Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00001

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2021.00001

Urteil

der 4. Kammer

vom 9. Juni 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichterin

Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin

Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinderat Stäfa,

Beschwerdegegner,

betreffend Zusatzleistungen

AHV/IV, Neufestsetzung Gemeindezuschüsse,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat Stäfa beschloss am 14. Januar 2020,

den allgemeinen Gemeindezuschuss im Sinn von § 20 des

Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 (ZLG, LS 831.3) für

Einzelpersonen auf Fr. 130.- (bisher Fr. 202.-) pro Monat, für

Ehepaare auf Fr. 195.- (bisher Fr. 303.-) pro Monat sowie pro Kind

auf Fr. 45.- (bisher je Fr. 101.- für die ersten zwei, je Fr. 68.-

für das dritte und vierte und Fr. 34.- für jedes weitere Kind) pro Monat

festzusetzen; dieser Beschluss wurde am 31. Januar 2020 amtlich

publiziert.

Erwägungen

II.

A rekurrierte am 2. März 2020 beim

Bezirksrat Meilen und beantragte sinngemäss, der Beschluss vom 14. Januar

2020.

sei aufzuheben. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom

9.

Dezember 2020 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die

Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 721.50 (Dispositiv-Ziff. II) und

gewährte dieser unter Hinweis auf die Nachzahlungspflicht die unentgeltliche Prozessführung

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

A erhob am 1. Februar 2021 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der Rekursentscheid sowie

der Beschluss vom 14. Januar 2020 seien aufzuheben; zudem ersuchte sie um

Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Der Bezirksrat Meilen verzichtete am

11.

Februar 2021 auf eine Vernehmlassung; der Gemeinderat Stäfa liess sich

nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht zog in der Folge einen Auszug des

Protokolls der Gemeindeversammlung Stäfa vom 7. Dezember 2004 bei, was den

Parteien mit Schreiben vom 14. April 2021 angezeigt wurde. Am 25. Mai

2021.

reichte A unaufgefordert eine weitere Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Der

gemeinderätliche Beschluss enthält eine generell-abstrakte Regelung zur Höhe

der allgemeinen Gemeindezuschüsse und ist damit als Verordnung zu

qualifizieren. Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte kantonale

Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte

Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert,

wer zumindest virtuell in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist.

Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der

angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen

Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4).

Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Ergänzungsleistungen und ist durch die

angefochtene Verordnung damit unmittelbar betroffen. Sie ist zur Beschwerde

legitimiert.

2.

2.1

Gemäss

§ 13 ZLG haben im Kanton Zürich wohnhafte Personen, die Anspruch auf

Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die

Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung

(SR 831.30) haben, unter gewissen Voraussetzungen zusätzlich Anspruch auf

kantonale Beihilfen. Der jährliche Höchstanspruch beträgt für Alleinstehende

Fr. 2'420.- pro Jahr, für Ehepaare sowie Paare in eingetragener

Partnerschaft Fr. 3'630.- sowie für minderjährige Kinder Fr. 1'210.-

und für volljährige Kinder Fr. 2'420.- pro Jahr (§ 16 Abs. 1 ZLG).

2.2

Nach

§ 20 Abs. 1 ZLG können die Gemeinden Gemeindezuschüsse zu den

kantonalen Beihilfen gewähren, die nicht als Einkommen anzurechnen sind. Die

Gemeindeversammlung der Gemeinde Stäfa hat am 7. Dezember 2004 eine

Verordnung über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-,

Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (im Folgenden ZLV Stäfa]) erlassen, gemäss

deren Art. 1 Abs. 2 die Gemeinde Stäfa freiwillige Gemeindezuschüsse

im Sinn von § 20 Abs. 1 ZLG gewährt. Diese Gemeindezuschüsse bestehen

gemäss Art. 1 Abs. 3 ZLV Stäfa aus allgemeinen Gemeindezuschüssen

(lit. a) und aus Mietkostenzuschüssen (lit. b). Die Gemeindezuschüsse

werden nach Art. 3 Abs. 1 ZLV Stäfa "maximal in gleicher Höhe

gewährt wie die kantonalen Beihilfen". Gemäss Art. 5 Abs. 1 ZLV

Stäfa setzt der Gemeinderat die Höhe der Beiträge der allgemeinen Gemeindezuschüsse

und der Mietkostenzuschüsse sowie die Maximalbeiträge und Einkommenslimiten

fest. Gestützt auf diese Bestimmung erliess der Gemeinderat Stäfa den

streitgegenständlichen Beschluss.

2.3

Gemäss

Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) werden alle wichtigen Rechtssätze des

kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Zu den wichtigen

Rechtssätzen gehören unter anderem die wesentlichen Bestimmungen über Zweck,

Art und Umfang staatlicher Leistungen (Art. 38 Abs. 1 lit. e

KV). Diese Bestimmung bezieht sich zwar ausdrücklich nur auf das kantonale

Recht, gilt aber jedenfalls sinngemäss auch für das kommunale Recht (VGr,

5.

September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1; Matthias Hauser, in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Verfassung des Kantons Zürich, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 50).

Entsprechend müssen wichtige Rechtssätze gemäss § 4 Abs. 2

Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) in

der Form des Gemeindeerlasses beschlossen werden; die Zuständigkeit dafür liegt

hier bei der Gemeindeversammlung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 in

Verbindung mit §§ 14 f. GG sowie Art. 13 Ziff. 5 der

Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Stäfa vom 22. September 2013).

Das Gemeindegesetz regelt nicht näher, wann eine Regelung als wichtig zu

betrachten ist. Diesbezüglich ist auf die gemäss Art. 38 KV für das

kantonale Recht geltenden Kriterien abzustellen (Antrag des Regierungsrats vom

20.

März 2013, S. 112 f. [ABl 2013-04-19]; Tobias Jaag/Markus

Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich

etc. 2019, Rz. 2213e).

Weniger wichtige Rechtssätze beschliessen die

Gemeindebehörden in Form eines Behördenerlasses (§ 4 Abs. 3 GG). Soll

in diesem Rahmen die Ausführungsgesetzgebung zu wichtigen Rechtssätzen

delegiert werden, setzt dies aber voraus, dass die Grundzüge der zu regelnden

Materie im Gesetz im formellen Sinn enthalten sind (Hauser, Art. 38

N. 40; Johannes Reich, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni

[Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 4 GG N. 17).

3.

3.1

Soweit die

Beschwerdeführerin zunächst sinngemäss geltend macht, es sei der Gemeinde Stäfa

generell verwehrt, die Höhe der Gemeindezuschüsse im vorgesehenen Mass zu

senken, dringt sie damit nicht durch: § 20 ZLG verpflichtet die Gemeinden

weder dazu, überhaupt Gemeindezuschüsse auszurichten, noch ergibt sich daraus

eine Pflicht, allfällige Zuschüsse in bestimmter Höhe festzulegen. Es ist dem

dafür zuständigen Gemeindeorgan deshalb unbenommen, die Gemeindezuschüsse

tiefer festzulegen oder gar ganz abzuschaffen.

3.2

Fraglich

ist allerdings, ob der Gemeinderat kompetent war, die Gemeindezuschüsse für

Einzelpersonen und Ehepaare jeweils um 35 Prozent und die Gemeindezuschüsse

für Kinder um bis zu 55 Prozent (erstes und zweites Kind) zu kürzen.

Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa delegiert die Festsetzung

der Höhe der Beiträge an den Gemeinderat, wobei die Verordnung (hier das

formelle Gesetz) nur den Maximalbetrag festlegt und damit dem Gemeinderat einen

sehr grossen Spielraum gibt. Es ist bereits zweifelhaft, ob eine derart offene

Gesetzesdelegation mit § 4 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit

Art. 38 Abs. 1 lit. e KV vereinbar ist. Wie es sich damit

verhält, braucht jedoch nicht abschliessend geprüft zu werden.

