Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00003

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2021.00003

Urteil

der 3. Kammer

vom 29. April 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, alle vertreten durch RA A,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über Massnahmen zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der

Regierungsrat erliess am 24. August 2020 die Verordnung über Massnahmen

zur Bekämpfung der Covid-19 Epidemie (V Covid-19; LS 818.18). In der Folge

wurde diese mehrfach geändert und verlängert. Mit Beschluss vom 8. Dezember

2020 setzte der Regierungsrat als neuen § 7 V Covid-19 ein Verbot von

Menschenansammlungen sowie politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen

und Unterschriftensammlungen mit mehr als zehn Personen im öffentlichen Raum per

10. Dezember 2020 in Kraft (RRB Nr. 1201/2020; OS 75, 547; ABl

2020-12-09). Am 24. Februar 2021 beschloss der Regierungsrat eine Änderung

von § 7 V Covid-19 per 1. März 2021 und befristete die Geltung der

Verordnung bis zum 31. März 2021 (RRB Nr. 183/2021; OS 76, 64; ABl

2021-02-26). § 7 V Covid-19 lautet gemäss diesem Beschluss wie folgt:

"Menschenansammlungen

sowie politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen und Unterschriftensammlungen

mit mehr als fünfzehn Personen im öffentlichen Raum, namentlich auf Strassen,

auf öffentlichen Plätzen, auf Spazierwegen und in Parkanlagen, sind verboten."

B. Mit Beschluss vom 19. März 2021 verlängerte der Regierungsrat die

Geltungsdauer der V Covid-19 (und damit auch der vorgenannten

Bestimmung) bis zum 30. April 2021 (RRB Nr. 272/2021; ABl 2021-03-23;

Dispositiv-Ziffer I). Dem Lauf der auf zehn Tage verkürzten

Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde entzog der Regierungsrat

die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziffern II und III).

Erwägungen

II.

A.

Mit Eingabe vom 1. April 2020 gelangten die Beschwerdeführenden

Nrn. 1–9, alle vertreten durch Rechtsanwältin A, mit Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung von § 7 V Covid-19 in

der am 19. März 2021 beschlossenen bzw. verlängerten Fassung, eventualiter

die Aufhebung des entsprechenden Regierungsratsbeschlusses vom 19. März

2021.

Zudem stellten sie den Antrag, der Beschwerde die aufschiebende

Wirkung zuzuerkennen, und ersuchten um Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Am 15. April

2021.

beschloss der Regierungsrat eine Verlängerung der

Geltungsdauer der V Covid-19 bis zum 31. Mai 2021 und eine Änderung

von § 7 V Covid-19 per 19. April 2021 (RRB Nr. 411/2021; OS 76,

113; ABl 2021-04-16). Die Bestimmung lautet nunmehr wie folgt:

"Politische und

zivilgesellschaftliche Kundgebungen und Unterschriftensammlungen mit mehr als

100.

Personen im öffentlichen Raum sind verboten."

C. Die

Sicherheitsdirektion nahm für den Regierungsrat am 16. April 2021 (Eingang

am 20. April 2021) Stellung und beantragte, die Beschwerde kostenfällig abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche

Verordnungen. Ist der Beschluss über die Inkraftsetzung eines Erlasses

praxisgemäss seinerseits als Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG zu qualifizieren (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 78), muss selbiges auch für

einen Beschluss gelten, mit welchem – wie hier – die Geltungsdauer eines

Erlasses verlängert wird. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das

Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses

berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden

könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung

des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,

Dispositiv

ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist

die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr,

21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein

bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse

reicht nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende Partei muss im eigenen

Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21

N. 34). Die Beschwerdeführenden sind im Kanton Zürich wohnhaft und bringen

vor, hier als politisch aktive und organisierte Personen an Kundgebungen

teilzunehmen und solche zu organisieren bzw. organisieren zu wollen.

Entsprechend ist ihre Betroffenheit durch die angefochtene Bestimmung in

eigenen schutzwürdigen Interessen zu bejahen.

1.3 Angefochten

ist die – inhaltlich unveränderte – Weitergeltung von § 7 V Covid-19 ab

dem 1. April 2021. Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind

nach der Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit

der bisherigen Fassung übereinstimmen. Wird ein Erlass demgegenüber nur

teilweise geändert, können im Prinzip bloss die geänderten Bestimmungen

angefochten werden, die nicht geänderten demgegenüber nur dann, sofern ihnen im

Rahmen des geänderten Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt

veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch eine Revision in einem neuen Licht

erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; Hansjörg Seiler in: Derselbe et al.,

Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 86;

Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 83). Die

streitgegenständliche Verordnung weist die Besonderheit auf, dass sie von Beginn

an und mit Bedacht als Erlass von beschränkter Geltungsdauer konzipiert wurde.

Wird in einem solchen Fall die Geltungsdauer über den ursprünglich vorgesehenen

Zeitraum hinweg verlängert, liegt – auch wenn die Normen materiell unverändert

bleiben – im Ergebnis eine Novation des Erlasses vor, welche einer

Totalrevision gleichkommt. Selbst wenn aber von einer blossen Teilrevision mit

Bezug auf die Geltungsdauer auszugehen wäre, müssten die unverändert

weitergeltenden Normen als im neuen Licht erscheinend betrachtet werden: Im

vorliegenden Zusammenhang wird mit der Befristung des Erlasses gerade bezweckt,

die verordneten Massnahmen unter Berücksichtigung der jeweils aktuellen

Bedrohungslage sowie neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse periodisch auf ihre

Wirksam- und Erforderlichkeit hin zu überprüfen und nötigenfalls (in Abstimmung

mit den dannzumal geltenden bundes[verordnungs]rechtlichen Vorgaben) zu

erneuern oder anzupassen. Die betreffenden Massnahmen müssen demnach auch ohne

inhaltliche Änderung anlässlich einer Verlängerung stets neu legitimiert

werden. Somit ist die Anfechtung unveränderter Bestimmungen, wie hier § 7

V Covid-19, im Fall der Verlängerung ihrer Geltungsdauer (erneut) zulässig und

ebenso gerichtlicher Überprüfung zugänglich wie der Verlängerungsbeschluss selbst.

1.4 Inzwischen

wurde die angefochtene Bestimmung allerdings geändert: Sie verbietet nunmehr Kundgebungen

mit mehr als 100 Teilnehmenden. Die angefochtene Bestimmung steht somit

nicht mehr in Kraft, weshalb im heutigen Entscheidzeitpunkt das aktuelle

Interesse an deren Anfechtung grundsätzlich zu verneinen wäre (vgl. Bertschi, § 21

N. 33). Im vorliegenden dynamischen

Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich die in casu

aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder

ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Entgegen dem beschwerdegegnerischen

Vorbringen erscheint ohne Weiteres denkbar, dass die umstrittene Bestimmung

dereinst wieder in Kraft gesetzt werden könnte. Da eine rechtzeitige

Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung

befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt sich hier,

analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten Grundsätzen (dazu

Bertschi, § 21 N. 25) im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung

des Verwaltungsgerichts vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (Praxis

begründet in VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2, bestätigt

u. a. in VGr, 3. Dezember 2020,

AN.2020.00015, E. 1.3; 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2;

je unter Hinweis auf Ralph David Doleschal, Die

abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660).

1.5 Mit der

bereits in Kraft getretenen Änderung von § 7 V Covid-19 vom 15. April

2020 und der mit diesem Urteil erfolgten Behandlung der Beschwerde in der Sache

ist der Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos

geworden.

2.

2.1 Das

Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer

Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101) regelt den Schutz

des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen

vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu

verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Das Epidemiengesetz

bezieht sich insbesondere auf diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine

Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne

oder bestimmte Gruppen darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender,

je grösser sein Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der

Erkrankung und ihrer Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger

Tod –, die Anzahl Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die

indirekten Kosten, die beispielsweise durch Erwerbsausfall oder

Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über

die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember

2010, BBl 2011, 311 ff., S. 357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage

im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem

Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung

anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).

2.2 Gestützt

auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am 19. Juni

2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26). Diese Verordnung

bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen

und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die

Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und

Übertragungsketten zu unterbrechen (Art. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage).

Soweit die Verordnung nichts anders bestimmt, behalten die Kantone ihre

Zuständigkeiten (Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage).

2.3 Ein Kanton

ist gemäss Art. 8 Covid-19-Verordnung besondere Lage befugt, zusätzliche

Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn die epidemiologische Lage im

Kanton oder in einer Region dies erfordert oder er aufgrund der

epidemiologischen Lage nicht mehr die notwendigen Kapazitäten für die

erforderliche Identifizierung und Benachrichtigung ansteckungsverdächtiger Personen

nach Art. 33 EpG bereitstellen kann (Abs. 1). Er gewährleistet dabei

namentlich die Ausübung der politischen Rechte sowie der Glaubens- und

Gewissensfreiheit (Abs. 2). Der Kanton hört zudem vorgängig das Bundesamt

für Gesundheit (BAG) an und informiert dieses über die getroffenen Massnahmen (Abs. 3).

2.4 Für den

Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion

bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54 Abs. 1

des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG; LS 810.1]; § 1 Abs. 1

und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung

vom 19. März 1975 [VV EpiG; LS 818.11]). Der Erlass der V Covid-19

erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den Regierungsrat (vgl. Art. 67

Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2006 [KV; LS

101]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats

und der kantonalen Verwaltung [OG RR; LS 172.1]).

3.

3.1 Mit der Beschwerde

gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50

Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Die

Beschwerdeführenden bringen vor, § 7 V Covid-19 sei mit dem

Bundesrecht, namentlich der Covid-19-Verordnung besondere Lage, unvereinbar und

verstosse gegen die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit. Gemäss der

Rechtsprechung zur Anfechtung von während dem Beschwerdeverfahren geänderten

Erlassen (E. 1.4 hiervor) ist die angefochtene Norm in ihrer Fassung zum

Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung zu überprüfen; nicht zu beurteilen ist

demzufolge, ob die Beschränkung der zulässigen Anzahl Teilnehmender an

Kundgebungen auf 100 Personen, wie sie im Kanton Zürich seit dem 19. April

2021 gilt, vor dem Bundesrecht standhält.

3.2 Im Rahmen

des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der angefochtenen

Bestimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV).

Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen

(Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff.,

404). Das Bundesgericht überprüft im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle

angefochtene Bestimmungen des kantonalen Rechts zwar mit freier Kognition,

auferlegt sich aber mit Rücksicht auf die verfassungsmässige Kompetenzordnung

im föderalistischen Bundesstaat allgemein eine gewisse Zurückhaltung (BGr, 7. Dezember

2017, 2C_206/2016, E. 1.4, nicht publ. in: BGE 144 I 1). Es hebt kantonale

Normen nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehen, nicht

jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleiben. Dabei

berücksichtigt es die Schwere eines allfälligen Grundrechtseingriffs, die

konkreten Umstände bei der Anwendung der angefochtenen Norm, die Möglichkeit

eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes im konkreten Anwendungsfall

sowie allfällige Auswirkungen auf die Rechtssicherheit und bezieht die

Wahrscheinlichkeit einer verfassungstreuen Anwendung der angefochtenen Norm in

die Beurteilung mit ein (BGE 143 I 137 E. 2.2 mit Hinweisen). Insoweit

sich die bundesgerichtliche Zurückhaltung auf föderalistische und demokratische

Überlegungen stützt, lässt sich solche bei der Überprüfung regierungsrätlicher

Verordnungen durch ein kantonales Gericht zwar nicht gleichermassen

rechtfertigen (Isabelle Häner in: Dieselbe/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach,

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 23;

Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 102). Nach der verwaltungsgerichtlichen

Praxis soll ein Aufhebungsentscheid allerdings grundsätzlich nur erfolgen, wenn

sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen,

wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger

rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine

im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene

Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 7. Mai 2014, AN.2014.00001,

E. 4.4; 10. April 2013, AN.2012.00004, E. 2; Kaspar Plüss,

Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014 S. 420 ff.,

422 f.; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle,

Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag

[Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010,

S. 103 ff., 120; vgl. auch Doleschal, S. 756 ff.).

4.

4.1 Art. 118

Abs. 2 lit. b der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR

101) weist dem Bund die Zuständigkeit zum Erlass von Vorschriften über die

Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankhei­ten von

Menschen und Tieren zu. Dabei handelt es sich um eine Gesetzgebungskompetenz

des Bundes mit nachträglich derogatorischer Wirkung (BGE 139 I 242 E. 3.1;

Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 118 N. 6;

Tomas Poledna in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [SG Komm

BV], 3. A., Zürich 2014, Art. 118 N. 7). Soweit der Bund eine abschliessende

Regelung erlässt, verdrängt diese nach dem Grundsatz der derogatorischen Kraft

des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) jegliche

kantonale Kompetenz im entsprechenden Sachbereich, ausgenommen die den Kantonen

vorbehaltenen oder übertragenen Kompetenzen, sowie die sich aus dem Vollzug des

Bundesrechts aufgrund von Art. 46 BV ergebenden Kompetenzen (BGE 138 I 435

[= Pra 2013 Nr. 32] E. 3.4.1). Die Kantone dürfen in Sachgebieten,

welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nur Vorschriften

erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen

Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 146 I 20 E. 4.1 mit

Hinweisen).

4.2 Die Covid-19-Verordnung

besondere Lage enthält in Art. 6c Abs. 2 besondere Vorschriften für

politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen und für

Unterschriftensammlungen und schreibt vor, dass Teilnehmerinnen und Teilnehmer

eine Gesichtsmaske tragen müssen. Für Veranstaltungen zur politischen

Meinungsbildung legt das Bundesrecht eine maximale Anzahl Teilnehmender von 50 Personen

fest (Art. 6 Abs. 1 lit. b Covid-19-Verordnung besondere Lage). Aus

Art. 6c Abs. 2 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Covid-19-Verordnung

besondere Lage sowie aus deren Systematik ergibt sich, dass bei Kundgebungen

keine Begrenzung der Anzahl teilnehmender Personen gilt (insbesondere gelten

Kundgebungen nicht als Menschenansammlungen nach Art. 3c Covid-19-Verordnung

besondere Lage, siehe Erläuterungen des BAG zur Covid-19-Verordnung besondere

Lage, Version vom 12. April 2021, S. 24; abrufbar unter www.bag.admin.ch

> Krankheiten > Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien

> Aktuelle Ausbrüche und Epidemien > Coronavirus > Massnahmen und

Verordnungen [im Folgenden: Erläuterungen]). Im Unterschied zu den

Veranstaltungen zur Meinungsbildung sind Kundgebungen auf eine Aussenwirkung

bedacht und finden im öffentlichen (oder zumindest öffentlich einsehbaren) Raum

statt. Die Erläuterungen begründen das Fehlen einer Obergrenze der zulässigen Anzahl

Teilnehmender bei Kundgebungen damit, dass durch die mit dieser Freigabe

verbundene Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske das Recht auf freie

Meinungsäusserung bei Kundgebungen mit dem erforderlichen Schutz gewährleistet

werden könne. Da Kundgebungen aus einer grund- und staatsrechtlichen

Perspektive eine hohe Bedeutung zukomme, seien sie besonders geregelt und

insofern privilegiert, als nicht sämtliche an übrige Veranstaltungen gestellte

Anforderungen erfüllt sein müssten. So bestehe keine Pflicht zur Erarbeitung

und Umsetzung eines Schutzkonzepts. Die Durchführung von Kundgebungen im

öffentlichen Raum unterstehe "im Übrigen" kantonalem Recht

(Erläuterungen, S. 22).

4.3 Die

Erläuterungen zur Covid-19-Verordnung besondere Lage lassen keinen Zweifel an

der bewussten Entscheidung des Verordnungsgebers, für politische und

zivilgesellschaftliche Kundgebungen keine maximale Anzahl Teilnehmender vorzusehen.

Wie viele Personen zusammen eine Kundgebung abhalten dürfen, bildet mithin

Gegenstand einer bundesrechtlichen Regelung. Ob vor diesem Hintergrund neben Art. 6c

Covid-19-Verordnung besondere Lage überhaupt Raum für eine kantonalrechtliche

Begrenzung der Anzahl Teilnehmender an Kundgebungen besteht und ob diese

bejahendenfalls unter der für Veranstaltungen zur politischen Meinungsbildung

festgelegten Zahl von 50 Personen liegen dürfte, bedarf im Rahmen dieses

Verfahrens gleichwohl keiner Prüfung. Offenbleiben kann auch, ob die

epidemiologische Lage im Kanton Zürich im massgeblichen Zeitraum zusätzliche

Massnahmen nach Art. 8 Covid-19-Verordnung besondere Lage rechtfertigte. § 7

V Covid-19 in seiner zu überprüfenden Fassung erweist sich nämlich bereits aus

anderen Gründen als verfassungswidrig, wie die folgenden Erwägungen zeigen.

5.

5.1 Demonstrationen

bzw. Kundgebungen zeichnen sich gegenüber anderen Versammlungen durch ihre

Appellfunktion aus, d. h.

durch das Ziel, die Öffentlichkeit auf ein Anliegen der Teilnehmenden

aufmerksam zu machen (Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der

Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 581 f.; Yvo Hangartner/Andreas

Kley, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, ZBl 96/1995 S. 101 ff.,

102). Demonstrationen kommt insbesondere für jene Minderheiten Bedeutung zu,

die ihre politische Meinung innerhalb der bestehenden demokratischen

Einrichtungen nicht oder nicht genügend zur Geltung bringen können und die auch

über keine anderen Mittel verfügen, um an eine breitere Öffentlichkeit zu

appellieren (BGE 100 Ia 392 E. 3c). Kundgebungen auf öffentlichem Grund –

seien sie stationär oder in Bewegung, geplant oder spontan – unterstehen dem

Schutz der Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV und der Versammlungsfreiheit

nach Art. 22 BV (BGE 132 I 256 E. 3; Biaggini, Kommentar BV, Art. 16

N. 3 und Art. 22 N. 6). Diese Grundrechte stellen einen

unentbehrlichen Bestandteil einer demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung

dar (Müller/Schefer, S. 582). Die Versammlungsfreiheit wird auch durch Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)

geschützt, wobei diese Garantie hinsichtlich Manifestationen auf

öffentlichem Grund nicht über die Gewährleistung der Meinungs- und

Versammlungsfreiheit nach der Bundesverfassung hinausreicht (BGE 127 I 164 E. 3d).

Auch die Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) gewährleistet

denselben Schutzumfang (Art. 10 Abs. 1 KV).

5.2 Unter den

Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fallen nach Art. 22 Abs. 2 BV

das Recht, Versammlungen zu organisieren, an diesen teilzunehmen oder ihnen

fernzubleiben. Der Grundrechtsschutz erstreckt sich sowohl auf Teilnehmende als

auch auf Veranstalter und Veranstalterinnen (ausführlich Martin Philipp Wyss,

Appell und Abschreckung – Verfassungsrechtliche Beobachtungen zur

Versammlungsfreiheit, ZBl 103/2002, S. 393 ff., 406 ff.).

Gestützt auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit besteht ein bedingter Anspruch

auf Nutzung des öffentlichen Grundes für Kundgebungen (VGr, VB.2019.00453, 27. August 2019,

E. 2.2; BGE 138 I 274 E. 2.2.2; Biaggini, Kommentar BV, Art. 22 N. 7;

Christoph Errass, SG Komm BV, Art. 22 N. 34). Das in § 7 V

Covid-19 verankerte Verbot von politischen und zivilgesellschaftlichen

Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmenden greift in den Schutzbereich

dieser Grundrechte ein, indem es die Organisation grösserer Kundgebungen und

die Teilnahme zusätzlicher Personen an Kundgebungen, die diese Anzahl

Teilnehmender erreichen, verbietet. So führte die Anwendung der angefochtenen

Bestimmung etwa zur Abweisung eines Gesuchs der Beschwerdeführerin Nr. 2

um Bewilligung einer Demonstration mit rund 100 Teilnehmenden in der Stadt Zürich.

5.3 Einschränkungen

von Grundrechten bedürfen nach Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1),

müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (Abs. 2) und

verhältnismässig sein (Abs. 3). Ihr Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36

Abs. 4 BV).

5.3.1

Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist

zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die

angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche

Grundlage bilden kann (VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00016, E. 6.3.1).

Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber immerhin) für leichtere

Eingriffe der Fall sein, während schwerwiegende Einschränkungen in einem

formellen Gesetz vorgesehen sein müssen (Art. 36 Abs. 1 Satz 2

BV; dazu ausführlich Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte,

3. A., Bern 2018, § 9 N. 56 ff.).

5.3.1.1

Die streitgegenständliche Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich

gemäss ihrem Ingress auf Art. 8 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40

EpG. Gemäss Art. 40 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden

Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung

oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern (Abs. 1). Sie können

gestützt auf Abs. 2 dieser Bestimmung insbesondere Veranstaltungen

verbieten oder einschränken (lit. a), Schulen, andere öffentliche

Institutionen und private Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb

verfügen (lit. b) und das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und

Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder

einschränken (lit. c). Die Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es

notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern,

und sind regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG). Nach Art. 8

Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage trifft ein Kanton zur Bekämpfung

der Covid-19-Epidemie zusätzliche Massnahmen nach Art. 40 EpG, wenn die

epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert oder er

aufgrund der epidemiologischen Lage nicht mehr die notwendigen Kapazitäten für

die erforderliche Identifizierung und Benachrichtigung ansteckungsverdächtiger

Personen bereitstellen kann. Art. 8 Abs. 1 Covid-19-Verordnung

besondere Lage klärt, bei welchen Voraussetzungen ein Handeln der Kantone

geboten ist bzw. in welchen Konstellationen kantonale Massnahmen zusätzlich zu

jenen des Bundes getroffen werden müssen, und enthält eine nicht abschliessende

Liste von Indikatoren zur lokalen und regionalen Lagebeurteilung (Erläuterungen,

S. 29).

5.3.1.2

Die Voraussetzungen für eine Anwendung von Art. 40 EpG durch den

Kanton Zürich sind während der Covid-19-Pandemie grundsätzlich erfüllt (VGr, 21. Januar 2021,

AN.2020.00018, E. 5.3.3). Als Veranstaltung im Sinn von Art. 40 Abs. 2

lit. a EpG gilt – wie auch im allgemeinen Sprachgebrauch – ein zeitlich

begrenzter, an einem bestimmten Ort stattfindender Anlass, an dem mehrere

Personen zusammenkommen und der in der Regel einen definierten Zweck aufweist

(vgl. Erläuterungen, S. 19). Die Festlegung einer maximalen Anzahl

Teilnehmender für politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen gilt

demnach als Einschränkung von Veranstaltungen im Sinn von Art. 40 Abs. 2

lit. a EpG. Die Beschwerdeführenden bringen vor, dass Art. 40 EpG

keine Delegationsnorm sei, weshalb gestützt darauf keine gesetzesvertretende Verordnung

erlassen werden dürfe. Dabei blenden sie aus, dass § 7 V Covid-19 keine

gesetzesvertretende Funktion und auch nicht Gesetzesrang zukommt, sondern diese

Bestimmung lediglich Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG vollzieht. Der

Beschwerdegegner vermochte sich daher entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführenden beim Erlass von § 7 V Covid-19 auf das Epidemiengesetz

als formell-gesetzliche Grundlage zu stützen.

5.3.2

Der Schutz der Gesundheit stellt ein zentrales polizeiliches Schutzgut dar,

weshalb auf den Gesundheitsschutz zielende Massnahmen grundsätzlich im

öffentlichen Interesse liegen (siehe in Bezug auf die Covid-19-Pandemie VGr, 22. Oktober

2020, AN.2020.00011, E. 4.4; vgl. ferner Rainer J. Schweizer, SG

Komm BV, Art. 36 N. 32). Das Verbot von Demonstrationen mit mehr als

15 Teilnehmenden bezweckt, das Zusammentreffen einer grösseren Anzahl

Personen und damit die Möglichkeit von Übertragungen des Coronavirus in einer

grösseren Gruppe zu verhindern. Es liegt folglich im öffentlichen Interesse.

5.3.3

Ein Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig, wenn er für das

Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der

Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d. h. eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation

vorliegt (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen).

5.3.3.1

Der Hauptübertragungsweg von Covid-19 ist die respiratorische Aufnahme

virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen

entstehen. Je nach Partikelgrösse bzw. deren physikalischen Eigenschaften

werden grössere Tröpfchen und kleinere Aerosole unterschieden. Während erstere

schnell zu Boden sinken, können Aerosole auch über längere Zeit in der Luft

schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen (zum Ganzen Robert Koch

Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand 18. März

2021, abrufbar unter www.rki.de > Infektionskrankheiten A–Z > COVID-19

[Coronavirus SARS-CoV-2]). Eine Übertragung von Covid-19 durch Aerosole einer

infizierten Person ist insbesondere in schlecht belüfteten Innenräumen möglich

(Swiss National Covid-19 Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2

Transmission, 29. Oktober 2020, abrufbar unter https://sciencetaskforce.ch

> Policy Briefs). Im Anhang zu den Erläuterungen zur Covid-19-Verordnung

besondere Lage wird der Grundsatz festgehalten, dass ein erhöhtes

Ansteckungsrisiko besteht, wenn der Abstand von 1,5 Metern während mehr

als 15 Minuten nicht eingehalten werden kann, wobei das Ansteckungsrisiko

bei gleicher Distanz und Dauer in einem geschlossenen Raum grösser ist als

unter freiem Himmel (Erläuterungen, Anhang Ziff. 1.1, S. 37). Die

geltenden Hygiene- und Verhaltensregeln des BAG für die Bevölkerung zur

Bekämpfung der Ausbreitung des Coronavirus umfassen einerseits die Einhaltung

eines Mindestabstands von 1,5 Metern zu anderen Personen und andererseits

das Tragen einer Gesichtsmaske (www.bag.admin.ch > Krankheiten >

Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche

und Epidemien > Coronavirus > So schützen wir uns). Dokumentierte

Ansteckungen mit Covid-19 erfolgten deutlich häufiger in Innenräumen als im

Freien (Tommaso Celeste Bulfone et al., Outdoor Transmission of SARS-CoV-2 and

Other Respiratory Viruses: A Systematic Review, The Journal of Infectious

Diseases, Vol. 223, 15. Februar 2021, S. 550 ff., abrufbar

unter https://doi.org/10.1093/infdis/jiaa742). Das BAG empfiehlt der

Bevölkerung vor dem Hintergrund dieser Erkenntnis, andere Personen bevorzugt im

Freien statt in Innenräumen zu treffen (www.bag.admin.ch > Krankheiten >

Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche

und Epidemien > Coronavirus > Tipps für den Alltag). Gemäss der

Gesellschaft für Aerosolforschung finden im Freien so gut wie keine Infektionen

durch Aerosolpartikel statt, allerdings können insbesondere in Menschenansammlungen

Tröpfcheninfektionen auftreten, wenn Mindestabstände nicht eingehalten und/oder

keine Masken getragen werden (Positionspapier der Gesellschaft für

Aerosolforschung zum Verständnis der Rolle von Aerosolpartikeln beim SARS-CoV-2

Infektionsgeschehen, 7. Dezember 2020, S. 5, abrufbar unter

www.info.gaef.de > Position Paper). Mit Blick auf den herrschenden

Wissensstand zur Übertragung von Covid-19 erachtete das Verwaltungsgericht des

Kantons Schwyz eine Maskentragepflicht für Rednerinnen und Redner an

Kundgebungen im Freien als unverhältnismässig, wenn die Distanz zu anderen

Personen ausreichend und die Dauer des unmaskierten Redens gering ist (VGr SZ,

Entscheid III 2020 212 vom 7. Januar 2021).

5.3.3.2

Die Beschwerdeführenden bestreiten die Eignung des Verbots von Kundgebungen

mit mehr als 15 Teilnehmenden zum Schutz der öffentlichen Gesundheit. Zu

bedenken sei das Mobilitätsverhalten der Bevölkerung. Solange Kundgebungen in

anderen Kantonen erlaubt seien, betrachten sie kantonale Verbote als sinnlos,

weil sich die Kundgebungen einfach in andere Kantone verschöben. Zwar ist mit

den Beschwerdeführenden davon auszugehen, dass sich gewisse Kundgebungen, die

andernfalls im Kanton Zürich stattgefunden hätten, wohl in andere Kantone

verschieben. Die Beschränkung der Anzahl Teilnehmender von politischen

Kundgebungen entfaltet jedoch zumindest hinsichtlich jener Demonstrationen

Wirkung, die gar nicht oder nur mit geringerer Anzahl Teilnehmender

durchgeführt werden. Wenn sich eine bloss geringe Anzahl Personen versammeln

darf, bleibt auch die Anzahl der durch eine allenfalls anwesende infizierte

Person womöglich angesteckten Personen tief. Damit erweist sich das Verbot als

grundsätzlich geeignet, der weiteren Verbreitung von Covid-19 – zumindest auf

dem Gebiet des Kantons Zürich – entgegenzuwirken. An der grundsätzlichen

Eignung der Massnahme zum Gesundheitsschutz ändert auch der von den

Beschwerdeführenden angeführte Umstand nichts, dass andere, epidemiologisch

kritischere Situationen nicht verboten seien (dazu aber nachstehend E. 5.3.3.5).

5.3.3.3

Gibt es mehrere gleich geeignete Massnahmen, mit welchen der verfolgte

Zweck erreicht werden kann, ist eine Massnahme aber in ihren Eingriffswirkungen

milder bzw. weniger schwer, so verlangt das Element der Erforderlichkeit, dass

auf schwerer wiegende Massnahmen verzichtet wird (Schweizer, SG Komm BV, Art. 36

N. 39 mit Hinweisen auf die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts). Ein

Grundrechtseingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller

Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (BGE 142 I 49 E. 9.1).

Eine Massnahme ist nicht erforderlich, wenn eine gleich geeignete, aber mildere

Massnahme ausreichen würde, den angestrebten Erfolg herbeizuführen (Ulrich

Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundes­staatsrecht,

10. A., Zürich etc. 2020, Rz. 322). Entsprechend erweist sich ein

Verbot dann nicht als erforderlich, wenn die damit verfolgten, im öffentlichen

Interesse liegenden Ziele auch mit einer Bewilligungspflicht und der

Möglichkeit, an die Bewilligungserteilung Auflagen oder Bedingungen zu knüpfen,

erreicht werden können (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 21 N. 8 und § 51

N. 40; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 531 und 534).

5.3.3.4

Kundgebungen auf öffentlichem Grund stellen in der Regel gesteigerten

Gemeingebrauch dar, der einer Bewilligungspflicht unterstellt werden darf

(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 51 N. 35 ff.; André W. Moser, Der

öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 267, 445). Im Kanton

Zürich schreibt das kommunale Recht häufig ausdrücklich eine

Bewilligungspflicht für gesteigerten Gemeingebrauch vor (so z. B. Art. 31 der Allgemeinen

Polizeiverordnung der Stadt Winterthur vom 26. April 2004 [SRS 5.1-1] und Art. 13

Abs. 2 der Allgemeinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 6. April

2011 [APV; AS 551.110]).

5.3.3.5

Das in § 7 V Covid-19 in seiner angefochtenen Fassung vorgesehene

Verbot von Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmenden verfolgt ein

gesundheitspolizeiliches Anliegen, indem es das Risiko einer Vielzahl von

Ansteckungen anlässlich einer Kundgebung verhindern will. Zur Erreichung dieses

Ziels genügt allerdings bereits die Bewilligungspflicht als mildere Massnahme,

weil bei der Gesuchsprüfung und der Bewilligungserteilung im Rahmen der

gebotenen umfassenden Interessenabwägung epidemiologischen Anliegen

einzelfallbezogen ausreichend Rechnung getragen werden kann. Bei einer

entsprechenden Ausgestaltung einer Kundgebung besteht auch bei mehr als 15 Teilnehmenden

keine gegenüber dem täglichen Leben – etwa Besuchen in Einkaufsläden – erhöhte

Ansteckungsgefahr und insbesondere kein erhöhtes Risiko eines sogenannten

"Superspreader-Events", an dem eine infizierte Person eine Vielzahl

gesunder ansteckt. An allen politischen Kundgebungen herrscht gemäss Art. 6c

Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Pflicht zum Tragen einer

Gesichtsmaske. Kundgebungen finden zudem im Freien statt, wo das Ansteckungsrisiko

weitaus geringer ist als in Innenräumen (hiervor E. 5.3.3.1). Ein auf die

Verhinderung von Ansteckungen mit einer ansteckenden Krankheit gerichtetes

Verbot kann namentlich dann nicht als erforderlich gelten, wenn die verbotene

Aktivität nicht mit einem höheren Ansteckungsrisiko verbunden ist, als sich die

teilnehmenden Personen im Rahmen des täglichen Lebens ohnehin aussetzen dürfen

oder gar müssen ­– etwa im öffentlichen Verkehr oder beim Einkaufen. Nach dem

derzeitigen Erkenntnisstand besteht bei der Durchführung einer Kundgebung im

Freien unter Einhaltung der vom BAG empfohlenen Schutzmassnahmen des

Maskentragens und Abstandhaltens, an die sich die Bevölkerung zu halten hat (Art. 3

Covid-19-Verordnung besondere Lage), kein gegenüber anderen Lebensbereichen

merklich erhöhtes Ansteckungsrisiko, welches eine Beschränkung der Anzahl

Teilnehmender auf 15 Personen zu rechtfertigen vermöchte.

5.3.3.6

Insbesondere bei einem Sitzstreik, an dem sich die Kundgebungsteilnehmenden

nicht in Bewegung befinden und auch keine regelmässige Durchmischung der

teilnehmenden Personen stattfindet, kann der vom BAG empfohlene Mindestabstand

ohne Weiteres gewahrt und dessen Einhaltung auch mühelos überprüft werden. Da

das Ansteckungsrisiko neben anderem von der Dauer des Kontakts mit einer

infizierten Person abhängt, erwiese sich auch die Begrenzung der Dauer einer

Kundgebung als geeignete Massnahme zum Gesundheitsschutz. Die

Beschwerdeführerin Nr. 7 gibt an, an Protesten teilzunehmen, welche

jeweils nur rund 15 bis 30 Minuten dauern. Selbst bei Teilnahme einer

infizierten Person an einer derart kurzen Kundgebung wäre kaum davon

auszugehen, dass diese weitere Personen anstecken könnte, wenn der

Mindestabstand jederzeit eingehalten bleibt und von allen Anwesenden Hygienemasken

getragen werden.

5.3.3.7

Um eine Bewilligung zur Durchführung einer Kundgebung ersuchende Personen

können verpflichtet werden, gegenüber der Behörde das Thema der Kundgebung

bekanntzugeben (dazu Moser, S. 450 f.). Bei Kundgebungen zu Anliegen,

die nicht unmittelbar mit der Covid-19-Epidemie in Zusammenhang stehen, ist

davon auszugehen, dass die Teilnehmenden nicht gegen verfügte Auflagen und

insbesondere auch nicht gegen die Schutzmassnahmen des Maskentragens und

Abstandhaltens verstossen, da sich ihr Protest nicht gegen diese

Schutzmassnahmen richtet. Im Rahmen der Beurteilung eines Bewilligungsgesuchs

hat die Behörde diesen Umstand zu berücksichtigen. Eine dem Grundsatz der

Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung einer Kundgebungsbewilligung kann die

Anordnung von Auflagen und Bedingungen sowie eine entsprechende

verhältnismässige Mitwirkung der Veranstalter erfordern (BGE 132 I 256 E. 3).

Auflageweise kann den Organisatorinnen und Organisatoren von Kundgebungen

aufgetragen werden, sachgerechte Schutzmassnahmen zu befolgen und etwa Masken

sowie Desinfektionsmittel bereitzuhalten. Gesundheitspolizeiliche Überlegungen

können auch den Entscheid leiten, zu welchem Zeitpunkt und an welcher

Örtlichkeit eine Demonstration durchgeführt werden darf. Schliesslich fällt auch

in Betracht, für gewisse Demonstrationen keine Bewilligung zu erteilen.

Insbesondere könnte sich solches bei jenen Kundgebungen aufdrängen, deren

voraussichtliche Anzahl Teilnehmender derart hoch ist, dass eine Einhaltung der

notwendigen Schutzmassnahmen weder vonseiten der Organisatoren (bzw. eines von

diesen gestellten Ordnungsdienstes) noch der Polizei überprüft bzw.

durchgesetzt werden kann und mit der Nichteinhaltung der Schutzmassnahmen durch

einen erheblichen Teil der Teilnehmenden ernsthaft gerechnet werden muss. Dass

die Durchsetzung der notwendigen Schutzmassnahmen, namentlich der

Maskentragepflicht, bei jeder Kundgebung bereits ab einer Anzahl von 15 Teilnehmenden

nicht mehr gewährleistet werden könnte, ist weder ersichtlich noch vom Beschwerdegegner

dargetan. Vielmehr deutet die inzwischen erfolgte Verordnungsänderung, welche

die zulässige Anzahl Teilnehmender auf 100 Personen festsetzte, darauf

hin, dass auch grössere Demonstrationen durchgeführt werden können, ohne dass

damit eine Inkaufnahme substanzieller epidemiologischer Risiken einherginge. Zu

betonen bleibt dabei, dass im Rahmen dieses Verfahrens nicht zu entscheiden

ist, welche Auflagen im konkreten Fall anzuordnen wären und wann eine

Bewilligung gänzlich zu verweigern ist. Massgeblich ist vielmehr, dass im

Grundsatz mildere Massnahmen gegenüber der pauschalen Beschränkung der

zulässigen Anzahl Teilnehmender auf 15 Personen bestehen.

5.3.3.8

Zusammenfassend erweist sich ein gänzliches Verbot von Kundgebungen mit

mehr als 15 Teilnehmenden vor dem Hintergrund des massgeblichen

Wissensstands zur Übertragung von Covid-19 und der Möglichkeit, eine

Bewilligung mit gesundheitspolizeilich motivierten Auflagen zu versehen, nicht

als erforderlich und mithin als unverhältnismässig.

5.3.4

Bei diesem Ergebnis erübrigt sich die Prüfung einer Verletzung des

Kerngehalts der betroffenen Grundrechte, wie sie die Beschwerdeführenden

sinngemäss rügen, indem sie die angefochtene Bestimmung als faktisch absolutes

Verbot von Demonstrationen charakterisieren.

5.4 Nach den

vorstehenden Erwägungen stellt das Verbot von politischen und

zivilgesellschaftlichen Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmenden einen

unverhältnismässigen und demzufolge gemäss Art. 36 Abs. 3 BV

unzulässigen Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Meinungs- und

Versammlungsfreiheit dar. Da der Wortlaut der zu überprüfenden Bestimmung

angesichts der ausdrücklichen Beschränkung auf 15 Personen weder

lückenhaft, zweideutig noch unklar ist, fällt eine verfassungskonforme

Auslegung nach den anerkannten Auslegungsregeln ausser Betracht (vgl. BGE 140 I 353 E. 3).

6.

6.1 Aufgrund

der Unvereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit übergeordnetem Recht ist

die Beschwerde gutzuheissen. Da § 7 V Covid-19 in seiner angefochtenen

Fassung bereits ausser Kraft gesetzt wurde, erübrigt sich dessen Aufhebung mit

diesem Urteil. Hingegen ist eine entsprechende Feststellung im Dispositiv zu

treffen (vgl. Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, ZBl

106/2005, S. 273 ff., S. 297).

6.2 Hinzuweisen

bleibt darauf, dass § 7 V Covid-19 in seiner im Entscheidzeitpunkt

geltenden Fassung nicht Verfahrensgegenstand bildet (vorstehend E. 1.4 und

3.1), weshalb die Gutheissung der Beschwerde für die Geltung der Vorschrift in

ihrer neuen Fassung folgenlos bleibt.

7.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten dem

unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Den Beschwerdeführenden ist eine

Parteientschädigung zuzusprechen, da der Beizug eines Rechtsbeistandes zur rechtsgenügenden

Darlegung der sich stellenden Rechtsfragen gerechtfertigt war (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass

§ 7 V Covid-19 in der mit Regierungsratsbeschluss vom 19. März 2021

verlängerten Fassung, wonach Kundgebungen mit mehr als fünfzehn Personen im

öffentlichen Raum verboten sind, gegen übergeordnetes Recht verstösst.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 3'570.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Kanton Zürich hat den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von

Fr. 3'000.- (pauschal, inkl. MWST) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Entscheids.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …

Abweichende Meinung

einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über

die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai

2010 [GOG; LS 211.1])

Eine Minderheit des Spruchkörpers ist der Ansicht, dass die

Beschwerde hätte abgewiesen werden müssen. Mit folgender Begründung:

1.

Das Bundesgericht auferlegt sich bei der abstrakten

Normenkontrolle eine gewisse Zurückhaltung mit Rücksicht auf die

verfassungsmässige Kompetenzordnung im föderalistischen Bundesstaat (vgl. E. 3.2

mit Hinweisen). Diese Zurückhaltung sollte auch das Verwaltungsgericht üben,

allerdings gestützt auf die Grundsätze der Gewaltenteilung und der

Normerhaltung (vgl. Doleschal, S. 758, mit Hinweisen).

2.

Mit der Kammermehrheit bejaht die Kammerminderheit, dass

das Verbot von Demonstrationen eine ausreichende gesetzliche Grundlage aufweist

(E. 5.3.1), im öffentlichen Interesse liegt (E. 5.3.2) und

grundsätzlich geeignet ist, der weiteren Verbreitung von Covid-19

entgegenzuwirken (E. 5.3.3.2). Anders als die Kammermehrheit teilt die

Kammerminderheit die Auffassung aber nicht, dass mildere Massnahmen gleich

geeignet sind, der Verbreitung von Covid-19 ebenso wirksam entgegenzuwirken.

2.1 Die Übertragungswege des Virus sind noch immer

Gegenstand verschiedenster wissenschaftlicher Untersuchungen und nicht

abschliessend geklärt. Für den Aufenthalt im Freien wird wohl gegenüber einem

Aufenthalt in geschlossenen Räumen eine weit geringere Gefahr der Übertragung

postuliert, eine solche wird aber nicht ausgeschlossen. Deswegen verbietet Art. 3c

Covid-Verordnung-19 besondere Lage (Stand am 19. April 2021) folgerichtig Menschenansammlungen

von mehr als 15 Personen im öffentlichen Raum, namentlich auf öffentlichen

Plätzen, auf Spazierwegen und in Parkanlagen. Mildere Massnahmen als ein Verbot

von Menschenansammlungen von mehr als 15 Personen erscheinen damit schon

nach Auffassung des Bundesverordnungsgebers nicht gleich geeignet, das

angestrebte Ziel der Erhaltung der Gesundheit zu erreichen.

2.2 Ebenso sind Kundgebungen schwerlich mit dem

Einkauf in einem (Lebensmittel-)Laden oder dem öffentlichen Verkehr zu

vergleichen: Weder der Einkauf in (Lebensmittel-)Läden noch die Benutzung des

öffentlichen Verkehrs lassen sich im Gegensatz zur Abhaltung einer Kundgebung

um 60 oder mehr Tage verschieben (vgl. sogleich Ziff. 2.4). Dies trifft

namentlich auf Kundgebungen zu betreffend Anliegen, die nicht unmittelbar mit

der Covid-19-Epidemie in Zusammenhang stehen, bei denen – laut Urteil (E. 5.3.3.7)

– davon auszugehen ist, dass die Teilnehmenden nicht gegen verfügte Auflagen

und insbesondere auch nicht gegen die Schutzmassnahmen des Maskentragens und

Abstandhaltens verstossen, da sich ihr Protest nicht gegen diese

Schutzmassnahmen richtet. Notorisch ist dagegen, dass sich das Verhalten von

Kundgebungsteilnehmenden – gerade von nicht verschiebbaren Kundgebungen oder

Kundgebungen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie – in aller Regel trotz

entsprechender Zusagen von Organisatoren nicht abschliessend steuern und

voraussagen lässt. Das Verhalten der Kundgebungsteilnehmenden ist denn auch

nicht mit demjenigen von Benutzern und Benutzerinnen des öffentlichen Verkehrs

oder von Kundinnen und Kunden von Lebensmittelläden zu vergleichen. Ziel einer

Kundgebung ist es ja gerade, auf sich und sein Anliegen aufmerksam zu machen,

was zwangsläufig ein Verhalten erfordert, welches das Ansteckungsrisiko

gegenüber einem Einkauf in einem Lebensmittelgeschäft oder der Nutzung des

öffentlichen Verkehrs deutlich erhöht (indem etwa die Lautstärke der

Sprechenden massiv erhöht ist). Hinzu kommt, dass die Kundgebungsteilnehmenden

auf der An- und Rückreise häufig den öffentlichen Verkehr benutzen und damit

sämtliche Benutzer des öffentlichen Verkehrs einem erhöhten Risiko aussetzen

(dazu unten Ziff. 2.5). Dies trifft auch auf Sitzstreiks zu. Ansonsten

können Sitzstreiks, sofern sie straff organisiert sind und alle Teilnehmenden

in getrennten Gruppen an fest zugewiesenen Plätzen sitzen und diese individuell

beziehen und verlassen, nicht mit Demonstrationen verglichen werden, wo Menschen

gedrängt stehen und/oder sich ständig bewegen, alle gegenseitig Kontakt haben

und sich anstecken können (vgl. dazu Daniel Kettiger, Die Einschränkung von

Demonstrationen vor dem Hintergrund wissenschaftlicher Erkenntnisse, Jusletter

Coronavirus-Blog).

2.3 Diesen Umständen kann mit einer blossen

Bewilligungspflicht nicht gleich wirksam entgegengetreten werden wie mit der

angefochtenen Regelung. Vorab ist diese von der Kammermehrheit per se als

mildere Massnahme erachtete Bewilligungspflicht genau genommen nur in Bezug auf

Kundgebungen von mehr als 15 Personen tatsächlich "milder".

Sodann erweist sie sich wie gezeigt als nicht bzw. nicht gleich geeignet zur

Eindämmung der Verbreitung von Covid-19. Vielmehr werden damit Zielsetzungen

anderer Massnahmen unterlaufen, indem beispielsweise die Mobilität im

öffentlichen Verkehr indirekt gefördert wird, die mit der Homeoffice-Pflicht

eigentlich reduziert bzw. tief gehalten werden soll, oder es zu

Menschenansammlungen in Innen- und Aussenräumen im Vorfeld (z. B. zwecks Vorbereitung)

und nach der Kundgebung (z. B.

zum Feiern) kommt. Diesen Umständen kann auch nicht mit den im Urteil

vorgeschlagenen (E. 5.3.3.7) Auflagen begegnet werden, wenn bzw. da sie

direkt nichts mit der eigentlichen Kundgebung zu tun haben. Wirklich wirksame

Auflagen, die mit einer Bewilligung auferlegt werden könnten – also nicht schon

ohnehin von Gesetzes wegen bestehende Verpflichtungen, wie die

Maskentragpflicht gemäss Art. 6c Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere

Lage –, sind oft nicht praktikabel und könnten ihrerseits wiederum einen

Grundrechtseingriff bedeuten (z. B.

die Verpflichtung zur Erhebung der Kontaktdaten der Kundgebungsteilnehmenden).

Schliesslich eröffnet eine blosse Bewilligungspflicht der zuständigen Behörde

einen erheblichen Ermessensspielraum, worunter mangels generell-abstrakter

gesetzlicher Regelungen die Rechtssicherheit, die Voraussehbarkeit staatlichen

Handelns und die Rechtsgleichheit leiden.

2.4 Wenn der kantonale Verordnungsgeber sich bei

dieser Sachlage für ein Verbot einer Kundgebung von mehr als 15 Personen

ausgesprochen hat, so ist dies somit im Hinblick auf die Geeignetheit und die

Erforderlichkeit der Massnahme nicht zu beanstanden. Vielmehr hat er sich daran

orientiert, was der Bundesverordnungsgeber noch immer als für den Schutz der

Bevölkerung bei Versammlungen im Freien als notwendig erachtet. Er hat zudem die

seit 10. Dezember 2020 geltende Beschränkung auf 10 Personen

angesichts der epidemiologischen Lage per 1. März 2021 gelockert, sodass

alsdann 15 Personen an einer Kundgebung teilnehmen durften. Diese letztere

hier umstrittene Einschränkung des Kundgebungsrechts wurde anschliessend

lediglich für 30 Tage, d. h.

bis und mit 30. April 2021 verlängert, was zu einer Gesamtdauer dieser

Einschränkung von 60 Tagen führte. Mit dieser Befristung des Erlasses hat

der Beschwerdegegner zum Ausdruck gebracht, die Rechtsmässigkeit der Verordnung

auf den Ablauf dieser Frist erneut zu überprüfen und gegebenenfalls neuen

Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen. Dies hat er mit Beschluss vom 15. April

2021 auch getan und die für Kundgebungen etc. zulässige Maximalzahl Teilnehmender

auf 100 erhöht. Damit ist der Grundrechtseingriff in zeitlicher Hinsicht kurz

gehalten. Ferner ist die Einschränkung auch räumlich begrenzt, gilt sie doch

nach dem klaren Wortlaut der Regelung nur für den öffentlichen Raum, nicht aber

im Freien auf privatem Grund.

2.5 Hinsichtlich der Zumutbarkeit von

Einschränkungen von Demonstrationen ist nicht nur das Verhältnis der

Organisatorinnen und Organisatoren von Demonstrationen bzw. der

Demonstrantinnen und Demonstranten zum Gemeinwesen; vielmehr sind auch die

rechtlichen Beziehungen zwischen Privaten zu beachten. Die Grundrechte

Direktbetroffener stellen gemäss Lehre (vgl. Yvo Hangartner/Andreas Kley,

Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, ZBl 96/1995 S. 101-116) und der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 132 I 256 E. 3) einen

massgeblichen Gesichtspunkt bei der Frage der Einschränkung von Demonstrationen

dar. Bei Einschränkungen zur Verhinderung der Ausbreitung von Covid-19 sind die

in ihren Grundrechten – nämlich in ihrer körperlichen Unversehrtheit (Art. 10

Abs. 2 BV) – zu schützenden Privaten zum einen die Demonstrantinnen und

Demonstranten selber und zum anderen unbeteiligte Dritte, weil Personen, die

sich während der Teilnahme an einer Demonstration anstecken, das Virus ohne es

zu merken an unbeteiligte Dritte weitergeben und diese gefährden können. Wenn

an Demonstrationen angesteckte Personen erheblich erkranken und sterben oder an

Langzeitfolgen (sog. Long Covid) leiden, belastet dies ausserdem das

Gesundheitssystem sowie die Volkswirtschaft und können wegen übermässiger

Bettenbelegung durch an Covid-19 erkrankte Demonstrantinnen und Demonstranten Dritte

daran gehindert sein, notwendige Eingriffe und Therapien oder Wahleingriffe

durchführen zu lassen, was diese wiederum in ihrer Gesundheit gefährden kann

(zum Ganzen Daniel Kettiger, Die Einschränkung von Demonstrationen vor dem

Hintergrund wissenschaftlicher Erkenntnisse, Jusletter Coronavirus-Blog).

Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung sämtlicher

Grundrechtsbeschränkungen, um der Verbreitung von Covid-19 entgegenzuwirken –

namentlich unter Berücksichtigung der erheblichen Eingriffe in existenzielle

Grundrechte, die Personen in ihrer Existenz bedrohen, indem ihnen etwa die

Ausübung ihres Berufs oder Kontakte naher Verwandter verboten wurden, oder der

zeitlich unbeschränkten Eingriffe – erweist sich die vorliegend umstrittene

zeitlich und räumlich eng begrenzte Einschränkung des Kundgebungsrechts, welche

die Grundrechte unbeteiligter Dritter schützt, als ohne Weiteres zumutbar.

Hinzu kommt, dass für die Wirksamkeit der Kundgebung nicht die Anzahl

Teilnehmender massgebend ist, sondern insbesondere auch das Erwecken der Aufmerksamkeit

der Medien für ein bestimmtes Anliegen.

2.6 In Anwendung der in E. 3.2 des Urteils ausgeführten

bundesgerichtlichen Kognition, namentlich unter Berücksichtigung der

(geringfügigen) Schwere des Grundrechtseingriffes, der konkreten Umstände der

Pandemie und der wissenschaftlichen Kontroversen über die Übertragungswege, der

Auswirkungen der Aufhebung der Norm sowie milderer Massnahmen auf die

Rechtssicherheit, vertritt die Kammerminderheit die Auffassung, dass die

zeitlich eng begrenzte Einschränkung des Kundgebungsrechts auf 15 Personen

mit der gebotenen Zurückhaltung als verhältnismässig zu erachten ist. In diesem

Zusammenhang sei noch angefügt, dass auf Bundesebene das Bundesgericht die

Covid-Erlasse des Bundesrats nicht abstrakt überprüfen darf (vgl. BGr, 15. April

2020, 2C_280/2020). Umso mehr sollte das oberste kantonale Gericht, das Erlasse

des Beschwerdegegners überprüfen darf, Zurückhaltung üben und dem

Beschwerdegegner einen Ermessensspielraum belassen, insbesondere in

aussergewöhnlichen Situationen, in denen schnell auf sich ändernde Umstände

reagiert werden können muss.

Abschliessend sei noch angemerkt, dass Art. 6c Abs. 4

Covid-19-Verordnung besondere Lage grundsätzlich entsprechende kantonale

Regelungen für Demonstrationen verdrängt (vgl. E. 4.3 des Urteils). Art. 8

Covid-19-Verordnung besondere Lage lässt indes ausdrücklich zusätzliche Massnahmen

der Kantone gemäss Art. 40 EpG zu, wenn es die epidemiologische Lage

erfordert. Die Kantone müssen aber dabei die "Ausübung der politischen

Rechte" ausdrücklich gewährleisten (Art. 8 Abs. 2

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Das Bundesrecht schliesst damit ein

generelles Demonstrationsverbot, nicht aber eine Beschränkung der Anzahl

Teilnehmenden an Kundgebungen durch die Kantone aus. Laut Weisung des

Beschwerdegegners erforderte die epidemiologische Lage des Kantons Zürich am 24. Februar

2021 eine Beibehaltung der Beschränkung der Teilnehmenden von Kundgebungen,

erlaubte aber eine Erhöhung von vorher 10 auf 15 Personen. Im Beschluss

vom 19. März 2021 erachtete der Beschwerdegegner die Verlängerung der

Massnahmen mit Blick auf die epidemiologische Lage im Kanton Zürich als

notwendig.

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber: