Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00021

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2020.00021

Beschluss

der 4. Kammer

vom 23. März 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichter

Lukas Widmer, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Reto Häggi

Furrer, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Geschäftsleitung des Kantonsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Beschluss betreffend die Inkraftsetzung

der Entschädigungsverordnung des Kantonsrates vom 27. Januar 2020,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom

27. Januar 2020 erliess der Kantonsrat Zürich eine "Entschädigungsverordnung

des Kantonsrates" (Entschädigungsverordnung) und setzte als Datum für

deren Inkrafttreten den 1. Mai 2020 fest. Dispositiv-Ziff. III des

Beschlusses hielt fest, dass über das Inkrafttreten erneut entschieden werde,

wenn gegen die Verordnung ein Rechtsmittel ergriffen werden sollte.

Am 13. Februar 2020

liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und in der Hauptsache die

Aufhebung der Entschädigungsverordnung vom 27. Januar 2020 verlangen.

Dieses Rechtsmittel wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 23. Juli

2020 ab (AN.2020.00003), wogegen A am 14. September 2020 ans Bundesgericht

gelangte. Mit Verfügung vom 13. Oktober 2020 wies das Bundesgericht in dem

betreffenden Verfahren (1C_506/2020) ein Gesuch von A um aufschiebende Wirkung

ab.

Am 22. Oktober 2020

– noch während des bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens – beschloss die

Geschäftsleitung des Kantonsrats daraufhin, "die Entschädigungsverordnung

des Kantonsrates vom 27. Januar 2020 rückwirkend auf den 1. Mai 2020

in Kraft" zu setzen (Dispositiv-Ziff. I) und den "Beschluss des

Kantonsrates über die Festsetzung der Entschädigungen für die Mitglieder des

Kantonrates und für die Fraktionen vom 26. April 1999 […] auf den

Zeitpunkt des Inkrafttretens gemäss Dispositiv I" aufzuheben

(Dispositiv-Ziff. II).

Erwägungen

II.

A liess am 9. November

2020.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei der Beschluss der Geschäftsleitung des Kantonsrats vom

22.

Oktober 2020 betreffend die Inkraftsetzung der Entschädigungsverordnung

vom 27. Januar 2020 aufzuheben; in prozessualer Hinsicht ersuchte er zudem

darum, gegenüber der Geschäftsleitung des Kantonsrats "klarzustellen, dass

der vorliegenden Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung

zukommt". Mit Präsidialverfügung vom 11. November 2020 entsprach das

Verwaltungsgericht letzterem Begehren.

Am 3. Dezember 2020 trat

das Bundesgericht auf die Beschwerde von A im Verfahren 1C_506/2020 nicht ein,

weil er – so die Begründung des Gerichts – nicht über die erforderliche

Beschwerdelegitimation verfüge, um die Änderung oder die Aufhebung der

Entschädigungsverordnung zu beantragen.

Die Geschäftsleitung des

Kantonsrats liess mit Beschwerdeantwort vom 8. Dezember 2020 unter

Entschädigungsfolge die Abweisung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde

beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen von A

vom 4. und 18. Januar 2021 sowie der Geschäftsleitung des Kantonsrats

vom 12. Januar 2021 wurde an den jeweiligen Anträgen (sowie Ausführungen)

festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung

von Beschwerden sowohl gegen kantonsrätliche Verordnungen als auch gegen Beschlüsse

über den Zeitpunkt von deren Inkrafttreten; die betreffenden Beschlüsse sind

nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wie die Verordnung selbst

generell-abstrakter Natur (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 50 N. 75; ferner VGr, 17. Januar 2012,

VB.2011.00722, E. 1.2 mit Hinweis).

Dispositiv

Das Gericht entscheidet in Fünferbesetzung (.nbsp;38a

Abs. 1 VRG), wobei der Spruchkörper vollumfänglich aus

(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen ist (§ 38a Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des

Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2020 über dessen Konstituierung per

1. Juli 2020 (ABl 2020-07-03 [Nr. 127], Meldungsnummer

RS-ZH04-0000000037).

1.2 Das

Bundesgericht erwog in dem die abstrakte Kontrolle der Entschädigungsverordnung

des Kantonsrats vom 27. Januar 2020 betreffenden Urteil vom

3. Dezember 2020, dass der Beschwerdeführer als Mitglied des Kantonsrats

in finanzieller Hinsicht mit der angefochtenen Verordnung ausschliesslich eine

Begünstigung erfahre, weshalb der von ihm geltend gemachte Nachteil bloss darin

bestehen könne, dass er die neue Regelung für rechtswidrig halte (vgl. seine

Rüge des Verstosses gegen das Gewaltenteilungs- bzw. Legalitätsprinzip). Das

persönliche Interesse an einer richtigen Rechtsanwendung sei jedoch nach

konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung kein schutzwürdiges. Entsprechend

verneinte das Bundesgericht die – vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom

23. Juli 2020 (AN.2020.00003) noch offengelassene Frage der –

Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers und trat auf dessen Rechtsmittel

nicht ein (zum Ganzen BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2).

Auch hier gilt es daher vorgängig zu klären, wie es sich hinsichtlich

der Legitimation des Beschwerdeführers verhält, sich gegen den Beschluss zu

wehren, mit welchem die Entschädigungsverordnung nunmehr rückwirkend in Kraft

gesetzt werden soll.

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur

Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen

Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die

bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrates vom

22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07

[Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation

zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass

die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später

einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte

(sogenannte virtuelle Betroffenheit; zum Ganzen bereits VGr, 23. Juli

2020, AN.2020.00003, E. 1.2, auch zum Folgenden; vgl. ferner BGE 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1).

Wie das Bundesgericht in dem

den Beschwerdeführer betreffenden Entscheid vom 3. Dezember 2020 nochmals

ausdrücklich betonte, reicht ein bloss mittelbares oder ausschliesslich

allgemeines öffentliches Interesse für die Bejahung der Beschwerdelegitimation

nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende

Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit –

Beschwerde führen (BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2.1

mit Hinweis unter anderem auf BGE 144 I 43; vgl. ferner BGE 145 I 121

E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 59 E. 2.1, 135 I 43

E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21

N. 34).

1.2.2

Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf

"BGE 144 I 43 ff. [E. 2.2]" geltend, dass die

Beschwerdegegnerin mit dem angefochtenen Beschluss in die Zuständigkeit des

Kantonsrats eingreife, welchem Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses vom

27. Januar 2020 den (erneuten) Entscheid über die Inkraftsetzung der

Entschädigungsverordnung zuweise, weshalb er als Ratsmitglied "ohne

Weiteres – und unabhängig von seiner Legitimation mit Blick auf die

Entschädigungsverordnung selbst –" legitimiert sei, den Inkraftsetzungsbeschluss

anzufechten.

Dabei scheint er zu

verkennen, dass das Bundesgericht in dem von ihm angerufenen Entscheid zwar

(teilweise) auf seine bisherige restriktive Praxis (vgl. BGE 91 I 110

E. 2) im Zusammenhang mit der Bejahung der Beschwerdelegitimation von

Behördenmitgliedern zurückgekommen ist und sich für ein grosszügigeres

Eintreten in solchen Fällen aussprach; die blosse Zugehörigkeit zu einer

Behörde begründet allerdings auch nach der dort vertretenen Meinung für sich

allein keine Legitimation, Entscheide dieser Behörde anzufechten (BGE 144 I 43 E. 2.1; s. ferner den den Beschwerdeführer betreffenden BGr,

3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2.1, und BGE 145 I 121

E. 1.5.3.4 [jeweils mit Hinweis auf BGE 144 I 43], auch zum Folgenden;

vgl. sodann VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 1.2). Das

Bundesgericht verlangt in derartigen Konstellationen vielmehr, dass die

beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass spezifisch in ihrer

Stellung als Mitglied dieser Behörde berührt ist (BGE 144 I 43 E. 2.1 f.),

wovon es in dem betreffenden (konkreten) Fall ausging, weil der strittige

Erlass das parlamentarische Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten eines

kantonalen Parlaments ausgeweitet und so dazu geführt hätte, dass der

Beschwerdeführer als ordentliches Mitglied dieses Parlaments ("député

titulaire") gegebenenfalls eine grössere Zahl an Geschäften zu bearbeiten

gehabt hätte ("L'introduction du droit d'initiative parlementaire aux

députés suppléants peut en effet conduire à une augmentation des projets ou des

interventions qui seront soumis aux députés titulaires. De ce

point de vue une atteinte virtuelle peut être envisagée.").

Vorliegend rügt der

Beschwerdeführer jedoch einzig die falsche Rechtsanwendung bzw. die Missachtung

von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Kantonsrats vom

27. Januar 2020, ohne ein spezifisches schutzwürdiges Interesse darzutun.

Wird er durch die neue Entschädigungsverordnung aus Sicht des Bundesgerichts

selbst nicht persönlich belastet, kann dies denn auch nicht bei deren

(rückwirkenden) Inkraftsetzung der Fall sein. Dass allenfalls – wie der

Beschwerdeführer vorbringt – der Kantonsrat für die Inkraftsetzung der

Verordnung zuständig gewesen wäre und nicht die Beschwerdegegnerin, ändert an

dieser Einschätzung nichts. Die Ausgangslage lässt sich entgegen der Beschwerde

gerade nicht mit der einem Verfahren in Stimmrechtssachen zugrunde liegenden

vergleichen, wo es auf Beschwerde einer stimmberechtigten Person zu beurteilen

gilt, ob ein Geschäft zu Unrecht nicht dem Stimmvolk zur Abstimmung

unterbreitet wurde; in derartigen Fällen hat der Beschwerdeführer bzw. die

Beschwerdeführerin kein besonderes schutzwürdiges Interesse darzutun, sondern

ergibt sich die Beschwerdelegitimation bereits aus seiner bzw. ihrer

Stimmberechtigung in der betreffenden Angelegenheit (vgl.

den vom Beschwerdeführer zitierten BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017,

E. 1; ferner BGr, 18. Juli 2008,

1C_412/2007, E. 1 mit Hinweis). Eine Beschwerde in

Stimmrechtssachen darf also auch ausschliesslich zur Wahrung öffentlicher

Interessen erhoben werden (Michel Besson, Die Beschwerde in Stimmrechtssachen,

in: Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Die Reorganisation der

Bundesrechtspflege – Neurungen und Auswirkungen in der Praxis, St. Gallen

2006, S. 403 ff., S. 414). Der Beschwerdeführer müsste dagegen –

wie oben ausgeführt – darlegen können, dass bzw. inwiefern er durch den

Inkraftsetzungsbeschluss spezifisch (als Privatperson oder in seiner Stellung

als Mitglied des Kantonsrats) berührt ist. Die Berufung auf das allgemeine

öffentliche Interesse an der Einhaltung der Kompetenzordnung im Verhältnis

zwischen Parlament und Beschwerdegegnerin genügt für die Bejahung seiner

Beschwerdelegitimation nicht (vgl. auch VGr, 5. Oktober 2016,

VB.2016.00370, E. 1.3).

1.2.3

Dass der angefochtene Inkraftsetzungsbeschluss nichtig wäre, legt der

Beschwerdeführer schliesslich nicht dar, und solches ist auch nicht

ersichtlich, zumal jedenfalls nicht von einer absoluten Unzuständigkeit der

Beschwerdegegnerin zur Fällung eines entsprechenden Beschlusses auszugehen ist

(vgl. die Materialien [ABl 2014_11_07] zu § 10 Abs. 2 des

Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 [LS 170.5], wonach der

Kantonsrat "[s]elbstverständlich" auch die Beschwerdegegnerin damit

beauftragen könne, den Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen).

1.3 Damit

vermag sich der Beschwerdeführer nicht auf ein schützenswertes virtuelles Inter­esse

zu berufen und ist ihm insofern die Legitimation zur Beschwerdeerhebung

abzusprechen. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.

2.

Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten

dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm nicht

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin

beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Die Zusprechung einer

Parteientschädigung an Gemeinwesen kommt nach gefestigter Praxis jedoch nur

unter besonderen Umständen infrage, namentlich, wenn ausserordentliche

Bemühungen notwendig waren (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 50 ff.). Ein solcher Ausnahmetatbestand liegt hier nicht vor,

weshalb (auch) der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung verwehrt bleibt

(vgl. bereits VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 4.2 betreffs den

Kantonsrat).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 1'670.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …