Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00006

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

AN.2021.00006

Verfügung

des Einzelrichters

vom 26. Mai 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,

Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess

am 24. August 2020 die als befristeten Erlass konzipierte Verordnung über

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (V Covid-19; LS 818.18)

und änderte und verlängerte diese in der Folge mehrfach.

Mit Beschluss vom 15. April 2021

verlängerte der Regierungsrat die Geltungsdauer der V Covid-19 bis zum 31. Mai

2021 und änderte (unter anderem) die Verordnungsbestimmung betreffend

Kundgebungen und Unterschriftensammlungen im öffentlichen Raum (§ 7 V

Covid-19) per 19. April 2021 im Wesentlichen dahingehend, dass derartige

Veranstaltungen fortan (nurmehr) mit mehr als 100 Personen (bisher 15 Personen)

verboten sind (RRB Nr. 411/2021; OS 76, 113; ABl 2021-04-16). Die

Rechtsmittelfrist gegen die Verordnungsänderung und die Verlängerung der

Geltungsdauer verkürzte er auf zehn Tage und entzog dem Lauf der

Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

Mit vom 12. Mai 2021 datierender, am 17. Mai

2021.

der Post übergebener Eingabe erhob A gegen den regierungsrätlichen Beschluss

vom 15. April 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, § 7

V Covid-19 aufzuheben, eventuell dessen Unvereinbarkeit mit übergeordnetem

Recht festzustellen. Zudem sei festzustellen, dass die Verkürzung der

Beschwerdefrist auf zehn Tage nicht rechtmässig erfolgte und deshalb

unbeachtlich sei, eventuell sei die Frist wiederherzustellen; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie Art. 79

Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101)

zuständige (einzige kantonale) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden

gegen regierungsrätliche Verordnungen.

1.2

Wie noch

zu zeigen sein wird, erweist sich die Beschwerde wegen verpasster

Rechtsmittelfrist als offensichtlich unzulässig, weshalb die Sache gemäss § 38b Abs. 1 lit. a VRG vom Einzelrichter zu behandeln ist (zur gegebenen

Einzelrichterkompetenz auch bei Erlassbeschwerden: Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38a N. 11

und § 38b N. 2). Liegt – wie hier – kein im Sinn von § 56 VRG

verbesserungsfähiger Mangel vor, erübrigt sich das Ansetzen einer Nachfrist.

Die Sache ist ohne Beizug von Akten (§ 57 Abs. 1 VRG) oder Einholung

einer Vernehmlassung gemäss § 58 VRG zu erledigen (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 56 N. 25).

2.

2.1

Nach § 53

in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde – von hier nicht

interessierenden Ausnahmen abgesehen – innert 30 Tagen bei der Rechtsmittelinstanz

einzureichen. Bei besonderer Dringlichkeit kann die "anordnende

Behörde" die Rekursfrist bis auf fünf Tage abkürzen (§ 22 Abs. 3 VRG). Diese Fristenordnung gilt auch für das Verfahren der Erlassanfechtung

(vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 10 und § 53 N. 5).

Die abstrakte Normenkontrolle kann damit im Kanton Zürich – wie in den meisten

übrigen Kantonen mit Erlassanfechtungsverfahren – nicht jederzeit, sondern nur

innert der von der kantonalen Gesetzgebung vorgesehenen Frist verlangt werden

(vgl. Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016, S. 614 f.;

Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere

Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher

Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 113; Ralph David

Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 710 ff.).

Daran ändert nichts, dass das Verwaltungsgericht jüngst auch die Anfechtung

einer unverändert (fort-)geltenden Bestimmung der V Covid-19 zuliess, bildete

doch in jenem Fall der Verlängerungsbeschluss Anfechtungsobjekt und wurde

dagegen fristgerecht Beschwerde erhoben (vgl. VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003, E. 1.3). Auch das Absehen vom Erfordernis des aktuellen

Rechtsschutzinteresses im Entscheidzeitpunkt in derlei Konstellationen

(AN.2021.00003, E. 1.4 mit weiteren Hinweisen) setzt ein fristgerecht

erhobenes Rechtsmittel voraus.

Fristauslösend bei Erlassen ist nach der

Kaskadenordnung von § 22 Abs. 2 VRG die amtliche Veröffentlichung des

Erlasses. Massgeblich bei kantonalen Verordnungen ist die Publikation im

Amtsblatt (Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 18 bei Fn. 42). Eine

vom Verordnungsgeber verkürzte Rechtsmittelfrist hat sich aus der nach § 10 Abs. 2 VRG erforderlichen Rechtsmittelbelehrung zu ergeben, welche der

Erlasspublikation beizufügen ist.

2.2

Der

Regierungsrat publizierte den angefochtenen Beschluss mit

Rechtsmittelbelehrung, welche ausdrücklich auf die zehntägige Rechtsmittelfrist

hinwies (Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses), am Freitag, 16. April

2021.

im Amtsblatt (ABl 2021-04-16, Nr. 73, Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000358). Demgemäss begann die Frist am 17. April 2021 zu

laufen und endete am Montag, 26. April 2021. Wie die Beschwerdeführerin

selbst einräumt, ist damit ihre am Montag, 17. Mai 2021 erfolgte

Rechtsmitteleingabe (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VRG) – gemessen an der

verkürzten Rechtsmittelfrist – verspätet. Sie macht indessen geltend, mit Blick

darauf, dass der Regierungsrat der Vorlage die aufschiebende Wirkung entzogen

habe (wogegen sie nicht opponiere) und diese damit sofort in Kraft getreten und

anwendbar gewesen sei, habe keine zeitliche Dringlichkeit für eine Verkürzung

der Rechtsmittelfrist bestanden. Die Verkürzung sei somit unbeachtlich und die

ordentliche 30-tägige Beschwerdefrist sei – was (unter Berücksichtigung von § 11

Abs. 1 Satz 2 VRG) in der Tat zuträfe – eingehalten.

2.3

Das

Verwaltungsgericht erwog mit Urteil vom 14. März 2012 (AN.2012.00002

[Hochwasserschutzverordnung], E. 3.3), eine mangels fehlender besonderer

Dringlichkeit im Sinn von § 22 Abs. 3 VRG zu Unrecht abgekürzte

Beschwerdefrist verleihe einem (nicht innert verkürzter Frist handelnden)

Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Einräumung einer

30-tägigen Beschwerdefrist. Auch eine fehlerhafte Anordnung entfalte gegenüber

jenen, die sie nicht rechtzeitig anföchten, grundsätzlich Rechtswirksamkeit, es

sei denn, sie erwiese sich als nichtig. Die Nichtigkeit einer Beschwerdefrist

könne allenfalls dann zur Diskussion stehen, wenn eine Behörde eine derart

kurze Frist ansetze, dass eine Anfechtung im konkreten Fall aus zeitlichen

Gründen praktisch unmöglich sei (vgl. auch Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 28).

Davon könne bei einer Verkürzung der Rechtsmittelfrist von 30 auf zehn Tage zur

Erlassanfechtung indessen nicht die Rede sein.

Von einer qualifiziert rechtsfehlerhaften

Verkürzung der Beschwerdefrist, welche zu einer Vereitelung der

Anfechtungsmöglichkeit führen würde und damit als nichtig zu betrachten wäre,

kann auch vorliegend nicht die Rede sein. Wie sich aus zahlreichen Verfahren

ergibt, war es einer Vielzahl von Rechtssuchenden möglich, diverse Anpassungen

und Verlängerungen der V Covid-19 innert der regelmässig auf zehn Tage

verkürzten Rechtsmittelfrist rechtzeitig vor Verwaltungsgericht anzufechten

(vgl. VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003; 21. Januar 2021,

AN.2020.00018; 16. Dezember 2020, AN.2020.00020; 3. Dezember 2020,

AN.2020.00012–16; 22. Oktober 2020, AN.2020.00011). Hinzu kommt, dass

trotz nunmehr massgeblicher elektronischer Fassung des Amtsblattes (vgl. § 15

des Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 [PublG; LS 170.5] in

Verbindung mit § 12 der Publikationsverordnung vom 25. Oktober 2017 [PublV;

LS 170.51]; zur Recht- und Verfassungsmässigkeit dieser Publikationsordnung

BGr, 27. November 2018, 1C_137/2018 sowie VGr, 14. Februar 2018,

AN.2017.00005) und dem (werk-)täglichen Herausgaberhythmus dieses Periodikums (§ 12 Abs. 2 PublV) die Veröffentlichung des angefochtenen regierungsrätlichen

Beschlusses unter der Rubrik "Rechtsetzung und politische Rechte" –

wie als Regelfall vorgesehen – an einem Freitag erfolgte (vgl. § 10 in

Verbindung mit § 12 Abs. 6 PublV). Damit führte die Verkürzung der

Rechtsmittelfrist in Verbindung mit den Veröffentlichungsmodalitäten gemäss der

neuen Zürcher Publikationsgesetzgebung zu keiner zusätzlichen Erschwernis in

der Anfechtung im Vergleich zur früheren (allein) freitäglichen Erscheinungsweise

des Amtsblattes in Papierform (vgl. dazu insbesondere E. 4.4.2 im

zitierten Urteil 1C_137/2018). Dergleichen wird von der Beschwerdeführerin im

Übrigen auch nicht geltend gemacht.

2.4

Während

nach dem vorgenannten Entscheid des Verwaltungsgerichts (VGr, 14. März

2012, AN.2012.00002) bei dieser Sachlage nur noch zu prüfen wäre, ob

Fristwiederherstellungsgründe vorlägen, drängt sich nach einem

strafvollzugsrechtlichen Entscheid des Bundesgerichts ein anderes Prüfprogramm

auf (BGr, 5. Juli 2017, 6B_779/2016, E. 2.2.2, auch zum Folgenden).

Es verwarf darin nämlich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach über

die Rechtmässigkeit einer in Anwendung von § 22 Abs. 3 VRG verkürzten

Rechtsmittelfrist nicht befunden werden müsse, wenn die dagegen eingereichte

Beschwerde nach Ablauf dieser (verkürzten) Frist erhoben worden sei. Angesichts

der Tatsache, dass die Beschwerdeerhebung unter Annahme der ordentlichen

gesetzlichen Frist von 30 Tagen gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG rechtzeitig erfolge, sei die Frage der Rechtmässigkeit der Fristverkürzung

– so das Bundesgericht – für die Rechtzeitigkeit des Rechtsmittels vielmehr

gerade entscheidend. Würde sich ergeben, die Frist sei zu Unrecht verkürzt

worden, müsse auf eine (innert 30 Tagen eingereichte) Beschwerde eingetreten

werden. Welches Prüfprogramm generell anzuwenden ist, kann indes im Rahmen

dieses Einzelrichterentscheids dahingestellt bleiben, erweist sich doch die

Verkürzung der Rechtsmittelfrist jedenfalls im vorliegenden Fall nicht als

rechtsverletzend.

2.4.1

Eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist durch die anordnende Behörde – hier

den Erlassgeber – setzt nach (§ 53 in Verbindung mit) § 22 Abs. 3 VRG eine besondere Dringlichkeit voraus. Ob und wann eine solche vorliegt, ist

aufgrund der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen, wobei die anordnende

Behörde ein erhebliches Ermessen besitzt. Die Rechtsmittelfrist darf indessen

nicht leichthin, sondern nur ausnahmsweise abgekürzt werden. Die sich

gegenüberstehenden Interessen – insbesondere an der Verfahrensbeschleunigung

einerseits und der Gewährung eines umfassenden Rechtsschutzes andererseits –

sind sorgfältig gegeneinander abzuwägen (zum Ganzen Griffel, Kommentar VRG, § 22

N. 27).

2.4.2

Im Bereich der Erlassanfechtung hängt eine

zeitliche Dringlichkeit namentlich vom Regelungsinhalt, der Dringlichkeit des

Regelungsanliegens und der Notwendigkeit der baldigen Schaffung von

Rechtssicherheit ab. Eine (nur, aber immerhin) vorläufige Anwendbarkeit von

Normen lässt sich vom Verordnungsgeber überdies auch dadurch herbeiführen, dass

dem Lauf der Rechtsmittelfrist bzw. einem eingereichten Rechtsmittel die (nach

zürcherischem Recht auch gegen einen Erlass grundsätzlich zukommende)

aufschiebende Wirkung entzogen wird (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 3 VRG). Auch von dieser Möglichkeit hat vorliegend der Regierungsrat Gebrauch

gemacht (Dispositiv-Ziff. IV des Beschlusses).

2.4.3

Auch wenn sowohl die Abkürzung der Rechtsmittelfrist als auch ein Entzug

der aufschiebenden Wirkung – Letztere insbesondere in Kombination mit einem

zügigen und integralen Inkraftsetzungstermin ohne besondere Übergangsordnung –

ähnliche Ziele verfolgen, erübrigt sich eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist

nicht generell im Fall eines Entzugs der aufschiebenden Wirkung: Insbesondere

das Interesse an der baldigen Schaffung von Rechtssicherheit und ‑beständigkeit

kann für eine (zusätzlich angeordnete) Verkürzung von Rechtsmittelfristen

sprechen. Dabei gilt es zu beachten, dass diese Massnahme nicht nur schneller

Klarheit darüber schafft, ob gegen einen Erlass ein Rechtsmittel ergriffen

wurde, sondern die verkürzten Fristen alsdann auch für die Vernehmlassung der

Gegenpartei im Beschwerdeverfahren gelten (§ 58 in Verbindung mit § 26b

Abs. 2 Satz 3 VRG) und damit allgemein zu einer gewissen

Beschleunigung des Rechtsmittelverfahrens führen. Mit einer Verkürzung der

Rechtsmittelfrist wird folglich eine umgehende(re) gerichtliche Erlasskontrolle

ermöglicht.

2.5

Wie das

Verwaltungsgericht bereits bei der (materiellen) Beurteilung der

Vorgängerbestimmung des hier streitgegenständlichen § 7 V Covid-19

erkannte, zielt die betreffende Bestimmung, welche für Kundgebungen im

öffentlichen Raum eine maximal zulässige Personenzahl statuiert, auf den

Gesundheitsschutz ab und bezweckt damit den Schutz eines zentralen

polizeilichen Schutzgutes (VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.2).

Die zeitliche Dringlichkeit besteht darin, dass das Fehlen einer Regelung in

diesem aus epidemiologischer Optik nicht unbedeutenden Bereich von öffentlichen

Veranstaltungen grundsätzlich geeignet wäre, hochwertige Polizeigüter zu

gefährden. Selbst wenn der strengen Auffassung Doleschals (a.a.O., S. 447 f.)

gefolgt und eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist bei der Erlassanfechtung nur

in absoluten Ausnahmesituationen zugelassen werden wollte, wäre eine solche im

vorliegenden Kontext der Pandemiebekämpfung als gegeben zu erachten. Hinzu

kommt die besondere Konzeption der V Covid-19 als befristetes Schnellrecht mit

jeweils nur sehr kurzer Geltungsdauer: Käme vorliegend die ordentliche

30-tägige Rechtsmittelfrist zum Tragen, deckte sich diese annähernd mit der

materiellen Geltungsdauer des Erlasses selber bzw. gälten die jeweiligen Normen

praktisch ausschliesslich aufgrund aufschiebender Wirkung. Es entspricht einem

nachvollziehbaren und stichhaltigen Interesse, wenn der Regierungsrat den

Zeitraum, in dem der Erlass nur auf der prekären Grundlage des Entzugs der

aufschiebenden Wirkung Rechtswirkungen zu entfalten vermag, zeitlich möglichst

zu begrenzen versucht. Solches lässt sich indes allein durch eine Verkürzung

der Rechtsmittelfrist herbeiführen. Ebenso führt die verkürzte

Rechtsmittelfrist dazu, dass schneller mit einem gerichtlichen Entscheid über

eine allfällige Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gerechnet werden

kann, was aus Gründen der Rechtssicherheit nicht unbedeutend ist.

2.6

Schliesslich

ist auch die Dauer der Rechtsmittelfrist(-verkürzung) nicht zu beanstanden.

Eine zehntägige Frist belässt den Rechtssuchenden (bei Publikation – wie hier –

an einem Freitag) immerhin eine vollständige Arbeitswoche bzw. zwei Wochenenden

zur Ausarbeitung einer Beschwerdeschrift. Mit Blick darauf, dass das

(kantonale) Beschwerdeverfahren – namentlich bei juristischen Laien – keine

hohen Anforderungen an die Begründung einer Rechtsmitteleingabe stellt, und der

Regierungsrat in diesem Bereich die Öffentlichkeit nicht nur über den formellen

Kanal der Amtsblattpublikation, sondern regelmässig auch über

Medienmitteilungen und prominent im Internet über die vorgesehenen Massnahmen

und deren Änderung orientiert, lässt sich nicht behaupten, die Verkürzung der

Rechtsmittelfrist führe zu einer Verunmöglichung oder übermässigen Erschwerung

wirksamen Rechtsschutzes. Selbst wenn der Beschwerdeführerin (einstweilen) eine

abstrakte Normenkontrolle verwehrt bleibt, steht ihr überdies offen, die

Rechtmässigkeit des gegenwärtigen § 7 V Covid-19 im Einzelfall – etwa im

Fall einer verweigerten Bewilligung oder strafrechtlichen Verzeigung – in Frage

zu stellen (konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle).

2.7

Nach dem

Gesagten ist die Verkürzung der Rechtsmittelfrist im angefochtenen

regierungsrätlichen Beschluss in Anwendung von § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 3 VRG auf zehn Tage offenkundig nicht rechtsverletzend und damit

massgeblich. Demzufolge erweist sich die vorliegende, unter Ausschöpfung einer

30-tägigen Frist eingereichte Beschwerde als verspätet.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin ersucht eventualiter um

Fristwiederherstellung. Vorweg ist klarzustellen, dass auch die wegen

besonderer Dringlichkeit durch die anordnende Behörde nach § 22 Abs. 3 VRG verkürzte Rechtsmittelfrist eine gesetzliche (Verwirkungs-)Frist bleibt und

dadurch nicht zur behördlichen wird (Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 29

Dispositiv

und 13). Eine Wiederherstellung richtet sich demnach nach § 12 Abs. 2 VRG. Danach lässt sich eine Frist wiederherstellen, wenn der säumigen Partei

keine grobe Nachlässigkeit zur Last fällt und sie innert zehn Tagen nach

Wegfall des Grundes, der die Einhaltung der Frist verhindert hat, ein Gesuch um

Wiederherstellung einreicht. Nach der Rechtsprechung kommt die

Wiederherstellung einer Frist nur infrage, wenn es der säumigen Partei trotz

Anwendung der üblichen Sorgfalt objektiv unmöglich oder subjektiv nicht

zumutbar war, die fristgebundene Rechtshandlung rechtzeitig vorzunehmen. Hat

eine Partei eine Frist freiwillig und irrtumsfrei verstreichen lassen, so liegt

grobe Nachlässigkeit vor und bleibt kein Raum für eine Wiederherstellung (vgl.

VGr, 14. März 2012, AN.2012.00002, E. 4.1).

3.2 Die

Beschwerdeführerin legt keine Gründe dar, weshalb es ihr objektiv unmöglich

oder subjektiv nicht zumutbar gewesen sein sollte, den regierungsrätlichen

Beschluss rechtzeitig innert zehntägiger Frist ab Amtsblattpublikation

anzufechten. Nach ihren Schilderungen scheint sie sich erst mit Blick auf

Vorkommnisse am Rand des 1. Mai 2021 sowie eine in Aussicht gestellte

Bewilligungsverweigerung für den 21. Mai 2021 zur Beschwerdeerhebung

entschlossen zu haben. Ein erst im Nachhinein sich einstellendes subjektives

Interesse an einer Anfechtung stellt indessen keinen stichhaltigen

Fristwiederherstellungsgrund dar und ändert nichts daran, dass die Frist im

hier massgeblichen Zeitpunkt freiwillig und irrtumsfrei verpasst wurde. Anderes

wird denn auch nicht geltend gemacht. Das Fristwiederherstellungsgesuch –

soweit es von der Beschwerdeführerin als solches im Rechtssinn verstanden

werden wollte – wäre demzufolge offenkundig abzuweisen.

4.

4.1 Infolgedessen

ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

4.2

Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig und ist

ihr eine Parteientschädigung zu versagen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG bzw. § 17 Abs. 2 VRG).

Bei der Bemessung der Gerichtsgebühr ist der vereinfachten

Verfahrenserledigung mindernd Rechnung zu tragen. Dem

Regierungsrat steht schon mangels Aufwand keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss verfügt der Einzelrichter:

1. Auf

die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 350.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 420.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden keine zugesprochen.

5. Gegen

diese Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …