Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00018

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2021.00018

Urteil

der 4. Kammer

vom 5. Januar 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin

Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch die Finanzdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im

Personalbereich vom 22. September 2021 (V Covid-19-Epidemie

Personalbereich),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 22. September

2021 die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im

Personalbereich (V Covid-19 Personalbereich), welche am 29. September

2021 mit der Meldungsnummer RS-ZH03-0000000410 im Amtsblatt publiziert, per

4. Oktober 2021 in Kraft gesetzt und bis zum 24. Januar 2022

befristet wurde. Die Rechtsmittelfrist gegen die Verordnung wurde auf zehn Tage

verkürzt und dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde

die aufschiebende Wirkung entzogen.

Erwägungen

II.

Am 4. Oktober 2021 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte unter anderem Folgendes:

"1. Es seien die Bestimmungen

§ 1 und § 2 der angefochtenen Verordnung über Massnahmen zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Personalbereich vom 22. September 2021

aufzuheben.

2.

Eventualiter, falls das Urteil im

vorliegenden Verfahren erst zu einem Zeitpunkt ergeht, in welchem die

angefochtenen Bestimmungen nicht mehr in Kraft sind, sei festzustellen, dass

die in Antrag 1 genannten Bestimmungen rechtswidrig sind.

[…]

5.

Unter

Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners."

In prozessualer Hinsicht beantragte sie, es sei die

aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Mit Beschwerdeantwort vom

15.

Oktober 2021 beantragte der Regierungsrat die Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Präsidialverfügung vom

18.

Oktober 2021 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Mit Eingaben vom 1. und

25.

November 2021 bzw. vom 12. November 2021 hielten A bzw. der

Regierungsrat in der Folge an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. d des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

(KV, LS 101) zuständige (einzige kantonale) Instanz für die Beurteilung

von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen.

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in

Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss

Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern

des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG). Die

Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des Verwaltungsgerichts vom

18.

Juni 2021 über dessen Konstituierung per 1. Augst 2021 (ABl

2021-06-25, Meldungsnummer RS-ZH04-0000000055).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines

Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen.

Dispositiv

Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale

Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den

angefochtenen Erlass früher oder später betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; zum Ganzen VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015,

E. 1.2). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines

öffentliches Interesse reicht nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende

Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit –

Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 34). Das geltend gemachte Interesse muss grundsätzlich aktuell sein,

was bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch im

Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Bertschi, § 21 N. 24). Vom

Erfordernis des aktuellen Interesses kann abgesehen werden, wenn sich die

aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder

stellen könnten (BGE 137 I 23 E. 1.3.1).

Die Beschwerdeführerin

arbeitet für die kantonale Verwaltung. Entsprechend ist sie durch den

angefochtenen Erlass betroffen. Die durch den Beschwerdegegner für alle

Angestellten der kantonalen Verwaltung angeordnete Maskentragpflicht (vgl. VGr,

5. Januar 2022, VB.2021.00696) sowie die streitgegenständliche Verordnung

wurden aufgrund der bundesrätlichen Änderung der Verordnung vom 23. Juni

2021 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage, SR 818.101.26) vom

3. Dezember 2021, mit welcher der Bundesrat für alle Büroinnenräume, in

denen sich mehr als eine Person aufhält, grundsätzlich eine Maskentragpflicht

anordnete (Art. 25 Abs. 1bis Covid-19-Verordnung besondere Lage;

AS 2021 813, S. 5), jedoch übersteuert. Die Verordnungsänderung trat

am 6. Dezember 2021 in Kraft und gilt bis am 24. Januar 2022 (AS 2021

813, S. 8). Im vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld könnten sich die

vorliegend aufgeworfenen Rechtsfragen – sollte der Bund auf eine

gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit unter

gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen, weshalb die

Beschwerdeführerin trotz fehlendem aktuellem Interesse zur Beschwerdeerhebung

legitimiert ist.

2.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die

Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG,

§ 20 N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79

Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen

(VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 3 mit Hinweisen).

Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein

Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur dann erfolgen, wenn sich die betreffende

Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche

Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer

Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des

Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –

ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren

der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff.,

422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den

Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 756 ff.). Eine mit übergeordnetem

Recht konforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft,

zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht

durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseitegeschoben

werden (BGr, 22. September 2021, 2C_369/2021, E. 2.2 mit Hinweisen).

3.

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen § 1 und

§ 2 V Covid-19 Personalbereich. Nach § 1 Abs. 1 V Covid-19

Personalbereich darf das Covid-19-Zertifikat verwendet werden, um die

Schutzmassnahmen zu erleichtern, wenn für Angestellte der Direktionen und der

Staatskanzlei Schutzmassnahmen oder ein Testkonzept gemäss der

Covid-19-Verordnung besondere Lage gelten. Zu diesen Schutzmassnahmen gehört

insbesondere die mit Beschluss vom 11. September 2021 angeordnete Maskentragpflicht.

§ 1 Abs. 2 V Covid-19 Personalbereich erlaubt es, die Teilnahme

an einer freiwilligen Veranstaltung vom Vorweisen eines gültigen Covid-19-Zertifikats

abhängig zu machen. Eine Anpassung der Schutzmassnahmen ist nach § 2 V Covid-19

Personalbereich auch zulässig für Angestellte, die im Rahmen eines Testkonzepts

gemäss § 1 V Covid-19 Personalbereich am repetitiven Testen

teilnehmen. Die V Covid-19 Personalbereich bezweckt die verhältnismässige

Umsetzung der vom Beschwerdegegner am 11. September 2021 beschlossenen

einheitlichen Schutzmassnahmen für die Angestellten der Direktionen und der

Staatskanzlei (VGr, 5. Januar 2021, VB.2021.00696, E. 2.3.4.2).

Die Beschwerdeführerin bringt vor, § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich seien nicht mit dem Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]),

dem Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV), dem Recht auf

informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) sowie der

Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV zu vereinbaren. Zudem habe der

Beschwerdegegner mit dem Erlass der genannten Be­stimmungen seine

Fürsorgepflicht nach § 39 Abs. 1 des Personalgesetzes vom

27. September 1998 (PG, LS 177.10) mehrfach verletzt. Schliesslich

rügt sie eine Verletzung von § 8 Abs. 2 des Gesetzes vom

12. Februar 2007 über die Information und den Datenschutz (IDG,

LS 170.4), da es an der für die Überprüfung der Covid-19-Zertifikate

erforderlichen Grundlage in einem formellen Gesetz fehle. Diese Fragen sind im

Folgenden zu prüfen.

4.

4.1 Gemäss dem

in Art. 8 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Gleichbehandlung ist

Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu behandeln, bestehenden

Ungleichheiten umgekehrt aber auch durch rechtlich differenzierte Behandlung

Rechnung zu tragen. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird verletzt,

wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche

Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen

unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden

müssen (zum Ganzen BGE 147 I 73 E. 6.1 mit Hinweisen).

Aufgrund von § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich können die Vorgesetzten der einzelnen Verwaltungseinheiten

zwischen Personen, die über ein gültiges Covid-19-Zertifikat verfügen und

demnach geimpft, genesen oder getestet sind, und Personen, die nicht über ein

Zertifikat verfügen, unterscheiden, indem sie Erstere insbesondere von der für

alle Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei geltenden

Maskentragpflicht befreien können. Sie können zudem Personen, die nicht über

ein gültiges Covid-19-Zertifikat verfügen, von einer freiwilligen Veranstaltung

ausschliessen. Für diese Unterscheidung liegt ein vernünftiger Grund vor, da

bei Personen, die weder geimpft noch genesen noch kürzlich negativ auf

Sars-CoV-2 getestet worden sind, nach derzeitigem Wissensstand ein höheres

Risiko besteht, dass sie das Virus in sich tragen und von ihnen eine

Ansteckungsgefahr ausgeht (VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00023,

E. 2.2.3.2). Folglich sind § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich mit Art. 8 Abs. 1 BV zu vereinbaren.

4.2 Gemäss

Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche

Freiheit, insbesondere auf körperliche Unversehrtheit und auf

Bewegungsfreiheit. Darüber hinaus schützt Art. 10 Abs. 2 BV auch das

Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie die

elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung (BGE 138 IV 13

E. 7.1, auch zum Folgenden). Das Grundrecht enthält jedoch keine

allgemeine Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem

staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt,

berufen kann. Insofern steht der Schutz von Art. 10 Abs. 2 BV

grundsätzlich unter einem Bagatellvorbehalt. Dies bedeutet, dass eine

staatliche Handlung die Grundrechtsträgerinnen und -träger mit einer gewissen

Intensität treffen muss, damit der Schutzbereich der persönlichen Freiheit

überhaupt berührt ist (Axel Tschentscher, Basler Kommentar, Basel 2015,

Art. 10 BV N. 32 ff.; vgl. Christoph Raess, Die Grundrechtsbeeinträchtigung,

Zürich etc. 2020, N. 213; BGE 144 II 233 E. 7.3.2).

4.2.1

Die Ausnahme von den soeben erwähnten Grundsätzen bildet das Recht auf

körperliche Unversehrtheit, welches den menschlichen Körper vor Einwirkungen

jeglicher Art schützt, auch wenn damit keine eigentliche Schädigung oder die

Verursachung von Schmerzen verbunden ist (Giovanni Biaggini, Kommentar BV,

Zürich 2017, Art. 10 N. 20 mit Hinweis auf BGE 118 Ia 427

E. 4.b).

Die Vornahme eines Covid-19-Tests zur Erlangung eines

Covid-19-Testzertifikats berührt demnach den Schutzbereich des Rechts auf

körperliche Unversehrtheit. Da § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich jedoch keine Testpflicht statuieren, sondern lediglich die

Befreiung von den geltenden Schutzmassnahmen mittels Vorweisen eines gültigen

Covid-19-Testzertifikats ermöglichen, führt die Anwendung dieser Bestimmungen

nicht zu einer Zwangswirkung für die Angestellten der Direktionen und der

Staatskanzlei (vgl. Astrid Epiney, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 36

BV N. 19; Raess, N. 248 ff.). Vielmehr willigen Angestellte,

welche sich freiwillig zur Befreiung von den geltenden Schutzmassnahmen testen

lassen, in die Vornahme eines Covid-19-Tests ein, worin ein impliziter Verzicht

auf ihr Recht auf körperliche Unversehrtheit zu sehen ist (vgl. Axel

Tschentscher et al., Öffentliches Recht, 2. A., Zürich/St. Gallen

2019, N. 157 und 191).

Die Beschwerdeführerin bringt sinngemäss weiter vor,

§ 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich würden mittelbar zu einer

Impfpflicht führen. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden. Die Angestellten der

Direktionen und der Staatskanzlei sind nicht verpflichtet, ein gültiges

Covid-19-Zertifikat vorzuweisen. Falls sie sich freiwillig mittels eines

gültigen Covid-19-Zertifikats von den geltenden Schutzmassnahmen befreien

möchten, können sie dies nicht nur mit einer Impfung, sondern auch mittels

Covid-19-Tests tun. Diese Tests können die Angestellten entgegen der

Beschwerdeführerin nicht nur in den Randstunden, sondern beispielsweise auch

über Mittag oder in einer Pause vornehmen lassen, weshalb die Erlangung eines

gültigen Covid-19-Zertifikats durch regelmässiges Testen eine praktikable

Alternative darstellt, um sich von den geltenden Schutzmassnahmen befreien zu

lassen. Darüber hinaus ist es für Angestellte der Direktionen und der

Staatskanzlei, die die Voraussetzungen von § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich nicht erfüllen und sich auch nicht impfen möchten, angesichts

der mit der Maskentragpflicht verfolgten Ziele zumutbar, während ihrer

Arbeitszeit eine Gesichtsmaske zu tragen, da die damit verbundene Einschränkung

ihrer persönlichen Freiheit nicht schwer wiegt (vgl. VGr, 5. Januar 2021,

VB.2021.00696, E. 2.2 und E. 2.3.4.3). Damit wird das Recht auf

körperliche Unversehrtheit der Angestellten der Direktionen und der

Staatskanzlei durch § 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich nicht

eingeschränkt.

4.2.2

Die Bewegungsfreiheit schützt in allgemeiner Weise vor staatlichen

Massnahmen, welche auf einzelne Personen oder Personengruppen zielen und diese

daran hindern, einen ansonsten rechtlich und faktisch zugänglichen Ort aufzusuchen

oder zu verlassen (Regina Kiener et al., Grundrechte, 3. A., Bern 2018,

§ 12 N. 32). Die Bewegungsfreiheit schützt vor dem eigentlichen

Freiheitsentzug und weniger intensiven Formen der Freiheitsbeschränkung wie zum

Beispiel einem Rayonverbot (Biaggini, Art. 10 N. 19 mit Hinweisen).

§ 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich

können dazu führen, dass es Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei

ohne gültiges Covid-19-Zertifikat verunmöglicht wird, an einer freiwilligen

Veranstaltung wie einer Weiterbildung oder einem Teamessen teilzunehmen. Damit

würde jedoch nur der Zugang zu einem bestimmten Ort während einer bestimmten

Zeit verunmöglicht, und es blieben nahezu unbegrenzt viele weitere

Verwirklichungsmöglichkeiten für die Bewegungsfreiheit. Wird Angestellten

aufgrund von § 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich der Zugang

zu einer freiwilligen Veranstaltung verunmöglicht, berührt diese staatliche

Handlung den Schutzbereich der Bewegungsfreiheit folglich nur mit ganz geringer

Intensität und fällt nicht in den Schutzbereich von Art. 10 Abs. 2 BV

(vgl. Tschentscher, Basler Kommentar, Art. 10 BV N. 70).

4.2.3

Zur ebenfalls von Art. 10 Abs. 2 BV geschützten persönlichen

Entfaltung gehört auch die Gelegenheit, Beziehungen zu anderen Menschen zu

knüpfen und am sozialen Leben teilzuhaben (Rainer J. Schweizer, St. Galler

Kommentar, Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 BV N. 40 mit

Hinweisen).

Weigert sich eine ungeimpfte und nicht genesene

Angestellte einer Direktion oder der Staatskanzlei, sich testen zu lassen, kann

dies aufgrund von § 1 und § 2 V Covid-19 Per­-sonalbereich dazu

führen, dass sie an einer freiwilligen Veranstaltung nicht teilnehmen kann,

womit diese Person insbesondere im Fall eines Teamanlasses in geringem Umfang

vom sozialen Leben am Arbeitsplatz ausgeschlossen wird. Auch diese Berührung

des Schutzbereichs ist zu geringfügig, um als elementare Erscheinung der

Persönlichkeitsentfaltung qualifiziert zu werden, da neben der Teilnahme an

einem Teamanlass diverse andere Möglichkeiten bestehen, um soziale Kontakte am

Arbeitsplatz zu pflegen.

4.3 Art. 13

BV schützt die verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre mit ihren

spezifischen Bedrohungsformen. Nach seinem Abs. 2 gehört dazu im

Besonderen der Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten. Dieses Recht auf

informationelle Selbstbestimmung garantiert, dass grundsätzlich ohne Rücksicht

darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, jede Person

gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden

Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese

Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 146 I 11 E. 3.1.1; vgl.

Schweizer, Art. 13 BV N. 72).

Die Verwendung des Covid-19-Zertifikats nach § 1 V Covid-19

Personalbereich stellt eine Bearbeitung von personenbezogenen Daten im Sinn von

Art. 13 Abs. 2 BV dar (vgl. Schweizer, Art. 13 BV

N. 74 ff.). Die Angestellten der kantonalen Verwaltung werden durch

§ 1 V Covid-19 Personalbereich jedoch nicht verpflichtet, ihren

Vorgesetzten ein gültiges Covid-19-Zertifikat vorzuweisen. Es wird ihnen

lediglich ermöglicht, freiwillig ihr Covid-19-Zertifkat vorzuweisen, um von den

geltenden Schutzmassnahmen befreit zu werden. Damit können die Angestellten

selber bestimmen, ob und zu welchem Zweck ihr Vorgesetzter bzw. ihre

Vorgesetzte mittels des Covid-19-Zertifkats Daten über sie bearbeitet. Dasselbe

gilt auch für die freiwillige Teilnahme an repetitiven Tests. Folglich wird der

Schutzbereich von Art. 13 Abs. 2 BV durch § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich nicht berührt.

4.4 Art. 27

BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie Wahl des

Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit

und deren freie Ausübung (BGE 143 I 388 E. 2.1; vgl. BGE 141 I 124 E. 4.1). Nicht unter dem Schutz von Art. 27 BV steht die Ausübung

einer staatlichen Tätigkeit oder eines öffentlichen Amts (BGE 130 I 26

E. 4.1).

Die Normadressaten von § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich üben eine staatliche Tätigkeit aus. Sollten deren

verwaltungsinterne Weiterbildungsmöglichkeiten durch eine auf § 1

Abs. 2 V Covid-19 Personalbereich abgestützte Zertifikatspflicht

eingeschränkt bzw. erschwert werden, fiele dies nicht in den Schutzbereich der

Wirtschaftsfreiheit.

4.5 Zusammenfassend

kann festgehalten werden, dass Handlungen gestützt auf § 1 und 2 V Covid-19

Personalbereich die Schutzbereiche von Art. 10 Abs. 2 BV,

Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 27 BV nicht berühren bzw.

einschränken und folglich mit den genannten Grundrechtsgarantien zu vereinbaren

sind. Darüber hinaus verstossen die angefochtenen Bestimmungen auch nicht gegen

das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV. Damit erübrigt sich

eine Rechtfertigungsprüfung nach Art. 36 BV.

4.6 Wenn eine

staatliche Handlung keinen grundrechtlichen Schutzbereich berührt bzw. kein

Grundrecht einschränkt und eine Rechtfertigungsprüfung nach Art. 36 BV

unterbleibt, hat sich die staatliche Handlung dennoch an den Anforderungen von

Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 BV messen zu lassen. Die Grundsätze

rechtsstaatlichen Handelns nach Art. 5 BV sind Verfassungsgrundsätze,

deren Verletzung in Rechtsmittelverfahren mit umfassender Kognition wie jede

andere Rechtsverletzung geltend gemacht werden kann (BGE 139 I 72

E. 4.5; vgl. Benjamin Schindler, St. Galler Kommentar, Art. 5 BV

N. 16). Folglich ist zu prüfen, ob § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich diesen Anforderungen genügen.

4.6.1

Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV besagt, dass ein

staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die

hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen

worden ist (BGE 141 II 169 E. 3.1, 147 I 1 E. 4.3.1). Dabei ist

zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die angefochtene

Norm die erforderliche materiellgesetzliche Grundlage bilden kann (VGr,

16. Dezember 2021, AN.2021.00023, E. 2.2.1).

Mit § 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich

liegt eine hinreichende gesetzliche Grundlage vor, um die Angestellte der

Direktionen und der Staatskanzlei, welche über ein gültiges Covid-19-Zertifikat

verfügen bzw. am repetitiven Testen teilnehmen, von den geltenden

Schutzmassnahmen zu dispensieren.

4.6.2

Nach Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln im öffentlichen

Interesse liegen. Dabei genügt grundsätzlich jedes öffentliche Interesse;

verlangt wird nur, dass die staatliche Tätigkeit nicht ausschliesslich privaten

Interessen dient (BGE 138 I 378 E. 8.2).

§ 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich

bezwecken die verhältnismässige Umsetzung der grundsätzlich für alle

Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei geltenden Schutzmassnahmen,

insbesondere der am 11. September 2021 vom Beschwerdegegner beschlossenen

Maskentragpflicht in den Innenräumen der kantonalen Verwaltung. Damit wird

sichergestellt, dass die angeordneten Massnahmen nicht über das erforderliche

Minimum hinausgehen, wozu der Beschwerdegegner aus verfassungsrechtlichen

Gründen verpflichtet ist. Folglich liegen § 1 und 2 V Covid-19

Personalbereich im öffentlichen Interesse.

4.6.3

Das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV gebietet,

dass eine staatliche Massnahme geeignet, notwendig und für die betroffene

Person zumutbar sein muss, um das angestrebte Ziel zu erreichen (BGE 146 II 335 E. 6.2.2; zur Tragweite von Art. 5 Abs. 2 BV vgl.

BGE 138 I 378 E. 8.7 mit Hinweisen).

§ 1 und 2 V Covid-19 Personalbereich sehen nur

eine Befreiung von Personen mit einem gültigen Covid-19-Zertifikat bzw.

Personen, die am repetitiven Testen teilnehmen, von den für die Angestellten

der kantonalen Direktionen und der Staatskanzlei geltenden Schutzmassnahmen,

insbesondere der Maskentragpflicht, und die Beschränkung von freiwilligen

Veranstaltungen für diese Personen vor. Dementsprechend dienen sie der

verhältnismässigen Umsetzung der allgemein geltenden Schutzmassnahmen. Aufgrund

der für alle Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei angeordneten

Maskentragpflicht verbunden mit den Erleichterungs- bzw. Ausschlussmöglichkeiten

nach § 1 und 2 V Covid-19 Personalbereich resultieren für Personen,

die weder geimpft noch genesen noch getestet sind, im Ergebnis strengere

Massnahmen als für Personen, die über ein gültiges Covid-19-Zertifikat verfügen

bzw. am repetitiven Testen teilnehmen. Da eine Maskentragpflicht in den

Innenräumen der kantonalen Verwaltung keine schwere Einschränkung der

persönlichen Freiheit darstellt bzw. der Ausschluss von freiwilligen

Veranstaltungen am Arbeitsplatz nicht grundrechtsrelevant ist und die damit

verfolgten Ziele gewichtig sind (vgl. VGr, 5. Januar 2022, VB.2021.00696,

E. 2.3.3 und E. 2.3.4.3), sind die mit § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich verbundenen Auswirkungen für Angestellte, die die Anforderungen

der genannten Bestimmungen nicht erfüllen, zumutbar. Damit sind § 1 und

§ 2 V Covid-19 Personalbereich unter

Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.

5.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 1 der

angefochtenen Verordnung führe zu einer "Brandmarkung" von

ungeimpften Angestellten, wodurch Mobbing "ermöglicht" bzw.

"gefördert" werde.

Der Kanton hat nach § 39 Abs. 2 PG die zum

Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität seiner Angestellten

erforderlichen Massnahmen zu treffen. Aufgrund dieser Fürsorgepflicht ist dem

Beschwerdegegner untersagt, Verordnungen zu erlassen, welche geeignet sind, die

Gesundheit und die persönliche Integrität der Angestellten der kantonalen

Verwaltung zu gefährden, indem die Angestellten Mobbing ausgesetzt werden.

Unter Mobbing versteht die Praxis ein systematisches, feindliches, über einen

längeren Zeitraum anhaltendes Verhalten, mit dem eine Person an ihrem

Arbeitsplatz isoliert, ausgegrenzt oder gar von ihrem Arbeitsplatz entfernt

werden soll (VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00016, E. 5.2.3).

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin führt die für

alle Angestellten der kantonalen Direktionen und der Staatskanzlei angeordnete

Maskentragpflicht verbunden mit den in § 1 und § 2 V Covid-19

Personalbereich statuierten Erleichterungsmöglichkeiten nicht zu einer

"Brandmarkung" bzw. "Stigmatisierung" von ungeimpften

Personen. Da sich nicht nur geimpfte, sondern auch genesene und getestete Personen

aufgrund von § 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich von den

geltenden Schutzmassnahmen befreien können und gleichzeitig davon auszugehen

ist, dass einzelne Angestellte, die über ein gültiges Covid-19-Zertifikat

verfügen, freiwillig weiterhin eine Maske tragen, kann aufgrund des Umstands,

ob eine Person in den Innenräumen der kantonalen Verwaltung eine Maske trägt

oder nicht, nicht zwingend auf den Impfstatus dieser Person geschlossen werden.

Folglich verletzte der Beschwerdegegner seine Fürsorgepflicht beim Erlass von

§ 1 und § 2 V Covid-19 Personalbereich nicht.

6.

Öffentliche Organe dürfen Personendaten bearbeiten, soweit

dies zur Erfüllung ihrer gesetzlich umschriebenen Aufgaben geeignet und

erforderlich ist (§ 8 Abs. 1 des Gesetzes vom 12. Februar 2007

über die Information und den Datenschutz [IDG, LS 170.4]). Nach § 8 Abs. 2 IDG bedarf das Bearbeiten besonderer Personendaten einer

hinreichend bestimmten Regelung in einem formellen Gesetz. Besondere

Personendaten sind Informationen, bei denen wegen ihrer Bedeutung, der Art

ihrer Bearbeitung oder der Möglichkeit ihrer Verknüpfung mit anderen

Informationen die besondere Gefahr einer Persönlichkeitsverletzung besteht, wie

zum Beispiel Informationen über die Gesundheit (§ 3 Abs. 4 lit. a

Ziff. 2 IDG). Gemäss § 34 Abs. 1 PG bearbeitet der Kanton

Personendaten, soweit es für die Begründung, Durchführung und Beendigung eines

Arbeitsverhältnisses notwendig ist.

Die Prüfung eines Covid-19-Zertifikats eines Angestellten

bzw. einer Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei durch eine

vorgesetzte Person stellt eine Bearbeitung von Personendaten im Sinn des IDG

dar. Vorliegend ist jedoch zu berücksichtigen, dass die kantonalen

Angestellten, welche in einem besonderen Rechtsverhältnis zu ihrem Arbeitgeber

bzw. ihrer Arbeitgeberin stehen, diese Informationen freiwillig zur Befreiung

von den geltenden Schutzmassnahmen bzw. zur Teilnahme an freiwilligen

Veranstaltungen preisgeben und dass aufgrund der bundesrechtlichen Vorgaben von

Art. 6a Abs. 3 des Covid-19-Gesetzes vom 28. September 2020

(SR 818.102) nur eine dezentrale oder lokale Überprüfung der Authentizität

und Gültigkeit des Covid-19-Zertifikats möglich ist (vgl. Beat Rudin, in: Bruno

Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 3

N. 25). Für diese Datenbearbeitung stellen § 1 V Covid-19

Personalbereich in Verbindung mit Art. 6a des Covid-19-Gesetzes vom

28. September 2020 (SR 818.102) sowie § 34 Abs. 1 PG eine

hinreichende formellgesetzliche Grundlage dar.

7.

Gemäss

§ 65a Abs. 3 VRG geniessen die Parteien in personalrechtlichen

Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit,

sofern sie wie hier keinen unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 39 in Verbindung mit § 13

N. 88). Fehlt ein Streitwert, können ausnahmsweise dann Kosten erhoben

werden, wenn es sich um eine Streitigkeit von grosser Tragweite handelt (Plüss,

§ 65a N. 29 f.; vgl. VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458,

E. 5.1 mit Hinweis). Diese Grundsätze gelten auch für Verfahren der

abstrakten Normenkontrolle. Vorliegend erscheint es angemessen, die

Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Der unterliegenden

Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'670.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern.

6. Mitteilung an …