Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00013

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2021.00013

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. Januar 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin

Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

1.

A,

2. B,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch die Bildungsdirektion,

Beschwerdegegner,

betreffend die Verordnung

über die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich vom

22. September (V Covid-19 Bildungsbereich),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der

Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 22. September 2021 die Verordnung über Massnahmen zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich (V Covid-19

Bildungsbereich), welche am 29. September 2021 mit der Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000412 im Amtsblatt publiziert und per 4. Oktober 2021 in

Kraft gesetzt wurde. Die

Rechtsmittelfrist gegen die Verordnung wurde auf zehn Tage verkürzt und dem

Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende

Wirkung entzogen.

Erwägungen

II.

Am 2. Oktober 2021 reichten A und B Beschwerde beim

Verwaltungsgericht ein und beantragten die Aufhebung der Verordnung über

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich; in

prozessualer Hinsicht ersuchten die Genannten zudem um Wiederherstellung sowohl

der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde als auch der "üblichen

Beschwerdefrist".

Mit Präsidialverfügung vom

13.

Oktober 2021 wurde das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung abgewiesen und auf jenes betreffend die Verlängerung bzw.

Wiederherstellung der Beschwerdefrist – infolge Beschwerdeerhebung innert

verkürzter Frist – nicht eingetreten; A und B wurde zudem eine nicht

erstreckbare Frist von fünf Tagen angesetzt, um ihre Legitimation zu belegen.

Mit Beschwerdeantwort vom

12.

Oktober 2021 hatte die Bildungsdirektion namens des Regierungsrats die

Abweisung des Rechtsmittels beantragt, soweit darauf eingetreten werden könne. A

und B reichten am 18. Oktober 2021 zum Nachweis ihrer Legitimation eine

Schulbestätigung ihrer beiden Kinder (geboren 2009 und 2010) ein und liessen

sich am 22. Oktober 2021 zur Beschwerdeantwort vernehmen. Hierzu äusserte

sich die Bildungsdirektion namens des Regierungsrats am 2. November 2021.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und

Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung

vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige (einzige kantonale)

Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche

Verordnungen.

Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss Verwaltungsrecht

betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des

Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG). Die

Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des Verwaltungsgerichts vom

18.

Juni 2021 über dessen Konstituierung per 1. August 2021

(ABl 2021-06-25, Meldungsnummer RS-ZH04-0000000055).

1.2

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit

§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer

Dispositiv

durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen. Demnach ist die

Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1;

zum Ganzen auch VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit

weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines

öffentliches Interesse reicht nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende

Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit –

Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34).

Ein aktuelles Interesse ist insoweit

erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen

Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss.

Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch

bestehen muss (Bertschi, § 21 N. 33).

1.2.2

Die Beschwerdeführenden sind – wie sie mit Eingabe vom 18. Oktober

2021 belegen – Eltern zweier Kinder, welche eine 5. bzw. 6. Klasse der

Primarstufe im Kanton Zürich besuchen. Ihnen kommt daher grundsätzlich ein

schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der Schülerinnen und Schüler dieser

Schulstufe betreffenden Bestimmungen in der Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich vom 22. September 2021 zu (§§ 1 f. Covid-19

Bildungsbereich). Dagegen ist angesichts der beschränkten Dauer der

angefochtenen Verordnung auf ihr Rechtsmittel nicht einzutreten, soweit es sich

gegen §§ 3 f. Covid-19 Bildungsbereich richtet, welche nur für die

Schulen der Sekundarstufe II gelten. Gleiches gilt insofern, als die

Beschwerdeführenden die Aufhebung von § 1 Abs. 3 lit. d und

§ 2 Abs. 2–5 Covid-19 Bildungsbereich verlangen, beschlagen die

betreffenden Bestimmungen doch lediglich die Interessen von Lehrpersonen.

Was die verbleibenden Bestimmungen anbelangt, ist anzumerken,

dass der Regierungsrat die angefochtene Verordnung zwischenzeitlich mit

Beschlüssen vom 24. November und vom 8. Dezember 2021 teilweise

abgeändert hat (Regierungsratsbeschluss Nr. 1367/2021, ABl 2021-11–26, Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000436; Regierungsratsbeschluss Nr. 1486/2021; ABl 2021-12-10, Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000442). Dabei wurden auch diverse die Beschwerdeführenden

bzw. ihre beiden Kinder betreffende Regelungen abgeändert, sodass die Aufhebung

der Verordnung in der angefochtenen Fassung für sie nur noch von eingeschränktem Nutzen wäre. Da in dem

vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld davon auszugehen ist, dass sich die

aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder

ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung

von kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen

schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend jedoch,

analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten Grundsätzen (vgl. dazu

Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des aktuellen Interesses

abzusehen (zum Ganzen auch VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018,

E. 1.2, und 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2; ferner

BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 1.2 f. [zur Publikation

vorgesehen]).

1.3 Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit den

genannten Einschränkungen einzutreten.

2.

Im Rahmen der abstrakten

Normenkontrolle kann einzig die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden

(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu

Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 94 f., § 50

N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die

Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (VGr, 8. Juli 2021,

AN.2020.00007 und AN.2020.00008, E. 3, und 29. April 2021, AN.2021.00003,

E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl

115/2014, S. 403 ff., 404).

Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur dann erfolgen, wenn sich die betreffende

Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des

Normenkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –

ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren

der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff.,

422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte

Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,

S. 756 ff.). Eine mit übergeordnetem Recht konforme

Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig

oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine

mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseitegeschoben werden (BGr,

22. September 2021, 2C_369/2021, E. 2.2 mit Hinweisen).

3.

3.1 Mit der

angefochtenen Verordnung (in der hier massgeblichen Fassung) werden alle

öffentlichen Schulen des Kantons Zürich der obligatorischen Volksschule, alle

sonstigen Schulen, an denen die obligatorische Schulpflicht erfüllt werden

kann, alle Sonderschulen, alle öffentlichen Schulen der

Berufsvorbereitungsjahre, alle Schulen der Sekundarstufe II (einschliesslich

Untergymnasien) sowie die Anbietenden von überbetrieblichen Kursen zur

Erstellung eines Schutzkonzepts verpflichtet (§ 1 Abs. 1 V Covid-19

Bildungsbereich). Zuständig sind je nach Bildungseinrichtung die Schulpflegen

bzw. die Trägerschaften der Schulen oder die Schulleitungen (§ 1 Abs. 2

V Covid-19 Bildungsbereich). Das Schutzkonzept muss nach § 1 Abs. 3 V Covid-19

Bildungsbereich mindestens folgende Punkte enthalten: Massnahmen betreffend

Hygiene, Mindestabstand, Raumluftqualität und Infrastruktur (lit. a),

Umgang mit angeordneten Isolations- und Quarantänemassnahmen (lit. b),

Massnahmen betreffend Schul- und Klassenanlässe der Schulen (lit. c),

Pflichten der Arbeitgebenden zum Schutz der Arbeitnehmenden (lit. d),

Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht ohne Befreiungsmöglichkeit nach

§ 2 Abs. 2 lit. c und § 3 Abs. 2 lit. c V Covid-19

Bildungsbereich durch die zuständige Stelle gemäss Abs. 2, den

schulärztlichen Dienst oder das Contact Tracing, wenn dies aufgrund des

konkreten Infektionsgeschehens oder zur Verhinderung eines solchen in einzelnen

Klassen oder Schulen erforderlich ist (lit. e), Bezeichnung einer für die

Umsetzung des Konzepts und für den Kontakt mit den zuständigen Behörden

verantwortlichen Person (lit. f).

Daneben wird eine Maskenpflicht (mit Befreiungsmöglichkeiten

[§ 2 Abs. 2 lit. c V Covid-19 Bildungsbereich]) in

Innenräumen für das Lehr-, Betreuungs- und Schulpersonal an allen öffentlichen

Schulen der obligatorischen Volksschule, den Sonderschulen und den Schulen, an

denen die obligatorische Schulpflicht erfüllt werden kann, eingeführt (§ 2

Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich) sowie eine allgemeine

Maskenpflicht (mit Befreiungsmöglichkeiten [§ 3 Abs. 2 lit. c V Covid-19

Bildungsbereich]) in den Innenräumen der übrigen unter § 1 V Covid-19

Bildungsbereich genannten Einrichtungen (§ 3 V Covid-19

Bildungsbereich). § 4 V Covid-19 Bildungsbereich ermächtigt die

Schulen der Sekundarstufe II schliesslich, die Teilnahme an freiwilligen

Schulveranstaltungen mit Übernachtung, insbesondere Lager, vom Nachweis eines

gültigen Covid-19-Impfzertifikats bzw. eines gültigen

Covid-19-Genesungszertifikats abhängig zu machen.

3.2 Die

Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, dass die Schulleitungen der

Volksschulen damit überfordert seien, ein Schutzkonzept zu erstellen. Nachdem

in der Primarschule kaum Ausfälle wegen SARS-CoV-2 zu verzeichnen seien und das

Virus für Kinder und Jugendliche ungefährlich sei, seien die zu treffenden bzw.

getroffenen Massnahmen zudem auch als unverhältnismässig einzustufen, zumal das

Tragen von Masken das erworbene Immunsystem von Kindern beeinträchtige und sich

negativ auf ihre physische und psychische Gesundheit auswirke.

Auch werde "[d]er Datenschutz" durch die

getroffenen Massnahmen "mehrheitlich" verletzt, indem

Gesundheitsdaten diversen Instanzen offengelegt würden, und würden Kinder,

welche sich in der Schule nicht testen lassen wollten und sich auch nicht

"freitesten" könnten, aufgrund der Maskentragpflicht diskriminiert.

4.

4.1 Die nach

§ 1 Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich in die Schutzkonzepte der

Schulen aufzunehmenden Massnahmen vermögen unter Umständen die persönliche

Freiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[BV, SR 101]) der beiden Kinder des Beschwerdeführenden zu tangieren. Dies

hat nach der Praxis des Verwaltungsgerichts jedenfalls für die in § 1

Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich vorgesehene

Maskentragpflicht zu gelten (vgl. VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015,

E. 4.1 mit Hinweisen insbesondere auf VGr, 18. Februar 2021,

VB.2021.00066, E. 3.2.4.3, und 3. Dezember 2020, AN.2020.00016,

E. 6.2; siehe auch BGr, 26. Juli 2021, 2C_108/2021, E. 1.8 mit

Hinweis auf BGr, 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 4.3; ferner BGr, 23. November

2021, 2C_183/2021, E. 6.5 und E. 7.1 f. [zur Publikation

vorgesehen]).

Ob eine entsprechende Beschwer auch bei der Anordnung der

weiteren in § 1 Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich genannten

Schutzmassnahmen gegeben wäre, so namentlich der Massnahmen betreffend Hygiene,

Mindestabstand, Raumluftqualität und Infrastruktur, erscheint dagegen mehr als

fraglich und wird auch seitens der Beschwerdeführenden nicht substanziiert

geltend gemacht.

4.2 Einschränkungen

von Grundrechten wie der persönlichen Freiheit bedürfen nach Art. 36 BV

einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), müssen durch ein öffentliches

Interesse gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3).

Eine Verhältnismässigkeitsprüfung in diesem Sinn ist

vorliegend aber auch insofern vorzunehmen, als die Möglichkeit einer temporären

Ausdehnung der Maskentragpflicht an Bildungseinrichtungen auf minderjährige

Schülerinnen und Schüler den Schutzanspruch von Art. 11 Abs. 1 BV

berührt (vgl. BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 4.1 [zur

Publikation vorgesehen], auch zum Folgenden). So verlangt Art. 11 Abs. 1

BV einerseits den Schutz der Gesundheit, andererseits aber auch die Förderung

der schulischen Entwicklung von Kindern. In der vorliegenden Konstellation, in

welcher sich das Interesse an der Vermeidung gesundheitlicher Risiken und

dasjenige an einem möglichst ungestörten Schulbetrieb gegenüberstehen, geht es

bei der Prüfung, ob der Anspruch nach Art. 11 Abs. 1 BV verletzt sei,

daher darum, diese gegenläufigen Interessen gegeneinander abzuwägen und zu

optimieren.