3.3

Die

heutige Fassung von Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa wurde an der

Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2004 beschlossen. Gemäss dem in der

Folge diskussionslos angenommenen Antrag des Gemeinderates sollte die

"Anlehnung an die übergeordneten Bestimmungen über die Zusatzleistungen zur

AHV/IV" beibehalten, jedoch die Höhe der allgemeinen Gemeindezuschüsse und

der Mietzinszuschüsse sowie die Maximalbeiträge und Einkommenslimiten künftig

durch den Gemeinderat festgesetzt werden, was folgendermassen begründet wurde:

"Dies erlaubt es dem Gemeinderat, bei einer Verteuerung der

Lebenshaltungskosten die Leistungen der Teuerung entsprechend nach oben

anzupassen, jedoch auch in Zeiten allgemeiner Sparanstrengungen die Leistungen

notfalls herabzusetzen." Daraus ergibt sich, dass Art. 5 Abs. 1

ZLV Stäfa nicht den Zweck hat, dem Gemeinderat eine Kompetenz zu verschaffen,

die Gemeindezuschüsse in beliebiger Höhe festzusetzen. Vielmehr sollte er die

Möglichkeit haben, kleinere Veränderungen wie die Anpassung an höhere

Lebenshaltungskosten oder – wie der Antrag betont nur "notfalls" – im

Rahmen allgemeiner Sparanstrengungen auch Kürzungen vorzunehmen. Soweit

ersichtlich, machte der Gemeinderat mit der hier angefochtenen Anordnung denn

auch zum ersten Mal Gebrauch von dieser Kompetenz und entsprachen die

Gemeindezuschüsse vorher stets der Höhe der kantonalen Beihilfen.

3.4

Eine

Kürzung der Gemeindezuschüsse um 35 bis 55 Prozent geht weit über die

vorgesehene Anpassung an die Teuerung bzw. Kürzung im Rahmen allgemeiner

Sparanstrengungen hinaus. Es kommt hinzu, dass der Gemeinderat die Kürzung gar

nicht mit allgemeinen Sparanstrengungen begründet, sondern vielmehr einen

eigentlichen Systemwechsel anstrebt, indem die Höhe der Gemeindezuschüsse nicht

mehr an die Höhe der kantonalen Beihilfen angelehnt werden soll. Neu soll die

Höhe sich stattdessen an der Höhe der Gemeindezuschüsse anderer Gemeinden im

Bezirk Meilen orientieren. Darüber hinaus wird die Kürzung auch damit

begründet, dass eine "Minderung der Besserstellung von ZL-Bezügerinnen und

Bezüger im Vergleich zu Personen in der Sozialhilfe" angestrebt werde.

Wohl wäre es der Gemeinde Stäfa nach dem vorgängig

Ausgeführten (E. 3.1) unbenommen, eine Anpassung vorzunehmen. Der

Entscheid, sich bei der Höhe der Gemeindezuschüsse nicht mehr an den kantonalen

Beihilfen zu orientieren, fällt jedoch in die Zuständigkeit des Gesetzgebers

und damit hier in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind

der Beschluss des Gemeinderates vom 14. Januar 2020 sowie Dispositiv-Ziff. I

des Rekursentscheids aufzuheben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und

III des Rekursentscheids sind die Rekurskosten dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist das Gesuch der

Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden

abzuschreiben.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist das Gesuch der

Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden

abzuschreiben.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Gemeinderats Stäfa vom

14.

Januar 2020 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des

Bezirksrats Meilen vom 9. Dezember 2020 werden aufgehoben.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III des Beschlusses des Bezirksrats

Meilen vom 9. Dezember 2020 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner

auferlegt und wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung

als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'570.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …