Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00002

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2021.00002

Verfügung

der Einzelrichterin

vom 11. Mai 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Bildungsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Mitbeteiligter,

betreffend Vorgaben

Schutzkonzepte/

Verfügung der Bildungsdirektion vom 21. Januar 2021

(Rechtsverweigerung/-verzögerung),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich

verpflichtete die Volksschulen bzw. alle Schulen, an denen die öffentliche

Schulpflicht erfüllt werden kann, mit Beschluss vom 8. Juli 2020 (RRB

704/2020) ein Schutzkonzept im Sinn der Erwägungen seines Beschlusses

umzusetzen und zu veröffentlichen; die Gemeinden bzw. Trägerschaften wurden

verpflichtet, für die Umsetzung und Einhaltung der in den Schutzkonzepten festzulegenden

Vorgaben zu sorgen (Dispositiv-Ziff. I). Des Weiteren beschloss der

Regierungsrat, dass bei einer Veränderung der epidemiologischen Lage die

Bildungsdirektion nach Rücksprache mit der Gesundheitsdirektion weitergehende

Massnahmen festlegen bzw. dem Regierungsrat beantragen könne

(Dispositiv-Ziff. V).

Die Bildungsdirektion verfügte am

21. Januar 2021, an den Volksschulen bzw. an allen Schulen, an denen die

obligatorische Schulpflicht erfüllt werden könne, seien die Schutzkonzepte mit

Wirkung ab dem 25. Januar 2021 "im Sinne der Erwägungen"

anzupassen (Dispositiv-Ziff. I Satz 1 und Dispositiv-Ziff. II

Satz 1); die Erwägungen sehen die Einführung einer Maskentragpflicht auf

der Primarstufe und dort für Schülerinnen und Schüler ab der 4. Klasse

bzw. in Mehrjahrgangsklassen mit Schülerinnen und Schülern der 3. und

4. Klasse ab der 3. Klasse sowie den Verzicht auf Schwimmunterricht

für Schülerinnen und Schüler ab der 4. Klasse der Primarstufe vor. Dem

Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses entzog die

Bildungsdirektion die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. IV).

Erwägungen

II.

A, dessen Tochter B eine 5. Klasse der

Primarschule im Kanton Zürich besucht, gelangte am 25. Januar 2021 mit

Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich und verlangte unter anderem, die

Verfügung der Bildungsdirektion vom 21. Januar 2021 sei aufzuheben. In

prozessualer Hinsicht verlangte er, es sei "die aufschiebende Wirkung […]

für B […] umgehend zu erteilen" (Rekursantrag 1). Die Staatskanzlei

lud die Bildungsdirektion mit prozessleitender Verfügung vom 3. Februar

2021.

ein, innert 10 Tagen zum Begehren um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung Stellung zu nehmen.

III.

Mit Eingabe vom 26. März 2021 gelangte A an das

Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, "[d]ie aufschiebende

Wirkung gemäss Rekurs vom 25.1.2021 [sei] infolge Rechtsverweigerung des

Regierungsrates zu gewähren". Sinngemäss warf er dem Regierungsrat sodann

Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung vor. Die Bildungsdirektion

verzichtete am 13. April 2021 auf Vernehmlassung. Die Staatskanzlei liess

gleichentags im Namen des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde

schliessen. A nahm dazu am 15. April 2021 Stellung.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) kann

mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer

anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs-

bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht

der beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur

Verfügung stünde (VGr, 23. Dezember 2019, VB.2019.00742, E. 1.1 – 24. Mai

2018, VB.2017.00751, E. 1.4 mit Hinweisen). Gegen Rekursentscheide des

Regierungsrats über Erlasse bzw. Verordnungen einer Direktion steht die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG offen (vgl. Regina Kiener, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41

N. 22). Dieses ist demzufolge auch für die Behandlung der vorliegenden

Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig.

1.2

Weil

einzig das gerügte Verweigern oder Verzögern einer Anordnung Anfechtungsobjekt

einer Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde bildet, beschränkt

sich der Streitgegenstand auf die Frage nach dem Ob bzw. Wann des behördlichen

Handelns (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 44).

Kommt die Rechtsmittelbehörde bei der materiellen Beurteilung zum Schluss, dass

die Vorinstanz in der fraglichen Angelegenheit rechtswidrig überhaupt nicht

oder nur verzögert tätig geworden ist, stellt sie dies fest und heisst das

Rechtsmittel gestützt auf diese Feststellung gut (Bosshart/Bertschi, § 19

N. 53, auch zum Nachstehenden). Soweit der vorinstanzliche Entscheid noch

aussteht, weist sie die Vorinstanz an, die Angelegenheit zu behandeln und

mittels Anordnung zu erledigen (bei Rechtsverweigerung) bzw. das Verfahren

beförderlich weiterzuführen (bei Rechtsverzögerung). Die Zuständigkeit zum

Erlass der angeblich verweigerten oder verzögerten Anordnung bleibt jedoch in

aller Regel allein bei der Instanz, deren Säumigkeit geltend gemacht wird.

Soweit der Beschwerdeführer verlangt, das Verwaltungsgericht habe anstelle des

säumigen Mitbeteiligten über die aufschiebende Wirkung des Rekursverfahrens zu

befinden, konnte seinem Begehren deshalb schon zum Zeitpunkt der

Beschwerdeerhebung nicht stattgegeben werden.

1.3

Wie sich

sogleich zeigen wird, ist die vorliegende Rechtsverweigerungs- bzw.

Rechtsverzögerungsbeschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl.

nachfolgend E. 2). Folglich ist die Einzelrichterin nach § 38b Abs. 1 lit. b VRG zum Entscheid berufen.

2.

2.1

Die

beschwerdeführende Person muss ein aktuelles und praktisches Interesse an der

Behandlung ihres Rechtsmittels haben. Dieses Interesse muss im Zeitpunkt der

Fällung des verwaltungsgerichtlichen Entscheides noch vorhanden sein (§ 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Eine Rechtsverzögerungsbeschwerde

zielt darauf ab, die Vorinstanz zu einer beförderlichen Verfahrenserledigung

Dispositiv

anzuhalten (oben E. 1.2). Sie muss demnach erhoben werden, solange der

Entscheid der untätigen Behörde noch aussteht. Ergeht die ausstehende Anordnung

vor dem Entscheid über die Rechtsverzögerung, ist das Rechtsmittelverfahren

grundsätzlich als gegenstandslos geworden abzuschreiben (Bosshart/Bertschi,

§ 19 N. 52; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 29).

2.2 Der

Beschwerdeführer gelangte am 26. März 2021 an das Verwaltungsgericht. Mit

Verfügung der Vizepräsidentin des Mitbeteiligten vom 12. April 2021 –

mithin nach dem vorgenannten Datum – wurde über die Frage der aufschiebenden

Wirkung des Rekursverfahrens entschieden bzw. das Gesuch des Beschwerdeführers

um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses vom

25. Januar 2021 gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

21. Januar 2021 betreffend Maskentragpflicht an der Volksschule abgewiesen

(Dispositiv-Ziff. I). Da der anbegehrte Entscheid nun vorliegt, kann das

mit der Beschwerde verfolgte Ziel, nämlich den Mitbeteiligten zu einer

beförderlichen Verfahrenserledigung anzuhalten, nicht mehr erreicht werden.

2.3 Ausnahmsweise

kann zwar auf die Beschwerdevoraussetzung des aktuellen Rechtsschutzinteresses

verzichtet werden. Dies ist unter anderem dann angezeigt, wenn die

Feststellung der Rechtsverzögerung für die betroffene Person eine Genugtuung darstellt.

Allerdings setzt eine solche Feststellung ein genügend substanziiertes

Feststellungsbegehren voraus (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00132, E. 6.2,

mit Hinweis auf BGr, 26. Februar 2013, 5A_903/2012, E. 3;

Bosshart/Bertschi, § 19 N. 52). Vorliegend stellte der

Beschwerdeführer weder ausdrücklich noch sinngemäss ein Begehren um

Feststellung der Rechtsverzögerung. Demnach ist die

Rechtsverzögerungsbeschwerde nicht materiell zu behandeln, sondern das

Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Nichtsdestotrotz wird die

Sache materiell – wenn auch lediglich summarisch – im Zusammenhang mit der

Auflage der Kosten des Beschwerdeverfahrens zu prüfen sein (siehe sogleich

E. 3).

3.

3.1 Das

Verwaltungsrechtspflegegesetz enthält keine Vorschrift über die Kostenauflage

bei Gegenstandslosigkeit des Verfahrens. Praxisgemäss ist in solchen Fällen

nach Ermessen über die Kostenfolge zu befinden. Im Rahmen dieses Entscheids

berücksichtigt das Verwaltungsgericht, welche Partei vermutlich obsiegt hätte.

Dabei genügt eine summarische Begründung aufgrund der Sachlage vor Eintritt des

Erledigungsgrundes. Es geht nicht darum, die Prozessaussichten im Einzelnen zu

vertiefen und dadurch weitere Umtriebe zu verursachen; vielmehr genügt eine

knappe Beurteilung der Aktenlage. Lässt sich der mutmassliche Ausgang eines

Verfahrens im konkreten Fall nicht ohne Weiteres bestimmen, gehen die Kosten

zulasten jener Partei, die das gegenstandslos gewordene Verfahren veranlasst

hat oder bei der die Gründe eingetreten sind, die zur Gegenstandslosigkeit des

Prozesses geführt haben. Die Kosten können aber auch – bei Versagen der

erwähnten Kriterien – nach Billigkeit verlegt werden. Im Fall einer

ungebührlichen Verfahrensverzögerung können sie zudem

jener Instanz auferlegt werden, die das Beschleunigungsgebot gemäss

§ 4a VRG missachtete – selbst wenn eine andere, mutmasslich

unterliegende Partei die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens verursacht hatte

(Plüss, § 13 N. 74–76).

3.2 Vorliegend

ergibt sich bereits bei einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage,

dass die Beschwerde mutmasslich gutzuheissen gewesen wäre:

3.2.1

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen

Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; vgl. auch

§ 4a VRG). Die angemessene Verfahrensdauer

bestimmt sich zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung.

Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, sind

zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer die konkreten Umstände

des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei wird vorab auf den Umfang und

die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die

Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache

spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Das

Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder

Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr

hinauszögert, obwohl sie zum Tätigwerden verpflichtet wäre (BGE 144 II 486 E. 3.2, 135 I 265 E. 4.4; VGr, 31. August 2017,

VB.2016.00511, E. 3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a

N. 19 ff.).

3.2.2

Vorliegend lud der Mitbeteiligte bzw. die Staatskanzlei die

Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 3. Februar 2021 ein, innert

10 Tagen zum Begehren (unter anderem) des Beschwerdeführers um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung Stellung zu nehmen. Des Weiteren

wurde der Beschwerdegegnerin eine Frist von 30 Tagen zur Einreichung einer

Rekursvernehmlassung angesetzt. Weitere Verfahrenshandlungen sind nicht

ersichtlich und werden auch nicht behauptet.

Die Verfügung vom

3. Februar 2021 ging der Beschwerdegegnerin am Folgetag zu. Die Frist zur

Stellungnahme zur aufschiebenden Wirkung lief demzufolge am 15. Februar

und jene zur Rekursbeantwortung am 8. März 2021 ab (vgl. § 11 VRG).

Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin innert dieser Fristen keine

Vernehmlassungen einreichte. Erst am 29. März 2021 erstattete sie eine

Stellungnahme. Diese enthält freilich keinerlei Ausführungen zum vorsorglichen

Rechtsschutz. Mit Verfügung vom 12. April 2021 fällte die Vizepräsidentin

des Mitbeteiligten den hier interessierenden Entscheid.

3.2.3

Nach dem Gesagten hat der Mitbeteiligte nach Ablauf der der

Beschwerdegegnerin angesetzten Frist zur Stellungnahme zum Gesuch des

Beschwerdeführers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung während rund

zwei Monaten weder einen Entscheid gefällt noch irgendwelche

Verfahrenshandlungen unternommen. Die Staatskanzlei macht in ihrer Eingabe vom

7. April 2021 geltend, die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin sei ihr

erst am 30. März 2021 zugegangen, und angesichts der hohen Zahl von rund

30 Rekursen in der gleichen Sache sei es ihr erst jetzt möglich gewesen, den

Zwischenentscheid betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

vorzubereiten. Es ist freilich nicht nachvollziehbar, weshalb der Mitbeteiligte

nach Ablauf der der Beschwerdegegnerin zur Äusserung zum vorläufigen

Rechtsschutz angesetzten Frist nicht hätte unverzüglich und aufgrund der Akten

einen Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung treffen

können. Jedenfalls hätte er nach unbenutztem Fristablauf etwa die Einreichung

der Akten anmahnen oder anderweite Anordnungen treffen müssen, um das Verfahren

fortzusetzen. Sodann betrifft die Rüge der Verfahrensverzögerung hier die Frage

des vorläufigen Rechtsschutzes und machte der Beschwerdeführer in seinem Rekurs

vom 25. Januar 2021 überdies hinreichend deutlich, dass er die Behandlung

seines Ersuchens als dringlich erachte. Der Mitbeteiligte hätte daher innert

kurzer Zeit entscheiden müssen (vgl. Plüss, § 4a N. 21). Dass

zahlreiche Rekurse gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

21. Januar 2021 eingereicht worden sein mögen, ändert daran nichts (vgl.

Plüss, § 4a N. 21). Die Verletzung des Beschleunigungsverbots ist

vielmehr offenkundig.

Der Mitbeteiligte führte mit

der Verfügung seiner Vizepräsidentin vom 12. April 2021 sodann die

Gegenstandslosigkeit des Beschwerdeverfahrens herbei.

3.3 Aus dem

Dargelegten erhellt, dass der Mitbeteiligte die Kosten des vorliegenden

Verfahrens zu tragen hat.

Demgemäss verfügt die

Einzelrichterin:

1. Das

Verfahren AN.2021.00002 wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Mitbeteiligten auferlegt.

4. Gegen diese

Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an …