4.2.1

4.2.1.1

Die Anordnung von Abstands- oder

Hygienevorschriften, aber auch einer Maskentragpflicht in Schulhäusern als

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie kann sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung direkt auf

Art. 40 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die Bekämpfung

übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz [EpG, SR 818.101])

stützen (BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021,

E. 3.4 – 25. Juni 2021, 2C_8/2021, E. 3.8.1 – 8. Juli 2021,

2C_793/2020, E. 5.1.3 [alle zur Publikation vorgesehen]; ferner VGr,

3. Dezember 2020, AN.2020.00013, E. 4.3.4; siehe zudem bereits Bundesrat, Botschaft zur Revision des

Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom

3. Dezember 2010, BBl 2011 311 ff., S. 392 und S. 445).

Das Epidemiengesetz

bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie

Covid-19 (vgl. dazu https://covid19.who.int und www.bag.admin.ch/bag/de/ home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html

[beides zuletzt besucht am 16. Dezember 2021]) zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Es enthält aus

diesem Grund nicht nur zahlreiche unmittelbar anwendbare Verhaltenspflichten,

sondern sieht auch Massnahmen vor (Art. 30 ff. EpG), welche die

zuständigen Behörden anordnen können. So werden selbige in Art. 40

Abs. 1 und Abs. 2 lit. b sowie lit. c EpG im Abschnitt

"Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen"

namentlich dazu ermächtigt, Massnahmen wie Schulschliessungen, Vorschriften zum

Betrieb von Schulen oder Zutrittsverbote anzuordnen, um die Verbreitung

übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen

zu verhindern.

Die Zuständigkeit zur

Anordnung entsprechender Massnahmen liegt nach Art. 40 Abs. 1 EpG bei

den Kantonen bzw. den "zuständigen kantonalen Behörden". Dies gilt

auch in der besonderen Lage nach Art. 6 EpG, wie sie gegenwärtig im

Zusammenhang mit der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie besteht (vgl. Bundesrat,

Botschaft zum Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen

des Bundesrats zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 20. August 2020,

BBl 2020 6563 ff., S. 6569 f.). Entsprechend bestimmt die

(aktuelle,) am 26. Juni 2021 in Kraft getretene Verordnung (des

Bundesrats) vom 23. Juni 2021 über Massnahmen in der besonderen Lage zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage

[SR 818.101.26]) in Art. 2, dass die Kantone – anderweitige

Regelungen in dieser Verordnung ausgenommen – ihre Zuständigkeiten gemäss dem

Epidemiengesetz behalten (Abs. 1) und insbesondere zuständig sind,

"Massnahmen im Bereich der obligatorischen Schule und der

Sekundarstufe II" zu treffen (Abs. 2). In Art. 23

Covid-19-Verordnung besondere Lage wird ausserdem explizit auf Art. 40 EpG

Bezug genommen und erklärt, dass ein Kanton zusätzliche Massnahmen nach dieser

Bestimmung treffen muss, wenn die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer

Region dies erfordert oder er aufgrund der epidemiologischen Lage nicht mehr

die notwendigen Kapazitäten für die erforderliche Identifizierung und

Benachrichtigung ansteckungsverdächtiger Personen nach Art. 33 EpG

bereitstellen kann (vgl. auch [zur Vorgängerbestimmung] BGr, 23. November

2021, 2C_183/2021, E. 3.6 ff. [zur Publikation vorgesehen]).

4.2.1.2

Für den Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich grundsätzlich

die Gesundheitsdirektion bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst

zuständig (§ 54 Abs. 1 Satz 1 des Gesundheitsgesetzes vom

2. April 2007 [GesG, LS 810.1]; § 1 Abs. 1 und § 15

der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom

19. März 1975 [VV EpiG, LS 818.11]).

Bezüglich der Verhütung

übertragbarer Krankheiten in Institutionen wie Schulen, an denen die

Schulpflicht erfüllt werden kann, bestimmt § 54b Abs. 1 lit. a GesG im Speziellen, dass jene die Pflicht trifft, Massnahmen zur Verhütung

übertragbarer Krankheiten zu treffen, und der Beschwerdegegner die betreffenden

Massnahmen festzulegen hat.

4.2.1.3

Der Beschwerdegegner ordnet die hier beanstandeten Schutzmassnahmen in

§ 1 Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich allerdings nicht selbst

an, sondern verpflichtet die in § 1 Abs. 1 V Covid-19

Bildungsbereich genannten Bildungseinrichtungen, bestimmte Massnahmen in ihre

Schutzkonzepte aufzunehmen.

Der Beschwerdegegner delegiert

damit keine Rechtsetzungsbefugnisse. § 1 Abs. 3 V Covid-19

Bildungsbereich bezieht sich vielmehr lediglich auf die

(Vollzugs-)Zuständigkeit zur Anordnung von Schutzmassnahmen, welche ihre

Rechtsgrundlage – wie aufgezeigt – unmittelbar in Art. 40 EpG haben. Die

betreffende Bestimmung in der angefochtenen Verordnung lässt sich mithin nur so

verstehen, dass der Beschwerdegegner die darin explizit genannten Massnahmen im

Sinn von § 54b Abs. 1 lit. a Satz 2 GesG als (zusätzliche)

Massnahmen bezeichnet, welche die nach § 54b Abs. 1 lit. a

Satz 1 GesG bzw. einer anderen gesetzlichen Bestimmung zuständigen

Behörden (vgl. act. 9) in Nachachtung von Art. 40 EpG im Einzelfall

anordnen können (vgl. dazu BGr, 25. Juni 2021, 2C_8/2021, E. 3.6.2

[zur Publikation vorgesehen]). Im Übrigen wäre selbst die Anordnung einer

befristeten Maskentragpflicht im Sinn von § 1 Abs. 3 lit. e V

Covid-19 Bildungsbereich mit Blick auf den bestimmbaren Adressatenkreis und

ihren individuellen Charakter nicht als Verordnung, sondern als

Allgemeinverfügung zu qualifizieren.

In diesem Sinn betont denn

auch der Beschwerdegegner in seinen Erläuterungen zur Verordnung über

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich, dass es bei

der in § 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich geregelten

Maskentragpflicht einzig darum gehe, beim Vorliegen eines positiven Falls in

einer Klasse eine Maskentragpflicht für die betreffende Klasse bis zum

Vorliegen der Einzeltestresultate bzw. für die Dauer von sieben Tagen

festzulegen (siehe das Musterschutzkonzept für Volksschulen des Kantons Zürich,

abrufbar unter www.zh.ch > Gesundheit > Coronavirus > Schulen, Kitas

& Heime > Volksschulen).

4.2.1.4

Demnach finden die in § 1 Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich aufgeführten

Schutzmassnahmen in Art. 40 EpG eine hinreichende gesetzliche Grundlage.

Die in der angefochtenen Verordnung enthaltene Verpflichtung der in § 1

Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich genannten Einrichtungen, selbige in

ihre Schutzkonzepte aufzunehmen, stellt keine unzulässige Delegation von

Rechtsetzungsbefugnissen dar.

Entgegen der Beschwerde erscheint es dabei durchaus

sinnvoll, dass die betroffenen Bildungseinrichtungen selber mit der Erstellung

der Schutzkonzepte betraut werden, weil sie so – in gewissem Rahmen – auch den

spezifischen örtlichen Verhältnissen Rechnung tragen können. Die in die

Schutzkonzepte aufzunehmenden wesentlichen Punkte und vor allem die im Minimum

vorzusehenden Schutzmassnahmen werden den verantwortlichen Stellen nach

§ 1 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich ausserdem mit der

angefochtenen Verordnung vorgegeben, und das Volksschulamt stellt ihnen auf

seiner Website zusätzlich eine detaillierte Vorlage für ein Schutzkonzept bereit

(vgl. www.zh.ch > Gesundheit > Coronavirus > Schulen, Kitas &

Heime > Volksschulen [zuletzt abgerufen am 16. Dezember 2021]). Darüber

hinaus gilt es die Vorgaben des Bundes zu den Abstands- und Hygienemassnahmen (Art. 4

Covid-19-Verordnung besondere Lage in Verbindung mit www.bag.admin.ch >

Krankheiten > Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien >

Aktuelle Ausbrüche und Epidemien > Coronavirus > So schützen wir uns) zu

beachten.

4.2.2

Die Verhältnismässigkeit einer allfälligen Anordnung einer bestimmten

Schutzmassnahme kann nur aufgrund der konkreten Umstände im Einzelfall

beurteilt werden. Im Rahmen der hier anzustellenden Beurteilung lässt sich

jedenfalls nicht sagen, dass die Massnahmen gemäss § 1 Abs. 3 V

Covid-19 Bildungsbereich per se unverhältnismässig wären:

4.2.2.1

Vorschriften betreffend Hygiene, Mindestabstand und Raumluftqualität gelten

gemeinhin als Minimalstandard bei der Verhütung von SARS-CoV-2-Infektionen bzw.

der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie in Schulen und vergleichbaren Einrichtungen

(vgl. die Verpflichtung in Art. 4 sowie Art. 10 Abs. 2 Covid-19-Verordnung

besondere Lage; ferner www.bag.admin.ch > Krankheiten >

Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche

und Epidemien > Coronavirus > So schützen wir uns]). Sie sind – sofern es

sich nicht ohnehin bloss um schulinterne Anweisungen handeln bzw. damit

überhaupt ein Eingriff in geschützte Rechtspositionen verbunden sein sollte –

ohne Weiteres als geeignete, erforderliche und zumutbare Mittel zur Erreichung

der mit der angefochtenen Verordnung verfolgten Ziele des Gesundheitsschutzes

unter gleichzeitiger (weitestgehender) Aufrechterhaltung des geordneten

Schulbetriebs zu qualifizieren.

4.2.2.2 Was das (temporäre) Maskentragen in

Innenräumen von Einrichtungen wie Schulen anbelangt, ist eine entsprechende

Verpflichtung auch gegenüber Schülerinnen und Schülern nach derzeitigem

Wissensstand grundsätzlich geeignet, die öffentliche Gesundheit zu schützen

(vgl. BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 6.3, und 8. Juli 2021,

2C_793/2020, E. 5.3.3 [beide zur Publikation vorgesehen]; VGr, 3. Dezember

2020, AN.2020.00016, E. 6.5.2; ferner VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003, E. 5.3.3.1, und 18. Februar 2021, VB.2021.00066,

E. 3.2.4.1). Zwar mag eine Infektion mit dem Coronavirus bei Kindern und

Jugendlichen selbst häufig ohne Symptome verlaufen, Personen dieser

Altersgruppe haben aber ausserhalb der Schule in der Regel Kontakt mit vielen

weiteren (erwachsenen) Personen, sodass die (temporäre) Maskentragpflicht auch

dazu beiträgt, die Weiterverbreitung des Virus in der Gesamtbevölkerung zu

verhindern. Vor allem aber wirkt sich die besagte

Massnahme – bei hohen Fallzahlen – positiv auf den Schulbetrieb aus, indem sie

zur Folge hat, dass sich weniger Lehrpersonen und Kinder infolge einer SARS-CoV-2-Infektion in Isolation begeben

müssen und dass gegenüber weniger Personen (Lehrpersonen oder Kinder), welche

selber nicht positiv auf das Virus getestet wurden, eine Kontaktquarantäne nach

Art. 7 Covid-19-Verordnung besondere Lage angeordnet werden muss

(Bildungsdirektion, Elterninformation Quarantänemassnahmen Kindergarten und

Primarschulen, gültig ab 16. September 2021, abrufbar unter www.zh.ch >

Gesundheit > Coronavirus > Schulen, Kitas & Heime > Volksschulen

[zuletzt abgerufen am 16. Dezember 2021]; ferner Bundesamt für Gesundheit,

Covid-19: Risikobewertung und Massnahmenvorschläge

zur Prävention von Übertragungen in obligatorischen Schulen, Update Stand: 26. November

2021 [BAG, Update Schulen], S. 1 f.).

Das Tragen von Masken führt sodann – gemäss aktuellen

wissenschaftlichen Erkenntnissen – selbst über längere Zeiträume bei gesunden

Personen zu keinen schädlichen physiologischen Veränderungen. So betont etwa

die Organisation der Kinderärztinnen und Kinderärzte in der Schweiz, pädiatrie

schweiz, auf ihrer Website, dass das Tragen einer empfohlenen chirurgischen

Maske oder Stoffmaske auch für Kinder medizinisch unbedenklich und gemäss

internationalem Konsens ab dem Alter von zwei Jahren sicher sei (vgl. pädiatrie

schweiz, Newsletter vom 17. November 2020 "COVID-19: Masken tragen.

Die Haltung von pädiatrie Schweiz/Kinderärzte Schweiz zum Tragen von Masken bei

Kindern und Jugendlichen", Update vom 8. Februar 2021 "COVID-19:

Update zum Maskentragen. pädiatrie schweiz und Kinderärzte Schweiz unterstützen

Maskentragpflicht in der Primarschule", sowie kritisch [einzig] bezüglich

der Eignung eines Maskenobligatoriums in Primarschulen zur Beeinflussung des

Gesamtverlaufs der Pandemie Update vom 20. September 2021 "COVID-19:

Schulmassnahmen in der 4. Welle" [alles abrufbar unter

www.paediatrieschweiz.ch/news {zuletzt abgerufen am 24. November 2021}];

ferner BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 6.4 f.; Urteil

des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt, 31. März 2021,

VG.2020.7, E. 5.4 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Da die

Maskentragpflicht gemäss § 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19

Bildungsbereich immer nur befristet angeordnet werden kann, hat das Immunsystem

der betroffenen Schülerinnen und Schüler überdies nicht nur ausserhalb, sondern

auch in der Schule immer noch genügend Kontakt mit Viren, sodass die Angst der

Beschwerdeführenden, die Immunabwehr ihrer Kinder könnte träge werden, unbegründet

erscheint. Selbst bei einem permanenten Maskentragen in der Schule und zu Hause

während mehrerer Wochen würde sich das von den Beschwerdeführenden

angesprochene Auffrischen der in den ersten Lebensjahren erworbenen

Grundimmunität ihrer Kinder im Übrigen nur etwas nach hinten verschieben, bis

wieder mehr (ungeschützte) Kontakte stattfänden. Hinweise auf eine

Beeinträchtigung der psychischen Gesundheit von Jugendlichen durch die

(zeitweise) Pflicht zum Tragen einer Maske fehlen ebenfalls. Soweit mit dem

Maskentragen psychologische Effekte des Gefühls des Autonomieverlustes

verbunden sind, gilt dies für Alternativen zum Maskentragen wie dem Ausschluss

vom Präsenzunterricht oder der Quarantäne mit den damit verbundenen

Freiheitsbeschränkungen jedenfalls in noch viel ausgeprägterem Mass (vgl. auch BAG, Update Schulen, S. 2).

Falls das Tragen einer Schutzmaske aus psychischen Gründen

(Angst, Panik) für eine Schülerin bzw. ein Schüler nicht möglich ist oder eine

schwere Atemlimitation vorliegt, ist das betroffene Kind schliesslich ohnehin

von der Maskentragpflicht befreit.

4.2.2.3

Es kommt hinzu, dass die Geltungsdauer der gesamten angefochtenen

Verordnung befristet ist, was dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz ebenfalls

Rechnung trägt (vgl. auch Art. 40 Abs. 3 EpG; BGr, 3. September

2021, 2C_290/2021, E. 6.5 [zur Publikation vorgesehen]; ferner BGr, 23. November

2021, 2C_183/2021, E. 7.4 [zur Publikation vorgesehen]).

4.3 Daraus

folgt, dass § 1 Abs. 3 (i. V. m. Abs. 1 f.) V Covid-19

Bildungsbereich einer grundrechtskonformen Auslegung und Anwendung zugänglich

ist.

5.

Die Maskentragpflicht für Lehrpersonen in § 2 Abs. 1

V Covid-19 Bildungsbereich beschlägt möglicherweise das Recht der Tochter

des Beschwerdeführers auf ausreichenden Grundschulunterricht nach Art. 19

BV, indem sie das Gesicht der sie unterrichtenden Lehrpersonen nicht richtig

sehen und diese allenfalls schlechter verstehen kann. Wenn eine

Beeinträchtigung vorliegen sollte, wäre sie aber nur von geringem Gewicht.

Auch ein allfälliger Eingriff in das Recht auf

Grundschulunterricht liesse sich sodann mit Art. 40 EpG auf eine

hinreichende gesetzliche Grundlage stützen und mit Blick auf die mit der

Maskentragpflicht für Lehrpersonen verfolgten Ziele rechtfertigen. Dabei gilt

es namentlich zu beachten, dass bei Lehrpersonen, welche im Unterricht keine

Maske tragen und kein gültiges Covid-19-Impf- oder -Genesungszertifikat

vorweisen können, die Gefahr besteht, dass sie sich regelmässig in

Kontaktquarantäne gemäss Art. 7 Covid-19-Verordnung besondere Lage begeben

müssen, wodurch der geordnete Schulbetrieb und damit das Recht auf

Grundschulunterricht der Schülerinnen und Schüler ungleich stärker beeinträchtigt

wird als durch die Maskentragpflicht (mit Befreiungsmöglichkeiten) für die sie

unterrichtenden Lehrpersonen (vgl. zum Ganzen VGr, 8. Dezember 2021,

AN.2021.00015, E. 5; www.zh.ch > Gesundheit > Coronavirus Tests in Betrieben

und Schulen > Testen in Schulen; s. auch BAG, Update Schulen,

S. 2). In Fällen, in denen das Tragen einer Maske den Unterricht

wesentlich erschwert, gilt zudem von vornherein keine Maskentragpflicht (vgl.

§ 2 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich). Zu berücksichtigen ist

ferner, dass sich die Lehrpersonen der Primarstufe gestützt auf § 2

Abs. 2 lit. c V Covid-19 Bildungsbereich (in der hier

massgeblichen Fassung) mit Vorweis eines gültigen Covid-19-Impfzertifikats,

eines Covid-19-Genesungszertifikats oder der Teilnahme am – offenbar auch von

der Schule bzw. den Schulen der Kinder der Beschwerdeführenden angebotenen – wöchentlichen

repetitiven Testen von der Maskentragpflicht befreien können, womit die

Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung ohnehin nur gering ist.

6.

Entgegen den Beschwerdeführenden bewirkt die Möglichkeit

der Anordnung einer temporären Maskentragpflicht gemäss § 1 Abs. 3

lit. e V Covid-19 Bildungsbereich auch keine "Diskriminierung"

von Kindern der Primarstufe, welche sich weigern, am freiwilligen repetitiven

Testen in ihrer Schule teilzunehmen, ist die Möglichkeit, sich mittels Teilnahme

am repetitiven Testen von der Maskentragpflicht zu befreien, doch im

Anwendungsbereich von § 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19

Bildungsbereich ohnehin ausdrücklich ausgeschlossen.

Weder das (freiwillige) repetitive Testen der Schülerinnen

und Schüler auf der Primarstufe noch die dort geltenden Quarantänemassnahmen

bilden sodann Gegenstand der hier zu behandelnden Verordnungsbestimmungen (vgl.

einzig § 1 Abs. 3 lit. b V Covid-19 Bildungsbereich),

weshalb die damit zusammenhängenden Rügen der Beschwerdeführenden von

vornherein ins Leere laufen. Gleiches gilt bezüglich ihres Vorwurfs, die

Gesundheitsdaten ihrer Kinder würden diversen Instanzen offengelegt, schaffen

die §§ 1 f. V Covid-19 Bildungsbereich doch keine Grundlage für

die Erhebung und Bearbeitung von Gesundheitsdaten von Schülerinnen und

Schülern.

Lediglich der Vollständigkeit halber ist festzuhalten,

dass sich die Anordnung einer Quarantäne bei Schülerinnen und Schülern durch

den Kantonsärztlichen Dienst grundsätzlich direkt auf Art. 35 EpG und

Art. 7 ff. Covid-19-Verordnung besondere Lage zu stützen vermag und

die Anordnung einer Ausbruchstestung auf Art. 36 EpG. Mit dem Angebot des

freiwilligen repetitiven Testens in Schulen wiederum macht die

Gesundheitsdirektion von der Möglichkeit in Art. 7 Abs. 6 Covid-19-Verordnung

besondere Lage Gebrauch, unter bestimmten Voraussetzungen

Quarantäneerleichterungen für bestimmte Personenkategorien vorzusehen (keine

Klassenquarantäne, Schul-Quarantäne-Erleichterungen [BAG, Update Schulen,

S. 2 ff.; Eidgenössisches Departement

des Innern, Erläuterungen zur Verordnung vom 23. Juni 2021 über Massnahmen

in der besonderen Lage zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie, Stand:

10. Dezember 2021, S. 10 f.]).

7.

7.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

7.2 Dem

Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter

solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an

…