbreitung der Covid-19-Epidemie zu

verlangsamen oder zu verhindern. Zwar mag das Tragen einer Gesichtsmaske für

das Servicepersonal unangenehm sein. Nachdem die Pflicht zum Tragen einer Maske

aber mit bloss leichten und vorübergehenden Unannehmlichkeiten verbunden ist,

liegt lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche Freiheit vor.

Angesichts der in § 4 Abs. 3 V Covid-19 vorgesehenen Ausnahmen

von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die Maskentragpflicht

zeitlich und örtlich beschränkt ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche

Interesse an der Maskenpflicht das Interesse des Servicepersonals, keine

Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Mass­nahme gemäss § 4 Abs. 2

V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.

5.6 Zusammengefasst

beruht der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers auf einer

gesetzlichen Grundlage (E. 5.3), liegt im öffentlichen Interesse

(E. 5.4) und ist verhältnismässig (E. 5.5). Insofern erweist sich der

Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem

unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Umtriebsentschädigung steht ihm

angesichts seines Unterliegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem

Beschwerdegegner ist eine Parteientschädigung schon mangels Antrag nicht

zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 3'395.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …¨